Leitsatz Für eine Maßnahme

§ 83Abs.

2 Satz 1 VAG genügt es, wenn aufgrund der Tatsachen eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass ein erlaubnispflichtiges Versicherungsgeschäft vorliegt. Bei einer derartigen Verdachtsprüfung können noch Zweifel über einzelne Merkmale einer eventuellen Versicherungstätigkeit bestehen. Entsprechende Maßnahmen dürfen hingegen nicht "ins Blaue hinein" erlassen werden. Tenor Die Anträge werden abgelehnt. Die Antragstellerinnen haben die Kosten des Verfahrens zu tragen. Gründe Randnummer 1 I. Die Antragstellerinnen zu 1) bis 3) sind Mitglieder einer Unternehmensgruppe (Lottoteam), die sich auf den Abschluss und die Betreuung von so genannten System-Lottospielen spezialisiert hat. Die Antragstellerin zu 4) ist Vorstand der Antragstellerin zu 1) sowie Geschäftsführerin der Antragstellerin zu 3). Randnummer 2 Mit Schreiben vom 14.03.2003 teilte die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) der T-AG, der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 1), mit, dass Anhaltspunkte vorlägen, die darauf hindeuten, dass mit der Antragstellerin zu 3) eine Kooperation unterhalten werde und die T-AG Krankenschutz für Reisen im Ausland sowie Unfallschutzleistungen für alle Lotto-Team-Mitspieler des Vertragstyps "Lotting Plus" der Antragstellerin zu 3) anbiete. Hierbei handele es sich möglicherweise um ein erlaubnispflichtiges Versicherungsgeschäft. Zwecks Klärung bat die BaFin um Zusendung verwendeter Druckstücke, Werbe- sowie Vertragsunterlagen sowie um Erläuterung der Geschäftstätigkeit. Randnummer 3 Die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 1) teilte mit Schreiben vom 14.04.2003 mit, dass weder von dieser noch von der Antragstellerin zu 3) ein erlaubnispflichtiges Versicherungsgeschäft betrieben werde. Es fehle das Merkmal der Entgeltlichkeit. Dies wird näher dargelegt, worauf Bezug genommen werden kann (Bl. 67, 68 d. Behördenakte). Randnummer 4 Mit Schriftsatz vom 11.06.2003 wies die BaFin die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 1) darauf hin, dass sie die Auffassung der Unentgeltlichkeit nicht teile und beabsichtige, eine Untersagungsverfügung zu erlassen. Hierzu gab sie der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 1) Gelegenheit zur Stellungnahme. Randnummer 5 Mit Schreiben vom 01.07.2003 teilte der Prozessbevollmächtigte der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 1) der BaFin mit, dass die T-AG sowie die anderen beteiligten Unternehmen Werbung und Weiterverbreitung der Prospekturen zu dem beanstandeten "Versicherungsgeschäft" eingestellt hätten. Es sei beabsichtigt, mit der BaFin einen Weg zu finden, wie Werbung und Kundenbindung mittels eines Angebots von kostenlosem Versicherungsschutz für Unfall bzw. Krankheit auf Auslandsreisen durchgeführt werden könne. Neue Verpflichtungen würden nicht eingegangen, bevor eine abgestimmte Vorgehensweise vorliege. Randnummer 6 Mit Schreiben vom 13.08.2003 legte der Prozessbevollmächtigte der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 1) neu konzipierte Werbeunterlagen vor und verwies darauf, dass es eine Kalkulation, wonach ein bestimmter Teil des Spieleinsatzes für Versicherungsschutz zuzuordnen sei, nicht gäbe. Im Übrigen handele es sich bei der Leistungszusage um eine Zusage, die jederzeit verändert werden oder entfallen könne. Ein Anspruch der Kunden des System-Spiels sei nur insoweit gegeben, als er dann, wenn er auf Reisen sei, nicht für diese Reise die Zusage entzogen bekommen könne. Auch nur wenn ein Unfall vor einem Widerruf passiere, sei die Zusage nicht widerrufbar. Vor dem Hintergrund dessen könne nicht von einem Versicherungsgeschäft gesprochen werden. Mit diesem Schreiben, so die Antragstellerinnen, habe die Abstimmung mit der Antragsgegnerin zur einvernehmlichen Fortführung des Marketinginstrumentes der Antragstellerin zu 2) fortgesetzt werden sollen; die neu konzipierten Werbeunterlagen seien nie zum Einsatz gekommen. Randnummer 7 Mit Schreiben vom 15.08.2003 an die Antragstellerinnen zu 1) bis 4) bat die BaFin die Antragstellerinnen, alle verwendeten Druckstücke, Werbe- sowie Vertragsunterlagen zu übersenden, die im Zusammenhang mit dem Systemspielangebot und dem darüber hinausgehenden Angebot von Unfall- und Auslandsreisekrankenschutz stünden, ferner um Erläuterung der diesbezüglichen Geschäftstätigkeit, ferner der Mitteilung der Anzahl der Verträge mit Kunden, ferner der Vorlage von Kopien der Versicherungsscheine und der Versicherungsbedingungen. Das Auskunftsbegehren beruhe § 83 Abs. 2 S. 1 VAG. Die BaFin gab den Antragstellerinnen Gelegenheit, im Hinblick auf den Erlass eines zwangsgeldbewährten Auskunfts- und Vorlegungsersuchens sowie im Hinblick auf eine zwangsgeldbewährte Untersagung der beanstandeten Geschäftstätigkeit Stellung zu nehmen. Randnummer 8 Mit Schreiben vom 02.09.2003 teilte der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerinnen der BaFin mit, dass die beanstandete Werbung mit "Versicherungsschutz" ausgesetzt sei, bis die Angelegenheit geklärt sei. Ein "Versicherungsgeschäft" werde von allen Antragstellerinnen nicht betrieben. Eine weitere Reaktion seitens der Antragstellerinnen erfolgte nicht. Randnummer 9 Mit Schreiben vom 20.11.2003 forderte die BaFin die Antragstellerinnen deshalb nochmals entsprechend auf. Randnummer 10 Mit Schreiben vom 18.03.2004 forderte die BaFin die Antragstellerinnen nochmals entsprechend auf. Randnummer 11 Mit Schreiben vom 24.06.2004 teilte der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerinnen mit, dass ihm nur eine auszugsweise Akteneinsicht gewährt worden sei und eine kooperative Zusammenarbeit erst erfolge, soweit vollständige Akteneinsicht gewährt werde. Da auch wegen einer Straftat gem. § 140 VAG ermittelt werde, würden die hinter den Antragstellerinnen stehenden natürlichen Personen von ihrem Aussageverweigerungsrecht Gebrauch machen. Randnummer 12 Mit Bescheiden in der Form beglaubigter Abschriften vom 19.08.2004, dem Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerinnen mit Anschreiben vom 19.08.2004 mit Zustellungsurkunde übersandt, ersuchte die BaFin die Antragstellerinnen um Auskunftserteilung und Unterlagenvorlage mit folgender Maßgabe: Randnummer 13 "

1. Sämtlichen Geschäfts-, Konto-, Vertrags- und Werbeunterlagen, die Sie im Rahmen von Systemspielangeboten und den hiermit im Zusammenhang stehenden Leistungen von Unfall- und Auslandsreisekrankenschutz verwenden, sowie mir Ihre diesbezügliche Geschäftstätigkeit ausführlich zu erläutern.
2. Mitteilung darüber, mit welchen Unternehmen Sie im Rahmen von Systemspielangeboten und den hiermit im Zusammenhang stehenden Leistungen von Unfall- und Auslandsreisekrankenschutz zusammenarbeiten und Vorlage der Vertragsunterlagen über die Rechtsbeziehungen mit diesen Unternehmen.
3. Auflistung aller Systemspielkunden mit vollständiger Anschrift, mit denen Vertragsverhältnisse über Leitungen von Unfall- und Auslandsreisekrankenschutz begründet wurden, einschließlich der Übersendung von Abschriften der Geschäftsunterlagen, aus denen der jeweilige Zeitpunkt des Vertragsschlusses mit den jeweiligen Kunden und die jeweilige Laufzeit des Vertrages hervorgehen.
4. Mitteilung, seit wann Sie die in Rede stehende Geschäftstätigkeit ausüben." Randnummer 14 Ferner drohte die BaFin den jeweiligen Antragstellerinnen die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,-- € für den Fall an, dass sie dem Ersuchen nicht oder nicht vollständig innerhalb von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheides nachkommen sollten. Insoweit ordnete die BaFin die sofortige Vollziehung an. Randnummer 15 Tatsachen rechtfertigten die Annahme, dass die Antragstellerinnen erlaubnispflichtige Versicherungsgeschäfte betrieben. Der Sachverhalt sei zunächst umfassend aufzuklären, um prüfen zu können, ob und ggf. in welchem Umfang tatsächlich erlaubnispflichtige Geschäfte betrieben würden. Auskünfte über Fragen, deren Beantwortung dazu führe, sich der Gefahr einer strafrechtlichen Verfolgung auszusetzen, könnten gem. § 83 Abs. 6 VAG verweigert werden. Die Vorlegungspflicht werde hiervon nicht berührt. Die Androhung eines Zwangsgeldes sei gerechtfertigt und geboten. Das angedrohte Zwangsgeld liege im unteren Bereich. Es sei im öffentlichen Interesse geboten, die sofortige Vollziehung der Zwangsgeldandrohung anzuordnen. Ohne diese Anordnung sei die unverzügliche Durchsetzung des Auskunfts- und Vorlegungsersuchens gefährdet. Das angedrohte Zwangsmittel sei mit dem kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Auskunfts- und Vorlegungsersuchen und dessen Zweck untrennbar verbunden. Das Ersuchen und dessen unmittelbare Durchsetzung liefe andernfalls leer. Randnummer 16 Ausweislich der Postzustellungsurkunde erfolgte die Zustellung am 23.08.
5. Randnummer 17 Mit Schriftsatz vom 06.09.2004 legten die Antragstellerinnen Widerspruch gegen die Bescheide vom 19.08.2004 ein. Randnummer 18 Mit Schriftsatz vom 06.09.2004, dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main zugegangen an diesem Tag, haben die Antragstellerinnen um einstweiligen Rechtschutz gem. § 80 Abs. 5 VwGO nachgesucht. Randnummer 19 Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen überwiege das Vollzugsinteresse. Die Verfügungen in den Bescheiden vom 19.08.2004 seien rechts- und zweckwidrig und verletzten die Antragstellerinnen in ihren Rechten. Randnummer 20 Die Bescheide seien unter Berücksichtigung der Zustellungsvorschriften des Verwaltungszustellungsgesetzes nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Da es sich vorliegend unter anderem um die Androhung eines Zwangsgeldes handele, die mit den zugrundeliegenden Verwaltungsakten verbunden worden sei, sei der Verwaltungsakt gem. § 13 Abs. 7 VwVG zuzustellen. Die Antragsgegnerin habe die erlassenen Bescheide jedoch lediglich als Anlage zu einem Anschreiben in Form einer Abschrift zugestellt. Damit sei nicht das jeweilige Original der Bescheide an die Verfahrensbevollmächtigten versandt worden. Damit liege keine wirksame Zustellung und somit keine wirksame Bekanntgabe der Verwaltungsakte vor. Eine Heilung dieses Zustellungsmangels gem. § 9 VwZG könne nicht eintreten. Randnummer 21 Ferner erschließe sich nicht, an wen sich der Bescheid gegenüber dem Lotto-Team P. GmbH, zu Händen Frau M richten solle. Mit der entsprechenden Adressierung lasse sich nicht eindeutig erkennen, ob hiermit die natürliche Person oder die Geschäftsführung der GmbH angesprochen werden solle. Im Übrigen existiere ein weiterer Bescheid, gerichtet an die Lotto-Team P. GmbH. Ein Schreiben an die Antragstellerin zu 4) sei an diese, unter der Geschäftsadresse der Antragstellerin zu 3), zu richten gewesen. Randnummer 22 Die unter Ziffer
6. bis
7. aufgeführten Verwaltungsakte in den Bescheiden vom 19.08.2004 seien ferner materiell rechtswidrig. Weder ursprünglich noch zum jetzigen, entscheidenden Zeitpunkt übten die Antragstellerinnen erlaubnispflichtige Versicherungsgeschäfte aus. Es fehle an der Entgeltlichkeit. Die bis zum Juli 2003 erbrachten zusätzlichen Serviceleistungen in Form des Kranken- und Unfallschutzes seien kosten- und damit entgeltfrei erfolgt. Erst nachdem ein Vertrag über die Dienstleistung "Lotto über Systemspiel" telefonisch abgeschlossen worden sei, der sich ausschließlich auf das System Lottospiel bezogen habe, sei, mit Zugang der AGB der Antragstellerin zu 2), der Hinweis auf die kostenfreie Zusatzleistung erfolgt. Selbst wenn man bis zum Juli 2003 von einem erlaubnispflichtigen Versicherungsgeschäft ausgehe, sei dies nicht mehr der Fall. Der streitgegenständliche Flyer zum Unfall- und Krankenschutz werde seit Juli/August 2003 nicht mehr verwendet. Am 21.07.2003 sei lediglich noch ein Flyer zu Informationszwecken an eine Journalistin der Zeitschrift Finanztest übersandt worden. § 83 Abs. 2 VAG stelle auf das Betreiben und nicht auf das Betriebenhaben ab, so dass das entscheidende Merkmal für etwaige Auskunftsansprüche ein gegenwärtiges unerlaubtes Versicherungsgeschäft sei. Die Antragstellerin zu 2) habe die angebotenen Zusatzleistungen eingestellt. Bestehe nun aber das vermeintlich erlaubnispflichtige Geschäft nicht mehr, bestehe auch im versicherungsaufsichtsrechtlichen Sinne keine Veranlassung mehr, eine Auskunft einzuholen. Die Antragsgegnerin dürfe nur im Rahmen der Gefahrenabwehr tätig werden. Das Aufsichtsziel sei mit der Einstellung der Zusatzleistungen erreicht. Eine Gefährdung der Interessen und Belange der Versicherten liege nicht vor. Dies gelte auch vor dem Hintergrund der bestehenden Verträge mit Kunden. Im Hinblick auf die Fluktuation der Lotto spielenden Kunden sei von einer immer kleineren Gruppe der die Zusatzleistung genießenden Vertragspartner auszugehen. Randnummer 23 Es bestehe Anlass zur Annahme, die Antragsgegnerin verfolge mittlerweile nicht mehr verwaltungsrechtliche "Missstände", sondern sei in ihrer Funktion als zuständige Behörde für Ordnungswidrigkeiten tätig. Hierfür stehe ihr das Instrument des § 83 VAG aber nicht zur Verfügung. Sie müsse vielmehr die spezifischen Regelungen des OwiG einhalten. Dies wird näher dargelegt, worauf Bezug genommen werden kann. Randnummer 24 Unterstelle man einen Anspruch seitens der BaFin so bestehe er nicht in der, in den Bescheiden dargelegten Art, Weise und Umfang. Hinsichtlich der Ziffer 1) ersuche die BaFin um Vorlage von Unterlagen, die "verwendet werden". Da die Zusatzleistungen bereits 2003 eingestellt worden seien, würden gegenwärtig keine Unterlagen verwendet. Randnummer 25 Auch eine Interessenabwägung falle zugunsten der Antragstellerinnen aus. Eine besondere Eilbedürftigkeit sei nicht ersichtlich. Die BaFin selbst habe zwischen den einzelnen Aufforderungen erhebliche Zeit verstreichen lassen. Ferner sei im Hinblick darauf, dass eine Informationspreisgabe endgültig sei, ein erhebliches Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen gegeben. Ferner weigerten sich die Antragstellerinnen zu Recht, die gewünschten Informationen zu erteilen, da ihnen selbst unter Hinweis der BaFin auf § 84 VAG kein begründetes Auskunftsrecht gegeben worden sei. Randnummer 26 Die Anordnung der sofortigen Vollziehung bzgl. der Zwangsgeldandrohung sei bereits aus formellen Gründen aufzuheben. Sie entspreche nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO. Die Begründung stelle lediglich auf die vom Gesetzgeber gewollte grundsätzliche Rechtslage ab, bei der der Widerspruch gegen Maßnahmen nach § 83 VAG grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung entfalte, während ihre zwangsweise Durchsetzung und die Androhung des Zwangsmittels grundsätzlich Kraft Gesetzes aufschiebende Wirkung entfalte. Diese gesetzgeberische Wertung könne nicht automatisch, ohne Abstellung auf den Einzelfall, unterlaufen werden. Randnummer 27 Die Androhung des Zwangsmittels sei auch materiell rechtswidrig. Dies ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass der mit dem Zwangsgeld durchzusetzende Verwaltungsakt rechtswidrig sei. Im Hinblick auf die mit dem Zwangsgeld verfolgten Erläuterungen im Sinne der Ziffer 1 des Bescheides beriefen sich die Antragstellerinnen rechtmäßig auf ihr Auskunftsverweigerungsrecht nach § 83 Abs. 6 VAG. Die Antragstellerinnen seien nicht verpflichtet, Erläuterungen zu erteilen. Bei ihrer Zwangsgeldandrohung habe die BaFin nicht differenziert zwischen Nichterfüllung des Anspruches auf Herausgabe von Unterlagen und dem Auskunftsanspruch, dem ein Verweigerungsrecht gegenüberstehe. Dies sei unverhältnismäßig. Auch im Hinblick auf die abverlangte Mitteilung in Ziffer 2 und 4 des Bescheides greife das Auskunftsverweigerungsrecht. Die Frist von zwei Wochen sei zu kurz bemessen. Es sei weder erfüll- noch zumutbar, die erforderlichen Informationen zu beschaffen. Ferner bleibe den Antragstellerinnen bei dieser Frist eine wirksame Anfechtungsmöglichkeit nicht erhalten. Die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes sei unverhältnismäßig. Da es sich bei der Besetzung der Organe der juristischen Personen teilweise um die selbe natürliche Person handele, komme es zur Vervierfachung der Sanktion. Randnummer 28 Die Antragstellerinnen beantragen,
8. die aufschiebende Wirkung des Widerspruches der Antragsteller vom
9. September 2004 gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 19.08.2004 (Aktenzeichen: Q 32 - VAG

§ 80Abs. 5 S. 1 Vw

GO statthaft und auch im übrigen zulässig. In der Hauptsache erweist sich die Anfechtungsklage als die richtige Klageart und der eingelegte Widerspruch vom 06.09.2004 entfaltet keine aufschiebende Wirkung. Soweit es um die in den Verfügungen vom 19.08.2004 angeordnete Maßnahme

§ 83Abs.

2 VAG geht (Ersuchen um Auskunftserteilung und Unterlagenvorlage), ergibt sich dies aus § 80 Abs. 2 Nr. 3, erste Alternative VwGO i.V.m. § 89 a VAG. Soweit es um die in den Verfügungen vom 19.08.2004 erfolgte Zwangsgeldandrohung geht, ergibt sich dies aus § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO im Hinblick auf die mit der Zwangsgeldandrohung verbundenen Anordnung der sofortigen Vollziehung. Randnummer 42 Die zulässigen Anträge auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sind unbegründet. Randnummer 43 Was die von der Antragsgegnerin verfügte Maßnahme

§ 83Abs.

2 (Auskunftserteilung und Unterlagenvorlage) anbelangt, so erweisen sich die Verfügungen vom 19.08.2004 als offensichtlich rechtmäßig und es verbleibt bei der vom Gesetz generell angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit. Randnummer 44 Zunächst einmal ist festzustellen, dass die Verfügungen vom 19.08.2004

§ 41Abs.

5 Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes i.V.m. § 13 Abs. 7 Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes i.V.m. §§ 2 Abs. 1, § 3 sowie § 8 Verwaltungszustellungsgesetz des Bundes ordnungsgemäß zugestellt und somit

§ 43Abs.

1 Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes wirksam geworden sind.

§ 2Abs.

1 S. 1 Verwaltungszustellungsgesetz des Bundes besteht die Zustellung in der Übergabe eines Schriftstücks in Urschrift, Ausfertigung oder beglaubigter Abschrift. Vorliegend hat der Bevollmächtigte der Antragstellerinnen beglaubigte Abschriften zugestellt erhalten. Die Antragstellerinnen gehen fehl, wenn sie davon ausgehen, dass eine wirksame Zustellung die Übersendung eines Originals voraussetzt. Randnummer 45 Die Wirksamkeit der Verfügungen hat sich auch gegenüber allen nunmehrigen Antragstellerinnen entfaltet. Dies gilt auch soweit einer der vier streitgegenständlichen Bescheide adressiert ist an: "Lotto Team P GmbH z.H. Frau M, F-Straße X, 00000 D-Stadt". Zwar ist bei dieser Adressierung unklar, ob sich der Bescheid an die GmbH oder an Frau M richten soll. Doch ergibt sich aus der hinzuzuziehenden Begründung dieses Bescheides eindeutig, dass Adressat Frau M als natürliche Person sein soll. So wird auf S. 3 des Bescheides Frau M persönlich angesprochen ("dass er sie, Frau M, nicht mehr anwaltlich vertrete"). Eine solche Passage befindet sich hingegen nicht in dem Bescheid an die Lotto-Team-P GmbH als juristische Person. Die Inanspruchnahme von Frau M als natürliche Person ist ferner in der zugrundeliegenden Ermächtigungsgrundlage für das Ersuchen der Antragsgegnerin angelegt, wenn es in § 83 Abs. 2 VAG heißt, dass Auskünfte und Vorlage von Unterlagen auch "von den Mitgliedern ihrer Organe" verlangt werden kann. Frau M wird mit dem betreffenden Bescheid somit offensichtlich in ihrer Eigenschaft als Mitglied des Vorstand der Antragstellerin zu 1) und als Geschäftsführerin der Antragstellerin zu 3) als natürliche Person in Anspruch genommen. Etwas anderes kann sich auch nicht etwa ergeben, soweit man auf den Empfängerhorizont abstellt. Mit Schriftsatz vom 06.09.2004 hat nämlich die Antragstellerin zu 4) als natürliche Person Widerspruch gegen den entsprechenden Bescheid vom 19.08.2004 eingelegt. Randnummer 46 Das Ersuchen um Auskunftserteilung und Unterlagenvorlage erweist sich als offensichtlich rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage für dieses Ersuchen ist § 83 Abs. 2 S. 1, Abs. 1 Nr. 1 VAG. § 83 Abs. 2 S. 1 VAG lautet: "Besteht Anlass zu der Vermutung, dass jemand ohne Erlaubnis Versicherungsgeschäfte betreibt, so kann die Aufsichtsbehörde zur Klärung des Sachverhalts von ihm und, wenn es sich um eine juristische Person handelt, auch von den Mitgliedern ihrer Organe Auskünfte und Vorlage von Unterlagen über die Geschäftsangelegenheiten verlangen." Randnummer 47 Vorliegend besteht Anlass zu der Vermutung, dass die Antragstellerinnen zu 1) bis 3) ohne Erlaubnis Versicherungsgeschäfte betreiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird ein Versicherungsgeschäft betrieben, wenn es gegen Entgelt für den Fall eines unbestimmten Ereignisses bestimmte Leistungen übernimmt (Garantieversprechen), wobei das Risiko auf eine Vielzahl durch die gleiche Gefahr bedrohter Personen verteilt wird und der Risikoübernahme eine auf dem Gesetz der großen Zahl beruhende Kalkulation zugrunde liegt (vgl. BVerwG, Versicherungsrecht 1987, S. 453). Obwohl somit die Entgeltlichkeit eines der Kriterien für die Ausübung einer Versicherungstätigkeit ist, so kann der Streit über die Entgeltlichkeit vorliegend offen bleiben. Entscheidend ist, da es um eine so genannte Verdachtsprüfung geht (vgl. zu diesem Begriff Fahr/Kaulbach, VAG, 3. AuflG, § 83, Rdnr. 14) lediglich, ob Anlass zu der Vermutung besteht, dass Versicherungsgeschäfte ohne Erlaubnis betrieben werden. Für die Rechtmäßigkeit eines entsprechenden Auskunfts- und Vorlegungsersuchens unerheblich ist danach, ob nach - vollständiger - Durchführung des Ersuchens oder aufgrund einer evtl. späteren Beweisaufnahme vor Gericht sich die Annahme, dass die Antragstellerinnen erlaubnispflichtige Versicherungsgeschäfte betreiben, bestätigt. Denn das Ersuchen

§ 83Abs.

2 VAG dient gerade dem Zweck, festzustellen, ob ein Unternehmen erlaubnispflichtige Versicherungsgeschäfte betreibt ( zu der insoweit vergleichbaren Problematik des § 44 Abs. 2 KWG: VG Berlin, Urt. v. 21.02.1994, WM 1994, S. 2238 ). Bei einer derartigen Verdachtsprüfung können also durchaus - aufgrund des noch ungeklärten Sachverhalts über die tatsächliche Einordnung der Tätigkeit - noch Zweifel über einzelne Merkmale einer evtl. Versicherungstätigkeit bestehen. Dies bedeutet nicht, dass die Antragsgegnerin entsprechende Ersuchen gewissermaßen "ins Blaue hinein" erlassen dürfte. Es muss allerdings nach Sinn und Zweck einer derartigen Norm genügen, wenn aufgrund der Tatsachen eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass ein erlaubnispflichtiges Versicherungsgeschäft vorliegt (vgl. für den Anwendungsbereich des § 44 Abs. 2 KWG, OVG Berlin, Urt. v. 19.02.1970, Az.: OVG VB 52/69 in Beckmann/Bauer, Bankenaufsichtsrecht, Entscheidungssammlung, Nr. 6 zu § 44 Abs. 2). Tatsachen, die Anlass zu der entsprechenden Vermutung geben, können verschiedenster Art sein, z.B. Zeitungsannoncen, Werbematerialien, Formulare, Vertragsunterlagen etc.. Randnummer 48 Derartige Tatsachen sind hier gegeben. So befinden sich in den Behördenakten Werbematerialien des Lotto Teams, in denen sich u. a. folgende Aussagen befinden: "Krankenschutz für alle Reisen im Ausland, Unfallschutz ohne dass sie noch einen Pfennig zahlen müssen", "Unfallschutz bis zu € 100.000,00", "Wir schützen Sie im Krankheitsfall rund um den Globus. Mit unserem Unfallschutz sind Sie auf der sicheren Seite." (Bl. 29 bzw. 99 der Behördenakte). Hinzu kommt, dass bei der Übernahme und der Gewährung von Versicherungsschutz Kosten entstehen und somit der Schluss nahe liegt, dass der Versicherungsträger ein Entgelt für seine Leistung beansprucht. Diese Tatsachen geben ferner Anlass zu der Vermutung, dass jemand ohne Erlaubnis Versicherungsgeschäfte "betreibt". Die Antragstellerinnen selbst haben eingeräumt, dass es auch derzeit noch eine nicht genannte Anzahl von bestehenden Verträgen mit Kunden gibt, die eine (kostenlose) Zusatzleistung in Form von Kranken- und Unfallversicherungsschutz genießen. Dies allein reicht aus, von einem Betreiben im Sinne des § 83 Abs. 2 S. 1 VAG auszugehen. Hinzu kommt, dass sich die Antragsgegnerin vor dem Hintergrund eines Verdachts auf Betreiben von Versicherungsgeschäfte ohne Erlaubnis auch nicht etwa darauf verlassen muss, dass die beanstandete Werbung mit "Versicherungsschutz" ausgesetzt sei bzw. die weitere Vorgehensweise mit der Antragsgegnerin abgestimmt werde. Wollte man, wie von den Antragstellerinnen vorgetragen, davon ausgehen, dass bereits mit der Mitteilung der Einstellung eines (kostenlosen) Zusatzversicherungsgeschäfts ein entsprechendes Auskunftserteilungs- und Unterlagenvorlageersuchen nicht mehr rechtmäßigerweise ergehen kann, so hätte es überdies der jeweilige Betroffene in der Hand, die Verdachtsprüfung

§ 83Abs.

2 VAG leerlaufen zu lassen. Nicht das Betreiben, sondern der Verdacht des Betreibens eines Versicherungsgeschäfts muss also im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung bestehen; ob dieser Verdacht später ausgeräumt wird, ist - wie bereits dargelegt - für die Rechtmäßigkeit der Aufklärungsmaßnahme der Aufsichtsbehörde ohne Belang. Randnummer 49 Vor dem Hintergrund des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen kann die Antragsgegnerin zur Klärung des Sachverhalts sowohl von den Antragstellerinnen zu 1) bis 3) als auch von der Antragstellerin zu 4) als Mitglied der Organe der Antragsteller zu 1) und 3) Auskünfte und Vorlage von Unterlagen über die Geschäftsangelegenheiten verlangen. Ermessensfehler sind insoweit weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin in Ziff. 1 der streitgegenständlichen Verfügungen von Unterlagen spricht, die die jeweilige Antragstellerin "verwendet", erweist sich lediglich als sprachliche Unkorrektheit und es ergibt sich aus den jeweiligen Bescheiden offensichtlich, dass die jeweilige Antragstellerin zur Vorlage von Unterlagen ersucht wird, die sie verwendet hat und ggf. noch verwendet. Ob der eine oder der andere zeitliche Bezugspunkt vorliegt, soll die Sichtung der Unterlagen neben ggf. anderen Ermittlungen erst noch erbringen. Randnummer 50 Eine über die offensichtliche Rechtmäßigkeit des zu überprüfenden Bescheides hinausgehende "abschließende Interessenabwägung" im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO ist im Bereich des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO grundsätzlich nicht angezeigt und allenfalls in Ausnahmefällen notwendig. Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin erhebliche Zeiträume hat verstreichen lassen, ist jedenfalls nicht geeignet, den vom Gesetz vorgesehenen Wegfall des Suspensiveffekts seitens des Gerichts zu korrigieren. Dies gilt insbesondere deshalb, da die verstrichenen Zeiträume auch auf den jeweiligen Reaktionen der Antragstellerinnen beruhen. Es ist ferner nur schwer nachvollziehbar, inwieweit vor dem Hintergrund der Annahme eines offensichtlich rechtmäßigen Verwaltungsakts ein besonderes Interesse an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung daraus resultieren sollte, dass die herauszugebenden Informationen im Hinblick auf mögliche Ordnungswidrigkeits- und Strafrechtsverfahren irreparable Schäden hinterlassen könnten. Ferner können sich die Antragstellerinnen auch nicht auf einen Mangel bei der Akteneinsicht stützen, da die Antragsgegnerin bei summarischer Überprüfung hinreichend dargelegt hat, dass sie sich in geringem Umfange auf § 84 VAG, also auf ihre Schweigeverpflichtung stützt. Überdies ist zwischenzeitlich Akteneinsicht in alle nach Auffassung des Gerichts entscheidungserheblichen Aktenteile genommen worden. Insoweit ist auf die obigen Ausführungen zu § 99 Abs. 1 VwGO zu verweisen. Randnummer 51 Auch der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs, gerichtet gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldandrohung, ist unbegründet. Randnummer 52 Die von der Antragsgegnerin angeordnete sofortige Vollziehung ist formell rechtmäßig.

§ 80Abs. 3 Vw

GO ist in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Dies ist hinreichend erfolgt. Die Vollziehungsanordnung ist grundsätzlich mit einer auf den konkreten Einzelfall abgestellten und nicht lediglich formelhaften Begründung des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes zu versehen. Darzulegen ist das besondere öffentliche Interesse dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit erforderlich ist und dass hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von den Vollzugsfolgen des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben. Dies hat die Antragsgegnerin, wenn auch knapp, getan. Sie hat vorgetragen, dass das Ersuchen und dessen Durchsetzung andernfalls leerliefe. Auch kommt hinreichend zum Ausdruck, dass sich die Antragsgegnerin des geforderten besonderen öffentlichen Interesses bewusst ist, das für die Anordnung der sofortigen Vollziehung notwendig ist. Ob dieses Interesse die Anordnung materiell trägt, ist am Maßstab des § 80 Abs. 3 VwGO nicht zu beurteilen. Auch in materieller Hinsicht erweist sich die Androhung des Zwangsgeldes als offensichtlich rechtmäßig und es besteht an der sofortigen Realisierung auch ein besonderes öffentliches Interesse. Randnummer 53 Ermächtigungsgrundlage für die Androhung des Zwangsgeldes ist § 17 FinDAG i.V.m. § 13 Abs. 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes. Danach kann die Bundesanstalt Verfügungen, die sie innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse trifft, mit Zwangsmitteln nach den Bestimmungen des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und somit auch in Form eines Zwangsgeldes bzw. einer Zwangsgeldandrohung durchsetzen. Die Höhe des Zwangsgeldes beträgt bis zu 250.000,00 Euro. Randnummer 54 Der verfügten Zwangsgeldandrohung können die Antragstellerinnen, soweit es um die Realisierung der Auskunftserteilung geht, nicht etwa generell ihr Auskunftsverweigerungsrecht

§ 83Abs.

6 VAG entgegen halten. Zwar ist es zutreffend, dass

§ 83Abs.

6 VAG die Auskunft auf solche Fragen verweigert werden darf, deren Beantwortung ihn selbst oder eine der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 - 3 der Zivilprozessordnung bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafrechtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde. Doch steht es außer Frage und ist von der Antragsgegnerin nochmals in der Antragserwiderung eingeräumt worden, dass es den Antragstellerinnen unbenommen bleibt, sich im Rahmen der Auskunftserteilung ggf. auf ein Auskunftsverweigerungsrecht zu berufen. Zutreffend weist die Antragsgegnerin ferner darauf hin, dass die nicht vom Auskunftsverweigerungsrecht umfasste Vorlage von Unterlagen vorzulegen sind. Es ist anerkannt, dass sich ein verpflichtetes Unternehmen nicht weigern kann, bestimmte Unterlagen herauszugeben, selbst wenn diese die Gefahr strafrechtlicher Verfolgung in sich bergen (Samm, in Beck/Samm, Gesetz über das Kreditwesen, § 44 c, Rdnr. 81). Inwiefern im weiteren Verlauf dem Selbstbelastungsverbot Rechnung getragen wird, etwa durch ein Beweisverwertungsverbot, braucht vorliegend nicht entschieden werden. Bei nicht vollständiger Vorlage soll das volle Zwangsgeld festgesetzt werden. Auch dies erweist sich nicht als unverhältnismäßig im Hinblick auf die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes im Bezug zum Höchstsatz von 250.000,-- €. Die von der Antragsgegnerin gesetzte Frist von zwei Wochen erscheint auch nicht unangemessen kurz.

§ 13Abs.

1 S. 2 Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes ist für die Erfüllung der Verpflichtung eine Frist zu bestimmen, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen billigerweise zugemutet werden kann. Hiervon ist vorliegend insbesondere deshalb auszugehen, weil die Antragstellerinnen bereits seit geraumer Zeit in Kenntnis davon sind, welche Unterlagen und welche Auskünfte die Antragsgegnerin von den Antragstellerinnen begehrt. Das erkennende Gericht kann auch nicht erkennen, dass sich die Frist deshalb als zu kurz bemessen erweist, weil den Betroffenen eine "wirksame Anfechtungsmöglichkeit" nicht erhalten bleibe. Dies ist bereits deshalb nicht zutreffend, da die Einlegung des Widerspruchs gegenüber den streitgegenständlichen Verfügungen seinen Suspensiveffekt gerade nicht entfaltet, so dass Vollstreckungsmaßnahmen auch bei eingelegtem Widerspruch realisiert werden können. Ferner haben die Antragstellerinnen zwei Wochen Zeit gehabt, zu entscheiden, ob sie - als Basis eines Eilrechtschutzverfahrens vor Gericht - Widerspruch gegen die streitgegenständlichen Verfügungen einlegen, was erfolgt ist; ferner stand es den Antragstellerinnen offen, beim Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nachzusuchen, was gleichfalls erfolgt ist. Ein Gleichlauf der Widerspruchsfrist von einem Monat und der Erfüllungsfrist bei der Androhung eines Zwangsmittels ist nicht unabänderlich vorgegeben. Die mit der Erfüllungsfrist mittelbar halbierte Rechtsbehelfsfrist unterschreitet jedenfalls vorliegend nicht die Grenze, ab der festzustellen wäre, dass eine entsprechende Fristbestimmung unangemessen wäre. Dass die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes unverhältnismäßig sei, ist bei einem Zwangsgeldrahmen bis 250.000,00 Euro nicht anzunehmen. Von einer Vervierfachung der Sanktion kann bereits deshalb nicht die Rede sein, da die vier Adressatinnen voneinander zu unterscheidende juristische bzw. natürliche Personen sind. Randnummer 55 Für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldandrohung liegt ein besonderes öffentliches Interesse vor. Dabei dürfen für die Annahme eines derartigen Interesses keine überspannten Anforderungen gestellt werden, wenn - wie hier - der verfügte Verwaltungsakt seinen Zweck typischerweise nur bei sofortigem Vollzug erfüllen kann. Randnummer 56 Sinnvollerweise kann eine Maßnahme

§ 83Abs.

2 VAG nur zusammen mit einem Zwangsmittel ergehen, will die Behörde ihre Maßnahme effektiv durchsetzen. Die Effektivität würde konterkariert, würde die Behörde keine Anordnung der sofortigen Vollziehung im Hinblick auf die Zwangsmittelandrohung in den entsprechenden Bescheid mit aufnehmen. Die vom Gesetzgeber mit § 89 a VAG zum Ausdruck gebrachte Überzeugung, dass es sich bei den dort aufgeführten Vorschriften um Eingriffsermächtigungen für solche aufsichtsbehördlichen Maßnahmen handelt, die ihrer Art nach typischerweise keinen Aufschub dulden (vgl. Fahr/Kaulbach, VAG,.3. AuflG, § 89 a, Rdnr. 2), liefe leer. Dem Widerspruch gegen eine entsprechende Verfügung käme zwar im Hinblick auf die entsprechende Maßnahme im Sinne des § 89 a VAG keine aufschiebende Wirkung zu, im Hinblick auf die eintretende aufschiebende Wirkung betreffend das entsprechende Zwangsmittel wäre jedoch die Durchsetzbarkeit der entsprechenden Maßnahme gleichwohl gehemmt. Eine derartige Situation würde nun aber eine erhebliche Gefahr für das öffentliche Interesse, insbesondere für die Belange aller Versicherten bergen. Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage hat die Antragsgegnerin in einem derartigen Fall lediglich noch die Prüfung anzustellen, ob nicht ausnahmsweise in Ansehung der besonderen Umstände des Falles die sofortige Vollziehung weniger dringlich als im Normalfall ist. Nur in diesem Falle hätte sie von der Anordnung der sofortigen Vollziehung Abstand zu nehmen. Für derartige besondere Umstände ist hier aber weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich. Randnummer 57 Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller zu tragen, da sie unterlegen sind, § 154 Abs. 1 VwGO. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190031593