Obsah (9)

§ 109§ 43§ 63§ 65Art. 107§ 92§ 192§§ 193§ 18

Zum kommunalrechtlichen Beanstandungsverfahren Leitsatz 1. Eine Anfechtungsklage ist wegen fehlender Verwaltungsaktqualität der Beanstandung gemäß § 63 HGO nicht statthaft. Statthaft ist die Feststell

, wonach er den vorgesehenen Kaufpreis um 10 % überbiete. Er plane den Bau eines Einfamilienhauses. Er stelle vier Stellplätze für Fahrzeuge auf dem Grundstück zur Verfügung, der Bürgersteig könne in voller Länge und Breite bis zur Verbindungstreppe gebaut werden. Seitens des Investors lag zu diesem Zeitpunkt noch kein schriftliches Kaufangebot vor. Der Gemeindevorstand beschloss in seiner Sitzung vom

1. Mai 2016, der Gemeindevertretung zu empfehlen, das Grundstück zu einem Preis von 20,50 € zuzüglich den gebotenen 10 %, d.h. zu einem Preis in Höhe von 22,55 € pro m 2 zzgl. Erschließungskosten an Herr H. zu veräußern. Der Gemeindevorstand entschied sich gegen eine Ablösung von fehlenden Stellplätzen und gegen einen Bieterwettbewerb. Die Treppenanlage, für deren Erhalt sich klar ausgesprochen wurde, sollte bis auf weiteres gesperrt bleiben. Mit Schreiben vom
2. Juni 2016 gab sich der Investor als Herr J. zu erkennen. Er gab ein Kaufangebot in Höhe von 35,41 € pro m² als reinen Grundstückskaufpreis zuzüglich der Erschließungskosten ab und sagte zu, die fehlenden Stellplätze auf einem nahegelegenen Grundstück bereit zu stellen. Aus dem Protokoll der Gemeindevertretungssitzung vom
3. Juni 2016 (Bl. 17 ff. GA) geht zudem hervor, dass der Investor bereit war, einen Gehweg vor dem Grundstück zu errichten, wenn die Gemeinde das Pflaster stelle. Der Investor stehe zudem weiterhin zu dem Angebot, das Grundstück zu Preis von 22,55 € pro m 2 zu erwerben und im Falle der Zustimmung für die fehlenden Stellplätze eine Ablösesumme in Höhe von 20.450,00 € zu entrichten oder die angrenzende Treppenanlage zu erneuern. Auch in diesem Fall würde ein Gehweg vor dem Grundstück zu errichtet, wenn die Gemeinde das Pflaster stelle. Ausweislich des Protokolls wurden vom
4. Juni 2016 in der Ausschusssitzung vom
5. Juni 2016 drei Abstimmungsmöglichkeiten definiert:
6. Empfehlung Gemeindevorstand vom
7. Mai 2016: 22,55 € je m2 zuzüglich Erschließungskosten und Gehwegherstellung bei Bau eines Einfamilienhauses an Herrn H..
8. Neues Angebot vom Investor in Höhe von 35,41 € je m2 zzgl. Erschließungskosten und Gehwegherstellung.
9. Oder wie bisher: 22,55 € je m2 zzgl. Erschließungskosten und Gehwegherstellung plus Ablösung der Stellplätze oder Treppensanierung an Investor. Beide Ausschüsse empfahlen mehrheitlich, das Angebot zu
10. des Herrn H. anzunehmen. In der Sitzung der Gemeindevertretung vom
11. Juni 2016 stellte der Beklagte einen Änderungsantrag, wonach die Klägerin beschließen solle, den Grundstückspreis auf ein Mindestgebot von 22,55 € festzusetzen. Zudem sollten die Erschließungskosten und der Straßenbeitrag zu entrichten sein. Ferner solle der Käufer sich verpflichten, entlang der Breslauer Straße einen Gehweg zu errichten. Der Gemeindevorstand werde beauftragt, in seiner Sitzung vom
12. Juni 2016 den Zuschlag für das höchste Gebot erteilen. Dieser Änderungsantrag wurde abgelehnt. Auch ein weiterer Änderungsantrag, wonach das Grundstück zu einem Preis in Höhe von 35,41 € je m² zuzüglich Erschließungskosten und Gehwegherstellung an den Investor veräußert werden solle, wurde abgelehnt. Die Klägerin beschloss in der Sitzung vom
13. Juni 2016, das Grundstück zu einem Kaufpreis in Höhe von 22,55 € pro m 2 zzgl. Erschließungskosten und Gehwegherstellung bei Bau eines Einfamilienhauses an Herrn H. zu veräußern. Diesem Beschluss wurde mit Schreiben vom
14. Juni 2016 widersprochen. Der Briefkopf des Schreibens ist der des Gemeindevorstands, wobei der Bürgermeister als die Auskunft erteilende Person aufgeführt wird und dieser das Schreiben unterzeichnet hat. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Beschluss gefährde das Wohl der Gemeinde hinsichtlich der gemeindlichen Außendarstellung, insbesondere gegenüber Investoren. Es sei fraglich bzw. nicht absehbar, ob nicht sogar eine Rechtsverletzung erkennbar sei, aus der der Investor möglicherweise Schadenersatzansprüche geltend machen könne. Man habe zu beachten, dass ein öffentliches Grundstück nicht unter dem Marktwert verkauft werde. Ein Verkauf unter dem Marktwert könne zum einen eine unzulässige Beihilfe darstellen. Zum anderen verstoße dies gegen § 109 HGO . Mögliche Konsequenz einer unzulässigen Beihilfe sei, dass Herr H. verpflichtet werde, die Differenz zwischen Markt- und Verkaufspreis zu zahlen. Der Investor habe einen Festbetrag in Höhe von 25.000,00 € geboten, während Herr H. 15.920,30 € geboten habe, also ergebe sich eine Differenz in Höhe von 9.079,70 €. Entscheidend werde die Frage sein, ob die Gemeinde unter dem Marktwert verkauft habe oder nicht. Der ursprünglich angedachte Kaufpreis in Höhe von 20,50 € je m 2 hätte die Unkosten gedeckt und damit hätte die Gemeinde nicht unter Wert verkauft. Im Rahmen der öffentlichen Diskussion des Vorhabens habe gewissermaßen eine Marktabfrage stattgefunden, wonach der Marktwert des Grundstücks höher sei. Es sei nicht auszuschließen, dass die Kommunalaufsicht eine Prüfung auf eine unzulässige Beihilfe vornehme. Ein Bieterverfahren könne diese rechtlichen Implikationen aus dem Weg räumen. Mit Beschluss vom
15. Juli 2016 gab die Klägerin dem Widerspruch nicht statt. Mit Schreiben vom
16. Juli 2016 beanstandete der Beklagte den Beschluss der Klägerin. Dieses Schreiben enthält den Briefkopf des Bürgermeisters, dieser wird als die Auskunft erteilende Person aufgeführt und es trägt seine Unterschrift. Zur Begründung wiederholte der Beklagte die Ausführungen aus dem Widerspruch und kündigte an, eine Stellungnahme der Kommunalaufsicht einholen zu wollen. Die Leiterin der Kommunalaufsicht gab in einer E-Mail vom
17. Juli 2016 im Wesentlichen an, es sei keine eindeutige Antwort möglich. Der Verpflichtung der defizitären Kommune A-Stadt zur Einnahmebeschaffung stünde die Entscheidungsfreiheit der Gemeindevertretung gegenüber. Die Klägerin hat am
18. Juli 2017 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, Widerspruch und Beanstandung seien schon formal rechtswidrig. Aus dem Gesamtkontext des Schreibens vom
19. Juni 2016 ergebe sich, dass der Widerspruch durch den Beklagten im Namen des Gemeindevorstandes erhoben worden sei. Von Gesetzes wegen stehe jedoch nur dem Bürgermeister das Recht zu, einem Beschluss der Gemeindevertretung zu widersprechen. Fehle es an einem wirksamen Widerspruch, sei dessen Zurückweisung aus formalen Gründen gerechtfertigt und eine Beanstandung gehe ins Leere. Ferner könne bei einer Beanstandung nicht offenbleiben, ob der betreffende Beschluss der Gemeindevertretung das Recht verletze. Der Bürgermeister habe sich die Überzeugung zu bilden, dass es sich um einen rechtswidrigen Beschluss handele. Hier habe der Beklagte jedoch sowohl in dem Widerspruchs- als auch im Beanstandungsschreiben ausgeführt, dies sei „fraglich bzw. nicht absehbar“ und „Entscheidend wird die Frage sein „Haben wir unter dem (Markt)Wert verkauft, oder nicht?“. Damit habe der Beklagte ausdrücklich offengelassen, ob eine Rechtsverletzung vorliege. Es ändere sich daran auch nichts, wenn der Beklagte später in dem Schreiben § 109 HGO als Ausgangspunkt einer möglichen Rechtsverletzung erwähnt habe. Hierbei sei er zudem nicht darauf eingegangen, dass § 109 HGO im öffentlichen Interesse einen Verkauf unter dem vollen Wert zulasse. Dass der Beklagte sich bei seiner Beanstandung noch keine abschließende Meinung gebildet hatte, sei auch daran zu erkennen, dass er angekündigt habe, eine Prüfung durch die Kommunalaufsicht veranlassen zu wollen. Zudem sei die Beanstandung materiell rechtswidrig. Der Beschluss der Gemeindevertretung führe nicht zu einem Verkauf des Grundstücks unterhalb des vollen Wertes und damit auch zu keiner Verletzung von § 109 Abs. 1 S. 2 HGO . Es fehle bereits an einer

vollziehbaren Feststellung dahingehend, dass ein Verkauf zu einem Preis i.H.v. 22,55 € pro m 2 den objektiven Wert des Grundstücks unterschreite. Soweit der Beklagte in seiner Beanstandung auf eine „Marktabfrage“ verweise, seien weder nähere Einzelheiten hierzu noch ein konkretes Ergebnis mitgeteilt worden. Zur Ermittlung des ursprünglich avisierten Kaufpreises in Höhe von 20,50 € pro m 2 habe die Gemeindeverwaltung Vergleichswerte anderer Grundstücke in der Gemeinde herangezogen, die eine Spanne von 17,90 € bis 22,40 € pro m 2 aufgewiesen hätten. Vor dem Hintergrund, dass der beschlossene Kaufpreis über diesen Vergleichswerten liege, sei ein Verweis des Beklagten darauf, dass eine „Marktabfrage“ zu einem höheren Marktwert geführt habe, nicht ausreichend. Die Internetseite „www.geoportal.hessen.de (Gutachterausschuss)“ zeige für voll erschlossene Grundstücke in der Breslauer Straße in A-Stadt einen Preis in Höhe von 40,00 € pro m 2 an. Die Tatsache, dass die Gemeindeverwaltung mit einem Investor über einen höheren Preis gesprochen habe, führe auch nicht dazu, dass durch den Beschluss der Klägerin unterhalb des vollen Wertes verkauft werde. Es sei nicht zu einem schriftlichen Kaufangebot des Investors gekommen. Letztlich habe es ein ausreichend konkretes, unmissverständliches Angebot des Investors nicht gegeben. Der unter der Prämisse einer Ablösung der Stellplatzverpflichtung durch Geldleistung vom Investor angebotene Kaufpreis entspreche dem Angebot des Interessenten H. und der Beschlussfassung der Klägerin. Auch bei einem Verkauf unterhalb des vollen Wertes sei nicht automatisch eine Verletzung von § 109 HGO verbunden. Der Beklagte habe das Regel-Ausnahme-Verhältnis des § 109 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 HGO nicht beachtet, weshalb die Beanstandung bereits aufgrund mangelnder rechtlicher Prüfung keinen Bestand haben könne. Vorliegend erscheine der von der Klägerin beschlossene Verkauf an Herrn H. als im öffentlichen Interesse geboten. Bei der Familie H. handele es sich um einen örtlichen Interessenten, der seinen Lebensmittelpunkt seit Jahren in der Gemeinde habe und auch dort verbleiben wolle. Herr H. habe zwar zur fraglichen Zeit nicht in A-Stadt gewohnt. Er stamme jedoch aus der Gemeinde und habe geplant, dorthin zurückzuziehen. Seine pflegebedürftigen Eltern wohnten auf dem

bargrundstück des in Rede stehenden Grundstücks. Das von ihm mitgeteilte Bauvorhaben sei mit der örtlichen Stellplatzsatzung in Übereinstimmung zu bringen. Die in der Stellplatzsatzung (Bl. 101 ff. GA) vorgesehenen Alternativverpflichtungen (Ablösung durch Geldleistung, Schaffung von Stellplätzen auf anderen Grundstücken) entsprächen nicht der eigentlichen Zielsetzung der Satzung und seien nur aus Gründen der Gleichbehandlung aller Bauherren aufgenommen worden. Die vom Investor angebotenen alternativen Bauleistungen zur Erfüllung der Stellplatzverpflichtung erfüllten nicht die Voraussetzungen des § 44 Abs. 2 HBO . Die Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit acht Wohnungen verändere den Charakter des Wohngebietes, da sich dort ausschließlich Ein- und Zwei-Familienhäuser befänden. Ein solches Gebäude werde auf die benachbarten Grundstücke erdrückend wirken. Die Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit acht Wohnungen führe, wenn die Vorgaben der Stellplatzsatzung nicht eingehalten werden könnten, zu einer die

barschaft erheblich belastenden Verkehrssituation. Es sei auch mit einer Überbeanspruchung des ruhenden Verkehrs zu rechnen, was eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zur Folge habe. Schließlich sei im Rahmen des § 109 Abs. 3 S. 1 HGO auch zu berücksichtigen, dass der Beklagte die Identität des Investors lange Zeit verschwiegen habe. Für eine Beschlussfassung der Klägerin gehöre, dass die Person den Grundstücksinteressenten, zu dessen Gunsten entschieden werden solle, von Anfang an benannt werde. Dies gelte insbesondere, wenn es ortsbekannte Mitbewerber gebe. Gerade vor dem Hintergrund der mit einem derart großen Bauvorhaben verbundenen Verpflichtungen, auch im Hinblick auf die Stellplatzsatzung, bedürfe es eines gewissen Vertrauens in die Person des Investors. Ein solches könne bei zumindest anfänglichem Bemühen des Beklagten, die Identität des Investors zu verschleiern, nicht aufkommen. Die Klägerin hat ursprünglich beantragt, die Beanstandung des Beklagten vom

1. Juli 2016 betreffend den Beschluss der Klägerin vom
2. Juli 2016 aufzuheben. In der mündlichen Verhandlung hat sie die Anfechtungsklage auf eine Feststellungsklage umgestellt und die darüberhinausgehende Klage zurückgenommen. Die Klägerin beantragt zuletzt, es wird festgestellt, dass die Beanstandung des Beklagten vom
3. Juli 2016 rechtswidrig ist. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte führt im Wesentlichen aus, es habe ein schriftliches Kaufangebot des Investors J. vorgelegen. Dieser habe lediglich offengelassen, welches Angebot zum Tragen kommen solle. Herr H. sei kein örtlicher Interessent, er sei zwischen dem
4. September 1981 und dem
5. März 2017 nicht in A-Stadt gemeldet gewesen. Der Investor habe in der Informationsveranstaltung noch kein Angebot abgegeben gehabt, weil er auf eine Entscheidung der Gemeinde betreffend die Festsetzung des Kaufpreises gewartet habe. Hinsichtlich der Nichtbekanntgabe seines Namens seien keine Fakten vorenthalten worden. Wäre die Anwesenheit des Investors bei der Informationsveranstaltung bekannt gegeben worden, hätte die Gefahr bestanden, dass die Teilnehmer sich dadurch gehemmt gefühlt und nicht offen über das Projekt diskutiert hätten. Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit des Widerspruchs seien nicht gerechtfertigt. Eine Zuordnung des Schreibens vom
6. Juni 2016 zum Beklagten sei möglich. Die Klägerin habe am
7. Juli 2016 auch erneut über die strittige Angelegenheit entschieden und könne sich nicht mehr im

hinein auf den Standpunkt stellen, der Widerspruch des Beklagten sei bereits formal rechtswidrig gewesen. Jedenfalls wäre ein formeller Fehler spätestens durch die Beschlussfassung vom 14. Juli 2016 geheilt, die Zurückweisung des Widerspruchs sei nicht aus formalen Gründen erfolgt. Der Beklagte habe sowohl den Widerspruch als auch die Beanstandung mit einer möglichen Rechtsverletzung begründet, insbesondere mit einer Verletzung des § 109 HGO . Diese seien inhaltlich und formal korrekt. Die Beanstandung sei materiell rechtmäßig. In all den Fällen, in denen hinsichtlich des Verkaufserlöses differierende Angebote vorlägen, sei gemäß § 109 HGO grundsätzlich das höhere Angebot maßgeblich. Anderenfalls würde die Gemeinde den Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ohne ersichtlichen Grund zuwiderhandeln. Vorliegend sei für den zu erzielenden Verkaufswert das Angebot des Investors J. maßgeblich gewesen. Eine Veräußerung im Einklang mit § 109 Abs. 1 Satz 2 HGO habe nur an den höherbietenden Herrn J. erfolgen können. Im öffentlichen Interesse liegende Ausnahmen vom Gebot des vollen Wertersatzes

§ 109Abs.

3 HGO lägen nicht vor. Der Charakter des Wohngebietes würde sich durch den Bau eines Achtfamilienhauses entgegen den Aussage der Klägerin lediglich geringfügig verändern. Unzutreffend sei, dass der Investor bei Verwirklichung seines Bauvorhabens die Vorgabe der Stellplatzsatzung nicht einhalten könne. Die Stellplatzsatzung sehe Alternativmöglichkeiten ausdrücklich vor. Von einer erhöhten Verkehrsbelastung könne

dem Bau eines Achtfamilienhauses in einer Sackgasse wie der Breslauer Straße nicht die Rede sein. Die Errichtung des Achtfamilienhauses stehe ferner im Einklang mit der abgeschlossenen Bauleitplanung der Gemeinde und schaffe dringend benötigten Wohnraum, fördere den Wohnungsbau, ziehe Kaufkraft an und halte einen Herrn J. als örtlichen Investor in der Gemeinde. Eine Beschwer der Klägerin sei nicht zu erkennen, die beschlossene Änderung des Bebauungsplanes gelte es auch umzusetzen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte. Entscheidungsgründe Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Es stand der Klägerin gemäß § 173 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 264 Nr. 2 Zivilprozessordnung (ZPO) frei, ihren ursprünglichen Klageantrag in der Hauptsache zu beschränken. Der Wechsel von einer Anfechtungsklage zu einer allgemeinen Feststellungsklage stellt keine Klageänderung gemäß § 91 VwGO dar (Kopp/Schenke, VwGO,

1. Aufl. 2018, § 91 Rn. 9 m.w.N.). Die insoweit teilweise Klagerücknahme war gemäß § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO ohne Einwilligung des Beklagten zulässig. Das Verfahren war insoweit einzustellen, § 92 Abs. 3 VwGO. Die Feststellungsklage ist gemäß § 43 VwGO zulässig. Diese ist gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Das erforderliche Rechtsverhältnis ist zu bejahen, weil hier konkrete Rechtsbeziehungen in Frage stehen. Als solche gelten auch Rechtsbeziehungen des Innenbereichs (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 11 a.E.; Happ in: Eyermann, VwGO,
2. Aufl. 2019, § 43 Rn. 14; Pietzecker in: Schoch/Schneider, VwGO,
3. EL Juli 2020, § 43 Rn. 26). Die Klägerin macht zudem geltend, in eigenen Rechten verletzt zu sein, nämlich in ihrem Recht auf Beschlussfassung in Angelegenheiten der Gemeinde ( § 50 Hessische Gemeindeordnung - HGO), und ein Feststellungsinteresse ergibt sich daraus, dass es einer Klärung bedarf, ob der Beschluss vom
4. Juli 2016 rechtswidrig ist und daher zu Recht beanstandet wurde. Eine Subsidiarität gemäß § 43 Abs. 2 VwGO ist nicht gegeben.

§ 43Abs. 2 Satz 1 Vw

GO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine Anfechtungsklage ist jedoch wegen fehlender Verwaltungsaktqualität der Beanstandung nicht statthaft. Es handelt sich vorliegend um einen kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit, der dadurch gekennzeichnet ist, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlichen Rechte streiten. In der Vergangenheit haben die für das Kommunalrecht zuständigen Senate des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes derartigen Beanstandungen Außenwirkung beigemessen und die Anfechtungsklage als statthafte Klageart angesehen (vgl. Urteil des

1. Senats vom
2. Dezember 1974 - II OE 36/74 -, Beschluss des
3. Senats vom
4. November 1995 - 6 TG 3539/95 -, juris Rn. 3 ). Der
5. Senat hat im Urteil vom
6. November 2013 (- 8 A 617/12 -, juris Rn. 17 f.) offengelassen, ob in derartigen Fällen eine Anfechtungsklage oder eine Feststellungsklage statthaft ist. Mit der herrschenden Meinung ist hingegen von einer fehlenden Verwaltungsaktqualität der Beanstandung auszugehen. Derartigen Maßnahmen fehlt die Außenwirkung, weil das Außenrechtsverhältnis dem Rechtsstreit Körperschaft - Bürger vorbehalten ist (vgl. VG Gießen, Urteil vom
7. März 1993 - 8 E 99/91-, NVwZ-RR 1994, 173; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: Dezember 2020, § 63 HGO Rn. 54 ff.; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG,
8. Aufl. 2018, § 35 Rn. 192; Pietzcker/Marsch in: Schoch/ Schneider, VwGO,
9. EL Juli 2020, Vorbem. § 42 Abs. 1 Rn. 18). Zudem kommt solchen Maßnahmen in der Regel auch nicht die für Verwaltungsakte typische Individualisierungs- und Klarstellungsfunktion zu. Nicht zuletzt spricht gegen die Einordnung als Verwaltungsakt auch die Tatsache, dass dann Maßnahmen, die rechtswidrig in die Kompetenzordnung von Hoheitsträgern eingreifen, der Bestandskraft zugänglich würden, womit nicht unabsehbare Folgen für die innere Organisation von Hoheitsträgern verbunden wären ( Terhechte in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht,
10. Aufl. 2016, § 43 VwGO Rn. 21). Die Klage ist unbegründet, weil die mit Schreiben vom
11. Juli 2016 ausgesprochene Beanstandung des Beschlusses der Klägerin rechtmäßig ist. Die Beanstandung ist formell rechtmäßig. Das Verfahren der Beanstandung ergibt sich aus § 63 HGO .

§ 63Abs.

2 S. 1 HGO hat der Bürgermeister als selbstständiges Organ der Gemeindeverfassung einen das Recht verletzenden Beschluss der Gemeindevertretung zu beanstanden, wenn dieser

einem Widerspruch des Bürgermeisters gem. § 63 Abs. 1 HGO und erneuter Beschlussfassung der Gemeindevertretung aufrechterhalten bleibt. Der Gemeindevorstand ist

§ 63Abs.

4 HGO nur

rangig zuständig für Widerspruch und Beanstandung eines Beschlusses der Gemeindevertretung, wenn der Bürgermeister seiner Kontrollpflicht

§ 63Abs.

1 und 2 HGO nicht

kommt. Der der Beanstandung zugrundeliegende Widerspruch vom

1. Juni 2016 gegen den Beschluss vom
2. Juni 2016 war zwar formal fehlerhaft. Er war dem Gemeindevorstand als sachlich unzuständigem Organ zuzurechnen. Dies ergibt sich aus der Auslegung des Widerspruchsschreibens, wobei die Sichtweise eines objektiven Dritten maßgeblich ist (§§ 133, 157 BGB analog). Das Widerspruchsschreiben bezeichnet das handelnde Organ eindeutig, der Briefkopf des Schreibens enthält als Behördenbezeichnung den Gemeindevorstand. Anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass unter „Auskunft erteilt“ der beklagte Bürgermeister aufgeführt wird, dieser das Schreiben unterzeichnet hat, er sich im Schreiben des Personalpronomens (erste Person Singular Nominativ; „ich“) bedient und § 63 HGO in Bezug genommen hat. Denn

§ 65Abs.

1 HGO besteht das Kollegialorgan Gemeindevorstand aus dem Bürgermeister und den Beigeordneten, wobei der Bürgermeister der geborene Vorsitzende des Gemeindevorstandes ist und dessen Beschlüsse gemäß § 70 Abs. 1 HGO ausführt. Dazu zählt auch, dass ein Bürgermeister Erklärungen im Namen des Gemeindevorstandes - gegebenenfalls in der „Ich-Form“ - abgibt und entsprechende Schreiben unterzeichnet. Aus der Sicht eines objektiven Dritten rührte der Widerspruch daher vom Gemeindevorstand her, welcher gemäß § 63 Abs. 4 HGO nur

rangig ein Beanstandungsrecht hat. Jedoch führt die formale Fehlerhaftigkeit des Widerspruchs nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Beanstandung vom

1. Juli
2. Der Fehler im Beanstandungsverfahren wurde im konkreten Fall dadurch geheilt, dass die Klägerin am
3. Juli 2016 gemäß § 63 Abs. 1 Satz 5 HGO in der Sache über den Widerspruch vom
4. Juni 2016 entschieden hat, ohne diesen aus formalen Gründen zurückzuweisen. Dies ergibt sich aus einer entsprechenden Heranziehung der Rechtsprechung zur Sachentscheidung bei einem verfristeten Widerspruch gemäß §§ 68 ff. VwGO. Diese Rechtsprechung beruht auf dem Gedanken, dass die Widerspruchsfrist des § 70 VwGO vorwiegend dem Schutz der Widerspruchsbehörde dient und es ihr freisteht, kraft ihrer Sachherrschaft den Widerspruch wegen Fristversäumung als unzulässig zurückzuweisen oder trotz des Fristablaufs in der Sache zu entscheiden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom
5. September 1970 - 4 C 78.69 -, juris; Beschluss vom
6. Oktober 2006 - 8 B 21/06 -, juris Rn. 4 f.; Dolde/Porsch in: Schoch/Schneider, VwGO,
7. EL Juli 2020, § 70 Rn. 37 m.w.N.; Kastner in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht,
8. Aufl. 2016, § 70 VwGO Rn. 13 f.). Auch die formalen Regelungen des Beanstandungsverfahrens dienen

Sinn und Zweck gerade dem Schutz der Beschlüsse der Gemeindevertretung. Dieser muss es deshalb freistehen, von diesem Schutz Gebrauch zu machen und den Widerspruch als unzulässig zurückzuweisen, oder trotz der Unzulässigkeit gemäß § 63 Abs. 1 Satz 5 HGO erneut in der Sache zu entscheiden. Die Klägerin hat letzteres getan. Eine Zurückweisung aus formalen Gründen erfolgte nicht. Dem stand auch keine gesicherte Rechtsposition eines Dritten entgegen. Bei einem gemäß § 70 VwGO verfristeten Widerspruch verneint die herrschende Meinung eine Sachentscheidungsbefugnis der Widerspruchsbehörde dann, wenn ein Dritter durch den bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakt eine gesicherte Rechtsposition erhalten hat (vgl. dazu Dolde/Porsch , a.a.O., § 70 Rn. 38 m.w.N.). Der Interessent H. hatte aber allein durch den Beschluss der Klägerin vom

1. Juni 2016 noch keine gesicherte Rechtsposition erlangt, die ihm durch den weiteren Beschluss der Klägerin vom
2. Juli 2016 und dessen Beanstandung wieder entzogen worden wäre. Der Beschluss vom
3. Juni 2016 konnte zum einen gegenüber Herrn H. nicht in Bestandskraft erwachsen. Zum anderen ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass in der kurzen Zwischenzeit ein notarieller Kaufvertrag mit diesem abgeschlossen worden wäre. Die formale Fehlerhaftigkeit des Widerspruchs führt demnach unter entsprechender Heranziehung der oben genannten Rechtsprechung nicht zur Rechtswidrigkeit der Beanstandung, weil die Klägerin im beanstandeten Beschluss inhaltlich entschieden hat und dies auch durfte. Mithin ist dadurch eine Heilung des Formfehlers eingetreten. Es ist der Klägerin

Vorstehendem überdies

den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätzen von Treu und Glauben (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 44 m.w.N.) verwehrt, sich im gerichtlichen Verfahren auf die formale Fehlerhaftigkeit des Widerspruchs wegen sachlicher Unzuständigkeit zu berufen, wenn sie dies im Beanstandungsverfahren nicht geltend gemacht hat. Die Beanstandung selbst, welche gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 HGO ordnungsgemäß durch den Bürgermeister ergangen ist, genügt formalen Anforderungen. Dafür, ob eine Rechtsverletzung im Sinne von § 63 Abs. 1 HGO vorliegt, ist die

pflichtgemäßer Prüfung gebildete subjektive Überzeugung des Bürgermeisters entscheidend; nicht Voraussetzung ist eine objektiv unbestreitbare Voraussetzung der Sach- und Rechtslage (vgl. Schneider/Dreßler/Rauber/Risch, HGO, Stand: März 2017, Erl. § 63, Seite 6). Die Beanstandung des Beklagten übernahm im Wesentlichen die Begründung des Widerspruchs. Es wurde vom Bürgermeister hinreichend deutlich gemacht, dass seiner Ansicht

eine Rechtsverletzung vorlag. Seine Begründung implizierte auch, dass er Ausnahmen

§ 109Abs.

3 HGO nicht für gegeben hielt. Dass er teilweise den Konjunktiv verwendete, liegt darin begründet, dass er den Ausgang einer aufsichtsrechtlichen oder gerichtlichen Bewertung der Rechtsfrage naturgemäß nicht voraussehen konnte. Die Beanstandung des Beklagten ist materiell rechtmäßig, weil der beanstandete Beschluss der Klägerin vom 14. Juli 2016 gegen geltendes Recht verstieß. Dabei lag zunächst kein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vor.

Art. 107Abs.

1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen und in den Verträgen nichts anderes bestimmt ist. Das Beihilfeverbot betrifft allein Beihilfen, die an Unternehmen gewährt werden. Als Unternehmen im beihilferechtlichen Sinne gilt jedes Gebilde, das unabhängig von seiner Finanzierung einer wirtschaftlichen Tätigkeit

geht. Der Verkauf von Grundstücken an Verbraucher fällt damit von vorherein nicht in den Anwendungsbereich des Beihilfeverbots ( Rauber in Schneider/Dreßler/Rauber/Risch, HGO, Stand: März 2017, Erl. § 109 Rn. 21). Herr H. beabsichtigte lediglich den Bau eines Einfamilienhauses zu Wohnzwecken, er handelte nicht als Unternehmer. Weiterhin lag - insoweit auch nicht in der Beanstandung enthalten - kein Verstoß gegen die Regeln des Vergaberechts (insbes. § 135 Abs. 1 Nr. 2 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen; nicht gestattete Direktvergabe) vor, weil kein Vergaberecht anzuwenden ist. Der Europäische Gerichtshof hat für den Verkauf kommunaler Grundstücke an private Investoren im Rahmen der Bauleitplanung oder städtebaulicher Verträge entschieden, dass diese nur dann ausschreibungspflichtig sind und Vergaberecht Anwendung findet, wenn die Bauleistung dem Auftraggeber unmittelbar zugutekommt (EuGH, Urteil vom 25. März 2010 - Rs C-451/08 -, juris). Die Bauleistung sollte vorliegend nicht unmittelbar der Gemeinde zugutekommen. Allenfalls mittelbar durch Nutzung des Grundstücks konnten sich Vorteile für diese ergeben. Der Beschluss verstieß jedoch gegen § 109 Abs. 1 Satz 1 HGO . Gemäß § 109 Abs. 1 Satz 1 HGO darf die Gemeinde Vermögensgegenstände, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht braucht, veräußern.

§ 109Abs.

1 Satz 2 HGO dürfen Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden. Gemäß § 109 Abs. 3 HGO sind Ausnahmen vom Gebot des vollen Wertersatzes

Abs. 1 Satz 2 im öffentlichen Interesse zulässig. Die Vorschrift konkretisiert den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

§ 92Abs.

2 HGO für Vermögensveräußerungen ( Daneke in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: Dezember 2020, § 109 Rn. 4). Voller Wert ist

dem Hinweis Nr. 3 zu § 109 HGO (Hinweise zu § 109 HGO abgedruckt in Rauber , a.a.O., Erl. § 109 HGO , S. 1) der am Markt erzielbare Verkaufspreis. Zweck dieser Anknüpfung ist es, den vollen Wert der Einschätzung der Gemeinde weitgehend entzogen zu bestimmen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 5. August 1982 - 15 A 1634/81 - juris Rn. 3). Unter Verkehrswert ist danach im Allgemeinen der jederzeit erzielbare Marktpreis zu verstehen. Dieser wird bei Grundstücken durch den Preis bestimmt, der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr

den rechtlichen Gegebenheiten und tatsächlichen Eigenschaften, der sonstigen Beschaffenheit und der Lage des Grundstücks, ohne Rücksicht auf ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse, zu erzielen wäre. Die Vorschrift verleiht dem Grundsatz Ausdruck, dass das mit öffentlichen Mitteln erworbene Gemeindevermögen nicht „verschleudert“ werden darf (OVG Nordrehein-Westfalen, a.a.O., Rn. 7). Daneke spricht vom Verkehrswert als dem unter Ausschöpfung aller wirtschaftlichen Möglichkeiten zum Veräußerungszeitpunkt am Markt erzielbaren Wert ( Daneke , a.a.O, § 109 Rn. 4). Zur Ermittlung des Verkehrswertes werden verschiedene Möglichkeiten vertreten: Bei Grundstücken kann die Gemeinde

§ 192Baugesetzbuch (Bau

GB) den Gutachterausschuss mit der Erstattung eines Gutachtens beauftragen, mit dem der Verkehrswert

§§ 193, 194 Bau

GB festgestellt wird. Daneben besteht für die Gemeinde auch die Möglichkeit, den Wert des Grundstücks vom Ortsgericht

§ 18Abs. 1 Nr. 1 Hess. Ortsgerichtsgesetz schätzen zu lassen (vgl. Watz in Beck

OK, Kommunalrecht Hessen, § 109 HGO Rn. 7-9). Der EuGH vertritt die Auffassung, dass der Marktwert auch im Rahmen einer transparenten Ausschreibung zum Verkauf der Sache ermittelt werden könne, da in diesem Fall die Vermutung bestehe, dass der Marktwert dem höchsten Angebot entspreche (EuGH, Urteil vom

1. Juli 2015 - C-39/14 -, juris). Dabei sei erstens festzustellen, ob dieses Angebot verpflichtend und verlässlich sei und zweitens, ob es nicht gerechtfertigt sei, andere wirtschaftliche Faktoren als den Preis zu berücksichtigen. Dies könne dann der Fall sein, wenn das Höchstgebot aufgrund seines offensichtlich spekulativen Charakters deutlich über den sonstigen im Rahmen einer Ausschreibung angegebenen Preisgeboten und dem geschätzten Verkehrswert des Objekts liege. Der EuGH schließt insgesamt nicht aus, dass die Ermittlung, ob der Preis dem tatsächlichen Marktwert entspricht, auch mit anderen Methoden erreicht werden kann. Auch ohne dass vorliegend ein transparentes Bieterverfahren durchgeführt worden ist, ergibt sich aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls, dass die Klägerin einen Verkauf unter dem realistisch erzielbaren Marktwert, also unter dem Verkehrswert, beschloss. Der Interessent Herr H. lag mit seinem Angebot in Höhe von 22,55 € pro m² - bei den zugrunde gelegten 706 m² also insgesamt 15.920,30 € - zuzüglich Erschließungskosten zum Bau eines Einfamilienhauses zwar leicht über den seinerzeit im Gemeindegebiet ansonsten festgelegten Grundstückpreisen und über dem von der Verwaltung ursprünglich angedachten Preis (20,50 € pro m², insgesamt 14.473,00 €). Jedoch bot der Investor J. an, wie er mit Schreiben vom
2. Juni 2016 mitgeteilt hatte, das Grundstück zu einem reinen Kaufpreis von 35,41 € pro m², also zu insgesamt 24.999,46 €, rund 25.000 €, zuzüglich Erschließungskosten zu erwerben. Insofern ist der Einwand der Klägerin, es habe kein schriftliches Angebot vorgelegen, nicht

vollziehbar. Das mündliche Alternativangebot von Herrn J. - ebenfalls ein Preis von 22,55 € pro m² zuzüglich einer Ablösungssumme von 20.450,00 € oder Sanierung der Treppe - war zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Klägerin keine wirkliche Option mehr, weil der Gemeindevorstand, welcher gemäß § 7 Abs. 2 der Stellplatzsatzung der Gemeinde über den Antrag auf Ablösung entscheidet, sich bereits am

1. Mai 2016 gegen die Ablösung ausgesprochen hatte. Das schriftliche Angebot des Herrn J. über 35,41 € pro m ² als reiner Grundstückspreis resultierte nicht auf ungewöhnlichen, persönlichen Verhältnissen und erscheint auch keineswegs offensichtlich spekulativ. Es spiegelt einen realistisch zu erzielenden Marktpreis wieder. Bei dieser Angebotshöhe ist nämlich Folgendes zu berücksichtigen: Der konkrete Einzelfall ist dadurch gekennzeichnet, dass das Grundstück durch Änderung des Bebauungsplanes mit Anpassung der zulässigen Geschosszahl durch Beschluss der Gemeindevertretung vom
2. Februar 2016 gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 6 HGO i.V.m. § 10 BauGB konkret auf das Bauvorhaben des Investors J. „zugeschnitten“ worden war. Mit dieser Erweiterung der Bebaubarkeit des Grundstückes und Ermöglichung der Schaffung zusätzlicher Wohnfläche wurde jedenfalls der Verkehrswert des Grundstücks gegenüber dem vorherigen Zustand, wo das vorgeschriebene Maß der baulichen Nutzung auf die Nutzung eines Einfamilienhauses ausgerichtet war, erhöht. Aufgrund seines geplanten und durch Änderung des Bebauungsplans ermöglichten Bauprojekts mit acht Wohneinheiten ergab sich für Herrn J. aus § 2 Abs. 1, § 4 Abs. 1 der Stellplatzsatzung i.V.m. Ziffer 1.2 der Anlage eine Herstellungspflicht von zwei Stellplätzen je Wohnung, mithin von 16 Stellplätzen. Der einem einzelnen Stellplatz durch die Gemeindevertretung beigemessene Wert findet in § 7 Abs. 3 der Stellplatzsatzung Ausdruck. Danach beträgt die die Ablösungssumme 2.045,00 €. Bei Genehmigung einer Ablösung hätte Herr J. gemäß § 7 Abs. 1, 3 der Stellplatzsatzung eine Ablösungssumme von insgesamt 20.450,00 EUR entrichten müssen. In diesem Fall wäre sein Alternativangebot von 22,55 € pro m² zum Tragen gekommen, was über den Grundstückspreis von 15.920,30 € hinaus die Verpflichtung zur Zahlung von weiteren 20.450,00 €, mithin einen Gesamtzahlbetrag von 36.730,00 €, zur Folge gehabt hätte. Sein schriftliches Angebot von 25.000,00 €, bei Schaffung der restlichen Stellplätze auf einem noch zu erwerbenden nahen Grundstück, spiegelt realistisch wieder, was

Vorstehendem aufgrund des geänderten Bebauungsplanes und der Vorgaben der Stellplatzsatzung zu erzielen möglich war (nämlich jedenfalls ein Wert bis 36.730,00 €). Darauf, ob im Weiteren auch die wertmäßige Ersetzung bzw. Verwendung der Ablösungszahlung durch Sanierung der Treppe

der Stellplatzsatzung i.V.m. § 44 Hessische Bauordnung (HBO) a.F. zulässig gewesen wäre, kommt es bei dieser vergleichenden Betrachtung nicht an. Das Angebot des Investors über 35,41 € pro m² ist vor diesem Hintergrund verlässlich und keinesfalls spekulativ. Er wird bei lebensnaher Betrachtung noch den Preis für das weiter zu erwerbende Grundstück einkalkuliert haben. Dass die Vorgaben der Stellplatzsatzung, insbesondere des § 6 (Standort der Stellplätze), dabei nicht eingehalten werden könnten, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Es ist letztlich auch für die Frage, welcher Kaufpreis realistischer Weise zu erzielen ist, unerheblich. § 6 lässt die Herstellung auf einem anderen Grundstück zu. Dies wurde bei Beschlussfassung der Klägerin offenbar weder geprüft noch überhaupt in Betracht gezogen. Wenn durch Änderung des Bebauungsplanes eigens die Schaffung eines Mehrfamilienhauses ermöglicht wird und ein Angebot für ein derartiges Bauprojekt vorliegt, stattdessen jedoch erheblich niedriger (absolut um 12,91 € pro m² bzw. um 9.079,30 € insgesamt, relativ um 36 %) zum Bau eines Einfamilienhauses veräußert werden soll, wird eine Veräußerung unter dem realistisch zu erzielenden Marktpreis, mithin unter dem Verkehrswert, beschlossen. Der Verkauf zum Bau eines Einfamilienhauses wäre auch ohne die vorherige Änderung des Bebauungsplanes möglich gewesen. Überdies sprach auch isoliert betrachtet bereits der für den Bau eines Einfamilienhauses durch Herrn H. angebotene Preis von 22,55 € pro m² dafür, dass man ohne Durchführung eines transparenten Bieterverfahrens, wie es der Beklagte am 17. Juni 2016 ausdrücklich beantragt hatte, unter dem erzielbaren Wert bleiben würde. Dahinstehen kann demnach, ob die Regelung des § 109 Abs. 1 Satz 2 HGO eine Kommune auch verpflichtet, Angebote auszuschöpfen, die über dem Verkehrswert liegen ( Rauber , a.a.O., Erl. § 109 HGO Rn. 10), wofür vorliegend einiges spricht, da die Gemeinde

Einschätzung der Kommunalaufsicht als defizitär zu betrachten war. Ein sachlicher Grund für einen Verkauf des Grundstücks unter dem zu erzielenden Marktpreis liegt auch unter Berücksichtigung des der Gemeinde zuzugestehenden Beurteilungsspielraums nicht vor.

§ 109Abs.

3 Satz 1 HGO sind Ausnahmen vom Gebot des vollen Wertersatzes

Abs. 1 Satz 2 HGO im öffentlichen Interesse zulässig. Laut amtlicher Begründung der Landesregierung (LT-Drucks. 16/2463, S. 53) kann sich das öffentliche Interesse aus unterschiedlichen Gründen ergeben, wie zur Förderung des Wohnungsbaus, sowie sonstiger sozialer, kultureller oder städtebaulicher Zwecke, ferner zum Zweck der Erschließung von Industrie- und Gewerbegebieten. Der Hinweis Nr. 3 zu § 109 HGO hat diese gesetzgeberische Zielsetzung. Konkret muss die Gemeinde abwägen, ob das öffentliche Interesse das fiskalpolitische Interesse an der Erzielung eines marktgerechten Verkaufspreises überwiegt und dies

vollziehbar dokumentieren. Bei dem Begriff des öffentlichen Interesses handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der zwar in vollem Umfang gerichtlich

prüfbar ist, der Gemeinde aber einen Beurteilungsspielraum lässt ( Rauber , a.a.O., Erl. § 109 Rn. 14-15). Grundstücksveräußerungen zur Wirtschaftsförderung können ebenfalls Preisermäßigungen gestatten, wenn überwiegende Gründe des öffentlichen Wohles wie das Schaffen von Arbeits- und Ausbildungsplätzen sie im Einzelfall rechtfertigen. Vermögensveräußerungen unter dem vollen Wert können auch aus haushaltsrechtlichen Gründen zulässig sein, wenn der Erhaltungs- und Unterhaltungsaufwand den Gemeindehaushalt unverhältnismäßig belastet, ferner zur Deckung eines akuten Finanzbedarfs ( Rauber , a.a.O., § 109 Rn. 16-17). Ein öffentliches Interesse für den Verkauf an Herrn H. ist weder dokumentiert noch ersichtlich. Die Klägerin kann bereits deshalb nicht mit dem Argument städtebaulicher Gründe gehört werden, weil die Gemeindevertretung mit der Änderung des Bebauungsplans selbst über die geänderte Nutzungsmöglichkeit des Grundstücks entschieden und diese ermöglicht hatte. Abgesehen davon, dass sich auch kein Hinweis dafür findet, dass die Gemeinde das sog. „Einheimischenmodell“ (Verkauf zu vergünstigten Preisen an Einwohner, hierzu VG Kassel, Beschluss vom 15. Dezember 2000 - 3 G 2870/00 -, juris) praktizierte, handelte es sich bei dem Interessenten H unwidersprochen zum Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht um einen Einwohner der Gemeinde. Ohne dass es im vorliegenden Fall noch darauf ankommt, dürfte das öffentliche Interesse aus den vom Beklagten angeführten Gründen, insbesondere wie der Schaffung von Wohnraum für die Mitarbeiter des nahegelegenen Seniorenheimes, umgekehrt eher für einen Verkauf an den Investor gesprochen haben.

alledem ist die Klage unbegründet, weil die Beanstandung rechtmäßig ist. Der beanstandete Beschluss verstößt gegen § 109 HGO . Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1, 2 ZPO. Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Von grundsätzlicher Bedeutung ist die Frage der Heilung eines Formfehlers im Beanstandungsverfahren durch Sachentscheidung der Gemeindevertretung über den formal fehlerhaften Widerspruch. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE210000336