r statthaften Klageart bei Verfahren betreffend die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Inhalts- und Nebenbestimmungen. (Rn.65) 2. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (juris: GlüStVtr HA 2012), wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Bundeslandes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht
beanstanden. (Rn.67)
r Rechtmäßigkeit einzelner Inhalts- und Nebenbestimmungen. (Rn.183) Verfahrensgang vorgehend VG Hamburg
bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung
rückgewiesen. Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin
¾ und der Beklagte
¼. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils
vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird
gelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen. Randnummer 2 Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen
nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend
machen. Randnummer 3 Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich
m Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am
satzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage. Randnummer 4 Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis
m 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen
vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen
. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis
r Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Randnummer 5 Mit Bescheid vom
vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet: Randnummer 6 „Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der
ständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls
tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“ Randnummer 7 Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen: Randnummer 8 „1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere
m Glücksspielstaatsvertrag,
den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder
dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen
stimmung. Randnummer 9 2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin
künftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte
einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen
stimmung. Randnummer 10 3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht
r Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den
r Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur
verlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Randnummer 11 Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides
rechnen lassen. Randnummer 12 Sollten sich bei der
sammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis. (…) Randnummer 13
stellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung
erstellen und mir bis
m
entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Randnummer 17 15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag
m Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten
gewähren. Randnummer 18
m Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den
ständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden. (…).“ Randnummer 20
r Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV . Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien
nächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen
können. Randnummer 21 Die Klägerin stellte am
erhalten. Randnummer 23 Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für
lässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: Randnummer 24 „Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Randnummer 25
r Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes
r Ausführung des Staatsvertrags
m Glücksspielwesen in Deutschland. Randnummer 26 Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag
m
r Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein.
gleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften
gestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom
r Identifizierung und Authentifizierung
gewährleisten. Randnummer 29 9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler
erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen
rückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM
sätzlich eine
stellung der
gangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes
r Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten. Randnummer 30 9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne
sätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden. Randnummer 31 Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient. Randnummer 32 Ist
r Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt
r Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt. Randnummer 33 9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis
einem Limit von max. 150 €
lassen, sind
lässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor
lassung
m Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist
protokollieren.
sätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach
stellung der
gangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen. Randnummer 34 9.4 Bei der Registrierung ist
dem die Bankverbindung des Spielteilnehmers
erheben und
speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin
unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind
lässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig. Randnummer 35 9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die
r Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“ Randnummer 36 Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom
dem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV . Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben
m Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten
grunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und
diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien. Randnummer 38 Die Klägerin hat beantragt, Randnummer 39
V Satz 2,
verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend,
erteilen. Randnummer 45 Der Beklagte hat beantragt, Randnummer 46 die Klage abzuweisen. Randnummer 47 Der Beklagte hat
r Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV . Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum
. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung
r Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der
ständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb
m Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht
beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden. Randnummer 48 Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom
1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis
m Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt
. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage
lässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch
r Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung
r Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien
r sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung
übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht
r Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung
verlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die
rechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend
verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der
sammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik
r Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten
stehenden Rechte
gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag
2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend –
erteilen, unbegründet. Randnummer 49 Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten
gelassen und den
lassungsantrag des Beklagten abgelehnt. Randnummer 50 Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen
r Produktausgestaltung
gestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom
r Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde
gestimmt. Randnummer 51 Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag
2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis
grunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht
deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte
r Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für
lässig, verdichte sich das Ermessen
einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen
gänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums
rückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht
einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung
. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht
einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst
technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe
deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen
lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen
informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr.
ändern und Randnummer 54
verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist,
erteilen, Randnummer 55 2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält Randnummer 56
verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu
bescheiden. Randnummer 58 Der Beklagte beantragt, Randnummer 59 die Berufung
rückzuweisen. Randnummer 60 Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen
einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber
einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst
Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern
beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren
ständigen Behörden
. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ
r Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade
einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten
r Erfüllung seiner Aufgaben diene.
dem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht
r Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern
beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte
vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige
ordnung des Vertragsschlusses
einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Randnummer 61 Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. Entscheidungsgründe Randnummer 62 Die
lässige Berufung ist teilweise begründet.
Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen. Randnummer 63 Die Klage ist
lässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.). I. Randnummer 64 Die Klage ist
lässig. Randnummer 65 1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag
1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag
2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag
3.). Im Einzelnen: Randnummer 66 Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage
r isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der
lässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz
einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein
sätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber
r Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht
der Herstellung rechtmäßiger
stände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26). Randnummer 67 Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw.
stimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (
stimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung
verlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards
r Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten
stehenden Rechte
gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen
sätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (
stimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden
stimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis
rückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen
erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13 , juris Rn. 32 ; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht
folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat
r Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen
gänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag. Randnummer 68 Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage
verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v.
r Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO. Randnummer 70 3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht. II. Randnummer 71 Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Randnummer 72 Der Antrag
1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag
2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag
stande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]). Randnummer 75 a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV . Randnummer 76 Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der
ständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV
widerläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV , der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder
r besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV . Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis
StV , so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81). Randnummer 77 Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der
ständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich
erteilen und
befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden. Randnummer 78 b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Randnummer 79 Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV , wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG
stehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei
wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit
verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht
beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc])
vereinbaren. Randnummer 80 aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV , wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht
beanstanden. Randnummer 81 Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV . Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV , der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet,
r besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.).
dem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV , wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl
vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird. Randnummer 82 Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand
haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht
beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]). Randnummer 83 aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV . Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit
StV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen
sammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien
m Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen,
mal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht. Randnummer 84 bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Randnummer 85
schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung
kanalisieren ( § 1 GlüStV ). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen
rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 –
r Zweckerreichung auch geeignet. Randnummer 87 Die Regelungen
r Erlaubnispflicht und
den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele
erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt
einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV ( § 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV ) dient
dem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen
m Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention
dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 –
StV a. F. [Übergangserlaubnis
r Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird ( OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16 , n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen
erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die
ständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler
nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV , wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird,
r Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden. Randnummer 88
r Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich. Randnummer 89 Die Regelungen
r Erlaubnispflicht und
den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis ( §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV ) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive
lassungskontrolle. Insbesondere erhalten die
ständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]). Randnummer 90 Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen
kommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]). Randnummer 91 Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV , wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46). Randnummer 92 Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können.
m einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers.
m anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten
m Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen
sammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die
ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte
verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG
messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV ) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden
sammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht. Randnummer 93 Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der
ständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 –
StV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV , der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips
lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 –
StV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit
r Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 –
StV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“
verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff). Randnummer 94 Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt
erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht. Randnummer 95 Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung
treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt
nächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt. Randnummer 96
dem Ergebnis, dass die Grenze der
mutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.). Randnummer 97 Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis
den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche
verlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler
rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV , wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 –
StV ). Randnummer 98 Dies gilt auch für die Möglichkeit der
ständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid
befristen, mit Nebenbestimmungen
versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs
stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die
ständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Randnummer 99 Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV , wonach die Spieler an die jeweils
ständige Landeslotteriegesellschaft
vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind.
m einen muss der Vermittler
jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht.
m anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar. Randnummer 100 Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die
ständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen –
sätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter
gerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73). Randnummer 101 Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV ). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV ). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch
dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV ). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist. Randnummer 102 Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien
vermitteln. Randnummer 103 Unerheblich ist in diesem
sammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol
reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs
entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls
nächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben
prüfen und
bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Randnummer 104 Es ergibt sich auch keine – auch in der
sammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar ( OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13 , ZfWG 2014, 227 , juris Rn. 50 ). Randnummer 105 bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar. Randnummer 106 In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt
beurteilen und
entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise
verbieten, oder ob es genügt, sie
beschränken und
kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen. Randnummer 107 Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]). Randnummer 108 aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken. Randnummer 109 Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel
ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben. Randnummer 110 Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV . Randnummer 111 Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt. Randnummer 112 Nicht entscheidungserheblich ist
nächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch
verlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 –
StV ; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 –
StV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 –
StV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Randnummer 113 Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum
. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau
bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47). Randnummer 114 Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen. Randnummer 115
StV ; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 –
StV ). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche
verlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ). Randnummer 116 Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch
r Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur
verlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen. Randnummer 117 Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 –
StV ). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt. Randnummer 118 Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit
nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt
sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt.
dem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor: Randnummer 119 Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht
r Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen
sammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien
m Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 –
StV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es
keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen
sammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien
m Staatsvertrag
gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 –
StV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die
Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen
gang
dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren
Sportwetten
grunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben
können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen
gang
dem Erlaubnisverfahren hatten. Randnummer 120 Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es
Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da
nächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht
einer gegenteiligen Feststellung
führen. Die Klägerin hatte
gang
dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am
m
gang
m Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch
r selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat. Randnummer 121 Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe
r Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren. Randnummer 122 Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten
gelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im
ge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162). Randnummer 123 Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots
einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus
gunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol
reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs
entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben
prüfen und
bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats
r präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Randnummer 124 Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage
ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung
r Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102). Randnummer 125
befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs
stellen sowie Nebenbestimmungen
erlassen, ist auch
r Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit
r Befristung und
m Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden. Randnummer 126
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen –
sätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Randnummer 128 Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts
beanstanden: Randnummer 129 Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht
einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben. Randnummer 130 Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften
erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der
ständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten
achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung
m Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels
r Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte
verzichten. Randnummer 131 Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden
sammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol
reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs
entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben
prüfen und
bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht
treffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV ). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt. Randnummer 132 bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar. Randnummer 133 Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten
beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen
sammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben,
erleichtern oder ihre Wirkungen
verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV,
r Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie
wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar
sammenhängenden Tätigkeiten, wie
m Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70). Randnummer 135 Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem
sammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.