VG Gießen 1. Kammer 1 E 228/96 Urteil Klage auf Genehmigung der Änderung eines Flächennutzungsplans - gemeindliche Planung zur Verhinderung einer Rest

Klage auf Genehmigung der Änderung eines Flächennutzungsplans - gemeindliche Planung zur Verhinderung einer Restmülldeponie Tatbestand Randnummer 1 Die Klägerin begehrt die Genehmigung für eine Änderung ihres Flächennutzungsplanes im Stadtteil H. Randnummer 2 Nach dem geltenden Flächennutzungsplan der Klägerin, der durch Bescheid des Beklagten vom 27.02.1991 genehmigt und am 11.04.1991 wirksam geworden ist, sind für den hier streitgegenständlichen Geltungsbereich im Westen im wesentlichen Erholungswald und im Osten bis an den westlichen Ortsrand von H Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft ausgewiesen. Unmittelbar südlich des Geltungsbereichs verläuft die Autobahn A

1. Im Westen wird der Geltungsbereich durch die Reste des Limes begrenzt. Auf den Naturschutzflächen sind diverse Anpflanzungsmaßnahmen vorgesehen. Die für die Fläche dargestellte Wasserschutzgebietsfestsetzung wurde von der Genehmigung ausgenommen, weil entsprechende Planungen der Wasserbehörden nicht bestanden. Randnummer 3 Der Kreistag des Landkreises Gießen hatte am 14.11.1988 beschlossen, das Gelände für eine Restmülldeponie zu verwenden. Mit Verfügung vom 14.06.1991 ließ das Regierungspräsidium Gießen insoweit eine Abweichung von den Bestimmungen des Regionalen Raumordnungsplanes Mittelhessen 1987 zu, der dort landwirtschaftlich wertvolle Böden vorsah. Der am 05.06.1995 in Kraft getretene aktuelle Raumordnungsplan sieht auf der Fläche zusätzlich eine geplante Abfallbeseitigungsanlage vor. Randnummer 4 Der hier in Streit stehende Änderungsplan der Klägerin sieht vor, daß der östliche Teil des Geltungsbereichs zusätzlich zu den Festsetzungen des wirksamen Flächennutzungsplanes als Naherholungsgebiet dargestellt werden soll. Außerdem soll der größte Teil des Geltungsbereichs als geplantes Wasserschutzgebiet gekennzeichnet werden. Nach Fassung des Aufstellungsbeschlusses und Einholung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange beschloß die Stadt am 29.01.1993 die Offenlegung des Plans. Diese wurde am 11.02.1993 im Mitteilungsblatt für die Stadt P für die Zeit vom 22.
2. bis zum 26.03.1993 angekündigt. Am 27.01.1995 beschloß die Klägerin den Änderungsplan. Einige Träger öffentlicher Belange - so der Kreisausschuß des Landkreises Gießen, das Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung, das Regierungspräsidium Gießen, das Hessische Landesamt für Bodenforschung und das Wasserwirtschaftsamt Marburg - hatten in ihren Stellungnahmen auf den Stand der Deponieplanungen hingewiesen. Randnummer 5 In der Abwägung verwies die Klägerin darauf, daß die Deponieplanung ihre Planungshoheit verletze und auch im übrigen fehlerhaft sei. Die Abweichungszulassung sei kein Hinweis darauf, daß der Standort der Deponie richtig gewählt sei. Die Hinweise, daß ein Brunnen in dem vermerkten Wasserschutzgebiet nicht vorgesehen sei, beantwortete die Klägerin damit, daß sie im Sinne einer Vorsorge die Wasserversorgung für H sicherstellen wolle. Im Erläuterungsbericht begründete die Stadt ihre Motive für die Planänderung im wesentlichen mit Erlebnis- und Heimatwertminderungen, die im Sinne der Erholungsvorsorge und Heimatpflege durch die Darstellung von Flächen als Naherholungsgebiet wieder aufgefangen werden sollten. Randnummer 6 Bei ihrer Entscheidung hat die Klägerin u. a. folgende Erwägungen angestellt: Randnummer 7 "Gemäß § 2 AbfG sind Abfälle so zu entsorgen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Dadurch wird die Prüfung der Umweltverträglichkeit von ausschlaggebender Bedeutung für den Anlagestandort. Selbst wenn die erforderliche UVP bislang nur vorläufigen Charakter hat, hielt sie den an sie gesetzten Mindestanforderungen nicht stand. Randnummer 8 Ebenso wurde das Abstimmungserfordernis mit der örtlichen Planung nicht berücksichtigt, da die detaillierten Darstellungen des wirksamen Flächennutzungsplanes der Deponieplanung entgegenstehen - dies übrigens auch schon zum Zeitpunkt der vom Kreis vorgenommenen Alternativenprüfung. Randnummer 9 Eine Einschränkung der Planungshoheit einzelner Gemeinden ist aber nur dann möglich, wenn und soweit sich bei der vorzunehmenden Güterabwägung ergibt, daß schutzwürdige überörtliche Interessen diese Einschränkung erfordern (BVerwGE 56, 298, 313 f. ...). Da die übergeordnete Planung unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art hat und auch hinreichend konkret die Planungen der Stadt P beeinträchtigt, wird in diesem Fall eindeutig die Planungshoheit der Gemeinde verletzt. Randnummer 10 Mithin wird die materielle Richtigkeit der Standortentscheidung in erster Linie von der Beachtung des Abwägungsgebots im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens bestimmt und nicht durch die Zulassung einer Abweichung von den Darstellungen des RROPM. Randnummer 11 Die Stadtverordnetenversammlung stimmt der Aussage zu, daß ein gravierender Interessenkonflikt zwischen der Planung der Stadt und der des Landkreises besteht, kann aber das Additiv "sondern die F-Planänderung ist aus mehreren Gründen unzulässig" nicht nachvollziehen, werden doch nach § 2 Abs. 1 BauGB die Bauleitpläne von den Gemeinden in eigener Verantwortung aufgestellt. Fragen der Zulässigkeit stellen sich in diesem Zusammenhang überhaupt nicht, einzig die höhere Verwaltungsbehörde kann eine Genehmigung versagen, wenn der F-Plan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Dies zu beurteilen, fällt mithin nicht in die Zuständigkeit der Abteilung Abfallwirtschaft. Randnummer 12 ... es kann jedoch nicht nachvollzogen werden, aus welchen Gründen die Darstellung eines geplanten Wasserschutzgebietes nur von der Existenz oder der Planung eines oder mehrerer Trinkwasserbrunnen abhängig sein soll. Die vorgenommene Darstellung ist Ausdruck der Vorsorge und der Sicherung der Wasserversorgung, ein Belang der Abfallwirtschaft wird hier nicht gesehen (zur Zuständigkeit vgl. § 29 WHG). Randnummer 13 Planungswille der Stadt P ist die Sicherung der Wasserversorgung für den Stadtteil H. Hinsichtlich der Schutzgebietswürdigkeit enthalten eingeleitete Untersuchungen die entsprechenden Aussagen... " Randnummer 14 Nach Abschluß der Offenlegung äußerte sich die Widerspruchsführerin wie folgt: Randnummer 15 "Die Stellungnahme wird zur Kenntnis genommen. Da zu den Aussagen der ersten Stellungnahme... eine umfangreiche und gerechte Abwägung ... erfolgt ist, behält auch diese Abwägung weiterhin ihre Gültigkeit. Dies insbesondere im Hinblick darauf, daß eine Auseinandersetzung hiermit offenkundig überhaupt nicht stattgefunden hat. Der Hinweis darauf, daß sich die Deponieplanung im Planfeststellungsverfahren befindet..., wird mit Interesse und Verwunderung zur Kenntnis genommen, da lt. RROPM 1994 zur Vorlage an die oberste Landesplanungsbehörde ... für die geplante Deponie das Planfeststellungsverfahren beantragt sei. Randnummer 16 Für die parlamentarischen Gremien der Stadt P ist es nachvollziehbar, daß den Vorhaben aus regional- und landesplanerischer Sicht nicht zugestimmt werden kann ... Randnummer 17 Nicht nachvollziehbar ist hingegen, daß einer der für diese Zielformulierung bedeutsamen Grundsätze (... bei Deponiestandortuntersuchungen sind im Entsorgungsgebiet alle geeigneten Flächen ... vergleichend zu bewerten...) offenkundig und nachweislich mehrfach mißachtet worden sind. Des weiteren ist nicht nachvollziehbar, daß nach der Begründung zu den fachpolitischen Erfordernissen die Ablagerung von... inaktivierten und inertisierten Abfällen vorgesehen ist, während nach dem Abfallentsorgungsplan des Landes Hessen eine Hausmülldeponie sowie eine Vorsortieranlage... als geplant dargestellt sind... Randnummer 18 Die skizzierten Unstimmigkeiten verdeutlichen insbesondere im Zusammenhang mit der aktuellen politischen Diskussion grundlegende Unsicherheiten hinsichtlich Abfallbehandlung, Anlageort und Standort. Für den kommunalen Planungsträger ist es daher von besonderer Bedeutung, durch Änderung des Flächennutzungsplanes die Zielaussagen für die Entwicklung des Raums westlich H klar und eindeutig zu definieren. In Übereinstimmung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege sind die Landschaftsbildinhalte und deren defizitäre Entwicklung mit Erlebnis- und Heimatwertminderung sowie Geschichtlichkeits- und Inspirationsverlust wieder mit den ihnen gehörenden Attributen zu versehen. Aus diesem Grund wird die vorgesehene Darstellung beibehalten. Randnummer 19 ..." Randnummer 20 Den am 27.07.1995 bei ihm eingegangenen Genehmigungsantrag wies der Beklagte mit Bescheid vom 08.10.1995 zurück und führte dazu aus, der Plan sei nicht erforderlich. Es fehle an jeglicher planerischen Konzeption für Naherholungsgebiete im Gemeindegebiet der Klägerin. Durch die Darstellung als Naherholungsgebiet werde der Naherholungswert der Fläche nicht gesteigert. Die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes in dem fraglichen Bereich sei von den Wasserbehörden ebenfalls nicht in Aussicht genommen. Der Plan sei überdies nicht abgewogen. Weder habe eine Prüfung alternativer Flächen für die Naherholung stattgefunden noch seien die planerischen Vorentscheidungen für die Deponie im Planbereich angemessen gewürdigt worden. Randnummer 21 Gegen diesen ihr am 20.10.1995 zugegangenen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 14.11.1995 Widerspruch ein. Zu dessen Begründung beruft sie sich im wesentlichen auf ihre Planungshoheit. Es dürfe nicht gefordert werden, daß für das Gemeindegebiet ein Gesamtkonzept für Naherholungsgebiete aufgestellt werden müsse. In den anderen Stadtteilen bestehe die Notwendigkeit einer solchen Festsetzung "aufgrund der umgebenden Naturraumstruktur" nicht. Sowohl der Raumordnungs- als auch der Abfallentsorgungsplan seien nichtig. Das Wasserschutzgebiet sei im übrigen nicht nachrichtlich, sondern als Planungsvermerk in den Plan aufgenommen worden. Der Plan sei auch abgewogen, und die Belange der Abfallentsorgung in die Abwägung mit einbezogen worden. Die Abwägung müsse nicht mit dem Ziel der Harmonisierung von Belangen erfolgen, sondern es sei geradezu charakteristisch für Planungen, bestimmte Belange auch zurückzustellen. Randnummer 22 Das Regierungspräsidium Gießen wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 12.01.1996 zurück. Zur Begründung vertiefte es die Ausführungen des Ablehnungsbescheides. Randnummer 23 Mit bei Gericht am 15.02.1996 eingegangenem Schriftsatz ihres Bevollmächtigten hat die Klägerin Klage erhoben. Zu deren Begründung führt sie im wesentlichen aus, sie habe einen Anspruch auf die Genehmigung des Änderungsplanes, da dieser nicht gegen höherrangiges Recht verstoße. Der Plan sei erforderlich, da mit ihm die erkennbare planerische Konzeption verfolgt werde, "in Übereinstimmung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege die Landschaftsbildinhalte und deren defizitäre Entwicklung mit Erlebnis- und Heimatwertminderung sowie Geschichtlichkeits- und Inspirationsverlust wieder mit den ihnen gebührenden Attributen zu versehen". Ein zur Nichtigkeit der Flächennutzungsplanänderung führender Verstoß gegen das Abwägungsgebot sei ebenfalls nicht gegeben. Randnummer 24 Die Klägerin beantragt, Randnummer 25 den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 18.10.1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 12.01.1996 zu verpflichten, die beantragte zweite Änderung des Flächennutzungsplanes zu genehmigen. Randnummer 26 Der Beklagte beantragt, Randnummer 27 die Klage abzuweisen. Randnummer 28 Zur Begründung nimmt er auf die angefochtenen Bescheide Bezug. Randnummer 29 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Behördenakten (2 Hefter) Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 30 Die Klage (§ 42 Abs. 1 VwGO) ist zulässig, aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Genehmigung der zweiten Änderung ihres Flächennutzungsplanes. Die Ablehnung der Genehmigung ist im Ergebnis rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Randnummer 31 Gemäß § 233 Abs. 1 Baugesetzbuch - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.08.1997 (BGBl. I S. 2141) findet vorliegend das BauGB in der bis zum 31.12.1997 geltenden Fassung Anwendung, denn Verfahren, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung förmlich eingeleitet worden sind, werden nach den bisherigen Rechtsvorschriften abgeschlossen, soweit nichts anderes bestimmt ist. Randnummer 32 Die für die Änderung des Flächennutzungsplans nach § 6 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 4 BauGB erforderliche Genehmigung darf nach § 6 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan bzw. seine Änderung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem Baugesetzbuch, den aufgrund des Baugesetzbuch erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. § 6 Abs. 2 BauGB zählt die Versagungsgründe abschließend auf. Da aber mit den "sonstigen Rechtsvorschriften" die gesamte Rechtsordnung in Bezug genommen ist, handelt es sich um eine umfassende Rechtskontrolle (vgl. Gaentzsch in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 6 Rdnr. 5). Randnummer 33 Der die Genehmigung versagende Bescheid vom 18.10.1995 und der Widerspruchsbescheid vom 12.01.1996 sind rechtmäßig. In formeller Hinsicht hält der Ablehnungsbescheid die Frist von drei Monaten zwischen dem Eingang des Genehmigungsantrages und dem Zugang des ablehnenden Bescheids ein (§ 6 Abs. 4 BauGB). Randnummer 34 In materieller Hinsicht ist die Ablehnung der Genehmigung ebenfalls rechtmäßig, denn die Änderung des Flächennutzungsplans ist zwar ordnungsgemäß zustande gekommen, sie verstößt aber gegen den in § 1 Abs. 3 BauGB niedergelegten Rechtfertigungsgrundsatz und das in § 1 Abs. 6 BauGB normierte Abwägungsgebot. Randnummer 35 Fehler in der Form oder im Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplans lassen sich nicht feststellen. Der Plan wurde von der Klägerin als der zuständigen Steile im Sinne von § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB aufgestellt, für sie handelte als innergemeindlich zuständiges Organ ( § 50 Abs. 1 S. 1 HGO ) die Stadtverordnetenversammlung. Die Bürgerbeteiligung nach § 3 BauGB ist frühzeitig erfolgt. Nach dem Aufstellungsbeschluß vom 26.09.1991 wurde durch ortsübliche Bekanntmachung im Mitteilungsblatt der Klägerin am 17.10.1991 ordnungsgemäß auf die Planung und die Möglichkeiten, über sie unterrichtet zu werden, hingewiesen. Den Trägern öffentlicher Belange wurde nach § 4 BauGB mit Schreiben vom 25.11.1991 unter Setzung einer Frist bis zum 15.01.1992 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Eine Trägerbeteiligung ist damit erfolgt. Die eingeräumte Frist von sechs Wochen ist als ausreichend anzusehen (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rdnr. 17). Randnummer 36 Auf der Grundlage des Offenlegungsbeschlusses vom 29.01.1993 sind im Rahmen des Anregungsverfahrens der Entwurf des Flächennutzungsplans mit dem Erläuterungsbericht auf die Dauer eines Monats in der Zeit vom 22.02.1993 bis 26.03.1993 ausgelegt worden (§ 3 Abs. 2 S. 1 BauGB). Ort und Dauer der Auslegung wurden mindestens eine Woche vorher am 11.02.1993 ortsüblich bekanntgemacht mit dem Hinweis darauf, daß Bedenken und Anregungen während der Auslegungsfrist vorgebracht werden könnten. Die Auslegungsdauer von 34 1/2 Stunden pro Woche ist als ausreichend anzusehen. Das Plangebiet ist mit der Beschreibung "Bereich westlich des Stadtteils H" im Hinblick auf die Anstoßfunktion der Bekanntmachung hinreichend genau bezeichnet. Die Träger öffentlicher Belange wurden gemäß § 3 Abs. 2 S. 1 BauGB von der Auslegung unterrichtet. Der Flächennutzungsplan wurde schließlich nach Prüfung der Einwendungen durch die Stadtverordnetenversammlung am 16.02.1995 beschlossen. Randnummer 37 Die Änderung des Flächennutzungsplans verstößt jedoch gegen das Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Das Gericht geht bei Anwendung dieser Vorschrift durchaus davon aus, daß die Gemeinde für die Frage der städtebaulichen Erforderlichkeit ein weites planerisches Ermessen und eine weite planerische Gestaltungsfreiheit besitzt. Dies folgt aus ihrer auf Art. 28 Abs. 2 GG beruhenden Planungshoheit. Maßstab für die Beurteilung der Erforderlichkeit ist deshalb die Planungskonzeption der Gemeinde (Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, Bd. 1,
3. Aufl., S. 173), wobei in erster Linie objektive Kriterien und der Planungsentscheidung tatsächlich vorgegebene Rahmenbedingungen von Bedeutung sind (vgl. Brügelmann-Gierke, BauGB, § 1 Rdnr. 200). Ein Bauleitplan ist erforderlich, wenn er von der erkennbaren städteplanerischen Konzeption der Gemeinde getragen ist (vgl. BVerwG, BRS 50 Nr. 9; BRS 24 Nr. 15; VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 1995, 485 ; OVG Lüneburg BRS 50 Nr. 1). Eines akuten Bedürfnisses oder gar zwingender Gründe für die Planung bedarf es zum Beleg für die Erforderlichkeit nicht (OVG Lüneburg, a.a.O.). Erforderlich kann eine Planung auch dann sein, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter Nutzungen besteht. Es gibt demnach kein generelles Verbot der "Negativplanung" (BVerwG, NVwZ 1991, 875 ). Festsetzungen in einem Bauleitplan sind aber dann unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (vgl. BVerwG, a.a.O.). Es kommt somit darauf an, ob eine bestimmte Planung, auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist, für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist, d.h. die getroffene Festsetzung in ihrer "positiven Zielsetzung - heute und hier - gewollt und erforderlich ist" (BVerwGE 40, 258