Flächenbeitragswerte für die Windenergie an Land Leitsatz 1. Bei der Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte für die Windenergie an Land ohne eine Ausweisung von neuen Windenergiegebieten

§ 6HLPG ; § 18 Abs.

2 HLPG 1994,

§ 14Abs.

2 HLPG ); die obere Landesplanungsbehörde bei den Regierungspräsidien erhielt die Aufgabe der Geschäftsstelle der jeweiligen Regionalversammlung (§ 7 Abs. 1 Satz 2, § 16 Abs. 2 Nr. 1 HLPG 1994,

§ 6Abs.

1 Satz 2, § 12 Abs. 2 Nr. 1 HLPG ). Nach der Gesetzesbegründung sollte dem Anliegen Rechnung getragen werden, den kommunalen Planungsträgern eine stärkere Mitgestaltung von Landes- und Regionalplanung möglich zu machen. Von den Regionalversammlungen werden danach die Regionalpläne in eigener Zuständigkeit und Verantwortung aufgestellt und beschlossen; der Landesregierung obliegt nur noch eine Rechtskontrolle. Die Regionalversammlungen bedienen sich nach der Neuregelung der Abteilungen für Regionalplanung bei den Regierungspräsidien als ihrer Geschäftsstellen, die insoweit nur den Weisungen der Regionalversammlungen unterliegen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 13/6212, S. 20, 21). Dem verschiedentlich geäußerten Wunsch, die 1980 abgeschafften Regionalen Planungsgemeinschaften oder vergleichbare Zweckverbände als Träger der Regionalplanung wieder einzuführen, kam das Hessische Landesplanungsgesetz aus dem Jahre 1994 allerdings nicht nach. Als Grund wurde angeführt, der damit verbundene Kostenaufwand für die Schaffung einer eigenständigen kommunalen Bürokratie stünde in keinem Verhältnis zu dem erzielbaren Gewinn an kommunalen Mitwirkungsmöglichkeiten. Die Aufgabe könne von den Regierungspräsidien miterledigt werden, deren Planer insoweit nur der Regionalversammlung verpflichtet seien (vgl. LT-Drs. 13/6212, S. 21). Die alleinige Verantwortung für die Aufstellung und Änderung des Regionalplans werde auf die Regionalversammlung übertragen, während sie sich nach altem Recht diese Zuständigkeit mit der − staatlichen − oberen Landesbehörde habe teilen müssen (vgl. Begründung zu § 18 Abs. 2 Nr. 1 HLPG 1994, LT-Drs. 13/6212, S. 31,

§ 14Abs.

2 Nr. 1 HLPG ). Randnummer 63 Die Rechtsstellung der Regionalversammlung wurde dahingehend geregelt, dass sie in Ausführung des Gesetzes Trägerin von eigenen Rechten und Pflichten ist, insbesondere das Recht hat, ihre inneren Angelegenheiten und die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu organisieren und ihre Rechte gegenüber dem Land vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen (§ 18 Abs. 3 HLPG 1994,

§ 14Abs.

3 HLPG ). In der Gesetzesbegründung heißt es dazu, die Regionalversammlung habe zwar − im Gegensatz zu einem Zweckverband − keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie habe aber eine Art parlamentarische Funktion und sei Trägerin eigener Rechte und Pflichten; insbesondere habe sie das Recht, ihre inneren Strukturen selbst zu gestalten und die ihr zugewiesenen Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen. Die Regionalversammlung wird vom Gesetzgeber als „Rechtskörperschaft sui generis“ bezeichnet (vgl. LT-Drs. 13/6212, S. 31). Randnummer 64

1. bb)Das Land Hessen kann die Windenergieflächen mittels der Regionalplanung grundsätzlich nicht zentral selbst ausweisen, wie es der in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WindBG beschriebenen Erfüllungsoption entspräche. Randnummer 65 Zwar ist wegen der fehlenden eigenen Rechtspersönlichkeit der Regionalversammlung richtiger Antragsgegner bei Normenkontrollanträgen gegen Regionalpläne das Land Hessen und nicht die Regionalversammlung. Diese ist in den Normenkontrollverfahren zur Vertretung des Landes befugt (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 − 4 N 3272/01 −, juris Rn. 32 ff. und Beschluss vom 26. Juli 2004 − 4 N 406/04 −, juris Rn. 45 ). Randnummer 66 Die Regionalversammlungen sind jedoch in den Behördenaufbau des Landes nicht eingegliedert. Sie haben − wie aufgezeigt − zwar keine eigene Rechtspersönlichkeit und sind deshalb eine Einrichtung des Landes Hessen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 − 4 N 3272/01 −, juris Rn. 32 und Beschluss vom 26. Juli 2004 − 4 N 406/04 −, juris Rn. 45 ). Sie handeln aber bei der Erfüllung ihrer Aufgaben eigenverantwortlich vergleichbar einer Rechtskörperschaft und unterstehen nur der Rechtsaufsicht der Landesregierung (vgl. § 7 Abs. 1, 2 HLPG ). Eine inhaltliche Steuerung der Regionalplanung ist grundsätzlich weder der Landesregierung, der obersten Landesplanungsbehörde (dem für Raumordnung zuständigen Ministerium, § 12 Abs. 1 Satz 1 HLPG ) noch der oberen Landesplanungsbehörde (dem Regierungspräsidium, § 12 Abs. 2 Satz 1 HLPG ) möglich. Nur ausnahmsweise bei Untätigkeit der Regionalversammlung geht die Zuständigkeit zur Aufstellung des Regionalplans auf die obere Landesplanungsbehörde über ( § 6 Abs. 6 Satz 3 und 4, Abs. 7 Satz 2 HLPG ). Nach einer weiteren Ausnahmeregelung kann unter engen Voraussetzungen bei Nichtgenehmigung eines vorgelegten Regionalplans die oberste Landesplanungsbehörde den Regionalplan durch die obere Landesplanungsbehörde aufstellen lassen und ihn der Landesregierung zur Genehmigung vorlegen ( § 7 Abs. 4 Satz 4 HLPG ). Randnummer 67 Da die Regionalversammlungen grundsätzlich die Regionalpläne in eigener Verantwortung aufstellen, sind zur Erfüllung der Flächenbeitragspflicht durch das Land Hessen verbindliche Vorgaben für die Regionalplanung erforderlich. Auch wenn die Regionalversammlungen wegen der fehlenden eigenen Rechtspersönlichkeit Organe des Landes Hessen sind (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 − 4 N 3272/01 −, juris Rn. 32 und Beschluss vom 26. Juli 2004 − 4 N 406/04 −, juris Rn. 45 ), handeln sie bei der Aufstellung der Regionalpläne selbstständig und voneinander unabhängig für ihre jeweilige Planungsregion. Die landesplanungsrechtliche Situation in Hessen entspricht damit im Wesentlichen der in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WindBG beschriebenen Erfüllungsoption durch regionale oder kommunale Planungsträger, auch wenn die Regionalplanung formal dem Land Hessen zuzuordnen ist und damit auch Merkmale der Erfüllungsoption nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WindBG trägt. Randnummer 68
2. cc)Die sich aus § 3 Abs. 1 und 2 WindBG ergebende Verpflichtung der Länder zur Sicherstellung der Flächenausweisung steht einer Auslegung entgegen, dass der von den einzelnen Planungsregionen zu erbringende Flächenanteil in § 1 Abs. 3 HEG offengelassen werden konnte. Die Auslegung der Regelung hat dahingehend zu erfolgen, dass sie mit dem höherrangigen Bundesrecht des § 3 WindBG vereinbar ist. Da dieses konkrete Vorgaben erfordert, kann der Begriff „anteilig“ nicht in dem Sinne verstanden werden, dass jede Planungsregion irgendeinen nicht näher bestimmten Anteil trägt, wie es die Beklagten geltend machen. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich nicht, wie der Begriff „anteilig“, der in keinem anderen Bundesland zur Umsetzung der Flächenbeitragswerte in den Planungsregionen gewählt worden ist (vgl. Fachagentur Wind und Solar, Überblick − Umsetzung der Flächenbeitragswerte aus dem Windenergieflächenbedarfsgesetz in den Ländern, abrufbar unter: https://www.fachagentur-wind-solar.de/fileadmin/Veroeffentlichungen/Wind/Planung/FA_Wind_Umsetzung_WindBG_Laender_2023.pdf), gemeint ist. Nach dem allgemeinen Wortsinn wird er häufig im Sinne von „proportional“, d. h. dem gleichen Verhältnis von zwei Größen, verstanden. Bei diesem Verständnis bedeutet „anteilig“, dass die von jeder Planungsregion zu erbringende Grundfläche für Windenergie in Quadratkilometern, Hektar, Ar etc. im gleichen Verhältnis zur Gesamtfläche der jeweiligen Planungsregion steht. In Prozentangaben ausgedrückt heißt dies, dass alle drei Planungsregionen die Flächenbeiträge zu den gleichen prozentualen Teilen zu erbringen haben. Die Höhe der prozentualen Teile ergibt sich aus der Bezugnahme in § 1 Abs. 3 HEG auf § 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 1 (

: Anlage) WindBG. Bei dem Verständnis des Begriffs „anteilig“ im Sinne von „zu gleichen Teilen“ sind die Flächenanteile in den einzelnen Planungsregionen eindeutig festgelegt. Randnummer 69

1. dd)Nicht zu folgen ist der Auffassung der Beklagtenseite, die Neufassung des § 1 Abs. 3 HEG diene nicht dazu, den Planungsregionen regionale Teilflächenziele zuzuweisen. Die Regelung beziehe sich nur auf die erste Stufe der nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz zu erbringenden Flächenbeitragswerte. Es habe nur geregelt werden sollen, dass die Flächenbeiträge in den Regionalplänen ausgewiesen würden. Einer Vorgabe von Teilflächenzielen habe es für die erste Stufe nicht bedurft, weil diese bereits für das gesamte Land Hessen erfüllt gewesen sei. In der mündlichen Verhandlung wurde von Beklagtenseite erklärt, hinsichtlich der zweiten Stufe sei eine Gesetzesänderung geboten. Es sei eine Regelung im neuen Landesentwicklungsplan beabsichtigt. Für die zweite Stufe sollten Teilflächenziele festgesetzt werden, um die Rechtsfolgen bei einer möglichen Unwirksamkeit eines Plans auf die Region zu begrenzen. Randnummer 70 Aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 3 HEG ergibt sich die von den Beklagten geltend gemachte Beschränkung auf eine Regelung der ersten Stufe der Flächenbeitragswerte nicht. Randnummer 71 Diesem Verständnis steht auch der aus den Gesetzesmaterialien erkennbare gesetzgeberische Wille entgegen. Nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Hessischen Energiegesetzes vom 5. Juli 2022 (LT-Drs. 20/8758) zur Umsetzung der Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes vom 24. Juni 2021 sollte die bisherige Fassung des § 1 Abs. 3 HEG vom 21. November 2012 (GVBl. 444) zunächst unverändert bleiben. Diese nahm Bezug auf die Vorgabe des Landesentwicklungsplans, in den Regionalplänen Windvorrangflächen mit Ausschlusswirkung in einer Größenordnung von 2 Prozent der Landesfläche in substanziell geeigneten Gebieten festzulegen. Die geltende Fassung durch Gesetz vom 22. November 2022 (GVBl. S. 571) erhielt § 1 Abs. 3 HEG aufgrund eines Änderungsantrags der Regierungsfraktionen vom 1. November 2022 (LT-Drs. 20/9435), der von dem zuständigen Ausschuss als Beschlussempfehlung vom 2. November 2022 (LT-Drs. 20/9450) übernommen wurde. Zur Begründung des Änderungsantrags heißt es, das am 1. Februar 2023 in Kraft tretende Windenergieflächenbedarfsgesetz verpflichte das Land Hessen, bis zum 31. Dezember 2027 Windenergiegebiete in einem Umfang von 1,8 Prozent und bis zum 31. Dezember 2032 in einem Umfang von 2,2 Prozent der Fläche des Landes Hessen auszuweisen (LT-Drs. 20/9435, S. 4 zu Nr. 3 Buchst. b). Es wird daraus deutlich, dass sowohl eine Regelung zur Erfüllung der ersten Stufe als auch zweiten Stufe der Flächenbeitragspflicht getroffen werden sollte. Randnummer 72 Eine Festlegung der Teilflächenziele für die bei Aufstellung der Regionalpläne selbstständig handelnden Regionalversammlungen war auch unter der Annahme geboten, dass bereits die bestehenden Teilregionalpläne zur Erfüllung der ersten Stufe der Flächenbeitragspflicht ausreichen. Denn die Regionalpläne sind nicht bestandskräftig, sondern es sind Normenkontrollverfahren anhängig, in denen die Pläne für unwirksam erklärt werden könnten. Für diesen Fall sind Vorgaben für die Regionalversammlungen erforderlich, welchen Flächenbeitrag die jeweiligen Planungsregionen zu erbringen haben. Die Landesregierung hätte sonst keine Möglichkeit, über die Verweigerung der Genehmigung die Ausweisung der notwendigen Vorranggebiete in den Regionalplänen sicherzustellen (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HLPG ). Es bliebe auch unklar, ob sich die Folgen einer gerichtlich festgestellten Unwirksamkeit eines Regionalplans nach Ablauf des für die Zielerreichung maßgeblichen Stichtags gemäß § 249 Abs. 7 BauGB nur auf die betroffene Planungsregion oder auf die gesamte Landesfläche erstrecken. Randnummer 73 Entgegen dem Beklagtenvorbringen ist nicht davon auszugehen, der Landesgesetzgeber könne mit der Neufassung des § 1 Abs. 3 HEG nicht beabsichtigt haben, dass auch die Planungsregion Südhessen 1,8 Prozent der Fläche als Windvorranggebiete für die erste Stufe ausweise, da bereits bekannt gewesen sei, dass dieser Wert dort im Teilregionalplan nicht erreicht worden sei. Gleiches gilt für den Einwand, eine Regelung nach § 3 Abs. 4 WindBG über eine höhere Ausweisung von Windenergieflächen als nach den bundesrechtlichen Vorgaben habe nicht getroffen werden sollen. Der Wert der ersten Stufe für Gesamthessen nach der Anlage zum Windenergieflächenbedarfsgesetz wäre aber überschritten worden, wenn auch die Planungsregion Südhessen 1,8 Prozent der Fläche hätte ausweisen müssen. Randnummer 74 Denn nur mit einer Auslegung des Begriffs „anteilig“ in § 1 Abs. 3 HEG im Sinne von „zu gleichen Teilen“ ist die Norm hinreichend bestimmt und wird den bundesrechtlichen Anforderungen nach § 3 WindBG und § 249 BauGB gerecht. Randnummer 75
2. c)Von der mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz in Einklang stehenden Möglichkeit, in den Planungsregionen ausdrücklich unterschiedliche Teilflächenziele zu bestimmen, hat der hessische Landesgesetzgeber anders als in einigen anderen Bundesländern (vgl. z.B. Sachsen-Anhalt, Anlage zu § 9a Abs. 2 des Landesentwicklungsgesetzes i. d. F. v. 14. Februar 2024, GVBl. LSA S. 23; Thüringen, Z 5.2.7 der VO über die Änderung des Landesentwicklungsprogramms vom 5. August 2024, GVBl. S. 525) keinen Gebrauch gemacht. Dafür, dass dies nicht beabsichtigt war, spricht die vorherige Fassung des § 1 Abs. 3 HEG vom 21. November 2012 (GVBl. 444) vor der Anpassung an die Vorgaben des Windenergieflächenbedarfsgesetzes. Diese nahm Bezug auf die Vorgabe im Landesentwicklungsplan, in den Regionalplänen Windvorrangflächen mit Ausschlusswirkung in einer Größenordnung von 2 Prozent der Landesfläche in substanziell geeigneten Gebieten festzulegen. Zu diesem Zwei-Prozentwert heißt es in der Begründung der Verordnung zur Dritten Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 vom 21. Juni 2018 (GVBl. S. 398, 488), mehrere Untersuchungen hätten ergeben, dass grundsätzlich die Festlegung eines Anteils in der Größenordnung von 2 Prozent der Landesfläche, jeweils auch eigenständig in den drei Planungsregionen Nord-, Mittel- und Südhessen einschließlich der Fläche des Regionalen Flächennutzungsplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main raumverträglich umsetzbar erscheine. Die Rückmeldungen aus den Planungsregionen ließen den Schluss zu, dass die erforderliche Fläche festgelegt werden könne. Zwar heißt es einschränkend, allerdings könne sich nach Abschluss der Festlegung der Vorranggebiete ergeben, dass sich in den Regionen die prozentualen Anteile unterschiedlich darstellten. Der Landesgesetzgeber hat aber bei der Umsetzung der Verpflichtungen des Windenergieflächenbedarfsgesetzes mit der Änderung des § 1 Abs. 3 HEG vom 22. November 2022 die unterschiedliche prozentuale Ausweisung von Vorranggebieten für die Windenergie in den bereits bekanntgemachten Teilregionalplänen nicht zum Anlass genommen, der Planungsregion Südhessen ausdrücklich geringere Teilflächenziele zuzuweisen als den beiden anderen Planungsregionen. Randnummer 76
3. d)Der hessische Gesetzgeber hat − anders als in einigen anderen Bundesländern (so z.B.: § 20 Abs. 3 des Klimagesetzes Baden-Württemberg vom 7. Februar 2023, GBl. 2023, 26; § 2 Abs. 2 Satz 2, § 3 des Landeswindenergiegebietegesetzes (Rheinland-Pfalz) vom 18. März 2024, GVBl. S. 53; § 4a Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes des Freistaates Sachsen vom 11. Dezember 2018, GVBl. S. 706; § 9a des Landesplanungsgesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern i. d. F. der Änderung vom 13. Mai 2024, GVOBl. M-V S. 149) − auch nicht die Möglichkeit vorgesehen, dass eine Planungsregion durch Vereinbarung die von einer anderen Planungsregion zu erbringenden Windenergieflächen ganz oder teilweise übernimmt. Die Übertragung eines Flächenüberhangs einer Planungsregion auf eine andere Region bedarf dabei in den genannten Bundesländern stets der Schriftform und teilweise der Genehmigung durch die oberste Landesplanungsbehörde. Randnummer 77
4. e)Ein Flächenausgleich der Planungsregionen untereinander konnte nicht durch einvernehmliche Beschlüsse der jeweiligen Regionalversammlungen erfolgen, dass nach Bestätigung der obersten Landesplanungsbehörde zum 2. Oktober 2023 im Teilregionalplan Energie Nordhessen 2017/2020 2,0 Prozent, im Teilregionalplan Energie Mittelhessen 2026/2020 2,2 Prozent und im Sachlichen Teilplan Erneuerbare Energien (TPEE) 2019 des Regionalplans Südhessen / Regionalen Flächennutzungsplans 2010 und dessen erster Änderung 1,5 Prozent der jeweiligen Planungsregion als Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie festgelegt seien, so dass in Summe 1,9 Prozent der hessischen Landesfläche planerisch für die Windenergienutzung gesichert und damit die erste Stufe der Flächenbeitragswerte nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz erfüllt sei. Die Beschlüsse lassen völlig unklar, in welchem Umfang von der Planungsregion Südhessen zu erbringende Teilflächen von den beiden anderen Planungsregionen übernommen worden sein könnten. Dies wäre erforderlich, um Klarheit über die Erfüllung der zweiten Stufe der Flächenbeitragswerte nach dem Windenergieflächenbedarfsgesetz zu schaffen. Denn die Planungsregion Mittelhessen hätte den auf der zweiten Stufe zu erbringenden Flächenbeitragswert von 2,2 Prozent in ihrer Planungsregion bereits erreicht, so dass es für ihr eigenes Teilflächenziel keiner weiteren Planung bedürfte. Anders wäre es bei der Kompensation von Flächen der Planungsregion Südhessen. Auch in der Planungsregion Nordosthessen wäre unklar, in welchem Umfang weitere Windenergieflächen zur Erfüllung der zweiten Stufe auszuweisen wären. Randnummer 78 Nur durch die Festlegung von konkreten Teilflächenzielen bleiben die Rechtsfolgen des § 249 Abs. 7 WindBG bei eventueller späterer Feststellung der Unwirksamkeit eines Regionalplans auf die betreffende Planungsregion beschränkt (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 20/2355, S. 25 zu § 3 Abs. 2 WindBG a. E.). Fehlte die Zuordnung von Teilflächenzielen zu einer Planungsregion, träten hingegen die Rechtsfolgen des § 249 Abs. 7 WindBG landesweit ein, d. h. auch in denjenigen Planungsregionen, die auf ihr Planungsgebiet bezogen die Ausbauziele des Windenergieflächenbedarfsgesetzes erreicht haben. Randnummer 79
5. f)Nicht zu folgen ist der Ansicht der Beklagtenseite, es komme für die Rechtmäßigkeit der Feststellung auf die landesrechtliche Vorschrift des § 1 Abs. 3 HEG nicht an, denn diese regele, wie die Flächenbeitragswerte im Land Hessen erreicht werden sollten und nicht, ob und wann dies der Fall sei. Auch hier gilt, dass die bundesgesetzliche Regelung in § 3 Abs. 1 und 2 WindBG von den Ländern verbindliche Regelungen zur Umsetzung der Flächenbeitragswerte fordert (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 20/2355, S. 25 zu § 3 WindBG). Die Einhaltung dieser Regelungen ist − wie ausgeführt − erforderlich, um die Erfüllung der beiden Stufen der Flächenbeitragswerte zu gewährleisten. Randnummer 80 3. Die Klägerin ist durch die rechtswidrige Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte in ihren Rechten verletzt, da hierdurch der Rechtsrahmen für die Genehmigung von Windenergieanlagen auf ihren obligatorisch gesicherten Flächen nachteilig verändert wird. Randnummer 81 Als unterliegender Teil haben die Beklagten die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1, § 159 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO zu gleichen Teilen zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, § 709 Satz 1 der Zivilprozessordnung − ZPO −. Randnummer 82 Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung für die Anwendung bundesrechtlicher Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung, des Windenergieflächenbedarfsgesetzes und des Baugesetzbuchs sowie mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmender Vorschriften des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes in Bezug auf den Rechtsschutz gegen die Feststellung des Erreichens der Flächenbeitragswerte und die materiell-rechtlichen Anforderungen an diese Feststellung (§ 137 Abs. 1 VwGO). Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE260000428