Unzulässige "Bürgerfragestunde" als Tagesordnungspunkt einer Sitzung des Magistrats Tatbestand Randnummer 1 Die Kläger begehren, der Beklagten zu untersagen, in ihrer Geschäftsordnung ein sogenanntes Bürgerfragerecht einzuführen. Randnummer 2 Die Geschäftsordnung der Beklagten in der bisherigen Form beinhaltet in den §§ 27 und 33 folgende Regelungen: Randnummer 3 "§ 27 Randnummer 4 Anfragen der Fraktionen oder Stadtverordneten Randnummer 5
- Anfragen an den Magistrat und an den/die Stadtverordnetenvorsteher/vorsteherin sollen nur Angelegenheiten von allgemeinem Interesse für die Bürgerschaft betreffen. Randnummer 6
- Anfragen, die eine umfassende Stellungnahme zum Ziel haben (große Anfragen), sind 11 Tage vor der Sitzung schriftlich bei dem/der Stadtverordnetenvorsteher/vorsteherin einzureichen. Später eingehende Anfragen brauchen erst in der nächsten Sitzung beantwortet zu werden. Eine Aussprache über den Gegenstand der Anfrage ist möglich, sofern dies beim Stellen der Anträge beantragt wird. Randnummer 7
- Anfragen, zu deren Beantwortung eine kurze Auskunft genügt (kleine Anfrage), können in der Fragestunde zu Beginn der Stadtverordnetenversammlung formlos gestellt werden. Eine Aussprache findet grundsätzlich nicht statt, jedoch sind den Fragestellerinnen und Fragestellern Zusatzfragen gestattet. Randnummer 8 § 33 Randnummer 9 Hinzuziehung von Einwohnern und Sachverständigen (§ 62
(6)HGO) Randnummer 10 Der jeweilige Ausschuß kann Vertreter/innen derjenigen Bevölkerungsgruppen, die von ihrer Entscheidung überwiegend betroffen werden, Sachverständige sowie Vertreter/innen der Ortsbeiräte in Angelegenheiten, die ihren Stadtteil betreffen, und des Ausländerbeirates, zu den Beratungen hinzuziehen." Randnummer 11 Nach Empfehlung des Haupt- und Rechtsausschusses faßte die Beklagte in ihrer Sitzung am 15. Mai 1998 den folgenden Beschluß: Randnummer 12 "Die §§ 27 und 33 GO werden wie folgt geändert: TOP 1 der jeweiligen Sitzung der Stadtverordnetenversammlung lautet: 'Anfragen aus der Bevölkerung'. Randnummer 13
- a)Diese Anfragen müssen schriftlich drei Tage vor der jeweiligen Stadtverordnetenversammlung eingereicht werden. Randnummer 14
- b)Die Anfragen dürfen sich nur an den Magistrat bzw. die Fraktionen richten. Randnummer 15
- c)Die Dauer dieser Fragestellung wird auf 20 Minuten beschränkt." Randnummer 16 Diesem Beschluß der Stadtverordnetenversammlung widersprach der Magistrat der Stadt B... am 04.06.1998 unter Berufung auf § 63 Abs. 1 Hessische Gemeindeordnung (HGO). In ihrer Sitzung vom 02.07.1998 bestätigte die Beklagte ihren gefaßten Beschluß mehrheitlich. Der Magistrat beanstandete den bestätigten Beschluß nicht mehr. Randnummer 17 Am 01.10.1998 stellten die Klägerin zu 1) und ein weiterer Stadtverordneter bei dem Verwaltungsgericht Gießen den Antrag, im Wege eines Eilverfahrens der Beklagten zu verbieten, in oder vor Beginn der Stadtverordnetensitzungen den Tagesordnungspunkt "Anfragen aus der Bevölkerung" durchzuführen (Az.: 8 G 1766/98 ). Mit Beschluß vom 22.10.1998 untersagte die erkennende Kammer der damaligen Antragsgegnerin und jetzigen Beklagten bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache vorläufig, in ihren Sitzungen derartige Tagesordnungspunkte durchzuführen; im übrigen lehnte das Gericht den Antrag der damaligen Antragsteller ab. Randnummer 18 Mit ihrer am 13.11.1998 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin zu 1) ihr Ansinnen weiter, wobei die Klägerin zu 2) ihr erstmals zur Seite tritt. Zur Begründung ihrer Klage führen die Kläger aus, die im Streit stehende Bürgerfragestunde sei von der Hessischen Gemeindeordnung nicht vorgesehen und somit nicht statthaft. Bei einer Durchführung der Fragestunden seien sie als betroffene Fraktionen auch in eigenen Rechten beeinträchtigt. Randnummer 19 Die Kläger beantragen, Randnummer 20 der Beklagten zu untersagen, in den Sitzungen der Stadtverordnetenversammlungen der Stadt B... den Tagesordnungspunkt "Anfragen aus der Bevölkerung" durchzuführen. Randnummer 21 Die Beklagte beantragt, Randnummer 22 die Klage abzuweisen. Randnummer 23 Sie vertritt die Ansicht, den Klägern stehe bereits keine Klagebefugnis insoweit zu, als der angegriffene Beschluß ein Fragerecht der Bürger gegenüber dem Magistrat in der Geschäftsordnung statuiere. Darüber hinaus sei der getroffene Beschluß ordnungsgemäß und widerspreche auch nicht den gesetzlichen Vorgaben. Insbesondere durch die in 1998 getroffenen Gesetzesänderungen der Hessischen Gemeindeordnung, die erweiterte Mitwirkungsmöglichkeiten für Kinder und Jugendliche schafften, werde deutlich, daß der Gesetzgeber den Kommunen gestatten wolle, dem Bürger die allgemeine Mitwirkung und damit auch Fragemöglichkeiten zu eröffnen. Randnummer 24 Gegenstand der mündlichen Verhandlung sind die Verwaltungsakte und die Gerichtsakte im Verfahren 8 G 1766/98 gewesen. Entscheidungsgründe Randnummer 25 Die Klage ist nur teilweise zulässig. Randnummer 26 Unabhängig von der Einordnung des vorliegenden Kommunalverfassungsstreits in die Systematik der Klagearten nach der VwGO bedarf es einer Klagebefugnis im Sinne der Verletzung von Organrechten (vgl. BVerwG, NVwZ 1989, 470 ). Eine solche Verletzung kommt nur hinsichtlich der die Fraktionen betreffende Änderung der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung (im weiteren: GO) in Betracht. Weitergehende Rechte können die Kläger nicht geltend machen. Aus der Formulierung des angegriffenen Beschlusses vom 15.05.1998 ergibt sich, daß die Kläger insoweit nicht in eigenen Rechten verletzt sein können, als der angegriffene Beschluß der Beklagten Fragerechte der Bürger gegenüber dem Magistrat eröffnet. Insoweit werden eigene Mitwirkungs-, Gestaltungs- oder Teilhaberechte der Kläger nicht berührt. Fraktionen sind zwar Teile und ständige Glieder der Vertretungskörperschaft und mit eigenen Rechten (vgl. z.B. §§ 50 Abs. 2 Satz 2 und 4, 62 Abs. 2 HGO ) ausgestattet. Sie haben den technischen Ablauf der Meinungsbildung und Beschlußfassung in der Vertretungskörperschaft, in der sie tätig sind, in gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern (vgl. BVerfGE 38, 258, 273/274). Ein darüber hinausgehendes allgemeines Beanstandungsrecht, etwa entsprechend §§ 63 , 74 HGO , besteht für Fraktionen aber nicht (vgl. BVerwG, NVwZ 1989, 470 ; NVwZ-RR 1994, 352 f.). Auch ein Eintreten für die Rechte anderer Organe der Gemeinde (hier des Magistrats) ist nicht statthaft, selbst dann nicht, wenn ein Organ bewußt auf die Geltendmachung eigener Rechte verzichtet. Randnummer 27 Soweit die Klage zulässig ist, ist sie auch begründet, da der angegriffene Beschluß der Beklagten rechtswidrig ist und in diesem Umfang die Kläger in ihren Rechten verletzt. Randnummer 28 Formell ist der am 15.05.1998 erstmals getroffene und am 02.07.1998 bestätigte Beschluß ordnungsgemäß gefaßt worden. Die Beklagte hat für die Ordnung ihrer inneren Angelegenheiten in nicht zu beanstandender Weise für ihre Geschäftsordnung nicht die Form einer Satzung gewählt. Somit ist eine Änderung der GO auch durch einfachen, mehrheitlich gefaßten Beschluß zulässig. Randnummer 29 Der getroffene Beschluß ist aber materiell rechtswidrig. Randnummer 30 Dies ergibt sich im vorliegenden Fall nicht schon aus verfassungsrechtlichen Vorgaben. Plebiszitäre Instrumentarien -- zu denen die Kammer auch die streitige Bürgerfragestunde rechnet -- sind verfassungsrechtlich nicht unzulässig. Das Grundgesetz bestimmt in Art. 28 Abs. 1 die Maßstäbe für die Ausgestaltung der rechtlichen Verhältnisse in den Gemeinden, ohne jede Einzelheit des kommunalen Willensbildungsprozesses zu normieren. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG fordert ein gewisses Maß an Übereinstimmung der Bundesverfassung und der Landesverfassungen, das unter dem Gesichtspunkt des Homogenitätsprinzips einen Gleichklang der in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG genannten Grundprinzipien verlangt (vgl. BVerfGE 83, 37, 58 ). Auch die Kommunalverfassungen sind folglich auf mittelbare Demokratie ausgerichtet, womit auf kommunaler Ebene die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für ein repräsentatives System getroffen und durch die Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG dahingehend ergänzt wird, daß das repräsentativ-demokratische Prinzip allgemein für Kommunen Geltung beanspruchen soll (vgl. ausführlich Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 56 ff.). Hieraus kann im kommunalen Bereich jedoch nicht die Unzulässigkeit jeglicher plebiszitärer Beteiligungen gefolgert werden (vgl. Bothe, Alternativkommentar zum Grundgesetz, 1984, Rdnr. 8 zu Art. 28 Abs. 1). Denn deren Zulässigkeit läßt sich bereits aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ableiten, worin Abstimmungen als eine mögliche Form identitär-demokratischer Beteiligungsformen aufgeführt sind (vgl. Ritgen, a.a.O., S. 60). Gerade die begrenzte Durchbrechung der repräsentativen Demokratie durch plebiszitäre Elemente bietet die Chance, Entfremdungserscheinungen eines strikt repräsentativen Systems teilweise aufzufangen (vgl. Frotscher, in Festgabe für von Unruh, 1983, S. 127, 145), so daß durchaus gute Gründe für die von der Beklagten eingeführte Bürgerfragestunde bestehen. Randnummer 31 Die Rechtswidrigkeit des Beschlusses folgt hier auch nicht aus einer mangelnden Bestimmtheit. Der Beschluß der Beklagten vom 15.05.1998 ist zwar insoweit ungenau, als der Wortlaut nicht die von der Stadtverordnetenversammlung mit diesem Beschluß eigentlich gewollte Änderung zum Ausdruck bringt. Eine sachgerechte Auslegung ist jedoch möglich, so daß aus diesen Gründen keine Rechtswidrigkeit zu erkennen ist. Randnummer 32 Offensichtlich sollen mit dem Beschluß vom 15.05.1998 die §§ 27 und 33 GO lediglich ergänzt werden. Hierbei beinhaltet § 27 GO bisher die Rechte der Stadtverordneten, Anfragen an den Magistrat und den Stadtverordnetenvorsteher zu richten. § 33 GO betrifft die Ausschußsitzungen und regelt die Möglichkeit, verständige und sachkundige Einwohner zu ihren Sitzungen hinzuziehen. Nach der in dem angegriffenen Beschluß gewählten Formulierung würden beide Bestimmungen der Geschäftsordnung dergestalt geändert, daß der neue Text den bisherigen Wortlaut ersetzen würde. Die bloße Ersetzung unter Fortfall der bisherigen Regelung wurde von der Beklagten aber offensichtlich nicht beabsichtigt. Vielmehr bezweckte die Beklagte erkennbar, zusätzlich zu den bisherigen Regelungen in §§ 27 und 33 GO jeweils den Bürgern die Möglichkeit zu verschaffen, Fragen an die entsprechenden Organe der Gemeinde richten zu können. Daß insbesondere die Regelung des § 27 GO a.F., aufgrund der die Stadtverordneten Anfragen an Magistrat und Stadtverordnetenvorsteher richten dürfen, entfallen sollte, ist von der Stadtverordnetenversammlung nicht gewollt. Hinsichtlich der Norm des § 33 GO gilt Entsprechendes. Randnummer 33 Die Rechtswidrigkeit des Beschlusses ergibt sich aber daraus, daß die Bürgerbeteiligungsrechte in der Hessischen Gemeindeordnung abschließend normiert und einer Ergänzung im Wege der Satzungs- oder Geschäftsordnungsregelung -- wie hier geschehen -- nicht zugänglich sind. Randnummer 34 Der Hessischen Kommunalverfassung sind Bürgerbeteiligungsrechte dem Grunde nach nicht fremd. Zwar ist die Hessische Gemeindeordnung als repräsentativ-demokratisches System ausgestaltet, sie läßt aber Ausnahmen zu. So ergänzte der Gesetzgeber in der Vergangenheit die Hessische Gemeindeordnung durch Einführung der unmittelbaren Beteiligung der Bürger an der Entscheidungsfindung. Insbesondere sind hier die §§ 8a (Bürgerversammlung) und 8b (Bürgerbegehren und Bürgerentscheid) HGO zu nennen. Damit sind unmittelbare Beteiligungs- und Mitwirkungsrechte der Bürger der Gemeinden in weiten Bereichen nunmehr möglich und zulässig. Neben diesen Bürgerrechten nach §§ 8a und 8b HGO ist der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeindevertretersitzung in § 52 HGO normiert und in diesem Zusammenhang von Bedeutung. In Erweiterung des Rechts aus § 52 HGO regelt die Gemeindeordnung in § 62 Abs. 6 HGO zudem die Möglichkeit der Hinzuziehung -- und daher zwingend auch die der Äußerung -- von Vertretern betroffener Bevölkerungskreise. Ferner können sachkundige Bürger in Kommissionen gewählt werden ( § 72 Abs. 2 HGO ). Schließlich hat der Gemeindevorstand nach Maßgabe des § 66 Abs. 2 HGO die Bürger über wichtige Fragen der Gemeindeverwaltung zu unterrichten, wobei die gewählte Vorgehensweise hierfür in seiner Entscheidungskompetenz liegt und insbesondere durch ortsübliche Bekanntmachung oder im Rahmen einer Bürgerversammlung erfolgen kann. So ist die Bürgerinformation, d.h. die Information der Bürger durch den Gemeindevorstand (Magistrat) oder die Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung), rechtlich vorgegeben. Allerdings hat der hessische Gesetzgeber bisher bei allen Änderungen des Kommunalverfassungsrechts eine gesetzliche Regelung dergestalt, daß die Gebietskörperschaften Bürgerfragestunden zulassen können, gerade nicht getroffen, obwohl das Problem dieses Beteiligungsrechts bekannt war und ist. Randnummer 35 Angesichts der differenzierten Regelungen von Partizipationsrechten der Bürger in der Hessischen Kommunalverfassung spricht bereits vieles dafür, daß der Gesetzgeber weitergehende Mitwirkungsmöglichkeiten oder Beteiligungsrechte der Bürgerschaft nicht zulassen oder treffen wollte (vgl. auch Schneider/Dreßler/Lüll, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: Oktober 1997, § 9 Erl. 1; Foerstemann, Die Gemeindeorgane in Hessen, 5. Aufl. 1998, S. 140.; Stargardt, Hessisches Kommunalverfassungsrecht, 1987, S. 235). Randnummer 36 Auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat -- allerdings für einen Sachverhalt bei dem Rederechte der Bürger mit den Tagesordnungspunkten der dortigen Ratsversammlung unmittelbar verknüpft waren (siehe hierzu Blum, NdsVBl. 1995, 1, 2) -- für die Schleswig-Holsteinische Gemeindeordnung alter Fassung aus dem Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung abgeleitet, daß Gemeinden nicht selbsttätig diesbezügliche Normen und Möglichkeiten schaffen könnten. Ihnen fehle insoweit die Regelungskompetenz, die allein dem Landesgesetzgeber zukomme (Urteil vom 31.05.1983, HSGZ 1987, 67; insoweit zustimmend Blum, a.a.O., S. 6). Entsprechend wurde eine Bürger- bzw. Einwohnerfragestunde in verschiedenen Bundesländern ausdrücklich normiert, nämlich in Brandenburg (§ 18 Abs. 1 der Brandenburgischen Kommunalverfassung vom 15.10.1993, GVBl. I S. 398, zuletzt geänd. am 30.06.1994, GVBl. I S. 230), Mecklenburg-Vorpommern (§ 17 Abs. 1 der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 18.02.1994, GVBl. S. 249), Rheinland-Pfalz (§ 16 a der Gemeindeordnung des Landes Rheinland-Pfalz i.d.F. vom 31.01.1994, GVBl. S. 153), Sachsen-Anhalt (§ 27 Abs. 2 der Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt vom 05.10.1993, GVBl. S. 568, zuletzt geänd. am 03.02.1994, GVBl. S. 164) und Schleswig-Holstein (§ 16 c Abs. 1 der Gemeindeordnung des Landes Schleswig-Holstein i.d.F. vom 23.07.1996, GVOBl. S. 529, zuletzt geänd. am 18.03.1997, GVOBl. S. 147) Randnummer 37 Im Land Hessen ergibt sich die kommunalverfassungsrechtliche Unzulässigkeit der Bürgerfragestunde letztlich entscheidend daraus, daß der Gesetzgeber in der 14. Legislaturperiode ein weiteres Bürgerbeteiligungsrecht instituiert hat, ohne das bekannte Problem der "Bürgerfragestunde" anläßlich von Sitzungen der Gemeindeorgane gesetzlich zu regeln. Mit der neugeschaffenen Norm des § 8c HGO wurde nämlich nur ein Recht der kommunalen Gebietskörperschaften eingeführt, die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen als Vertreter von Kinder- oder Jugendinitiativen oder von Vertretern von Beiräten und Kommissionen in Form von Anhörungs-, Vorschlags- und Rederechten in den Sitzungen der Gemeindeorgane zu ermöglichen ( § 8c HGO , § 8a HKO , eingefügt mit dem "Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und anderer Gesetze" vom 08.06.1998 -- GVBl. I S. 214 --). Der ursprüngliche Gesetzentwurf enthielt zugleich einen entsprechenden Passus, der die Einführung einer Einwohnerfragestunde in die Gemeindeordnung zuließ. Im Gesetzentwurf der Landtagsfraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 20.01.1998 (Drucksache 14/3550) war nämlich in Art. 4 Ziffer 2 als Ergänzung des § 6 HGO die Kompetenz der Kommunen, in der Hauptsatzung ein Anhörungs-, Vorschlags- und Rederecht für sachkundige Einwohner in der Gemeindevertretung und den Ausschüssen einzurichten, wie folgt enthalten: Randnummer 38 "In § 6 HGO wird in Abs. 1 ein Satz 3 angefügt: Randnummer 39 Sie (sc.: die Hauptsatzung) kann auch vorsehen, daß über die in diesem Gesetz vorgesehene Beteiligung der Einwohner hinaus direkte Anhörungs-, Vorschlags- und Rederechte für sachkundige Einwohnerinnen und Einwohner in der Gemeindevertretung und den Ausschüssen eingeräumt werden." Randnummer 40 Durch den Änderungsantrag der Fraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 13.05.1998 (Drucksache 14/3898; Ziff. 2) wurde dieser Textteil aber später wieder gestrichen. Folglich findet sich ein entsprechendes Beteiligungsrecht auch nicht in dem beschlossenen Gesetz vom 08.06.1998. Für die Streichung waren verfassungsrechtliche Bedenken maßgeblich (vgl. Dreßler, HSGZ 1998, S. 355, 360 f.). Aus dieser Entstehungsgeschichte ist zu folgern, daß sowohl die Initiatoren des Gesetzes als auch der Gesetzgeber die Notwendigkeit einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage für die Einführung einer Bürgerfragestunde annahmen, sich aber bewußt gegen eine solche Regelung aussprachen. Diesen Willen des Gesetzgebers hatte die Kammer bei der Auslegung der Hessischen Gemeindeordnung zu respektieren. Randnummer 41 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190033222