VG Frankfurt 2. Kammer II/2 E 2447/86 Urteil 1. Ein Urteil darf ohne mündliche Verhandlung getroffen werden, wenn die Beteiligten mit einer Entscheidu

Leitsatz

1. Ein Urteil darf ohne mündliche Verhandlung getroffen werden, wenn die Beteiligten mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden sind.
2. Eine Subvention darf nur dann durch Rückforderungsbescheid zurückgefordert werden, wenn die Gewährung ebenfalls durch (Bewilligungs-) Bescheid erfolgte, denn die Rückforderungsmaßnahme teilt als "actus contrarius" den Rechtscharakter der gewährenden Maßnahme.
3. Subsidiär sind die verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen nach § 1 Abs. 1 HVwVfG gegenüber Rechtsvorschriften des Landes, die inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten, wenn und soweit letztere eine umfassende, abschließende Regelungen darstellen. Das ist bei § 7 Haushaltsgesetz 1982 nicht der Fall.
4. Nach § 7 Haushaltsgesetz 1982 kann ein Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise mit Wirkung auch für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn Zuwendungen nicht oder nicht mehr ihrem Zweck entsprechend, unwirtschaftlich oder nicht alsbald nach der Auszahlung verwendet oder sonstige mit der Zuwendung verbundene Auflagen nicht erfüllt werden. Er stellt also lediglich eine einzelne Sonderregelung zur Sicherung der der Erfüllung des Subventionszwecks dienenden Widerrufsmöglichkeit bei zweckwidriger, unwirtschaftlicher oder nicht rechtzeitiger Verwendung der Förderungsmittel sowie die über § 49 Abs. 2 HVwVfG hinausreichende ex tunc-Erstreckung der Wirkung des Widerrufs dar.
5. Ein Bewilligungsbescheid kann auch widerrufen werden, wenn er zwar keinen ausdrücklichen Widerrufsvorbehalt enthält, die Behörde sich aber den Widerruf dadurch vorbehalten hat, dass sie in dem Bescheid auf Förderungsrichtlinien und allgemeine Bewirtschaftungsgrundsätze Bezug nimmt, in denen ein Vorbehalt enthalten ist.
6. Die in § 49 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 HVwVfG vorgesehene Jahresfrist beginnt mit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Tatsachen, welche den Widerruf rechtfertigen. Maßgebender Zeitpunkt für den Beginn des Laufs der Frist ist nicht die Tatsache der von Subventionsempfänger aufgegebenen Absicht eine bestimmte Maßnahmen verwirklichen zu wollen, sondern die unterlassene Realisierung einer subventionierten Maßnahme, wenn für diese ein bestimmtes oder bestimmbares Datum angegeben war.
7. Soweit Verwaltungsentscheidungen im Ermessen einer Behörde ( § 40 HVwVfG ) stehen, ist diese nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, ihr Ermessen tatsächlich zu betätigen. Fehlt es daran, z.B. weil die Behörde sich irrig für gebunden gehalten hat, liegt darin ein Ermessensfehler, der zur Aufhebung der Verwaltungsentscheidung führt.
8. Ein Verzicht des Subventionsempfängers auf eine Ermessensentscheidung nach § 49 Abs. 2 HVwVfG ist unzulässig, selbst wenn er sich durch Einverständniserklärung gegenüber der Behörde deren Richtlinien unterworfen hat, die einen derartigen Verzicht enthalten. Diese Unterwerfung vermag die gesetzliche Regelung, wonach eine Ermessensausübung bei der Rücknahmeentscheidung geboten ist, nicht zu verdrängen. Tatbestand Randnummer 1 Die Klägerin betreibt ein Unternehmen, dessen Gegenstand die Verarbeitung von Milch und die Herstellung von Molkereiprodukten sowie der Handel mit derartigen Produkten ist. Von dem Beklagten erhielt sie eine Subvention, über deren Rückforderung die Beteiligten streiten. Dem lag folgender Sachverhalt zugrunde: Mit Bescheid vom 17.02.1982 bewilligte der Beklagte der Klägerin auf deren Antrag eine Zuwendung von 630.000 DM nach § 7 Haushaltsgesetz 1982 aus Landesmitteln für Maßnahmen zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen bei Milch (Milchprogramm) und den Richtlinien zur Förderung im Marktbereich vom 17.09.
9. Die Mittel waren zweckgebunden und ausschließlich zur anteiligen Finanzierung für die Betriebsstätten S. und H. bestimmt. Der Bescheid legte ferner die Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates v. 15.02.1977 mit Durchführungsverordnungen, die "Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze" (ABewGr), die "Baufachlichen Ergänzungsbestimmungen" (ZBau-Land) und die "Allgemeinen Zinsvorschriften" (Zinsanweisung-ZinsA) der Bewilligung zugrunde. Randnummer 2 Außerdem sind in dem Bescheid "Besondere Bewirtschaftungsgrundsätze" (BBewGr) aufgeführt. Nach Nr. 6 dieser Bewirtschaftungsgrundsätze sind erhaltene Zuwendungen unverzüglich zurückzuzahlen, soweit geförderte Grundstücke, Bauten, bauliche Anlagen sowie technische Einrichtungen ohne Zustimmung des Landesamtes für Ernährung, Landwirtschaft und Landentwicklung veräußert, verpachtet oder nicht mehr dem Bewilligungszweck entsprechend verwendet werden, abgesehen von dem Fall der Veräußerung von technischen Einrichtungen im Rahmen einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung. Randnummer 3 Nach der Bestimmung seines letzten Absatzes wurde der Bescheid erst mit dem Vorliegen der Einverständniserklärung der Klägerin bei dem Beklagten wirksam. Unter dem 17.03.1982 erklärte die Klägerin, sie erkenne den Bescheid inhaltlich an. Nach Eintragung einer Buchgrundschuld auf dem Grundstück der Klägerin in Rungen wurde der Betrag in mehreren Teilen bis Ende 1984 ausgezahlt. Randnummer 4 Mit Schreiben vom 25.
10. und 20.12.1985 teilte die Klägerin mit, dass die Betriebsstätte S geschlossen, die Grundstücke veräußert und die technischen Einrichtungen nach dem Produktionsbetrieb H oder in Unternehmen der Intermilch-Gruppe, der die Klägerin zwischenzeitlich beigetreten war, verlagert wurden. Sie führte weiter aus, die Maschinen seien veräußert worden. Sie seien aber weiterhin ausschließlich für die Abfüllung von Erzeugnissen unter dem Firmennamen der Klägerin eingesetzt worden. Randnummer 5 Aufgrund dieser Umstände sah sich der Beklagte veranlaßt, die Zuwendungen in Höhe von 149.061,13 DM nebst 6% Zinsen mit Bescheid vom 3.03.1986 von der Klägerin zurückzufordern. Zur Begründung ist ausgeführt, dass der Zuwendungszweck infolge der Veräußerung oder Stillegung nicht mehr erreicht werde. Ausgenommen davon seien die nach H verlegten Einrichtungen, deshalb werde nur ein Teilbetrag zurückgefordert. Die Rückzahlungspflicht entfalle nur, soweit Grundstücke, Bauten und bauliche Anlagen mindestens zwölf Jahre zweckentsprechend genutzt worden seien bzw. soweit technische Einrichtungen genutzt worden seien fünf Jahre. Dem Bescheid ist als Anlage eine Aufstellung beigefügt, die die einzelnen Gegenstände bezeichnet. Zusammenfassend heißt es dort: Randnummer 6
11. Rückforderung auf stillgelegte technische Einrichtungen (Maschinen} per 30.06.1985 8.147,11 DM Randnummer 7
12. Rückforderung auf stillgelegte bauliche Einrichtungen (Gebäudeteil/Kühllagerhalle) per 31.12.1985 91.452,72 DM Randnummer 8
13. Rückforderung auf außerhalb Hessens weiterverwendete Maschinen per 30.06.1985 49.461,30 DM. Randnummer 9 Gegen den Bescheid erhob die Klägerin am 17.03.1986 Widerspruch und begründete ihn wie folgt: Die von dem Beklagten angeführten Verwaltungs- und haushaltsrechtlichen Vorschriften trügen den außergewöhnlichen Umständen der Umstrukturierung des Unternehmens der Klägerin nicht Rechnung. Das Verarbeitungspotential des Unternehmens habe sich durch die Milchgarantiemengen-Regelung erheblich vermindert. Die Marktbedingungen hätten keine andere Lösung zugelassen, als die Zusammenarbeit mit anderen Unternehmen der Intermilch-Gruppe. Im Grunde habe die Klägerin im Sinne des hessischen Milchprogramms vom Juni 1979 gehandelt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Widerspruchsbegründung verwiesen. Randnummer 10 Mit Bericht vom 16.06.1986 schlug das Hess. Landesamt für Ernährung, Landwirtschaft und Landentwicklung dem Hess. Minister für Landwirtschaft und Forsten vor, auf die Rückforderung ganz oder teilweise aus sachlichen oder Gründen der Billigkeit zu verzichten. Die Klägerin sei durch die Garantiemengen-Regelung besonders hart betroffen. Auch im Hinblick auf die verbesserte Wahrnehmung der Marktchancen und die verminderte Abhängigkeit von den. Interventionsmechanismen erfülle das Unternehmen nach dem Zusammenschluß mit der Intermilch-Gruppe die Voraussetzungen des hessischen Milchprogramms. Nach den Grundsätzen der Intermilch-Gruppe sei eine Verlagerung von Anlagen nur im Wege der Veräußerung möglich. Es sei zutreffend, dass sie maschinelle Anlagen unter dem Buchwert habe veräußern müssen. Durch die häufige Änderung der Angebotsformen verlören die Maschinen für Molkerei-Frischprodukte rascher an Verkehrswert als es dem Verschleiß der Anlagen entspreche. Den Vorschlag lehnte der Minister am 01.07.1986 ab. Randnummer 11 Daraufhin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24.09.1986 den Widerspruch unter Wiederholung der Gründe des Erstbescheides als unbegründet zurück. Ergänzend ist ausgeführt, dass ein Erlaß der Rückforderung aus Billigkeitsgründen das Vorliegen einer besonderen Härte voraussetze. Das sei aber nur der Fall, wenn sich der Schuldner in einer unverschuldeten wirtschaftlichen Notlage befinde und zu besorgen sei, dass die Weiterverfolgung des Anspruchs zu einer Existenzgefährdung führe. Diese Voraussetzungen seien hier nicht gegeben. Randnummer 12 Dagegen richtet sich die am 23.10.1986 erhobene Klage. Zur Begründung ist ausgeführt, dass die Veräußerung der Grundstücke und die anderweitige Verwendung der technischen Anlagen nicht ohne die Zustimmung des Beklagten erfolgt sei. Ihm sei in dem Schreiben vom 04.02.1984 detailliert dargelegt worden, welche Maßnahmen die Klägerin aus betrieblichen Gründen zu ergreifen beabsichtige. Darauf habe der Beklagte aber nicht reagiert. Erst anläßlich einer Ortsbesichtigung am 18.10.1985 sei die Möglichkeit einer Rückforderung angesprochen worden. Die Klägerin habe daher zu Recht von einer völligen Freistellung ausgehen dürfen. Im übrigen sei eine Zustimmung der Behörde nicht erforderlich gewesen, weil die Klägerin im Rahmen ordnungsgemäßer Wirtschaftsführung und zur Abwendung des wirtschaftlichen Zusammenbruchs gehandelt habe. Die Abfüllung der Trinkmilch erfolge zwar in Mannheim, die Milch werde aber ausschließlich in Hessen abgesetzt. Randnummer 13 Die Klägerin beantragt, den Bescheid vom 03.03.1986 sowie den Widerspruchsbescheid vom 24.09.1986 aufzuheben. Randnummer 14 Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 15 Zur Begründung ist ausgeführt, dass die Klägerin bereits ab 01.01.1985 Partner der Intermilch-Gruppe gewesen sei. Im übrigen habe er den Maßnahmen der Klägerin nicht zu gestimmt, denn ein Schweigen stelle keine konkludente Zustimmung dar. Auch für eine nachträgliche Zustimmung sprächen keine Anhaltspunkte. Unter einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung sei lediglich eine Ersatzbeschaffung von Maschinen zu verstehen, nicht aber die wirtschaftlich als sinnvoll erachtete Verlagerung von Produktionszweigen. Die Rechtsgrundlage für den angefochtenen Widerrufsbescheid vom 3.03.1986 ergebe sich aus der Bezugnahme auf Nr. 6 BBewGr. Randnummer 16 Zur Ergänzung der Darstellung des Sachverhalts wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und deren Anlagen sowie die beigezogenen Behördenakten, die Gegenstand der Beratung gewesen sind, verwiesen. Entscheidungsgründe Randnummer 17 Die Entscheidung darf ohne mündliche Verhandlung getroffen werden, weil die Beteiligten mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO). Randnummer 18 Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, denn der Subventionsbetrag ist der Klägerin durch Verwaltungsakt (Bewilligungsbescheid) zur Verfügung gestellt worden. Zwar steht der Subventionsverwaltung ein Wahlrecht zwischen den Handlungsformen des begünstigenden Verwaltungsakts und des öffentlich-rechtlichen Vertrages zu, die Behörde hat hier jedoch durch Verwaltungsakt gehandelt wie es ihr durch die Nr. 4.1 Satz 1 der Vorläufigen Verwaltungsvorschriften (VV) zu § 44 der Landeshaushaltsordnung (LHO) aufgegeben war. Die Klägerin hatte sich lediglich mit dem Inhalt des Bewilligungsbescheides einverstanden zu erklären. Dies beruht darauf, dass die vor Erlaß der Verwaltungsverfahrensgesetze erlassenen VV zur LHO ein solches Einverständnis vorsahen. Der streitgegenständliche Rückforderungsbescheid stellt ebenfalls einen Verwaltungsakt dar; er teilt als "actus contrarius" den Rechtscharakter des Bewilligungsbescheides. Randnummer 19 Die Klage ist auch begründet. Die Bescheide des Beklagten vom 03.03.1986 und 24.09.1986 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihrem Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), da die gesetzlichen Voraussetzungen nicht vorliegen, unter denen ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt widerrufen werden kann ( § 49 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG ). Randnummer 20 Maßgebliche Rechtsvorschrift für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Rückforderungsbescheides ist § 49 Abs. 2 Satz 1 HVwVfG . Danach kann ein rechtmäßiger, begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist und wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Randnummer 21 Dagegen ist § 7 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 1982 (Haushaltsgesetz 1982) vom 21.12.1981 (GVBl. I S. 441) - entgegen der Ansicht des Beklagten - nicht ausschließlich anzuwenden. Gemäß § 1 Abs. 1 HVwVfG sind die verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen gegenüber Rechtsvorschriften des Landes, die inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten, subsidiär. Dies gilt indessen nur, wenn und soweit letztere eine umfassende, abschließende Regelungen darstellen. Dies ist jedoch hier nicht der Fall. Gemäß § 7 Haushaltsgesetzes 1982 kann der Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise mit Wirkung auch für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn Zuwendungen nicht oder nicht mehr ihrem Zweck entsprechend, unwirtschaftlich oder nicht alsbald nach der Auszahlung verwendet oder sonstige mit der Zuwendung verbundene Auflagen nicht erfüllt werden. § 7 Haushaltsgesetz 1982 enthält also lediglich einzelne Sonderregelungen zu der allgemeinen Bestimmung in § 49 Abs. 2 HVwVfG . Hierzu gehören insbes. die der Sicherung der Erfüllung des Subventionszwecks dienende Widerrufsmöglichkeit bei zweckwidriger, unwirtschaftlicher oder nicht rechtzeitiger Verwendung der Förderungsmittel sowie die über § 49 Abs. 2 HVwVfG hinausreichende ex tunc-Erstreckung der Wirkung des Widerrufs. Die Vorschrift hat daher nach Wortlaut und Normzweck lediglich ergänzende Funktionen; sie schließt im übrigen die Anwendbarkeit der Grundsatzregelung in § 49 Abs. 2 HVwVfG nicht aus (BVerwG v. 22.10.1987 NVwZ 1988, 349 ; HessVGH v. 26.04.1988- 11 OE 219/84 -m.w.N.). Randnummer 22 Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
14. Alternative HVwVfG kann ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten worden ist. Der Bewilligungsbescheid vom 17.02.1982 enthält keinen ausdrücklichen Widerrufsvorbehalt. Die Behörde hat sich den Widerruf aber zulässigerweise dadurch vorbehalten, dass sie in dem Bescheid auf die Förderungsrichtlinien und die Allgemeinen Bewirtschaftungsgrundsätze Bezug genommen hat, in denen ein Vorbehalt ent- halten ist, so dass Nr. 4.1 Gemeinsame Vorschriften der Förderungsrichtlinien vom 17.09.1981 (StAnz. 41/1981 S. 1433) und Nrn. 4.2.1 und 4.3.3 der als Anlage 1 zu den Vorläufigen Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO (VV-LHO) ergangenen Grundsätze für die Verwendung der Zuwendungen des Landes sowie für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung (Allgemeine Bewirtschaftungsgrundsätze -ABewGr -) v. 09.08.1974 (StAnz. 35/1974 s. 1562, 1578) Bestandteil der Bewilligungsregelung geworden sind. Eine solche Bezugnahme ist bedenkenfrei (BVerwG v. 11.02.1983 NVwZ 1984, 36 und v. 21.11.1986 Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 9; HessVGH v. 26.04.1988 - 11 OE 219/84 -), zumal die Regelungen, auf die verwiesen wurde, der Klägerin bekannt gewesen sind. Randnummer 23 Der Widerruf ist auch innerhalb der in § 49 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 HVwVfG vorgesehenen Jahresfrist erfolgt. Die Frist beginnt mit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Tatsachen, welche den Widerruf rechtfertigen, zu laufen. Dabei kommt es aber entgegen der Ansicht der Randnummer 24 Klägerin nicht auf die bloße Absicht bestimmte Maßnahmen verwirklichen zu wollen an, sondern auf deren Realisierung. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte mit dem Erlaß des Rückforderungsbescheides bis nach der Verlagerung der Einrichtungen bzw. der Veräußerung der baulichen Anlagen zugewartet hat. Die Frist ist nicht versäumt, obwohl der Beklagte bereits seit über einem Jahr über die Verlagerungs- bzw. Veräußerungsabsichten der Klägerin informiert war. Die Verlagerung der technischen Einrichtungen ist zum 30.06.1985, die Veräußerung der baulichen Anlagen zum 31.12.1985 erfolgt, so dass der Widerruf durch den Rückforderungsbescheid vom 03.03.1986 innerhalb der Frist erfolgte. Randnummer 25 Der Widerruf ist jedoch rechtswidrig, weil der Beklagte das ihm nach § 49 Abs. 2 HVwVfG eingeräumte Ermessen bei der Widerrufsentscheidung nicht ausgeübt hat. Soweit Verwaltungsentscheidungen im Ermessen einer Behörde ( § 40 HVwVfG ) stehen, ist diese nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, ihr Ermessen tatsächlich zu betätigen. Fehlt es daran, z.B. weil die Behörde sich irrig für gebunden gehalten hat, liegt darin ein Ermessensfehler, der zur gerichtlichen Aufhebung der Verwaltungsentscheidung führt (BVerwG v. 28.02.1975 NJW 1975, 2309). Randnummer 26 Der Beklagte durfte auf eine Ermessensentscheidung nicht deswegen verzichten, weil sich die Klägerin den Richtlinien, die verwaltungsintern zur Rücknahme verpflichten, durch die von ihr abgegebene Einverständniserklärung unterworfen hatte. Diese Unterwerfung vermag die gesetzliche Regelung, wonach eine Ermessensausübung bei der Rücknahmeentscheidung geboten ist, nicht zu verdrängen. Das ergibt sich aus § 36 Abs. 3 HVwVfG , der Nebenbestimmungen nur insoweit zuläßt, wie sie sachlich durch den von ihnen begleiteten Verwaltungsakt gerechtfertigt sind (Kopp, VwVfG, Komm.,
15. Aufl, § 36 Rn 41). Randnummer 27 Solche Umstände, die eine besondere Würdigung des Einzelfalles erforderlich machen, liegen hier. Sie hätten dem Beklagten Anlaß geben müssen zu erwägen, ob er den Bewilligungsbescheid gegenüber der Klägerin aufheben oder ihn ganz oder teilweise aufrechterhalten sollte. Der Beklagte hat aber keinerlei Ermessenserwägung angestellt. Er ist vielmehr fälschlicherweise in Anwendung der Nr. 6 der BBewGr bzw. § 7 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1982 von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen. Auch der Widerspruchsbescheid, der auf der Entscheidung des Hessischen Ministers für Landwirtschaft und Forsten vom 1.07.1986 aufgrund des Berichts des Hessischen Landesamtes für Ernährung, Landwirtschaft und Landentwicklung vom 16.06.1986 beruhte, geht davon aus, dass wegen der Nr. 6 BBewGr keine Möglichkeit eines Rückforderungsverzichts besteht und auch kein Erlaß aus Billigkeitsgründen in Betracht kommt. Ermessensabwägungen wurden insoweit nicht angestellt. Randnummer 28 Das beklagte Land hat als unterliegender Teil die Verfahrenskosten zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Randnummer 29 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 VwGO und § 709 ZPO. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190030678