der künftig noch zu erwartenden Höhe und Dauer der Überschreitungen des Grenzwerts für Stickstoffdioxid sowie der Minderungswirkung sämtlicher übriger geplanter Maßnahmen, die in einer
vollziehbaren Prognose zu ermitteln sind. Verfahrensgang vorgehend VG Wiesbaden,
dem an zwei von vier in Frankfurt am Main betriebenen Messstationen der Grenzwert für Stickstoffdioxid von 40 µg/m 3 mit 56,2 bzw. 48 µg/m 3 deutlich überschritten und festgestellt worden war, dass die NOx-Emissionen etwa zu 63% aus dem Kraftfahrzeugverkehr stammten, insbesondere aufgrund des hohen Anteils der Pkw mit Dieselmotor. Diese verursachten im durchschnittlichen Innerortsbetrieb demnach ca. 8-mal so viel NOx wie Fahrzeuge mit Ottomotor, und zwar zum großen Teil als direkte NO2- Emissionen. Zur Belastung mit Luftschadstoffen hatte außerdem die zwischen 1997 und 2008 erfolgte Zunahme der Verkehrsleistung im Güterverkehr um jährlich 11% beigetragen. Die in die 1. Fortschreibung aufgenommenen Maßnahmen, darunter vor allem die Einführung einer Umweltzone in drei Stufen, sollten
dort dokumentierter Sicht zu einer deutlichen Verringerung der Emissionen führen. Dabei legte der Beklagte zugrunde, dass die Einführung der Euro-6-Norm auch bei Diesel-Pkw zu einem deutlichen Rückgang der NO2- Direktemissionen sowie des Gesamt-Stickstoffoxidausstoßes führen werde und prognostizierte für die Einführung der
dem in einer Antwort erneut das Jahr 2020 genannt worden sei, sei ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und mit der Feststellung begründet worden, dass eine Verzögerung von 10 Jahren oder mehr für sich genommen bereits ein ausreichendes Indiz dafür sei, dass keine geeigneten Maßnahmen getroffen wurden, um den Zeitraum der Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten. Damit liege ein schwerwiegender Verstoß gegen Art. 13 Abs.1 der Richtlinie 2008/50/EG vor, denn
Fristablauf seien keine Erleichterungen mehr vorgesehen, wie auch der Europäische Gerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht bestätigt hätten. Ein bloß schrittweises Vorgehen wie von dem Beklagten vorgesehen sei deshalb nicht mehr ausreichend. Die Luftverschmutzung durch Luftschadstoffe verkürze
Untersuchungen der WHO die durchschnittliche Lebenserwartung aller Menschen in der EU, die NO2-Exposition erhöhe die gesamt-, kardiovaskuläre und respiratorische Mortalität und sei Ursache von Atemwegserkrankungen. Die Mitgliedstaaten hätten nunmehr bereits 15 Jahre Zeit zur Erreichung der Grenzwerte gehabt, es sei deshalb nicht unverhältnismäßig, qualifizierte Anforderungen an die Eignung der Maßnahmen zur schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung zu stellen. Dabei seien selbst drastische wirtschaftliche Maßnahmen zulässig und allenfalls Fälle höherer Gewalt ausgenommen. Deshalb stelle ein Fahrverbot für Dieselfahrzeuge in der Innenstadt Frankfurts die einzige Maßnahme dar, mit der halbwegs sicher und schnellstmöglich der Grenzwert für Stickstoffdioxid eingehalten werden könne. Da sich die dringend gebotene Einführung von Vorgaben für die Emissionsminderung im tatsächlichen Fahrbetrieb (sog. Real Driving Emissions, RDE) verzögere, sei es nicht unverhältnismäßig, den lokalen Behörden aufzugeben, diese allseits bekannten Defizite durch eigene effektive Maßnahmen zu kompensieren. Die aktuelle Aufdeckung von Manipulationen an Abgassystemen könne an dieser Verpflichtung nichts ändern, da die heute zu beobachtenden Grenzwertüberschreitungen so erheblich seien, dass selbst bei Abzug der von manipulierten Fahrzeugen ausgehenden Emissionen die Schadstoffwerte immer noch deutlich über der Schwelle der Zulässigkeit liegen würden. Im Übrigen sei es seit Jahren bekannt, dass weder die Grenzwerte der Schadstoffnorm Euro 5 noch die der Norm Euro 6 zu einer signifikanten Verbesserung der Luftqualität geführt haben bzw. führen werden. Auch bei Ergreifen der vom Beklagten und der Beigeladenen zu
rüstung der im Innenstadtbereich verkehrenden Busflotte im öffentlichen Nahverkehr mit SCRT-Filtern und ein Parkraumbewirtschaftungskonzept darin anzuordnen. Mit Beschluss vom
rüstung der in der Innenstadt verkehrenden Busflotte im öffentlichen Nahverkehr mit SCRT-Filtern in den Luftreinhalteplan aufzunehmen, gebe es weder eine Rechtsgrundlage noch Feststellungen dazu, dass es sich dabei um die effektivste und am besten geeignete Maßnahme handele und keine andere gleichwertige Maßnahme zur Verfügung stehe, das angestrebte Ziel zu erreichen. Ähnlich verhalte es sich mit der Verpflichtung zur Parkraumbewirtschaftung, für die das erstinstanzliche Gericht ohne tatsächliche Grundlage eine signifikante Minderung der NO2-Belastung angenommen habe, obwohl die Minderungswirkung durch die Beteiligten nicht konkret beziffert worden sei. Es fehle an einer Begründung dafür, warum nur das Fahrverbot geeignet sei, das Ziel innerhalb des
SchG zu bestimmenden Zeitraums zu erreichen, und warum dies durch andere Maßnahmen ausgeschlossen sei. Der Grenzwert werde
der Prognose für die 2. Fortschreibung 2020 noch an 59, im Jahr 2021 aber nur noch an 47 Streckenabschnitten überschritten. Die Zahl der von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Straßenzüge sinke schon im Planungsnullfall bis 2025 sukzessive auf 1, und bei Verwirklichung der geplanten Maßnahmen werde im Jahr 2020 der Wert von 50 µg/m 3 nicht mehr überschritten. Allein die Ergänzung durch weitere geplante Maßnahmen wie das Software-Update von Diesel-Pkw, Hardware-
rüstungen für Dieselfahrzeuge in unterschiedlichen Größenordnungen und Anteilen sowie die
rüstung der Busse werde die Zahl der Überschreitungsstrecken auf 42 reduzieren, hinzu kämen weitere Fördermaßnahmen des Bundes wie Angebote zu Umtausch oder
rüstung an betroffene Diesel-Fahrzeughalter. Ein Vergleich der Messwerte 2018 mit den berechneten Werten des Prognosenullfalls 2018 zeige, dass die Belastung mit Stickstoffdioxid im Schnitt stärker zurückgegangen sei, als
der dem Urteil zugrunde gelegten Modellrechnung zu erwarten gewesen sei. Die Zahl der von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Personen werde sich deshalb 2020 auf max. 1.566, im Jahr 2021 auf 52 oder max. 1.522 Personen belaufen. Die Folgen der vom Verwaltungsgericht für notwendig gehaltenen Fahrverbote wären demgegenüber schwerwiegend. Stufe 1 des für notwendig gehaltenen Fahrverbots beträfe 48.406 Einpendler,
der Stufe 2 wären insgesamt 78.253 Einpendler betroffen. In Frankfurt am Main wären von Stufe 1 des Fahrverbots 50.873 Personen betroffen,
Erlass der Stufe 2 wären es 84.914 Personen. Der Umsteigebedarf auf den ÖPNV sei nicht zu bewältigen, da 163.167 betroffenen Personen dann Restkapazitäten von 119.000 gegenüberstünden; eine wesentliche Kapazitätssteigerung beim S-Bahn-Verkehr sei aufgrund der Beschränkungen durch den S-Bahntunnel in Frankfurt am Main in den Hauptverkehrszeiten nicht möglich. Die vom Verwaltungsgericht für notwendig gehaltenen Fahrverbote wären für die Eigentümer und Halter von Fahrzeugen in Frankfurt am Main unangemessen, sie würden auch der Bestandsgarantie des Art. 14 GG nicht gerecht. Für Pendler stellten sie zudem einen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, alle diese Rechte würden unverhältnismäßig eingeschränkt. Der Beklagte und Berufungskläger zu
rüstung von Verkehrsmitteln im öffentlichen Personen- und Nahverkehr fehle, könne die Aufnahme einer kurzfristigen
rüstung der im Innenstadtbereich verkehrenden Busflotte im öffentlichen Nahverkehr mit SCR-Filtern mit der Fortschreibung des Luftreinhalteplans nicht zwingend angeordnet werden, außerdem seien offenbar fehlerhafte Werte in die Entscheidung eingeflossen. Unklar geblieben sei in den Urteilsgründen auch, ob sich die vollständige
rüstung der Busflotte nur auf den Innenstadtbereich oder aber auf das gesamte Stadtgebiet Frankfurt am Main zu erstrecken hätte. Dies verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und stelle auch die Vollziehbarkeit des geforderten Luftreinhalteplans bzw. die Umsetzung des (rechtskräftigen) Urteils im Wege einer möglichen Vollstreckbarkeit infrage. Außerdem verletze das erstinstanzliche Urteil die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG, da der Gemeinde keine Entscheidungsfreiheit mehr über die Ausführung der
rüstung der Busflotte, der Parkraumbewirtschaftung und der straßenverkehrsrechtlichen Nichtzulassung von bestimmten Fahrzeugen in das Stadtgebiet verbleibe. Die Anordnung von Fahrverboten sei schon deshalb unverhältnismäßig, da sich das erstinstanzliche Gericht nur mit vier von fast vierzig geplanten Maßnahmen befasst und nur diese bewertet habe. Die zeitliche Staffelung sei fehlerhaft, weil sie auf den vom Bundesverwaltungsgericht für Stuttgart zugrunde gelegten Werten beruhe, nicht jedoch auf den in Frankfurt am Main gemessenen Werten. Schließlich sei unberücksichtigt geblieben, dass das Angebot im Öffentlichen Personennahverkehr nicht von heute auf morgen ausgebaut werden könne, vielmehr müsse dabei das Planungsrecht beachtet werden.
Einfügung des § 47 Abs. 4a BImSchG sei die Anordnung zudem unverhältnismäßig, da bereits im Prognosenullfall 2020 nur noch sehr wenige Straßenabschnitte über dem danach maßgeblichen Wert von 50 µg/m 3 NO2liegen würden. Das erstinstanzliche Urteil sei auch verfahrensfehlerhaft, weil es über das Klagebegehren hinausgehe, es liege außerdem ein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz vor. Dem Verwaltungsgericht hätte sich über die Frage der Minderungspotenziale der weiteren Maßnahmen eine Beweisaufnahme aufdrängen müssen. Schließlich besitze die Urteilsformel der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden keinen vollstreckungsfähigen Inhalt, da sie nicht ausreichend präzisiert werden könne und damit die Entscheidung, was dem Beklagten geboten sei, dem Vollstreckungsgericht überlasse. Vor Erlass eines zonalen Fahrverbots sei deshalb eine Klärung der Fragen durch den Europäischen Gerichtshof geboten, ob damit gegen Art. 6 EUV in Verbindung mit Art. 15 und 17 EU-GrundrechteCharta sowie gegen die von den Art. 28 und 56 AEUV geschützte Warenverkehrs- und Niederlassungsfreiheit von Bürgern der Mitgliedstaaten der Union verstoßen werde, ob Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 2008/50/EG mit dem europarechtlich verankerten Rechtsstaatsprinzip in der Ausprägung des Prinzips der Normenklarheit und Bestimmtheit in Einklang stehe und ob Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 2008/50/EG oder geschriebene oder ungeschriebene Grund-sätze des Europarechts es erforderten, dass vor Verhängung eines zonalen Fahrverbots vom erkennenden Gericht eine Gesamtwirkungsanalyse hinsichtlich der Veränderung der CÜ2-Belastung infolge einer vermehrten Nutzung von PKW mit Ottomotoren durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 1. und Berufungsklägerin zu 2. beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 05.09.2018 - Az. 4 K 1613/15.WI abzuändern und die Klage abzuweisen. Der Kläger und Berufungsbeklagte beantragt, die Berufungen zurückzuweisen. Er ist der Ansicht, die Berufung der Beigeladenen zu 1. sei schon unzulässig, beide Berufungen seien jedenfalls unbegründet. Die Beigeladene zu 1. sei durch die streitgegenständliche Entscheidung nicht unmittelbar in eigenen Rechten betroffen, da die im angefochtenen Urteil festgestellte Verpflichtung sich an das beklagte Land richte. Auch die auf die
rüstung der Busflotte und eines Parkraumbewirtschaftungskonzepts gerichteten Anordnungen würden das Selbstverwaltungsrecht der Beigeladenen unangetastet lassen, da ihr bei der Umsetzung dieser Maßnahmen erhebliche Gestaltungsspielräume verblieben. Der Kläger habe in Anbetracht der Immissionssituation einen Anspruch gegen den Beklagten darauf, den völlig veralteten geltenden Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Frankfurt am Main aus dem Jahr 2011 so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m 3 enthalte. Auch die vom Beklagten und der Beigeladenen angegebenen Messwerte für das Jahr 2018 lägen teilweise noch deutlich über dem Grenzwert, von einer Grenzwerteinhaltung sei man in Frankfurt am Main somit noch weit entfernt. Da es sich nur um 30 ausgewählte Straßenabschnitte handele, für die durch mathematische Ausbreitungsrechnungen zusätzliche Ergebnisse gewonnen worden seien, sei nicht ausgeschlossen, dass der Grenzwert auf weiteren Straßenabschnitten, für die weder Berechnungen noch Messungen vorliegen, überschritten werde. Die Berufung auf einige wenige Probenahmestellen greife deshalb und weil nicht in „Atemlufthöhe“ von 1,50 m gemessen worden sei, zu kurz. Der verzeichnete rückläufige Trend sei aus diesen Gründen nicht geeignet, den Vorwurf eines Verstoßes gegen die Verpflichtung zur fristgerechten Einhaltung des Grenzwertes zu entkräften. Denn die Messwerte spiegelten die Immissionssituation lediglich am spezifischen Standort der Messstelle wider, nicht aber die Belastung an dem Ort, an dem sich Menschen für gewöhnlich aufhalten würden. Untersuchungen hätten ergeben, dass bei einer Messung in nur 1,50 m Höhe ein Unterschied der Luftqualität von 10% zur Messung in 3 m Höhe bestehe. Die Bemühungen des Beklagten müssten sich auf eine flächendeckende Einhaltung des seit dem 1. Januar 2010 einzuhaltenden Grenzwertes richten, und dabei dürfe das Jahr 2019 nicht einfach „übersprungen" werden. Selbst für eine flächendeckende Grenzwerteinhaltung in den Jahren 2020 oder 2021 würden die vom Beklagten geplanten Maßnahmen jedoch nicht ausreichen. Es sei bereits fraglich, ob die bisher erstellte Prognose auf realistischen Annahmen beruhe, methodisch einwandfrei und einleuchtend begründet worden sei. Wegen der Wechselbeziehungen zwischen den einzelnen Maßnahmen sei das vom Beklagten vorgenommene Aufsummieren der Minderungseffekte methodisch nicht korrekt, die vom Beklagten prognostizierte Minderungswirkung der Förderung des ÖPNV und des Radverkehrs von -0,3 µg/m 3 erscheine ebenso wie die Prognose der Steigerung der Elektromobilität um 3% in 2020 und 5% in 2021 als unrealistisch. Ähnliches gelte für die Berücksichtigung von
rüstungen. Selbst wenn man aber Software- und Hardware-
rüstungen im vom Beklagten vorgeschlagenen Umfang berücksichtigen würde, lägen
dessen eigenen Berechnungen im Jahr 2020 noch an 14 Straßenzügen Grenzwertüberschreitungen vor. Da nicht erkennbar sei, dass weitere Anordnungen erfolgen werden, solange das Kraftfahrt-Bundesamt so weiterarbeite wie bisher geschehen, seien mehr oder weniger alle Fahrzeuge, für die eine
rüstung angeordnet wurde, auch umgerüstet und die dadurch bedingte Emissionsminderung der SoftwareUpdates habe sich bereits in den Werten für 2017 und 2018 maßgeblich niedergeschlagen. Von den übrigen angeführten Maßnahmen sei keine relevante Minderungswirkung zu erwarten. Sie blieben hinsichtlich ihrer zeitlichen Umsetzung und ihres Minderungspotenzials völlig vage (Optimierung des Park & Ride-Verkehrs), bestünden in bloßen Untersuchungen (Busspuren) oder erschöpften sich in bloßen Annahmen (Pförtnerampeln). Ähnlich verhalte es sich mit der nur angekündigten Erhöhung der Parkraumgebühren, dem viel zu kleinräumig angelegten Ausbau der Parkraumbewirtschaftung, der völlig abstrakt angekündigten Planung von Radverkehrsanlagen, der Prüfung der
rüstung von schweren kommunalen Fahrzeugen und der unverbindlichen Gedankenspiele über Maßnahmen in Form des Masterplans, die zudem auf eines von sechs Förderprogrammen reduziert worden sei. Deshalb sei ein noch im Jahr 2019 ausgesprochenes Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge einschließlich Abgasnorm Euro 5N in den Luftreinhalteplan für die Stadt Frankfurt am Main aufzunehmen. Dies stelle die derzeit einzige Maßnahme dar, mit der die Immissionsbelastung im Stadtgebiet Frankfurt am Main kurzfristig und erheblich reduziert werden könne, und sei auch verhältnismäßig. Die Prüfung der Angemessenheit beschränke sich
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur noch auf die von diesem vorgenommene zeitliche Staffelung, es sei denn, Grenzwertüberschreitungen nähmen deutlich stärker als bisher prognostiziert ab. Eine solche deutlich stärkere Abnahme der Immissionsbelastung liege auf der Grundlage der vom Beklagten geplanten Maßnahmen aber nicht vor. Einer einzelfallbezogenen Abwägung bedürfe es nicht, aus der Rechtsnatur der unionsrechtlichen Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung folge vielmehr, dass ein Hinauszögern der Grenzwertunterschreitung über die vom Bundesverwaltungsgericht genannten Zeiträume hinaus nicht durch Verhältnismäßigkeitserwägungen gerechtfertigt werde, sondern allenfalls in seltenen Ausnahmefällen höherer Gewalt hingenommen werden könne. Auch die vom Bundestag beschlossene Einfügung von § 47 Abs. 4a S. 1 BImSchG könne einen Verzicht auf Verkehrsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge nicht rechtfertigen, denn diese Regelung verstoße gegen das Unionsrecht. Selbst wenn man jedoch eine einzelfallbezogene Angemessenheitsprüfung für erforderlich hielte, sprächen die vom Beklagten in seiner Berufungsbegründung vorgetragenen Tatsachen für die Angemessenheit des vom Verwaltungsgericht geforderten zonalen Verkehrsverbots für Dieselfahrzeuge, da sogar
dessen eigenen Prognosen für das Jahr 2020 noch Grenzwertüberschreitungen von bis zu 47 µg/m 3 verbleiben würden und im Jahr 2020 auch danach 1.566 Personen von Grenzwertüberschreitungen betroffen wären. Das Planungsermessen des Beklagten sei insoweit auch eingeschränkt, da der zwischenzeitlich eingetretene Zeitablauf die planerischen Möglichkeiten,
denen der Zeitraum einer Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten sei, relativiere. Die Optimierung der Busflotte insbesondere an Straßenabschnitten mit einem hohen Anteil des Busverkehrs an der Belastung sei alternativlos, da sie
Einschätzung des TÜV zu einer sofortigen Schadstoffminderung um zwischen 85 und über 90% führe. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu
der gerichtlichen Entscheidung erst noch das Verfahren zur Luftreinhalteplanung anschließe und das kürzlich neu erschienene Handbuch der Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs (HBEFA) 4.1 neue Prognoserechnungen erfordere. Der rückläufige Trend sei bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen und zu prüfen, ob und welcher Übergangszeitraum vorzusehen ist, um den von einem Verkehrsverbot Betroffenen in zumutbarer Weise zu ermöglichen, sich den Gegebenheiten anzupassen. Man habe auch keine unzulässige Aufsummierung der Minderungseffekte vorgenommen, diese seien vielmehr pro Straßenabschnitt bestimmt worden. Die Prognosen zur Wirkung des Software-Updates würden durch den Endbericht der IVU Umwelt GmbH bestätigt. § 47 Abs. 4a BImSchG sei anwendbar und auch durch die Europäische Kommission nicht beanstandet worden. Ein konkretes Konzept mit konkreten Festlegungen habe bislang zwar nicht erstellt werden können. Das dazu erforderliche Verkehrsmodell werde jedoch erarbeitet und sei vermutlich Ende 2019 einsatzbereit. Auf den Hinweis des Beklagten darauf, dass die bisher genannten Maßnahmen bei weitem nicht ausreichen werden, um kurzfristig den Immissionsgrenzwert für NO2 in Frankfurt am Main flächendeckend einhalten zu können, habe diese mit der Vorlage weiterer geplanter Maßnahmen reagiert, die aber noch ausgewertet werden müssten. Anders als der Kläger meine, könne die Rechtsprechung zur FFH-Verträglichkeits-prüfung von Vorhaben nicht auf die Aufstellung von Luftreinhalteplänen übertragen werden, da hierfür der Maßstab der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Grenzwertüberschreitung zugrunde zu legen sei. Wegen der fehlenden einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse könne die Wirkung der in einem Luftreinhalteplan vorgesehenen Maßnahmen nicht so exakt prognostiziert werden, dass kein vernünftiger Zweifel an deren tatsächlichem Eintreten bestehe. Auch die Ergebnisverpflichtung ändere nichts an diesem Prognosemaßstab. Die Beigeladene zu 2. hat keinen Antrag gestellt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (19 Bände und 2 Ordner mit Anlagen), der Gerichtsakte des Verfahrens 9 B 2118/18 sowie der zu diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Ordner) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Entscheidungsgründe Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. sind zulässig, jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. A. Die vom Senat zugelassenen Berufungen sind auch im Übrigen zulässig. Sie wurden fristgerecht eingelegt, Sachanträge gestellt und diese fristwahrend begründet. Die Berufung der Beigeladenen zu 1. ist entgegen der Ansicht des Klägers zulässig, da diese als
dem erstinstanzlichen Beschluss vom
rüstung der von ihr betriebenen Busse des öffentlichen Nahverkehrs mit SCRT-Filtern sowie der Etablierung einer im Stadtgebiet der Beigeladenen zu
RG anerkannten Umweltverband handelt, folgt aus § 2 Abs. 1 UmwRG. Sie umfasst danach das Recht, unabhängig von der Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung, wie sie im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO oder deren analoger Anwendung auf Leistungsklagen regelmäßig erforderlich ist, objektiv-rechtliche Verstöße gegen umweltrechtliche Vorschriften zu rügen (§ 2 Abs. 1 und 2 UmwRG). Das ist hier gegeben, da der Kläger geltend macht, der für die Beigeladene zu 1. geltende Luftreinhalteplan in Gestalt der 1. Fortschreibung 2011 berühre dadurch Belange, die zu den Zielen gehören, die der Kläger
seiner Satzung fördert, dass er gegen § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG und damit gegen umweltbezogene Vorschriften (§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmweltRG) verstößt. Seine Klagebefugnis ergibt sich daraus auch ohne dass in diesem konkreten Einzelfall tatsächlich eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung besteht (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17.12.2018 - 9 A 2037/18.Z -; ähnlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.03.2019 - 10 S 1977/18 -, juris Rn. 24). Denn das Umweltrechtsbehelfsgesetz findet gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG Anwendung auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG, für die eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann . Das ist vorliegend der Fall, da Luftreinhaltepläne in Nr. 2.2 der insoweit maßgeblichen Anlage 5 zum UVPG genannt werden. Für die Bejahung der Klagebefugnis kommt es deshalb nicht entscheidungserheblich darauf an, ob im konkreten Einzelfall tatsächlich eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung besteht, etwa weil der verfahrensgegenständliche Luftreinhalteplan einen Rahmen für die Zulassung von UVP- pflichtigen Vorhaben setzt. Das entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der mit der Änderung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes den bisherigen Anwendungsbereich für Rechtsbehelfe von anerkannten Umweltvereinigungen erweitern und damit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu dessen Bejahung Rechnung tragen, diesen aber nicht - unionsrechtlich unzulässig - einschränken wollte (BT-Drs. 18/9526, S. 34-35).
rüstung der Busflotte der Beigeladenen zu
prüfung des erstinstanzlichen Urteils beschränkt, sondern hat als zweite Tatsacheninstanz in der Sache selbst zu entscheiden und ggfls. notwendige Beweise zu erheben (§ 130 Abs. 1 VwGO). Werden erstinstanzliche Verfahrensmängel festgestellt, ist zu prüfen, ob das Urteil nicht im Ergebnis, wenn auch aus anderen Gründen, bestehen bleiben muss (Kopp a.a.O., § 128 Rn. 3). Zwar kann es im Fall von als wesentlich zu bewertenden Verfahrensmängeln auch zur Aufhebung und zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht kommen, allerdings nur auf Antrag eines Beteiligten (§ 130 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), an dem es hier jedoch fehlt. 1.
aufzunehmenden Maßnahmen in den Entscheidungsgründen konkretisiert hat. 1.
der (letzten) mündlichen Verhandlung liegenden Zeitraum begehrt. Dieses Begehren kann seinem gesamten Klagevorbringen zudem auch bei der gebotenen verständigen Auslegung (§ 88 VwGO) entnommen werden. Gleichwohl ist das erstinstanzliche Urteil aus den oben dargestellten Gründen und aus Gründen der Vollstreckungsfähigkeit in der Entscheidungsformel insoweit ausdrücklich abzuändern,
dem vorstehend Ausgeführten allerdings ohne dass damit ein wesentliches Teilunterliegen des Klägers zum Ausdruck kommt.
SchG (
SchG verpflichtet, einen zur Einhaltung des Grenzwerts führenden Luftreinhalteplan aufzustellen bzw. so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und damit den Anforderungen der
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bestimmt Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG damit eine durch eine zeitliche Vorgabe qualifizierte Erfolgspflicht in Gestalt einer verschuldensunabhängigen „Ergebnisverpflichtung“ (EuGH, Urteil vom 19.11.2014 - C-404/13 juris Rn. 30), die
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auch eine allgemeine Bedeutung hat. Dies folgt daraus, dass die Bestimmung ohne zeitliche Beschränkung auf Überschreitungen jeglicher in dieser Richtlinie festgelegten Grenzwerte für Schadstoffe anwendbar ist, zu denen es
Ablauf der in der Richtlinie 2008/50/EG oder von der Kommission
Zeigt sich, dass die in Anhang XI der Richtlinie 2008/50/EG festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum eines Mitgliedstaats
dem in diesem Anhang festgelegten Datum, dem 1. Januar 2010, nicht eingehalten werden können, und hat dieser Mitgliedstaat nicht gemäß Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG um eine Fristverlängerung ersucht, lässt allein die Erstellung (irgend-) eines Luftqualitätsplans
1 Unterabs. 2 dieser Richtlinie für sich genommen deshalb nicht (schon) die Annahme zu, dass dieser Staat dennoch den ihm
dieser Richtlinie obliegenden Verpflichtungen
gekommen ist (EuGH, a.a.O., Rn. 48 f.). Wegen der Verschuldensunabhängigkeit dieser Verpflichtung ist es unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob er auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen sich der Mitgliedstaat möglicherweise gegenübersah (EuGH, Urteil vom 05.04.2017 - C-488/15 - Rn. 76 m.w.N.). Auch eine Berufung auf unüberwindliche Schwierigkeiten kommt demgegenüber nur in besonderen Fällen, namentlich beim Vorliegen höherer Gewalt, in Betracht (vgl. EuGH, Urteil vom 19.12.2012 - C-68/11 -, Kommission/Italien - Rn. 64 m.w.N.). Aus der Verletzung des Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG ergibt sich andererseits aber noch keine auf eine bestimmte Einzelmaßnahme hin konkretisierte Handlungspflicht. Da die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen über einen gewissen Spielraum verfügen, ist der Umstand, dass ein Mitgliedstaat Grenzwerte in der Luft überschreitet, für sich allein noch nicht ausreichend, um einen Verstoß des Mitgliedstaates gegen die Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG festzustellen. Die festgelegten Maßnahmen müssen es aber jedenfalls ermöglichen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten wird. Aus diesem Grund bedarf es einer einzelfallbezogenen Prüfung, ob die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG stehen, und dabei ist auch die Länge des Zeitraums zu betrachten, über den eine Grenzwertüberschreitung bereits anhält. 2.
den bisher dazu getroffenen Feststellungen allerdings verfehlt. Den insoweit unwidersprochen gebliebenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts und dem eigenen Vorbringen des Beklagten zufolge wurde der Grenzwert für Stickstoffdioxid von 40 µg/m 3 vielmehr auch im Jahr 2017 noch an vielen Messstellen sowie - einer vom Beklagten selbst vorgelegten Modellrechnung zufolge - in insgesamt 116 Straßenzügen überschritten. Es kann hier dahinstehen, ob dies das vollständige Bild der Grenzwertüberschreitungen abbildet, oder ob es - wie der Kläger meint - an einzelnen Stellen zu höheren Überschreitungen gekommen ist, da schon dem Vorbringen des Beklagten zufolge nicht nur 2017, sondern auch in den Jahren 2018 und 2019 weiterhin Überschreitungen festgestellt wurden. Für die Feststellung der aus andauernden Grenzwertüberschreitungen folgenden Ungeeignetheit des Luftreinhalteplans, die seit 2010 unbedingt geltenden Grenzwerte einzuhalten bzw. zu unterschreiten, kommt es auf deren Höhe im Einzelnen nicht in erheblicher Weise an. Die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob tatsächlich von höheren Grenzwertüberschreitungen auszugehen ist, erhält vielmehr allenfalls für die Prognose des Minderungseffekts geplanter Maßnahmen erhebliche Bedeutung. 2.3 Wenn die geltende Luftreinhalteplanung den Verpflichtungen
der Richtlinie 2008/50/EG nicht
kommt, obliegt es
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs den angerufenen nationalen Gerichten, gegenüber den nationalen Behörden jede erforderliche Maßnahme zu erlassen, damit diese Behörde den
der Richtlinie 2008/50/EG erforderlichen Plan gemäß den dort vorgesehenen Bedingungen erstellt (EuGH, Urteil vom
vollziehbar und vermag deshalb insgesamt nicht zu überzeugen. Die dabei vorzunehmende gerichtliche Überprüfung der hier angestellten Prognose hat zur Überzeugung des erkennenden Senats den Grundsätzen zu folgen, die für die Überprüfung fachplanerischer Prognosen gelten. Sie erstreckt sich mithin darauf, ob die Prognose auf der Grundlage fachwissenschaftlicher Maßstäbe methodengerecht erstellt wurde oder ob sie fehlerhaft ist, weil sie hiervon abweicht oder auf willkürlichen Annahmen oder offensichtlichen Unrichtigkeiten beruht, in sich widersprüchlich oder aus sonstigen Gründen nicht
vollziehbar ist (zuletzt dazu Hess. VGH, Schluss-Urteil vom 30.05.2015 - 9 C 1507/12.T -, juris Rn. 146 ; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.07.2019, a.a.O., juris Rn. 170) . Dafür, dass wegen der unionsrechtlichen Ergebnisverpflichtung ein erweiterter Prüfungsmaßstab wie beim Schutz von FFH-Gebieten anzuwenden und ein worst-case- Szenario anzusetzen wäre (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.03.2019 - 10 S 1977/18 -, juris Rn. 44), sieht der erkennende Senat schon wegen der fehlenden Vergleichbarkeit keine rechtliche Grundlage. Die aus der FFH-Richtlinie folgende Pflicht, Genehmigungen schon dann zu versagen, wenn Unsicherheit darüber besteht, ob ein Projekt zu Beeinträchtigungen der für das Gebiet festgelegten Erhaltungsziele führen kann, geht gegenüber der Luftreinhalteplanung von einer anderen rechtlichen Situation aus, da die Prognosen über den voraussichtlichen Erfolg von geplanten Maßnahmen zur Luftreinhaltung der Beseitigung schon gegebener Beeinträchtigungen dienen sollen, und nicht der Vermeidung zusätzlicher Beeinträchtigungen. Der erkennende Senat vermag die dort geäußerte Überlegung, dass der unionsrechtlich determinierten Ergebnisverpflichtung bei Luftreinhalteplänen schärfere Anforderungen zu entnehmen sein könnten, als dies typischerweise
deutschem Recht im Bereich der Planung der Fall sei, aber auch deshalb nicht zu teilen, weil den Mitgliedstaaten bei der Festlegung von Einzelmaßnahmen der Luftreinhaltung auch unionsrechtlich ein planerischer Ermessensspielraum eingeräumt wird. Das vom VGH Baden-Württemberg für seine Überlegungen als ausschlaggebend erachtete Maß an Ungewissheiten ist außerdem jeder planerischen Prognose immanent. Ob dabei ein worst-case-Szenario zugrunde zu legen ist, ist deshalb als Frage des jeweiligen Einzelfalles insbesondere anhand der Art der zu beachtenden Belange zu klären und hängt zum anderen maßgeblich von der ermittelbaren Datengrundlage ab. Deshalb ist auch hier den für die Überprüfung fachplanerischer Prognosen geltenden Grundsätzen zu folgen und es sind die sich daraus ergebenden Anforderungen einzuhalten, wie im Übrigen auch der VGH Baden-Württemberg seiner vom Kläger in Bezug genommenen Entscheidung zugrunde gelegt hat (Urteil vom 18.03.2019 - 10 S 1977/18 -, juris Rn. 44). Vorliegend kann diese Frage aber auch hier dahingestellt bleiben. Denn die dem Entwurf für die 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans zugrunde gelegte Prognose erweist sich auch unter Beachtung der oben dargestellten Grundsätze als in großen Teilen nicht
vollziehbar und damit fehlerhaft, weil es an einer Darstellung der Ermittlungen und Berechnungen, die den darin dargestellten Ergebnissen zugrunde gelegt wurden, ebenso fehlt wie an der Darstellung der Berechnungen für die Minderungseffekte und insbesondere deren Auswirkung auf die einzelnen Strecken oder Gebiete mit Grenzwertüberschreitungen. Dem vorgelegten Vorläufigen Gesamtkonzept zufolge sollen die einzelnen Maßnahmen eines geplanten umweltorientierten Verkehrsmanagements (mit durchschnittlich 0,9 µg/m 3 NO2), der (mittlerweile von der Stadtverordnetenversammlung der Beigeladenen zu 1. beschlossenen) Erneuerung der Busflotte incl. Teilelektrifizierung der Flotte (mit durchschnittlich 0,3 µg/m 3 ), der gleichfalls zwischenzeitlich beschlossenen Förderung des öffentlichen Personennah- und des Radverkehrs (mit durchschnittlich 0,3 µg/m 3 ), des Ausbaus der Elektromobilität (mit durchschnittlich 0,3 µg/m 3 ), der Vergünstigung für Jobtickets (mit durchschnittlich 0,05 µg/m 3 ) und des Software-Updates bei Diesel-Pkw der Abgasstufen Euro-5 und Euro-6 (mit durchschnittlich 0,7 µg/m 3 ) insgesamt eine durchschnittliche Minderung der Belastung in Höhe von 2,55 µg/m 3 ergeben. Weder aus diesen pauschalierten Angaben noch an anderer Stelle lässt sich jedoch hinreichend verlässlich entnehmen, dass und in welchem Umfang damit die durch Messungen oder durch die vorgenommene Ausbreitungsberechnung ermittelte, den Grenzwert teilweise erheblich überschreitende Belastung an einzelnen Strecken oder in (Teil-) Gebieten im Stadtgebiet von Frankfurt
deren Umsetzung vermindert werden kann. Für die noch zahlreichen Strecken mit einer Belastung über 43 µg/m 3 wird eine schnellstmöglich zu erreichende Einhaltung des Grenzwerts weder daraus noch sonst erkennbar. Der Beklagte hat dem Vorläufigen Gesamtkonzept zur Ermittlung und Berechnung der darin vorgesehenen Maßnahmen, die zur flächendeckenden Unterschreitung des Grenzwerts in Frankfurt am Main führen sollen, zwar eine anhand des Screeningprogramms IMMIS durchgeführte Berechnung (Maßnahmenliste / Wirksamkeitsanalyse, Anlage zum Schriftsatz des Beklagten vom 20.04.2017, Bl. III/0428 ff. GA) zugrunde gelegt, die allerdings noch auf den zum damaligen Zeitpunkt geltenden Vorgaben des Handbuchs der Emissionsfaktoren für den Straßenverkehr (HBEFA) 3.2 beruht und deshalb noch nicht die Erkenntnisse zu den im realen Straßenverkehr
den europäischen Abgasgrenzwerten auftretenden Stickoxidemissionen enthält. Deshalb sind die Emissionsfaktoren für Euro-6-Diesel-Pkw aber
den vom Beklagten selbst getroffenen und hier vorgebrachten Feststellungen aufgrund der damals nur in geringer Zahl vorhandenen Fahrzeuge zu niedrig angesetzt worden (Maßnahmenliste / Wirksamkeitsanalyse, Anlage zum Schriftsatz des Beklagten vom 20.04.2017, Bl. III/0430 ff. GA). Zudem lagen zum Zeitpunkt der Erstellung der Wirksamkeitsanalyse, die dem erstinstanzlich vorgelegten Vorläufigen Gesamtkonzept zugrunde gelegt wurde, die im Jahr 2015 erhobenen Verkehrsmengen für Hessen noch nicht vor, mithin existierte noch keine Fortschreibung des hessischen Verkehrskatasters und der Prognose wurden infolge dessen als weitere Berechnungsgrundlage im Wesentlichen nur die Zahlen des hessischen Verkehrskatasters 2010 zugrunde gelegt (Maßnahmenliste / Wirksamkeitsanalyse S. 1, Bl. III/0433 GA). Zwar waren in einzelnen Fällen aktuelle Zählungen für Frankfurt am Main durchgeführt und
Angaben des Beklagten auch verwertet worden. Die - erst
Aufforderung des erkennenden Senats im Berufungsverfahren - auch vorgelegten Zählungen (Anlage B 34 zum Schriftsatz des Beklagten-Bevollmächtigten vom 27.11.2019, Anlage zur E-Mail der Beigeladenen zu 1. vom 28.02.2014 [Bl. 156 der Behördenakte - BA -] an den Beklagten, Bl. XVII/02640 ff. GA) sowie das vom Beklagten beauftragte und gleichfalls dem vorläufigen Gesamtkonzept zugrunde gelegte Gutachten vom Januar 2017 über die „Ausbreitungsberechnungen zur flächendeckenden Ermittlung der Luftqualität in Hessen als Grundlage der Luftreinhalteplanung“ werden aus den oben dargestellten Gründen vom Beklagten selbst jedoch als überholt bezeichnet. Aber auch auf diesen Grundlagen kann bei einer Verwirklichung aller bisher vorgesehenen Maßnahmen
dem Vorbringen des Beklagten im Jahr 2020 die Zahl der Überschreitungsstrecken nur auf 42 reduziert werden, und auch im Jahr 2021 werden noch 20 Streckenabschnitte mit einer über 40 µg/m 3 hinausgehenden Belastung vorhanden sein (s. Tabellen Anlagen B 1 und B 2 zum Schriftsatz vom 23.11.2018, Bl. VI/0911 f. und Bl. VI/0914 f. GA). Selbst diese Prognose sehen die Berufungsführer allerdings in ihrem Vorbringen schon deshalb deutlichen Zweifeln ausgesetzt, weil in dem im September 2019 erschienenen neuen Handbuch für Emissionsfaktoren im Straßenverkehr nunmehr auch für Dieselfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 6a/b/c deutlich höhere Emissionswerte zugrunde gelegt werden müssen.
der neuen Version betragen diese durchschnittlich 950 bzw. 614 mg NOx/km gegenüber zuvor 906 bzw. 507 mg NOx/km, jeweils im Realbetrieb mit betriebswarmem Motor gemessen. Demgegenüber lagen die für den bisher zugrunde gelegten Labormesszyklus berücksichtigten Grenzwerte bei 180 bzw. 80 mg NOx/km (Pressemitteilung des Umwelt Bundesamtes - UBA - vom 11.09.2019 „Reale Stickoxid- Emissionen von Diesel-Pkw
wie vor zu hoch“, Anlage B 28 zum Schriftsatz d. Bekl. vom 25.09.2019, Bl. XV/02298 GA). Aufgrund dieser erheblichen Abweichungen ist den Angaben des Beklagten zufolge in den dem Vorläufigen Gesamtkonzept zugrunde gelegten Berechnungen von wesentlich zu optimistischen Werten ausgegangen worden, und schon daraus ergeben sich erhebliche Zweifel an der Höhe der tatsächlichen Belastungen und damit an der
vollziehbarkeit der bisherigen Prognose über die Erreichbarkeit der Einhaltung des maßgeblichen Grenzwertes in dem von den Berufungsführern angegebenen Zeitraum. Weitere Zweifel an dieser Prognose ergeben sich daraus, dass dem kein konkretes Konzept für einzelne Strecken oder festgelegte Gebiete mit grenzwertüberschreitenden Strecken zugrunde gelegt wurde. Dies scheiterte dem Vorbringen des Beklagten zufolge bisher daran, dass die Beigeladene zu 1. -
ihren Angaben - auch zum Entscheidungszeitpunkt nicht über das erforderliche aktuelle Verkehrsmodell verfügte, das als Grundlage für die Ermittlung von verkehrlichen Auswirkungen konkreter Maßnahmen dienen könnte. Die Beigeladene zu
rüstungen für Dieselfahrzeuge in unterschiedlichen Größenordnungen und Anteilen sowie die
rüstung der Busse nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Denn auch in diesem Fall rechnet er
eigenen Angaben noch mit Überschreitungen des Grenzwerts an verschiedenen Strecken. Selbst bei einer - insoweit unterstellten -
rüstung von 80% der Diesel-Pkw Euro-5 und Euro-6 im Jahr 2020 sowie 95% der Euro-6 und Euro-5-Diesel-Pkw würde sich demzufolge erst im Jahr 2021 die Zahl der Überschreitungsstrecken von 48 auf 42 reduzieren, wobei der höchste Wert 48 µg/m 3 betragen (Bleichstr. 2) und an 20 Strecken bei 41 und 42 µg/m 3 liegen würde. Damit würde der Zeitraum der Grenzwertüberschreitung aber noch weitere Jahre andauern, und schließlich haben der Beklagte und die Beigeladene zu 1. zuletzt (mit Schriftsätzen vom 31.10.2019 und vom 06.11.2019, Bl. XVII/02570 und 02607 GA) selbst vorgebracht, dass sie die Entwicklung für 2020 nicht genau prognostizieren können und aus diesem Grund kleinräumige zonale oder streckenbezogene Verkehrsverbote in die auf Basis des Emissionshandbuchs 4.1 erneut anzustellende Prognose einbeziehen wollen. Die Prognose zu den Minderungseffekten durch Hardware-
rüstungen ist zur Überzeugung des erkennenden Senats aber auch unter Berücksichtigung dieser Grundlagen nicht
vollziehbar begründet und vermag deshalb das Vorbringen der Berufungsführer nicht zu stützen. Die
vollziehbarkeit dieser Prognose leidet vor allem daran, dass es sich auch dabei um eine Abschätzung mit erheblichem Unsicherheitspotenzial handelt, wie der Beklagte an anderer Stelle selbst mit dem Vorbringen einräumt, dass ohne das neu erschienene Emissionshandbuch eine belastbare Berechnung von Minderungseffekten nicht möglich sei. Zu deren Wirksamkeit hatte der Beklagte schon in seinem in der mündlichen Verhandlung erster Instanz vorgelegten Entwurf prognostiziert, dass angesichts der seit 2018 ausstehenden Klärung der diesbezüglichen rechtlichen, finanziellen und technischen Fragen
derzeitigem Kenntnisstand konkrete Aussagen zur erzielbaren Minderungswirkung schwierig seien. Zwar könne die emissionsseitige Minderungswirkung eines einzelnen Fahrzeuges anhand der zuvor erwähnten ADAC-Studie mit 70% angesetzt werden, derzeit sei aber keine klare Aussage dazu möglich, für wie viele Diesel-Fahrzeuge eine HardwareNachrüstung insgesamt tatsächlich in Frage komme, da dies zurzeit noch von verschiedenen Seiten geprüft werde. Daran hat sich mit dem Vorbringen in diesem Verfahren nichts Entscheidendes geändert, insbesondere hat auch die Beigeladene zu 2., der die Zertifizierung und Zulassung der
rüstsysteme obliegt, keinerlei weitergehenden Informationen dazu vorgetragen. Grundlage der durch den Beklagten vorgenommenen Berechnung bilden demnach weiterhin eine unter dem
rüstung liegt bisher nur eine Entschließung des Bundesrats vom 19. Oktober 2018 vor (BR-Drs. 448/18, Anlage B 7 zum vorgenannten Schriftsatz, Bl. VIII/01061 GA), und hinsichtlich der zwischenzeitlich genehmigten ersten
rüstsysteme war zudem lange Zeit unklar, ob und inwieweit diese eingebaut werden können (Pressemittteilung des UBA vom 11.09.2019, Bl. XV/02299 GA). Demgegenüber sollen die dem zugrundeliegenden Messungen des Umweltbundesamtes - UBA - (Anlage BB 8 zum Schriftsatz des Klägers vom 22.10.2019, DUH-Fachgespräch „Luftreinhaltung“ - UBAS-Messprogramm - vom 23.09.2019, Bl. XVI/02522 GA) einem Hinweis des Klägers zufolge ergeben haben, dass im WLTC-Prüfzyklus „low“ (entsprechend Geschwindigkeiten von maximal 50 km/h wie im innerstädtischen Verkehr) die geringsten Reduktionen und teilweise sogar drastische Erhöhungen des NOx-Ausstoßes feststellbar waren. Der auf eine gutachtliche Stellungnahme des IVU (Wirkung von Umrüstmaßnahmen bei Dieselfahrzeugen auf die Luftqualität hinsichtlich der Stickoxidkonzentration in Berlin und München, Anlage B 4 zum Schriftsatz vom 23.11.2018, Bl. VI/0921 GA) gestützte Einwand des Beklagten, die dort für München bzw. Berlin ermittelte Emissionsminderung von 30% und die bei einem Software-Update von 80% für München ermittelte Minderung der NO2- Belastung in Höhe von 3,5 µg/m 3 sowie in Berlin von 1 µg/m 3 seien auf Frankfurt am Main übertragbar, ist schon deshalb nicht
vollziehbar. Damit kann die für Frankfurt am Main vorgenommene Abschätzung des Beklagten für die Jahre 2020 und 2021 aber auch wegen der fehlenden Substantiierung zur Vergleichbarkeit der jeweils zugrundeliegenden tatsächlichen Gegebenheiten nicht bestätigt werden. Weitere Unsicherheiten bestehen schließlich auch hinsichtlich der vom Beklagten zugrunde gelegten Beteiligungsquote an Software-Updates von 75% bzw. 80% (Schriftsatz des Beklagten vom 25.07.2019, Bl. XIII/01941 GA). Daran vermag auch das Vorbringen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung dazu, dass VW und Daimler einschließlich ihrer Untermarken sowie BMW und Volvo nunmehr
rüstsysteme anbieten und VW sowie Daimler auch die Übernahme der dafür erforderlichen Kosten bis zu einer Höhe von 3.000 € garantieren sollen, nichts Wesentliches zu ändern. Bis auf den mündlich gegebenen Hinweis auf einschlägige Internetseiten wurde dies von keinem der Beteiligten näher substantiiert, die Berechnung der Minderungseffekte durch den Beklagten lässt sich deshalb damit weder stützen noch in Frage stellen. Wie viele Fahrzeuge von dieser
rüstgarantie betroffen sind, lässt sich daraus nicht erkennen, und deshalb kann angesichts des weiter zunehmenden Alters der betroffenen Fahrzeuge, des damit einhergehenden Wertverlusts und der für eine
rüstung zu veranschlagenden Kosten (bisher in Höhe von 1.400 bis 3.300 € pro Fahrzeug), deren Übernahme durch die Hersteller
wie vor ungewiss ist, jedenfalls eine zügig erfolgende Umsetzung nicht hinreichend sicher erwartet werden. Auch die Beigeladene zu 2. hat auf
frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung nichts vorgetragen, was zu einer anderen Bewertung führen könnte. Ähnlich verhält es sich mit dem prognostizierten Wirkungsgrad der ferner angeführten weiteren Fördermaßnahmen des Bundes wie u.a. Angeboten zu Umtausch oder
rüstung an betroffene Diesel-Fahrzeughalter, die aus den oben dargestellten Gründen gleichfalls keine belastbare Grundlage für die Prognose von Minderungseffekten bieten. Es kann deshalb auch offenbleiben, ob im Bereich der Software-Updates aktuell nur eine Umrüstungsquote von 50% (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.03.2019 - 10 S 1977/18 -, juris Rn. 61) oder doch von 80% (Pressemitteilung des Umweltbundesamtes - UBA - vom 11.09.2019, Anlage B 28 zum Schriftsatz des Beklagtenbevollmächtigten vom 25.09.2019, Bl. XV/02298 GA) zugrunde gelegt werden kann. Denn selbst
den mit einer Umrüstungsquote von 80% durchgeführten Berechnungen des Beklagten soll dies nur zu einer Reduzierung um allenfalls sechs Überschreitungsstrecken von 48 auf noch 42 im Jahr 2020 führen können. Für die Entscheidung unerheblich ist aus diesen Gründen auch das auf ein Urteil des Landgerichts Düsseldorf (vom 31.07.2019 - 7 O 166/18 -, juris) gestützte Vorbringen des Klägers, die Installation eines Thermofensters mit einer dahingehenden Programmierung der Abgasreinigung, dass sie nur bei Außentemperaturen von 10° Celsius bis 32° Celsius einsetzt und unter- oder oberhalb dieses Temperaturbereichs ausgeschaltet ist, sei als unzulässig eingestuft worden. Gleiches gilt für den dagegen erhobenen Einwand des Beklagten, die Frage, wann eine Abschalteinrichtung „notwendig“ sei, um den Motor vor Beschädigungen oder Unfall zu schützen und um den sicheren Betrieb des Fahrzeugs zu gewährleisten (LG Frankenthal, Beschluss vom 02.09.2019 - 2 O 13/19), sei vom Landgericht Frankenthal dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt worden und deshalb noch offen, außerdem habe das Kraftfahrt-Bundesamt die vom Hersteller verwendete Technik in beiden Fällen nicht beanstandet (Schriftsatz vom 25.09.2019, Bl. XV/02286 GA) und diese könne deshalb weiter den Berechnungen zugrunde gelegt werden. Denn auch wenn diese Effekte zugrunde gelegt werden, wird eine Grenzwertunterschreitung nicht an allen Strecken erreicht, wie der Beklagte selbst einräumt. Auf den konkreten Wirkungsgrad der Software-Updates kommt es deshalb hier nicht entscheidungserheblich an, und aus diesen Gründen kann auch dahinstehen, ob der Kläger zu Recht rügt, dass die Annahme einer Minderung in Höhe von 27,5% wegen der Unsicherheiten hinsichtlich der tatsächlichen Minderungswirkung keine hinreichend sichere und konservative Prognose in Bezug auf die Minderungseffekte durch Software-Updates darstelle (Schriftsatz vom 15.05.2019, Bl. XII/01764 GA). Der Senat ist aus diesen Gründen auch nicht gehalten, den Sachverhalt weiter aufzuklären. Ebenso verhält es sich mit den für 2020 erwarteten Minderungseffekten durch die Erneuerung bzw. Umrüstung der Busflotte. Diese Prognose ist schon deshalb nicht
vollziehbar, weil der größte Teil dieser Maßnahme erst im Lauf des Jahres 2020 erfolgen können wird (Anlage B 31 zum Schriftsatz des Beklagten vom 31.10.2019, Bl. XVII/02575 GA). Die Berufungskläger tragen an anderer Stelle zudem vor, dass die Umsetzung u.a. wegen vertraglicher Bindungen und der erforderlichen europaweiten Ausschreibungen nicht ohne weiteres und nicht unverzüglich erfolgen könne. Gleiches gilt für die dazu vom Beklagten vorgelegten Förderrichtlinien (Anlagen 10 bis 13 zum Schriftsatz des Beklagtenbevollmächtigten vom 15.03.2019, Bl. X/01390 ff. GA) in Bezug auf Busse, Nutz- und Lieferfahrzeuge (Anlage B 14 zu dem vorgenannten Schriftsatz, Bl. X/01467 GA). Diese lassen für die Busflotte der Beigeladenen zu 1. schon deshalb keinen hinreichend sicheren Rückschluss auf einen insgesamt erheblichen Minderungseffekt zu, weil es
deren Vorbringen in der mündlichen Verhandlung an der Erfüllung der Fördervoraussetzung eines weiteren, mindestens vierjährigen Betriebs angesichts der auslaufenden Verträge gerade fehlt. Diese Unsicherheiten für die Berechnung der Minderungseffekte werden letztlich vom Beklagten selbst vorgebracht (Vorläufiges Gesamtkonzept S. 8, Bl. IV/0638R GA) und von den Berufungsführern deshalb gegen die erstinstanzliche Verpflichtung zur Anordnung von
rüstungen bei der Busflotte mit der Begründung eingewandt, dass damit die schnellstmögliche Grenzwerterreichung nicht zu erwarten sei. Die für den Entwurf der 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans angestellte Prognose einer Emissionsminderung um 1,2 p/m 3 bzw. von - unter Einbeziehung der Strecken ohne Busverkehr - 0,3 p/m 3 (Vorläufiges Gesamtkonzept S. 11 f., Bl. IV/0640 f. GA) ist schon aus diesem Grund nicht
vollziehbar. Es ist aber auch nicht erkennbar, ob, wo und in welcher Höhe sich die Minderung der Belastung durch die
- oder Umrüstung der Busflotte auswirken wird. Der Beklagte verweist selbst darauf, dass nur etwa 9% des ÖPNV mit Bussen bedient wird, relevante Minderungseffekte dürften deshalb nur dort auftreten, wo Buslinien verkehren und wo Strecken oder Streckenabschnitte - wie etwa ein Busbahnhof - wesentlich oder ausschließlich durch Emissionen der Busse belastet sind. Eine auf dadurch geprägte Straßenabschnitte bezogene Berechnung der Minderungseffekte einzelner oder miteinander kombinierter Maßnahmen haben Beklagter und Beigeladene zu 1. aber auch auf die diesbezüglichen gerichtlichen Aufklärungsverfügungen (vom 01.10.2019 - Bl. XVI/02477 GA; vom 18.10.2019 - Bl. XVI/02499 GA und vom 31.10.2019, Bl. XVI/02565 GA) hin nicht vorgelegt. Der Beklagte bringt zwar vor, es sei für jeden von einer Grenzwertüberschreitung betroffenen Straßenabschnitt zwar die Wirksamkeit jeder einzelnen Maßnahme gegenüber dem Prognosenullfall berechnet worden, weil es sich um sehr viele Straßenabschnitte handelte habe man dann aber aus der Wirksamkeit jeder einzelnen Maßnahme in einem Straßenabschnitt einen Mittelwert gebildet. Aus der im Vorläufigen Gesamtkonzept angegebenen und entsprechend erläuterten maximalen und minimalen Wirksamkeit der Maßnahme (Schriftsatz vom 25.07.2019, Bl. XIII/01935 GA) lässt sich ein Bezug zu bestimmten Strecken aber auch dann nicht herstellen, wenn berücksichtigt wird, dass die starke Differenz zwischen der maximalen und der minimalen Minderungswirkung auf den teilweise sehr unterschiedlich hohen Busanteilen auf den verschiedenen Straßenzügen beruht, weil auf einigen Straßenzügen überhaupt keine Linienbusse verkehren. Denn einzig für die Adolf-Häuser-Straße ist konkret eine Minderung von 17,6% errechnet worden (Vorläufiges Gesamtkonzept S. 26, Bl. IV/0647R GA). Den daraus gezogenen Schluss, bei einer vollständigen Umrüstung der Busflotte auf emissionsfreie Antriebe werde der Grenzwert im Prognosenullfall anstelle von 59 Strecken mit NO2-Grenzwertüberschreitungen nur noch auf 47 Straßenzügen überschritten, vermag der erkennende Senat auch vor diesem Hintergrund allerdings nicht
zuvollziehen. Dazu führt auch nicht der vorgelegte Gesamtlinienplan mit sämtlichen Bus-, Straßen- und U-Bahnlinien in Frankfurt (Anlage B 30 zum Schriftsatz des Beklagten vom 28.10.2019, Bl. XVI/02564 GA), den der Beklagte anstelle des Plans (entsprechend Abb. 5 Seite 18 des Vorläufigen Gesamtkonzepts für den Luftreinhalteplan Ballungsraum Rhein-Main,
vollziehbare Prognose für einzelne Straßen oder deren Abschnitte dar. Auch für die vom Beklagten vorgesehenen weiteren Maßnahmen wie die Optimierung des Park&Ride-Verkehrs, die Einrichtung besonderer Busspuren anstelle des Individualverkehrs und von Pförtnerampeln fehlt es aus den oben dargestellten Gründen an einer hinreichend substantiierten Darlegung einer dadurch zu bewirkenden Minderung von Stickstoffdioxid- Emissionen und mithin an der
vollziehbarkeit der Prognose über deren Geeignetheit zur Reduzierung der Grenzwertüberschreitung und der Dauer des dafür erforderlichen Zeitraums. Abgesehen davon, dass es auch dazu
dem Vorbringen des Beklagten noch an den vorgesehenen vertiefenden Verkehrsuntersuchungen fehlt, wird an anderer Stelle vom Beklagten selbst sogar darauf hingewiesen, dass diese zum großen Teil - bspw. als Digitalisiertes umweltorientiertes Verkehrsmanagement - schon im Luftreinhalteplan 2011 enthaltenen Maßnahmen (Vorläufiges Gesamtkonzept S. 9 f., Bl. IV/0639R GA) allein nicht geeignet seien, wesentlich zur Minderung beitragen zu können. Für die Minderungseffekte von Pförtnerampeln fehlt es nicht nur an
vollziehbaren und damit belastbaren Berechnungen, sondern die Berufungsführer weisen selbst auf die damit einhergehende Gefahr von Stauungen hin, weil es an einer genügenden Kapazität bei dem ÖPNV fehle, dessen Ausbau gleichfalls erst für 2020 vorgesehen ist (Anlage B 31 zum Schriftsatz des Beklagten vom 31.10.2019, Bl. XVII/02579 GA). In Bezug auf Park & Ride-Angebote tragen die Beigeladene zu
zuvollziehen. Gleiches gilt für die Minderungseffekte, die durch den Ausbau der Elektromobilität erwartet werden. Weder ist die hierfür verwendete Datengrundlage erkennbar noch ist sonst
vollziehbar, wie die Minderungseffekte berechnet wurden. Der Kläger wendet deshalb zu Recht ein, dass es an belegbaren Tatsachen für die dargestellten Annahmen fehle (Schriftsatz vom 22.10.2019, Bl. XVI/02520 GA) und weder erkennbar sei, inwieweit mit Verbrennungsmotor ausgestattete Hybrid-Plug-In-Fahrzeuge als emissionsfrei in die Prognose einbezogen wurden, noch ob die insoweit bisher festgestellten Differenzen zwischen Realverbrauch und Verbrauch
Herstellerangaben berücksichtigt wurden.
alledem kommt es darauf, ob der Beklagte außerdem die Wechselbeziehungen zwischen den einzelnen Maßnahmen unberücksichtigt gelassen und damit eine methodisch fehlerhafte Aufsummierung der in dem vorläufigen Gesamtkonzept dargelegten Minderungspotenziale vorgenommen hat, wie der Kläger rügt (Schriftsatz vom 15.05.2019, Bl. XII/01760 GA), schon nicht mehr in entscheidungserheblicher Weise an. Auch insoweit war deshalb eine weitere Sachverhaltsaufklärung entbehrlich. 2.3.2. Da
alledem auch bei Umsetzung der Maßnahmen, die
dem Vorläufigen Gesamtkonzept für eine weitere Fortschreibung des für Frankfurt am Main geltenden Luftreinhalteplans vorgesehen sind, über das Jahr 2020 hinaus und teilweise noch bis zum Jahr 2025 Grenzwertüberschreitungen im Stadtgebiet von Frankfurt zu erwarten sind, wird damit entgegen der Ansicht des Beklagten auch dem Zügigkeitsgebot nicht Rechnung getragen. Für die Beantwortung der Frage, welcher Zeitraum noch für weiter andauernde Überschreitungen des geltenden Grenzwerts in Betracht kommen kann, kommt es maßgeblich darauf an, dass die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid gemäß Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Abschnitt B der Richtlinie 2008/50/EG schon seit dem
nationalem Recht noch
Unionsrecht die zu ergreifenden Maßnahmen auf einen Schlag zur Zielerreichung führen müssen. Auch dem so ausgelegten Zügigkeitsgebot genügen die hier bislang vorgesehenen Maßnahmen angesichts des bisherigen und des noch zu erwartenden Überschreitungszeitraums jedoch nicht, da der Beklagte selbst auf der Grundlage der bisher angestellten Prognose in den nächsten Jahren und an einzelnen Streckenabschnitten auch noch im Jahr 2025 Überschreitungen des Grenzwertes von 40 µg/m 3 erwartet. Daran, dass es im Jahr 2025 bei einzelnen Strecken mit geringfügigen Grenzwertüberschreitungen bleiben wird, ergeben sich erhebliche Zweifel allerdings schon aus der - oben dargestellten - mangelnden
vollziehbarkeit dieser Prognose sowie zusätzlich daraus, dass ein auf der Grundlage des oben dargestellten Entwurfs erstelltes Maßnahmenkonzept vor Mitte 2020 kaum zu erwarten sein dürfte. Denn da noch das Verfahren zur Erstellung des Luftreinhalteplans selbst durchzuführen ist, kann mit einem Inkrafttreten der
weis für erforderlich erachtet, dass die genannten Schwierigkeiten entweder einen Ausnahmecharakter haben oder von der Art sind, dass sie die Festlegung weniger langer Fristen unmöglich gemacht haben (EuGH, a.a.O., juris Rn. 99 ff.). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen wurde in dem entschiedenen Fall deshalb verneint, weil die aus den Jahresberichten über die Luftqualität hervorgehenden Daten zeigten, dass der Mitgliedstaat in den Jahren 2007 bis einschließlich 2015 in 35 Gebieten die Tagesgrenzwerte für PM10 - Konzentrationen sowie in neun Gebieten die Jahresgrenzwerte für solche Konzentrationen regelmäßig überschritten und für die Beendigung dieser Überschreitungen Fristen festgelegt hat, die in den verschiedenen Gebieten erst zwischen 2020 und 2024 ablaufen sollten. Der EuGH hat deshalb festgestellt, dass es den Verpflichtungen aus Art. 23 RL 2008/50/EG gerade nicht genügt, wenn die Überschreitungen erst zehn oder sogar 14 Jahre
dem Zeitpunkt, zu dem diese festgestellt wurden, abgestellt werden sollten (EuGH a.a.O., juris Rn. 103). Damit lässt sich deshalb auch die im vorliegenden Fall zu erwartende, noch über das Jahr 2025 hinausreichende Überschreitung der Grenzwerte keinesfalls rechtfertigen. Denn diese wurde schon vor 2010 festgestellt und im Jahr 2015 erkannt, dass die in der
vollziehbaren Prognose im Jahr 2025 immer noch mindestens ein Straßenzug von der Überschreitung des NO2-Grenzwertes betroffen wäre (Vorläufiges Gesamtkonzept S. 7, Bl. IV/0638 GA), würde schon damit ein Andauern der Grenzwertüberschreitungen über einen Zeitraum von mindestens 15 Jahren hingenommen. Dies stellt zur Überzeugung des Senats eine fortdauernde und nicht hinnehmbare Überschreitung der maßgeblichen Grenzwerte dar, ohne dass herausragende Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den sozioökonomischen und haushaltspolitischen Herausforderungen der im Rahmen eines Ausgleichs der verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen durchzuführenden technischen Investitionen durch den Beklagten und die Beigeladene zu
Vorlage der Antwort durch die Beigeladene zu
alledem jedenfalls dann gegen Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, wenn sie lediglich Maßnahmen festlegt, aufgrund derer die Grenzwerte für Stickstoffdioxid erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten werden, ohne eine differenzierte Auseinandersetzung mit der Problematik von Dieselfahrzeugen und deren überproportionalen Anteil an der Überschreitung des NO2- Grenzwertes vorzunehmen (BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 - BVerwG 7 C 26/16 -, juris Rn. 32). Da weder der Luftreinhalteplan in seiner 1. Fortschreibung 2011 noch die bisher geplanten Maßnahmen zur Erreichung oder Unterschreitung des Grenzwerts für NO2 in kürzest möglicher Zeit ausreichen, ist der Beklagte zu verpflichten, diesen so fortzuschreiben, dass der Zeitraum der noch bestehenden Grenzwertüberschreitungen so kurz wie möglich gehalten wird, und dabei auch Verkehrsverbote insbesondere für (bestimmte) Dieselfahrzeuge, die einen hohen Anteil an der Grenzwertüberschreitung haben, zu prüfen. Allerdings hält die in den Entscheidungsgründen niedergelegte, diesen Entscheidungsausspruch konkretisierende Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach diese Verkehrsverbote im Umfang der für Frankfurt am Main geltenden Umweltzone vorzusehen sein sollen, und ferner die
rüstung der Busflotte der Beigeladenen zu
2 Satz 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung sichert den Gemeinden
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich zu (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370 [400] m.w.N). Durch die Anordnung allgemein geltender Verkehrsverbote für bestimmte Kraftfahrzeuge sowie weiterer damit zusammenhängender Maßnahmen, die durch die Beigeladene zu
SchG entsprechend des Verursacheranteils und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit festzulegen. Als staatliche Maßnahmen müssen sie zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet und erforderlich sein, und sie dürfen auch bei Bejahung dieser Voraussetzungen nicht außer Verhältnis zum Zweck bzw. zum Ziel der Maßnahme stehen. Dies erfordert eine Abwägung zwischen dem Nutzen der Maßnahme und den durch diese herbeigeführten Belastungen und setzt diesen hierdurch eine Grenze (vgl. dazu BVerwG, a.a.O., juris Rn. 36). Dem stehen entgegen der Ansicht des Klägers auch unionsrechtliche Grundsätze nicht entgegen. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit ist vielmehr auch Bestandteil der Rechtsordnung der Europäischen Union (vgl. EuGH, Urteil vom 09.10.2014 - C-492/13 -, juris Rn. 27 m.w.N.), und auch die hier maßgebliche Richtlinie 2008/50/EG nimmt ausdrücklich auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Bezug (Satz 2 des 25. Erwägungsgrundes der Richtlinie). Deshalb können Luftreinhaltepläne auch
der vom Kläger insoweit angeführten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden (EuGH, Urteil vom 22.02.2018 - C-336/16 - Rn. 93 m.w.N.), den Mitgliedstaaten steht bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen zudem ein gewisser Spielraum zur Verfügung. Da die Maßnahmen es aber jedenfalls ermöglichen müssen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten wird, ist
den unionsrechtlichen Vorgaben in einer Untersuchung jedes einzelnen Falles zu prüfen, ob die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG stehen (Urteil vom 22.02.2018 - C-336/15 -, Kommission/Polen, juris Rn. 95 f.; Urteil vom 05.04.2017 - C-488/15 -, Kommission/Bulgarien, juris, zuletzt auch Urteil vom 24.10.2019 - C-636/18 -, zit.
juris-Pressemitteilung). 3.2.1 Entgegen der Ansicht des Klägers wird der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durch das unionsrechtliche Zügigkeitsgebot gemäß Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG auch nicht darauf beschränkt, dass eine Verzögerung der Grenzwerteinhaltung allenfalls in seltenen Ausnahmefällen höherer Gewalt in Betracht kommen würde. Der Europäische Gerichtshof differenziert nämlich zwischen den tatbestandlichen Voraussetzungen der Überschreitung des Grenzwertes sowie des Verstoßes gegen das Zügigkeitsgebot einerseits und dem Gestaltungsspielraum, der den Mitgliedstaaten hinsichtlich der einzelnen Maßnahmen eingeräumt wurde, anderseits und hält eine Einzelfallprüfung gerade aus diesem Grund für geboten. Dass der Mitgliedstaat deshalb die Grenzwerteinhaltung nicht durch eigenes Ermessen hinausschieben darf (EuGH, Urteil vom 19.11.2014, 0-404/13, Rn. 30 f. - Client Earth), stellt dagegen ebenso wenig eine Einschränkung der vorzunehmenden Einzelfallprüfung dar wie die in einem Vertragsverletzungsverfahren getroffene Feststellung des Europäischen Gerichtshofs, dass das Verfahren
AEUV (einzig) auf der objektiven Feststellung des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union oder einem sekundären Rechtsakt beruht. Zwar ist es deshalb unerheblich, ob der betreffende Mitgliedstaat den Verstoß absichtlich oder fahrlässig begangen hat oder ob der Verstoß auf technischen Schwierigkeiten des Mitgliedstaats beruht (EuGH, Urteil vom 19.12.2012, C-68/11, Kommission/Italien, juris Rn. 62 f.), dies ändert aber nichts an dem Spielraum in Bezug auf die einzelnen, in die notwendigen Pläne aufzunehmenden Maßnahmen, der den Mitgliedstaaten eingeräumt wurde. Deshalb hat auch der Europäische Gerichtshof seiner Entscheidung zugrunde gelegt, dass sich ein Mitgliedstaat auf einen Fall höherer Gewalt jedenfalls für den Zeitraum berufen kann, der notwendig ist, um die - dort angeführten - Schwierigkeiten auszuräumen, wenn auch die viel zu ungenau und allgemein gehaltenen Argumente des betroffenen Mitgliedstaats einen Fall höherer Gewalt in dem zugrundeliegenden Fall nicht zu begründen vermochten (EuGH a.a.O., juris Rn. 64 f.). Da vorliegend nicht die Frage einer Vertragsverletzung Gegenstand des Verfahrens ist, sondern gerade die Geeignetheit der vorgesehenen Maßnahmen zur Minderung der Grenzwertüberschreitungen, ist die Einzelfallprüfung auch nicht schon durch die Feststellung der Grenzwertüberschreitung allein entbehrlich geworden. Etwas Anderes folgt entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht aus den Feststellungen der Generalanwältin in ihren Schlussanträgen vom
Denn wie oben dargestellt wurde, ist es in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass dies der Entscheidung in einer Einzelfallprüfung unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und unter Auslegung der unionsrechtlichen Grundsätze durch das nationale Gericht vorbehalten ist. 3.2.2 Die Möglichkeit der Verpflichtung des Beklagten zur Anordnung von Verkehrsverboten in der vom Kläger begehrten weiteren Fortschreibung des Luftreinhalteplans für Frankfurt am Main im Wege einer Einzelfallprüfung anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wird auch nicht durch die in das Bundesimmissionsschutzgesetz neu eingefügte Vorschrift des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG ausgeschlossen oder beschränkt.
SchG kommen Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor wegen der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 µg/m 3 Stickstoffdioxid im Jahresmittel überschritten worden ist; bestimmte in § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG enumerativ aufgezählte Kraftfahrzeugkategorien sind von Verkehrsverboten ausgenommen. Im Einzelfall kann aber der Luftreinhalteplan auch für Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro VI (§ 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 6 BImSchG) ein Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs vorsehen, wenn die schnellstmögliche Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid anderenfalls nicht sichergestellt werden kann (§ 47 Abs. 4a Satz 3 BImSchG). Weitere Ausnahmen von Verboten des Kraftfahrzeugverkehrs - wie insbesondere
SchG - können durch die zuständigen Behörden zugelassen werden (§ 47 Abs. 4a Satz 4 BImSchG). Die Vorschriften zu ergänzenden technischen Regelungen, insbesondere zu
rüstmaßnahmen bei Kraftfahrzeugen, im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, bleiben unberührt (§ 47 Abs. 4a Satz 5 BImSchG). Soweit damit Verkehrsverbote regelhaft bzw. von vornherein dann ausgeschlossen werden sollen, wenn ein Immissionswert von 50 µg/m 3 nicht erreicht bzw. überschritten wird, verstößt diese Regelung zur Überzeugung des erkennenden Senats gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der RL 2008/50/EG, weil damit im nationalen Recht unter Verstoß gegen die RL 2008/50/EG von den dort festgelegten Grenzwerten abgewichen würde. Sie darf deshalb nicht angewendet werden, sofern nicht eine europarechtskonforme Auslegung erfolgen kann. Für die Möglichkeit einer europarechtskonformen Auslegung könnte sprechen, dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung lediglich eine Erwartungshaltung zum Ausdruck gebracht hat, die anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles zu verifizieren ist, und sich die gesetzliche Regelung deshalb als deklaratorisch darstellt, ohne Einfluss auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung zu nehmen. Dagegen spricht jedoch der eindeutige Wortlaut der Vorschrift, wonach mit einem Regel-Ausnahme-Verhältnis dann steuernd auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung Einfluss genommen werden soll, wenn die Besonderheiten des Einzelfalls begründeten Anlass zu einer anderen Bewertung der Verhältnismäßigkeit geben (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.07.2019 - 8 A 2851/18 -, juris Rn. 288 ff., Rn. 301). Dies kann jedoch dahinstehen, da unabhängig davon in jedem Fall vom nationalen Gericht eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall durchzuführen ist. Entgegen der Ansicht des Beklagten (Schriftsatz vom 25.07.2019, Bl. XIII/01961 GA) ergibt sich auch vor dem Hintergrund der Notifikation durch die Europäische Kommission kein anderes Ergebnis. Denn in dem in Bezug genommenen Schreiben vom 13. Februar 2019 hat die Europäische Kommission die Ergebnisverpflichtung und das Zügigkeitsgebot aus Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG betont und vor diesem Hintergrund weiter ausgeführt, „die Einfügung der Formulierung „in der Regel“ in diesen Artikel werde daher begrüßt, um Fahrverbote nicht auszuschließen, falls sie sich als einzige Möglichkeit erweisen sollten, Zeiträume der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten“. Der Gesetzentwurf wurde mithin nur gebilligt, weil der Vorschrift kein echtes Regel-AusnahmeVerhältnis entnommen worden ist. Vielmehr wurde die Formulierung „in der Regel“ als Sicherungsvorbehalt zur Herstellung der Unionsrechtskonformität verstanden, wie es das den Mitgliedstaaten obliegende Gebot zu unionstreuem Verhalten verlangt. Zu einem anderen Ergebnis führt es auch nicht, wenn § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG den durch die RL 2008/50/EG den Mitgliedstaaten eingeräumten Ermessensspielraum durch die Konkretisierung des Gebots der Verhältnismäßigkeit im Einklang mit dem Unionsrecht ausfüllen soll, wie der Beklagte meint, und der Gesetzgeber dabei davon ausgegangen ist, dass aufgrund der von der Bundesregierung vorgesehenen Maßnahmen in den davon betroffenen Gebieten diese Anforderung in der Regel ohne Fahrverbot erfüllt werden kann (Schriftsatz vom 25.07.2019, Bl. XIII/01962 GA). Auch diese Prognose des Gesetzgebers entbindet den Mitgliedstaat nicht von der Verpflichtung zu unionstreuem Verhalten und führt zu einer Einzelfallprüfung. Denn da die Ergebnisverpflichtung und das Zügigkeitsgebot eine einzelfallabhängige Beurteilung der Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung erfordern, verstößt es gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, wenn bestimmte Maßnahmen ungeachtet der konkreten Einzelfallumstände, ihrer Verhältnismäßigkeit im konkreten Fall und insbesondere unabhängig von der konkreten Höhe der Grenzwertüberschreitung von vornherein generell aus dem Katalog möglicher Maßnahmen ausgeschlossen werden. Dies gilt im Zweifel auch für die weiter vorgesehenen kategorischen Ausnahmen bestimmter Fahrzeugkategorien von einem Fahrverbot. Das Unionsrecht verbietet es
alledem, Verkehrsverbote allein deshalb für unverhältnismäßig zu halten, weil in dem betroffenen Gebiet der Wert von 50 µg/m 3 im Jahresmittel nicht überschritten ist (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.07.2019, a.a.O., juris Rn. 222 ff.). Da die unionsrechtlichen Regelungen zur Überzeugung des erkennenden Senats eindeutig ergeben, dass eine Einzelfallprüfung anhand der unionsrechtlichen Vorgaben sowie der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vorzunehmen ist, ist die Sache diesem entgegen der Anregung des Beklagten (Schriftsatz vom 25.07.2019, Bl. XIII/01964 GA) auch nicht
SchG anzuwenden wäre, würde dies auch deshalb nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Anordnung von Verkehrsverboten im Stadtgebiet von Frankfurt am Main führen, weil nicht festzustellen ist, dass dort
den bisherigen Messungen und Berechnungen an keiner Stelle der Wert von 50 µg/m 3 NO2 überschritten wird, da es im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung an einer
vollziehbaren und belastbaren Prognose sowohl über die im Jahr 2020 als auch in den
folgenden Jahren zu erwartenden Grenzwertüberschreitungen fehlt. Das räumen der Beklagte und die Beigeladene zu 1. - wie oben schon dargestellt - nicht nur selbst mit ihrem Vorbringen ein, dass trotz der rückläufigen Belastung und der damit einhergehenden Abnahme der Streckenabschnitte mit Messwertüberschreitungen wegen der hohen Ausgangswerte auch im Prognosefall
alledem unter Beachtung der vorstehend dargestellten Grundsätze durchzuführende Verhältnismäßigkeitsprüfung bestimmt sich in ihrem Umfang und der Ausgestaltung insbesondere
GG, da mit Verkehrsverboten in die Rechte der Fahrzeugeigentümer, -halter und -nutzer eingegriffen wird.
1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt, dabei unterliegt der Gesetzgeber besonderen verfassungsrechtlichen Schranken. Der Eingriff im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt, geeignet und erforderlich sowie angemessen sein (vgl. zuletzt BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18.07.2019 - 1 BvL 1/18 u.a. - juris Rn. 55). Die gesetzliche Regelung in § 47 BImSchG ist geeignet, einen Eingriff in das grundrechtlich geschützte Eigentum der Fahrzeughalter, -eigentümer und -nutzer zu rechtfertigen. Diese Regelung ermächtigt die zuständige Behörde zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans, der zum Schutz der Gesundheit Betroffener die erforderlichen, gegen alle Emittenten
ihrem Verursacheranteil gerichteten Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und verfolgt damit ein legitimes, verfassungsrechtlich anerkanntes Ziel. Verkehrsverbote für Fahrzeuge, die in beträchtlichem Maß Stickstoffdioxid emittieren, stellen sich auch grundsätzlich als rechtlich zulässige und tatsächlich geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung von NO2-Grenzwerten dar (vgl. dazu und zur rechtlichen Zulässigkeit: BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 - BVerwG 7 C 26/16 -, juris Rn. 34). Die Anordnung von Verkehrsverboten muss auch erforderlich sein, um die angestrebten gesetzlichen Ziele zu erreichen. Die Erforderlichkeit ist jedoch erst dann zu verneinen, wenn ein sachlich gleichwertiges, zweifelsfrei gleich wirksames, die Grundrechte weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung steht, um den mit dem Gesetz verfolgten Zweck zu erreichen. Dabei verfügt der Plangeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. dazu zuletzt BVerfG a.a.O., juris Rn. 66, m.w.
w.), der sich
den im einzelnen Fall gegebenen Umständen und den dazu getroffenen Feststellungen der planenden Behörde bestimmt. Da es der Prognose des Beklagten schon an der erforderlichen
vollziehbarkeit in Bezug auf Umfang und streckenbezogene Wirkung der Minderungseffekte fehlt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Verkehrsverbote für die Minderung der Belastung an von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Strecken als erforderlich erweisen werden. Hinsichtlich der Erforderlichkeit von Verkehrsverboten bestehen auch sonst keine grundsätzlichen Bedenken, da zweifelsfrei gleich wirksame Mittel, mit denen der gesetzliche Zweck der schnellstmöglichen Grenzwertunterschreitung erreicht werden kann,
den bisher getroffenen Feststellungen nicht zur Verfügung stehen, wie oben dargestellt wurde. Die Anordnung von Verkehrsbeschränkungen muss zudem auch im engeren Sinne verhältnismäßig, d.h. angemessen sein. Dabei sind die schutzwürdigen Interessen der betroffenen Eigentümer aus Art. 14 GG - hier in Gestalt des Bestandsschutzes -, die Belange des Gemeinwohls und die hier vor allem betroffene Rechtsposition der Gesundheit potenziell Betroffener aus Art. 1 und 2 GG in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Die Eigentumsgarantie gebietet es allerdings nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber kann im Rahmen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums vielmehr auch einmal geschaffene Regelungen
träglich verändern und fortentwickeln, selbst wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Eine derartige Abänderung kann durch Gründe des öffentlichen Interesses unter B
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.