Voranfrage hinsichtlich der Genehmigung für die Ausfuhr eines Separators nach China Leitsatz 1. Bei einem Bescheidungsurteil ist eine Zulassung der Berufung der Behörde wegen ernstlicher Zweifel an se

Art. 15Abs.

1 lit. a) Dual-Use-VO, denn bei diesem Bündnis handle es sich lediglich um einen informellen Zusammenschluss von 40 Staaten sowie der Europäischen Kommission. Völkerrechtlich verbindliche Verträge sei die Bundesrepublik in diesem Zusammenhang nicht eingegangen. Randnummer 16 Dass das BAFA aus dem zutreffenden Grundsatz, nach dem im Außenwirtschaftsrecht umso geringere Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zu stellen seien, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden sei, sinngemäß ableiten wolle, dass "angesichts der erheblichen und unberechenbaren Gefahren, die mit dem Einsatz biologischer Waffen verbunden sind" eine weitergehende Begründung für eine ablehnende Entscheidung entbehrlich sei, stelle die Maßstäbe geradezu auf den Kopf. Um die (Begründungs-) Anforderungen nach dem angeführten Grundsatz senken zu können, bedürfe es erst einmal belastbarer Anknüpfungspunkte für die Größe des zu erwartenden Schadens. An diesen fehle es hier. Randnummer 17 In Ansehung dieser fehlenden Darlegung konkreter Anhaltspunkte für eine Verwendung des Separators in der VRC im B-waffenrelevanten Bereich falle auch die weitere Begründung der Beklagten in sich zusammen: Randnummer 18 Dies gelte zunächst im Hinblick auf das von der Beklagten angeführte BWÜ. Eine Verwendung des Separators im Anwendungsbereich dieses Übereinkommens sei nicht hinreichend dargelegt. Soweit sich das BAFA im Weiteren auf die "restriktive Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesregierung" wie auch die Befürchtung stütze, durch die etwaige Erteilung einer Genehmigung ein Vorwurfspotential anderer Staaten zu begründen, könne dahinstehen, ob derartige Belange als "Überlegungen der nationalen Außen- und Sicherheitspolitik"

Art. 15Abs.

1 lit.

1. c)Dual-Use-VO überhaupt berücksichtigungsfähig seien. Es fehle jedenfalls auch hier an ausreichend konkreten Anhaltspunkten für die Annahme, dass eine entsprechende Verwendung des Separators in der VRC drohe. Selbiges gelte im Zusammenhang mit Art. 15 Abs. 1 lit.
2. c)Dual-Use-VO und dem Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP. Dahinstehen könne deshalb auch die Frage, ob der Gemeinsame Standpunkt 2008/944/GASP hier schon deshalb unbeachtlich sei, weil der betreffende Separator kein Militärgut und deshalb kein Gegenstand sei, der von der in Art. 12 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP genannten Militärgüterliste der Europäischen Union erfasst werde, oder ob der Gemeinsame Standpunkt 2008/944/GASP hier dem Grunde nach berücksichtigungsfähig sei, weil Art. 15 Abs. 1 lit.
3. c)Dual-Use-VO lediglich als Rechtsfolgenverweis auf diesen zu verstehen sei. Randnummer 19 Überdies sei angesichts der fehlenden Anhaltspunkte für einen Missbrauch nicht zu verstehen, weshalb dem – weitreichenden – Angebot der chinesischen Endverwenderin, jederzeit Verwendungskontrollen zu gestatten, überhaupt kein Gewicht beigemessen werden solle. Dieses Angebot nur mit dem pauschalen Argument zu würdigen, eine Kontrolle könne lediglich einen tagesaktuellen Eindruck vermitteln und sei kein Beleg für eine bestimmte dauerhafte Verwendung, zumal derartige Kontrollen vorher angekündigt würden, werde den Begründungserfordernissen nicht gerecht. Randnummer 20 Schließlich habe mit Staat C ein weiterer Mitgliedstaat der Europäischen Union und der AG, der in gleicher Weise durch die Vorgaben der Dual-Use-Verordnung gebunden sei, die Gefahrenlage ganz offensichtlich anders eingeschätzt als die Beklagte, als er unter dem 31. März 2021 eine nationale Ausfuhr- bzw. Verbringungsgenehmigung für einen Bioreaktor in die VRC zugunsten derselben Endverwenderin wie im hiesigen Verfahren erteilt gehabt habe. Aus dieser Genehmigung folge für die Beklagte vorliegend die Notwendigkeit einer Begründung für die eigene abweichende Sichtweise. Dem stehe nicht entgegen, dass diese Genehmigung zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, wohl mangels (automatischen) Datenaustausches zwischen den Mitgliedstaaten, nicht bekannt gewesen sei. Das BAFA hätte jedenfalls bei Bekanntwerden der Genehmigung aktiv werden und zumindest den Versuch unternehmen können, bei den dortigen Kollegen Näheres zu den diesbezüglichen Umständen in Erfahrung zu bringen, was nicht geschehen sei. Randnummer 21 Einer weitergehenden Begründung bedürfe schlussendlich auch die Frage, weshalb der Klägerin nunmehr eine Ausfuhrgenehmigung versagt werden solle, wenn ihr eine solche im Jahre 2016 für einen vergleichbaren Separator an dieselbe Endverwenderin in der VRC noch erteilt worden sei. Zwar folge aus dem Umstand, dass einmal eine Ausfuhrgenehmigung erteilt worden sei, nicht, dass diese Praxis beibehalten werden müsse, doch sei eine Abweichung oder Änderung begründungsbedürftig. Ob insoweit eine Lageänderung in der VRC aufgrund der nachfolgenden Denials aus dem Jahre 2019, auf die sich das Bundesamt stütze, eine Neubewertung rechtfertige, entziehe sich der Möglichkeit einer Nachprüfung, solange die Beklagte deren Inhalt nicht offenlege. Randnummer 22 Ob die Auswechslung der Begründung im Widerspruchsbescheid, nach der es nicht mehr, wie noch im Ausgangsbescheid, Chemie-, sondern Biologiewaffen sein sollten, zu deren Herstellung der Separator in China einen Beitrag zu leisten drohe, eine weitere Fehlerhaftigkeit nach sich ziehe, habe dahinstehen können. Die Begründung der Beklagten genüge ungeachtet dessen nicht den gesetzlichen Anforderungen. Es sei deshalb auch nicht mehr auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage angekommen, ob die Beklagte im Hinblick auf das völkerrechtliche Solidaritätsprinzip, die Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) wie auch die aus dem IGV-Durchführungsgesetz folgenden nationalen Verpflichtungen hinreichend begründet habe, weshalb es einem unter staatlicher Kontrolle stehenden chinesischen Unternehmen inmitten der Covid-19-Pandemie verwehrt worden sei, Ausrüstungsgegenstände aus Deutschland zu beschaffen, die für die Herstellung von Human-Impfstoffen verwendet werden sollten. Randnummer 23 Mit einem am 7. August 2023 beim Verwaltungsgericht eingereichten Schriftsatz hat die Beklagte einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil gestellt und diesen mit einem am 7. September 2023 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz unter Darlegung mehrerer Zulassungsgründe begründet. Randnummer 24 Sie macht u. a. geltend, ihr bisheriger Vortrag habe sich in tatsächlicher Hinsicht nicht bloß auf die abstrakte Gefährlichkeit des streitgegenständlichen Gutes beschränkt, auch wenn nicht verkannt werden dürfe, dass nicht alle in Anhang I gelisteten Güter das gleiche Gefährdungspotential aufwiesen und insbesondere Güter, die zur Herstellung biologischer und chemischer Waffen geeignet seien, herausgehoben gefährlich seien. Des Weiteren seien die Anforderungen, welche das Verwaltungsgericht an Höhe und Konkretisierung der Gefahrenschwelle sowie die entsprechende Darlegung der diesseitigen Erkenntnisse und Ermessenserwägungen stelle, zu weitgehend; Art. 15, 16 Dual-Use-VO enthielten keine einschränkenden Vorgaben bezüglich der in die Abwägung einzustellenden sicherheitsrechtlichen Bedenken und deren Konkretisierungsgrad. Im Bereich der Güter, die zur Herstellung biologischer und chemischer Waffen geeignet seien, bestehe nicht nur ein unermesslich hohes Gefährdungspotential. Das Empfängerland stehe auch in den letzten Jahren zunehmend in der Kritik, humanitäres Völkerrecht und die Menschenrechte, insbesondere von Minderheiten, zu missachten. Außerdem hätten bereits mehrere andere westliche Staaten entsprechende Ausfuhrgenehmigungen versagt, weil sie die Endverwenderin als B-waffenrelevant eingestuft hätten. Hieraus folge, dass diesen Staaten konkrete Verdachtsmomente hierfür vorlägen, die in der Regel auf nachrichtendienstliche Erkenntnisse zu der benannten Endverwenderin gestützt seien. Vor diesem Hintergrund müsse es der Bundesregierung möglich sein, auch unterhalb der Schwelle einer konkret belegten "gesteigerten Wahrscheinlichkeit" der missbräuchlichen Verwendung eine wirksame Exportkontrolle durchzusetzen und von der ihr zustehenden weiten politischen Einschätzungsprärogative Gebrauch zu machen. Vor dem Hintergrund, dass die Exportkontrolle der Prävention von Gefahrenlagen diene, wäre es ineffektiv, wenn Gefahren erst dann bekämpft werden dürften, wenn sie sich bereits konkret realisiert hätten. Das BAFA sei gehalten, bereits die Gelegenheit hierzu zu verhindern. Randnummer 25 Vorliegend habe es nicht genügt, anstelle des in Aussicht gestellten Exportverbots darauf zu vertrauen, dass die Endverwenderin jederzeit Verwendungskontrollen ermöglichen werde. Es sei schon aus Kapazitätsgründen abwegig, dass die Bundesrepublik weltweit in jedem Empfängerland Verwendungskontrollen durchführe. Weiterhin fehle es an der entsprechenden territorialen Hoheit auf fremdem Staatsgebiet, um staatliche Kontrollen durchführen zu dürfen. Schließlich wären entsprechende Kontrollen ineffektiv, weil der Bundesrepublik keinerlei Befugnisse zustünden, gegen entsprechende Verstöße vorzugehen, sobald die betreffenden Güter deutsches Staatsgebiet verlassen hätten. Letztlich sei zu berücksichtigen, dass derartige Kontrollen nicht ohne Vorankündigung durchgeführt werden könnten. Endverwendern bleibe daher genug Zeit, sich auf diese Kontrollen entsprechend der jeweils abgegebenen Endverbleibserklärung vorzubereiten. Daneben könnten derartige Kontrollen nur einen Eindruck für den Zeitpunkt der Kontrolle vermitteln. Andere Verwendungen des Gutes im Vorfeld oder im Nachgang zu etwaigen Kontrollen könnten nicht festgestellt werden. Derartige Kontrollen seien somit kein zuverlässiges Instrument zur Bewertung der Endverwendung. Randnummer 26 Die Vorgabe des Verwaltungsgerichts, Erkenntnisse aus Konsultationsverfahren offenzulegen, verletze die Beklagte in dem ihr zustehenden politischen Handlungs- und Beurteilungsspielraum. Soweit die Bundesregierung sicherheitsrelevante Erkenntnisse von Geheimdiensten befreundeter Staaten erhalte, sei sie verpflichtet, diese zu schützen. Würde sie sie der Öffentlichkeit preisgeben, bestünde zusätzlich die Gefahr, dass befreundete Staaten zukünftig keine sicherheitsrelevanten Erkenntnisse mehr mit der Bundesrepublik Deutschland teilen würden. Dies gefährde in der Folge auch die Sicherheitslage in Deutschland erheblich, weil dann relevante Erkenntnisse fehlen würden. Daneben würden unautorisierte Preisgaben sicherheitsrelevanter Erkenntnisse befreundeter Staaten auch die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik zu diesen Staaten erheblich beeinträchtigen, da ihr Vertrauen in den ordnungsgemäßen und ihrem Sicherheits- und Geheimhaltungsbedürfnis gerecht werdenden Umgang mit derartigen Informationen erschüttert würde. Randnummer 27 Davon abgesehen beschränke sich die zu treffende Ermessensentscheidung nicht nur auf das konkrete Gefährdungspotential des streitgegenständlichen Gutes oder die Absichten zur missbräuchlichen Verwendung oder unberechtigten Weiterleitung der Güter allein. Aspekte der beabsichtigten Endverwendung oder der Gefahr einer Umlenkung in lit.
4. d)des Art. 15 Abs. 1 Dual-Use-VO seien in der Norm nur unter vielen anderen Gesichtspunkten aufgeführt. Ihnen könne nicht das ihnen vom Verwaltungsgericht beigemessene übergeordnete Gewicht bei der Beurteilung der hiesigen Ermessenserwägungen zukommen. Aspekte der Umsetzung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik, diplomatische Gesichtspunkte, weltpolitische Entwicklungen, insbesondere die Menschenrechtslage im Empfängerland, und (export-) handelspolitische Grundsätze seien – wie aus Art. 15 Abs. 1 lit.
5. c)der Dual-Use-VO ersichtlich –ebenso zu berücksichtigen. Randnummer 28 Die Beklagte rügt außerdem, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die ihr aus ihrem Beitritt zur AG erwachsenen politischen (Selbst-) Verpflichtungen nicht als im Rahmen ihrer Ermessensausübung berücksichtigungsfähige "Verpflichtungen und Bindungen" im Sinne des Art. 15 Abs. 1 lit.
6. a)Dual-Use-VO anerkannt. Die Vorschrift erfasse nicht nur völkerrechtliche Verträge, sondern auch nicht-bindende internationale Übereinkommen, was sich aus der ausdrücklichen Nennung der internationalen Nichtverbreitungsregime in diesem Zusammenhang und aus Erwägungsgrund 5 der Dual-Use-VO ergebe, wo von "internationalen Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten" der Union und ihrer Mitgliedstaaten die Rede sei, deren Einhaltung durch die Dual-Use-VO als wirksames gemeinsames Ausfuhrkontrollsystem sichergestellt werden solle. Angesichts der teils deckungsgleichen Zielsetzungen wäre es widersinnig, die Wirksamkeit des europäischen Ausfuhrkontrollsystems zu schwächen und Regelwerke der AG bei Entscheidungen über die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung nicht zu berücksichtigen. Für diese Auffassung spreche auch ein Vergleich mit der englischen und französischen Fassung des Verordnungstextes, wo "Verpflichtungen und Bindungen" als "international obligations and commitments" bzw. als "les obligations et engagements internationaux" bezeichnet würden. Es hätte keiner sprachenübergreifenden zweigliedrigen Aufzählung bedurft, wenn allein verbindliche völkerrechtliche Verträge hätten erfasst werden sollen. Randnummer 29 Überdies sei der Forderung des Gerichts und der Klägerin, sie müsse Informationen über eine positive Genehmigungsentscheidung des Staates C einholen und auswerten, zu widersprechen. Die Beklagte habe von einer solchen Kontaktaufnahme abgesehen, weil es hierfür keine rechtlichen Regelungen und keine völkerrechtlichen Abkommen gebe, die jedoch angesichts dessen, dass ein entsprechender Informationsaustausch in Rechte und Freiheiten Dritter eingriffe und wesentliche Verbindlichkeiten begründe, erforderlich wären. Letztlich sei auch die Annahme des Verwaltungsgerichts unrealistisch, dass die Exportkontrollbehörde des Staates C, ohne hierzu verpflichtet zu sein, dezidiert darlege, weshalb die bestehenden Denials ignoriert worden seien. Zudem bedeutete es einen unermesslichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand, wären die zuständigen Behörden jeweils verpflichtet, jede einzelne positive Genehmigungsentscheidung eines anderen Staates auf ihre Vergleichbarkeit hin zu prüfen und sodann in die Abwägungsentscheidung einfließen zu lassen. Die Vielzahl der bei den einzelnen Staaten anhängigen Verfahren zur Erteilung von Ausfuhr- und Verbringungsgenehmigungen wäre nicht zu bewältigen und würde jedenfalls zu einer sehr erheblichen Verfahrensverzögerung führen. Die Klägerin und das erstinstanzliche Gericht könnten vor diesem Hintergrund auch nicht fordern, dass in einzelnen Verfahren auf Wunsch der jeweiligen Partei Konsultationen zu positiven Genehmigungsentscheidungen durchgeführt werden müssten. Der Gleichbehandlungsgrundsatz spreche ebenfalls gegen einen selektiven Austausch von Informationen auf Wunsch einzelner Antragsteller. Randnummer 30 Ferner verkenne das Verwaltungsgericht die Bedeutung einer Zusicherung, die nach § 38 Abs. 1 S. 2 VwVfG erst nach Durchführung des Notifizierungsverfahrens gem. Art. 16 Abs. 5 der Dual-Use-VO erteilt werden könnte, da erst dann die Voraussetzungen der Genehmigungserteilung vorlägen. Randnummer 31 Die Klägerin verteidigt das Urteil und schließt sich dessen Ausführungen im Wesentlichen an. II. Randnummer 32 Der gemäß § 124a Abs. 4 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag der Beklagten, die Berufung gegen das im Tenor bezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, hat Erfolg. Randnummer 33 Mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil beruft sich die Beklagte u. a. auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und macht damit zu Recht geltend, es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils. Denn die von der Vorinstanz gegebene Begründung für ihre Entscheidung erweist sich nicht in jeder Hinsicht als argumentativ tragfähig. Randnummer 34 Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, liegen vor, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in dem angefochtenen Urteil mit schlüssigen Argumenten infrage gestellt wird und sich die dargelegten Richtigkeitszweifel zugleich auf das Ergebnis der Entscheidung auswirken können, also zumindest die Möglichkeit besteht, dass die Berufung zu einer Änderung des angefochtenen Urteils führen wird. Ob die Berufung zuzulassen ist, ist stets nur im Rahmen der rechtzeitig dargelegten Gründe (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) zu beurteilen (BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2003 - 7 AV 2.03 -, NVwZ 2004, 744). Randnummer 35 Auch wenn die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis – Pflicht zur Neubescheidung der Klägerin – richtig sein sollte, kann sie im Zulassungsantragsverfahren keinen Bestand haben, da sie andernfalls die Beklagte bei der Neubescheidung an nach Auffassung des Senats in Teilen unzutreffende oder zumindest zweifelhafte rechtliche Maßstäbe und Rechtsauffassungen binden würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juni 1968 – V C 85.67 –, Rn. 14, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 121 Rn 21a). Insofern könnten sich die fristgemäß dargelegten Richtigkeitszweifel auf das Ergebnis der Entscheidung auswirken und im Falle einer Bestätigung des erstinstanzlichen Urteils insoweit durch die Berufungsinstanz für die Neubescheidung andere gerichtliche Vorgaben zum Tragen kommen. Randnummer 36 Gemäß Art. 16 Dual-Use-VO "kann" das BAFA als zuständige Behörde die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung (und damit auch eine entsprechende Zusicherung) "in Übereinstimmung mit dieser Verordnung" ablehnen, d. h. vor allem im Einklang mit Art. 15 als zentraler Vorschrift zur materiellen Genehmigungsfähigkeit von Dual-Use-Gütern (Sachs/Pelz, Außenwirtschaftsrecht, 3. Aufl. 2024, III Dual Use-VO Art. 15 Rn. 3). Im Umkehrschluss steht eine positive Entscheidung über einen Genehmigungsantrag ebenfalls im Ermessen der Behörde (Griebel in Wolffgang/Rogmann/ Pietsch, AWR-Kommentar, Bd. 2, 73. Erg.-Lfg. Dezember 2021, Art. 16 Rn. 7 1 E 3838/93 VG Ffm.). Das Vorbringen der Beklagten zur Begründung ihres Zulassungsantrags lässt Zweifel aufkommen, ob die Vorinstanz die der Ermessensausübung des BAFA zugrundeliegenden Erwägungen hier (alle) zu Recht beanstandet hat. Dies betrifft jedenfalls folgende Aspekte: Randnummer 37 1. Der Vorwurf des Verwaltungsgerichts, die Beklagte habe die von ihr angeführten Gründe für die Versagung der beantragten Zusicherung im Verhältnis zu der in Art. 16 EU-Grundrechte-Charta garantierten Ausfuhrfreiheit bei ihrer Abwägung zu stark gewichtet und infolgedessen ermessensfehlerhaft begründet, weil sie einen falschen rechtlichen Maßstab zugrunde gelegt habe, ist nicht gerechtfertigt, wie die Beklagte zu Recht rügt. Randnummer 38 Das Verwaltungsgericht unterscheidet nämlich nicht hinreichend zwischen der Frage, welcher (Gefahren-) Maßstab der Entscheidung zugrunde zu legen ist, und der Frage, ob genügend (konkrete) Anknüpfungstatsachen, aus denen auf das Vorliegen der Gefahr geschlossen werden kann, dargelegt und belegt wurden, sondern vermischt diese verschiedenen Ebenen. Randnummer 39 Zutreffend stellt die Vorinstanz in diesem Zusammenhang zunächst fest, dass es jenseits der Doppelfunktionalität des für den Export vorgesehenen Gutes, die bereits die Genehmigungspflicht begründet, weiterer Tatsachen bedarf, um die Ausfuhr nach Maßgabe der Dual-Use-VO abzulehnen, und deshalb eine bloß theoretische Möglichkeit, die allein aus der Beschaffenheit bzw. den missbräuchlichen Verwendungsmöglichkeiten des betreffenden Gutes resultiert, nicht genügt. Würde das BAFA, wie das Verwaltungsgericht annimmt, seinen Standpunkt "unter Verweis auf die allein theoretisch mögliche militärische Verwendung des Separators" rechtfertigen, die allen Dual-Use-Gütern per definitionem eigen ist, wäre die angefochtene Entscheidung in der Tat ermessensfehlerhaft. Randnummer 40 Es trifft entgegen der Annahme der Klägerin und des Verwaltungsgerichts aber nicht zu, dass die Beklagte damit, dass sie eingeräumt hat, dass sie keine konkreten Erkenntnisse über eine missbräuchliche Verwendungsabsicht im vorliegenden Fall anführen kann, die Auffassung zum Ausdruck gebracht hat, dass bereits die (den Genehmigungstatbestand begründende) "abstrakte Gefährlichkeit" des Ausfuhrgutes genüge, um die begehrte Zusicherung versagen zu können. Vielmehr beruft sie sich auf zwei Denials anderer Mitglieder der AG, die die Endverwenderin als biowaffenrelevant einstuften, leitet ihre Bedenken gegen die beabsichtigte Ausfuhr des Separators also konkret aus der Gefahr der Proliferation durch eben diese Endverwenderin her. Dies ist der Kern ihrer Argumentation und nicht eine bloße Hilfserwägung. Randnummer 41 Gegen die Annahme, dass die Beklagte die Systematik der Dual-Use-VO und den dort verwendeten Gefahrenbegriff als rein abstrakte Gefahr verkennt, spricht auch die der Klägerin 2016 vom BAFA zugunsten des streitgegenständlichen Forschungsinstituts noch erteilte Ausfuhrgenehmigung für denselben Separator-Typ. Offensichtlich hat sich seither die Einschätzung der konkreten Gefahrenlage aufgrund neuer Erkenntnisse – vermutlich aufgrund der 2019, im Jahr der Antragstellung der Klägerin, bekanntgewordenen Denials in Bezug auf die Endverwenderin – geändert. Randnummer 42 Diese Schlussfolgerung liegt auch ohne Berücksichtigung der mit Schriftsatz der Beklagten vom 5. November 2024 erstmals in das Verfahren eingeführten konkreten Erkenntnisse .... nahe. Diese haben im Zulassungsantragsverfahren außer Betracht zu bleiben, weil die Frist zur Begründung des Zulassungsantrags längst abgelaufen war, als die dem Verwaltungsgericht noch unbekannten geheimdienstlichen Informationen und Einschätzungen dem Senat vorgetragen worden sind. Randnummer 43 Das BAFA setzt in diesem Zusammenhang – bestehende Verdachtsmomente gegen die Endverwenderin ohne Beleg eines konkret drohenden Missbrauchs – die besondere abstrakte Gefährlichkeit des Ausfuhrguts, das anders als manch andere Listengüter bei der Herstellung von Massenvernichtungswaffen Verwendung finden kann, in Relation zum Risikograd, wenn es formuliert, die Ausfuhr von Gütern, die zur Herstellung biologischer Waffen genutzt werden könnten, könne schon untersagt werden, wenn eine solche Verwendung nicht hinreichend sicher ausgeschlossen sei. Randnummer 44 An diesem Maßstab hält die Beklagte im Zulassungsantragsverfahren zu Recht fest. Er bedeutet, wie dargelegt, nicht, dass ein bloß theoretisch möglicher und daher nie auszuschließender Missbrauch die Ausfuhr hindert, sondern dass an konkrete Verdachtsmomente, die einen Missbrauch wahrscheinlicher machen, bei im Kontext von Massenvernichtungswaffen gelisteten Gütern keine hohen Anforderungen zu stellen sind. So geht vom Einsatz von Biowaffen eine besonders hohe Gefahr für Leben und Gesundheit, der mit ihnen in Kontakt kommenden Truppen oder Bevölkerungsteile aus. Aber auch schon ihre Entwicklung, Herstellung und Lagerung bergen unabsehbare Gefahren, weil eine unbeabsichtigte Freisetzung der Erreger oder Toxine trotz hoher Sicherheitsstandards nie völlig ausgeschlossen werden kann. Sie sind wegen dieser Risiken nach dem BWÜ völkerrechtlich geächtet. Randnummer 45 Steht – wie hier – die Gefahr einer Umlenkung (Art. 15 Abs. 1 lit. d Dual-Use-VO) in Rede, bedarf es daher gerade nicht "in jedem Falle einer gesteigerten und sachlich belegbaren Wahrscheinlichkeit der befürchteten Endverwendung". Anstelle der Wahrscheinlichkeit, dass das Exportgut einer Verwendung in einem Biowaffen-Programm zugeführt werden wird, lässt bereits ein konkretes, wenngleich möglicherweise als eher gering eingeschätztes Risiko, dass dies geschehen könnte, entsprechende Überlegungen entscheidungsrelevant werden; es kann im Einzelfall für die zu treffende Entscheidung ausschlaggebend sein. Randnummer 46 Wenn Art. 15 Abs. 1 lit
7. c)Dual-Use-VO i.V.m. Art. 2 Abs. 7 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP als Rechtsfolgenverweisung verstanden wird, wofür die Zielsetzung einer effektiven Ausfuhrkontrolle unter Einbeziehung "aller einschlägigen Erwägungen" in Art. 15 Abs. 1 Dual-Use-VO sprechen könnte, kann es darüber hinaus genügen, dass es konkrete Anhaltspunkte dafür gibt, dass das Listengut in den Machtbereich eines unerwünschten Endverwenders zu gelangen droht. Denn die etwaige Existenz eines Biowaffen-Programms wird das jeweilige Zielland – wenn es wie hier etwa die VRC – dem BWÜ beigetreten ist, sorgsam vor der Öffentlichkeit verbergen; auch geheimdienstliche Erkenntnisse dürften darüber – insbesondere in einem intransparenten, repressiven, autokratischen System – nur schwer zu gewinnen sein, so dass die von der Dual-Use-VO intendierte Prävention eines Missbrauchs zwangsläufig schon bei dem (angegebenen) Endverwender bzw. dessen Beziehung zum Militär und dem damit verbundenen Proliferationsrisiko wird ansetzen müssen. Selbst wenn Erkenntnisse über ein Biowaffen-Programm bestehen sollten, können diese meist nicht öffentlich kommuniziert werden, so dass sich dann die prozessuale Beweisführung nicht darauf erstrecken wird. Randnummer 47 Für das Zulassungsantragsverfahren kann es dahinstehen, ob die Beklagte bis zum Ablauf der Frist für die Begründung ihres Zulassungsantrags den Begründungsanforderungen im Hinblick auf die von ihr angenommenen Risiken und sonstige einschlägigen Erwägungen gerecht geworden ist, woran der Senat angesichts ihrer erstinstanzlich einzig im Hinblick auf das Vorhandensein von Denials konkreten Darlegungen Zweifel hegt, zumal auch die (fristgemäße) Zulassungsantragsbegründung im Wesentlichen nur Schlagworte bemüht. Für die Zulassung der Berufung genügt es, dass der anzuwendende (Gefahren-) Maßstab, an dem ggf. eine Neubescheidung auszurichten ist, einer Klarstellung bedarf. Randnummer 48 2. Nicht beizupflichten vermag der Senat ferner der von der Beklagten schlüssig in Zweifel gezogenen Auffassung des Verwaltungsgerichts, aus ihrem Beitritt zur AG ergäben sich keine berücksichtigungsfähigen "Verpflichtungen und Bindungen"

Art. 15Abs.

1 lit. a) Dual-Use-VO, weil die Bundesrepublik in diesem Zusammenhang keine völkerrechtlich verbindlichen Verträge eingegangen sei. Das am ähnlichen Wortlaut (Bindungen/Verbindlichkeit) haftende und den Kontext der Formulierung nicht beachtende Verwaltungsgericht fragt sich dabei nicht, ob die Formulierung "Verpflichtungen und Bindungen" bei dieser Auslegung nicht redundant wäre, und setzt sich nicht einmal mit dem anderen Wortlaut-Argument – bezogen auf die "Nichtverbreitungsregime" (neben "Ausfuhrkontrollregelungen" und "einschlägiger internationaler Verträge") – auseinander, um seinen Standpunkt zu begründen, nämlich indem es erläutert, was es darunter anderes als die AG und die anderen "Gentlemen`s Agreements" im Bereich der Ausfuhrkontrolle verstehen will. Bei der Interpretation des Begriffs "Bindungen" nicht beachtet wird auch der Erwägungsgrund