VerfG Hamburg: "Volksbegehren gegen den Pflegenotstand" wegen Verstoßes gegen übergeordnetes Recht nicht durchzuführen - Verletzung des Koppelungsverbots - zudem teils mangelnde Gesetzgebungskompetenz

ige rechtliche Bedenken zu überarbeiten und ggf. auch im Übrigen zu optimieren, eingeengt würde. Den Volksinitiatoren bleibt es innerhalb der Zwei-Monats-Frist des § 6 Abs. 1 Satz 3 HVAbstG unbenommen, ihren Entwurf intern mehrfach zu überdenken und zu überarbeiten. Sie sind im Hinblick auf die Notwendigkeit eines jederzeit nachvollziehbaren und damit „stabilen" Volksgesetzgebungsverfahrens (s.o.) lediglich gehalten, eine überarbeitete Fassung erst dann „mit Außenwirkung" einzureichen, wenn ein Änderungsbedarf nicht mehr besteht und eine konsolidierte Fassung vorliegt, die alle gewünschten Änderungen enthält. Dies erfordert ggf. einen gesteigerten Organisationsaufwand bei den Volksinitiatoren und ihren Unterstützern, der aber zur Gewährleistung eines „stabilen" Volksgesetzgebungsverfahrens zumutbar erscheint. Randnummer 44 cc. Die vorliegend eingereichte weitere Überarbeitung ist nicht deshalb ausnahmsweise zulässig, weil sie, worauf die Beteiligten zu 3) in der mündlichen Verhandlung verwiesen haben, gegenüber dem Vorentwurf bloß redaktionelle Änderungen enthielte. Abgesehen davon, dass dies mit Blick auf die in der weiteren Überarbeitung vorgesehenen weitergehenden Anzeige- und Berichtspflichten unzutreffend ist, gilt das Verbot einer weiteren Überarbeitung ausnahmslos und ungeachtet der Art und des Inhalts weiterer Änderungen. Hierfür spricht, dass andernfalls eine eindeutige Grenzziehung zwischen zulässigen und unzulässigen weiteren Überarbeitungen nicht möglich wäre, denn eine Unterscheidung inhaltlicher und bloß redaktioneller Änderungen ist nicht stets zweifelsfrei möglich. Der sich aus § 6 Abs. 1 Satz 3 VAbstG ergebende Ausschluss weiterer - d.h. über die einmalige Überarbeitung hinausgehender - Überarbeitungen ist deshalb um der Stabilität und Nachvollziehbarkeit des Volksgesetzgebungsverfahrens willen in einem formalen Sinne restriktiv zu verstehen. Randnummer 45

1. b)Die Frage, ob der am 7. Dezember 2018 eingereichte überarbeitete Gesetzesentwurf mit höherrangigen Recht vereinbar ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Randnummer 46 Der am 7. Dezember 2018 eingereichte, überarbeitete Gesetzesentwurf kann nicht Gegenstand eines Volksbegehrens sein, da es sich hierbei aus den oben unter
2. a)genannten Gründen insgesamt um eine nicht zulässige Überarbeitung handelt. Es stellt sich daher nicht die Frage, ob der Entwurf in der Fassung der unzulässigen Überarbeitung auch gegen (sonstiges) höherrangiges Recht verstößt. Daran ändert § 26 Abs. 1 Nr. 2 VAbstG, der einen Antrag auf Überprüfung eines überarbeiteten Gesetzesentwurfs (alternativ) auch auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht vorsieht, nichts. Folgt - wie hier - die Unzulässigkeit der Überarbeitung schon daraus, dass die Überarbeitung die Grenzen des § 6 Abs. 1 Satz 4 VAbstG überschreitet, mangelt es der Frage, ob die unzulässige und deshalb als Gegenstand des Volksbegehrens nicht in Betracht kommende Überarbeitung gegen (sonstiges) höherrangiges Recht verstößt, an Erheblichkeit. II. Randnummer 47 Der Antrag festzustellen, dass das am 8. Oktober 2018 beantragte „Volksbegehren gegen den Pflegenotstand - für ein Hamburger Gesetz für mehr Personal und gute Versorgung im Krankenhaus“ nicht durchzuführen ist, ist zulässig (hierzu 1.) und begründet (hierzu 2.). Randnummer 48 1. Der Antrag ist zulässig. Randnummer 49 Der von dem gemäß § 26 Abs. 1 VAbstG antragsbefugten Beteiligten zu 1) gestellte Antrag ist gemäß Art. 50 Abs. 6 Satz 1 Alt. 1, 65 Abs. 3 Nr. 5 Alt. 1 HV i.V.m. § 14 Nr. 5 HmbVerfGG, § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG statthaft. Danach entscheidet das Hamburgische Verfassungsgericht über die Durchführung des Volksbegehrens, insbesondere ob eine zustande gekommene Volksinitiative die Grenzen des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV wahrt oder mit sonstigem höherrangigem Recht vereinbar ist. Randnummer 50 Der am 2. November 2018 gestellte Antrag wahrt die Antragsfrist. Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 VAbstG ist der Antrag binnen eines Monats nach Ablauf der Antragsfrist auf Durchführung eines Volksbegehrens nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG zu stellen. Diese Antragsfrist beträgt wiederum einen Monat nach Ablauf der viermonatigen Frist des § 6 Abs. 1 Satz 1 VAbstG, die der Bürgerschaft eingeräumt ist, um das von der Volksinitiative beantragte Gesetz zu verabschieden. Hieraus ergibt sich die nachfolgende Fristberechnung: Randnummer 51 Die Viermonatsfrist des § 6 Abs. 1 Satz 1 VAbstG, die wegen § 31a Abs. 1 Satz 2 VAbstG wie eine vierfache 30-Tages-Frist (= 120 Tage) zu behandeln ist (s.o. zu I. 1.), begann gemäß 187 Abs. 1 BGB, der gemäß § 31a Abs. 1 Satz 1 VAbstG Anwendung findet, am 30. März 2018 zu laufen, weil die Beteiligten zu 3) bzw. ihre Vorgänger am 29. März 2018 die gesammelten Unterschriften bei dem Beteiligten zu 1) eingereicht hatten. Sie lief am 27. September 2018 ab, weil der Zeitraum vom 15. Juni 2018 bis zum 15. August 2018 gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VAbstG bei der Fristberechnung nicht zu berücksichtigen war. Die für den Antrag nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VAbstG geltende Monatsfrist (= 30- Tages-Frist) begann damit gemäß § 187 Abs. 2 BGB am 28. September 2018 zu laufen und endete am 27. Oktober 2018. Die hier maßgebliche, ebenfalls 30-tägige Antragsfrist des § 26 Abs. 2 Satz 1 VAbstG begann somit am 28. Oktober 2018 zu laufen und endete am 26. November 2018. Randnummer 52 Die Schriftform- und Begründungserfordernisse aus § 26 Abs. 1 HmbVerfGG sind auch im Hinblick auf den am 2. November 2018 gestellten Antrag eingehalten. Randnummer 53 2. Der Antrag ist begründet. Randnummer 54 Zwar enthält der mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens am 8. Oktober 2018 eingereichte Gesetzesentwurf - der am 5. Oktober 2018 gestellte Antrag ist wegen § 3 Abs. 2 Nr. 3 VAbstG nicht maßgeblich - einen tauglichen Gegenstand eines Volksbegehrens und es sind insoweit die Verfahrensvoraussetzungen eingehalten (hierzu a]). Es spricht aber bereits viel dafür, dass der mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens am 8. Oktober 2018 vorgelegte Gesetzesentwurf nicht mehr den Gegenstand eines Volksbegehrens bilden kann (hierzu b]). Jedenfalls ist das Volksbegehren nicht durchzuführen, weil es gegen das sich aus dem Demokratieprinzip ergebende Koppelungsverbot verstößt (hierzu c]) und weil es zumindest an einer Gesetzgebungskompetenz der Länder für die in dem Gesetzesentwurf enthaltenen Regelungen insoweit fehlt, als es um die Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal geht (hierzu d]). Eine teilweise Durchführung des Volksbegehrens kommt angesichts dessen nicht in Betracht (hierzu e]). Randnummer 55
3. a)Der mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens am 8. Oktober 2018 eingereichte Gesetzesentwurf enthält einen tauglichen Gegenstand eines Volksbegehrens. Denn gemäß Art. 50 Abs. 1 Satz 1 HV kann der Erlass eines Gesetzes Gegenstand einer Volksinitiative und, wenn diese erfolgreich ist und nicht zur Verabschiedung eines entsprechenden Gesetzes durch die Bürgerschaft führt, Gegenstand eines nachfolgenden Volksbegehrens sein (vgl. Art. 50 Abs. 3 Satz 4 und 5 HV). Randnummer 56 Auch sind die Verfahrensvoraussetzungen eingehalten. Der Beteiligte zu 1) hat das Zustandekommen der Volksinitiative (vgl. Art. 50 Abs. 1 Satz 3 HV) festgestellt. Die Beteiligte zu 2) hat nicht innerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriften das von der Volksinitiative beantragte Gesetz verabschiedet (vgl. Art. 50 Abs. 2 Satz 4 HV). Zwar hat sich die Beteiligte zu 2) entgegen Art. 50 Abs. 2 Satz 1 und 3 HV offenbar weder mit dem Anliegen der Volksinitiative befasst noch hat sie den Beteiligten zu 3) bzw. ihren Vorgängern Gelegenheit gegeben, das Anliegen in einem Ausschuss zu erläutern. Dies führt jedoch nicht dazu, dass nach Ablauf der Viermonatsfrist aus Art. 50 Abs. 2 Satz 4 HV ein Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens nicht gestellt werden kann. Im Gegenteil ist der Antrag in einem solchen Fall erst recht zulässig, weil es ansonsten in den Händen der Beteiligten zu 2) läge, die Durchführung eines Volksbegehrens zu verzögern bzw. ganz zu verhindern. Randnummer 57 Schließlich ist auch die Antragsfrist des § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG eingehalten. Diese Frist lief am 27. Oktober 2018 ab (s. oben zu 1.). Randnummer 58
4. b)Es spricht viel dafür, dass der mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens am 8. Oktober 2018 vorgelegte Gesetzesentwurf nicht mehr den Gegenstand eines Volksbegehrens bilden kann. Randnummer 59 Die Beteiligten zu 3) bzw. ihre Vorgänger haben, nachdem sie den (erstmals überarbeiteten) Entwurf mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens am 8. Oktober 2018 eingereicht hatten, am 7. Dezember 2018 eine weitere Überarbeitung eingereicht (s. hierzu oben zu I.). Es kommt deshalb in Betracht, dass durch das Einreichen einer weiteren Überarbeitung der zwischenzeitlich aufgegebene Entwurf, der mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens zunächst am 8. Oktober 2018 eingereicht worden war, nicht mehr Gegenstand eines Volksbegehrens sein kann. Randnummer 60 Das Hamburgische Verfassungsgericht hat bereits entschieden, dass in Fällen, in denen die Initiatoren mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens den Erlass eines Gesetzes in einer gegenüber dem ursprünglichen Entwurf überarbeiteten Fassung verfolgen, nur die überarbeitete Fassung vom insoweit maßgeblichen Willen der den Antrag stellenden Initiatoren umfasst sei, und dass vor diesem Hintergrund auf prozessualer Ebene die Feststellung, das Volksbegehren sei nicht durchzuführen, da die überarbeitete Fassung einer Vorlage gegen die Verfassung verstoße, nicht dazu führe, dass die ursprüngliche - von den Initiatoren aufgegebene - Fassung wiederauflebte und gerichtlich zu prüfen wäre (vgl. HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, HVerfG 2/16, JZ 2017, 360, juris Rn. 152). Randnummer 61 Es sprechen gute Gründe dafür, dass diese Rechtsprechung auch in der vorliegenden Konstellation, in der die Unzulässigkeit der überarbeiteten Fassung nicht auf einem Verfassungsverstoß, sondern auf formalen Gründen beruht (s.o. zu I. 2.), Geltung beansprucht. Maßgeblich hierfür ist in tatsächlicher Hinsicht, dass die Initiatoren der Volksinitiative bzw. des Volksbegehrens dadurch, dass sie im Rahmen der ihnen zustehenden Verfügungsmacht (s.o. zu I. 2. a] bb.) eine (weitere) Überarbeitung vorlegen, regelmäßig zum Ausdruck bringen, die „Vorgängerfassung“ ihres Entwurfs nicht weiterzuverfolgen. Dies gilt sowohl für den Fall, dass die Unzulässigkeit der Überarbeitung auf einem Verstoß gegen die Verfassung beruht, als auch für den Fall, dass sie - wie hier - auf formalen Gründen beruht. In beiden Fällen geben die Volksinitiatoren die frühere Fassung ihres Entwurfs auf, ohne gleichzeitig - ungeachtet der weiteren Frage, ob dies überhaupt zulässig wäre - zum Ausdruck zu bringen, den „alten“ Entwurf hilfsweise für den Fall, dass die Überarbeitung nicht Gegenstand eines Volksbegehrens sein kann, weiter aufrechterhalten zu wollen.

s anderes gilt vorliegend nicht mit Blick auf die Angabe der Beteiligten zu 3) in der mündlichen Verhandlung, notfalls wieder den Vorentwurf - d.h. die erste Überarbeitung - verwenden und diesen lediglich um die redaktionellen Änderungen aus der zweiten Überarbeitung ergänzen zu wollen. Denn im Ergebnis führte dies zu einer weiteren - dritten - Überarbeitung, die aus den unter I.

1. a) bb. genannten Gründen (erst recht) nicht zulässig wäre. Randnummer 62 Für das hier vertretene - restriktive - Verständnis spricht die Notwendigkeit sicherzustellen, dass sich die Initiatoren eines Volksbegehrens auf einen Entwurf einigen und in jedem Stadium des Volksgesetzgebungsverfahrens erkennbar ist, welcher Entwurf zur Abstimmung steht (hierzu bereits oben zu I.
2. a] bb.). Dies verlangt einen formalisierten Ablauf des Volksgesetzgebungsverfahrens, der nicht gewährleistet wäre, wenn mehrere Entwürfe, von denen einer unbedingt und die Übrigen letztlich hilfsweise verfolgt werden, parallel zur Disposition stünden. Die Initiatoren eines Volksbegehrens haben somit nicht nur das Recht, in den Grenzen von Art. 50 Abs. 2 Satz 5 HV und § 6 Abs. 1 Satz 3 und 4 VAbstG über den Gegenstand ihrer Initiative zu verfügen, sondern auch die jederzeitige Pflicht zu prüfen, ob diese Grenzen im Falle einer Überarbeitung eingehalten werden und ob (auch) die Überarbeitung mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Denn sonst laufen sie Gefahr, dass ihr Volksbegehren aufgrund einer unzulässigen Überarbeitung - sei es aus formalen Gründen, sei es, weil die Überarbeitung gegen Verfassungsrecht verstößt - mangels tauglichen Gegenstands überhaupt nicht mehr durchgeführt werden kann. Gegen diesen Ansatz spricht nicht, dass er die Bereitschaft der Volksinitiatoren zur Modifizierung oder Anpassung ihrer Vorlage mindern kann. Die Verfassung (vgl. Art. 50 Abs. 2 Satz 3 bis 5, Abs. 3 Satz 2 bis 4 HV) und das einfache Recht (vgl.

§§ 1a, 5a Abs. 1 Satz 3, 8 Abs. 1, 15, 17 Abs. 1 Satz 2, 19a VAbst

G) räumen den Initiatoren von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid eine hervorgehobene Stellung ein, mit der eine Verantwortung für den Gegenstand der angestrebten Volksgesetzgebung korrespondiert. Hierzu gehört auch die eigenverantwortliche Beurteilung ihrer rechtlichen Zulässigkeit, und zwar sowohl im Hinblick auf den ursprünglichen Gegenstand als auch im Hinblick auf eine

ige Überarbeitung. Nicht zuletzt deshalb räumt das einfache Recht den Volksinitiatoren in § 1a VAbstG die Möglichkeit ein, sich durch die Landesabstimmungsleitung beraten zu lassen. Dabei umfasst die Beratung auch die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen (vgl. § 1a Satz 2 VAbstG). Randnummer 63

1. c)Ungeachtet der unter
2. b)dargestellten Erwägungen ist das Volksbegehren jedenfalls deshalb nicht durchzuführen, weil es gegen das sich aus dem Demokratieprinzip ergebende Koppelungsverbot verstößt. Die beiden Hauptregelungsbereiche des dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens zugrunde liegenden Gesetzesentwurfs weisen nicht den gebotenen sachlich-inhaltlichen Zusammenhang auf. Randnummer 64 Aus dem Demokratieprinzip folgt, dass Materien, die nicht in einem sachlich-inhaltlichen Zusammenhang stehen, nicht in demselben Volksbegehren miteinander gekoppelt werden dürfen (hierzu und zum Folgenden: HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, HVerfG 2/16, JZ 2017, 360, juris Rn. 190 ff., m.w.N.). Echte Mitwirkung an einem Volksbegehren setzt voraus, dass der Bürger bei den Einzelakten dieses Gesetzgebungsvorgangs seinen Willen deutlich, unverkürzt und unverfälscht zum Ausdruck bringen kann. Dies ist notwendig, weil das Volk als solches nicht organisiert ist und demgemäß seinen Willen bei der Volksgesetzgebung nur in Form von Abstimmungen zu Vorlagen äußern kann, die inhaltlich notwendigerweise von wenigen Personen vorbereitet werden müssen. Da das Volk auf die Abstimmung mit „Ja" oder „Nein" beschränkt ist, ist es geboten, sachlich und inhaltlich nicht unmittelbar zusammenhängende Materien getrennt zur Abstimmung zu stellen, um eine möglichst differenzierte Willensbildung des Volkes zu ermöglichen. Im Übrigen soll das Koppelungsverbot auch der Gefahr entgegenwirken, dass Regelungen und andere Vorlagen die erforderliche Mehrheit nur im Gefolge der Verbindung mit einem populären und damit zugkräftigen Einzelbegehren erreichen. Randnummer 65 Ob ein in diesem Sinne sachlich-inhaltlicher Zusammenhang besteht, ist nicht anhand der Intention oder des Zusammenhangs einer entworfenen Regelung zu ermitteln, sondern anhand des materiellen Inhalts der Regelung. Indizwirkung kann hierbei haben, ob einzelne Teile der vorgeschlagenen Regelung jeweils für sich einen eigenständigen Entwurf darstellen könnten. Entscheidend sind allerdings nicht formelle Kriterien, sondern der materielle Inhalt der Regelung: Nur wenn sich die vorgesehenen Regelungen eines Gesetzentwurfs auf einen umgrenzbaren Bereich beschränken, wenn sie nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängen, also eine „Einheit der Materie" gegeben ist, kann von einem sachlichen Zusammenhang der Regelungsmaterie gesprochen werden. Damit ist zugleich klargestellt, dass verschiedene Regelungsmaterien nicht allein deshalb zu einem sachlich zusammenhängenden Gesetzeswerk werden, weil sie einer gemeinsamen Zielsetzung dienen. Auch dann, wenn Motivation und Abänderungstendenz der unterschiedlichen Materien deckungsgleich sind, müssen sie getrennt zur Abstimmung gestellt werden, um dem Volk als Souverän eine differenzierte Willensbildung zu ermöglichen. Randnummer 66 Der von den Beteiligten zu 3) bzw. ihren Vorgängern mit dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens vorgelegte Gesetzesentwurf kombiniert im Wesentlichen zwei Regelungsbereiche: Zum einen sind Regelungen über Reinigungspersonal und Reinigungsstandards in Krankenhäusern vorgesehen (im Wesentlichen in § 4 Abs. 3 HmbKHG-E), zum anderen Regelungen über die Mindestpflegepersonalbemessung (im Wesentlichen § 6c Abs. 1 bis 5 HmbKHG-E). Diese Regelungen werden ergänzt durch eine Reihe von Verfahrensregelungen im weitesten Sinne, die eine Verordnungsermächtigung (§ 6c Abs. 6 HmbKHG-E), Melde-, Berichts- und Evaluationspflichten (§§ 6c Abs. 7 bis 10, 6d Abs. 2 und 3, 32 HmbKHG-E), die Einsetzung von Gremien (§§ 6c Abs. 10, 6e HmbKHG-E) sowie organisatorische Vorgaben betreffen (§ 6d Abs. 1 HmbKHG-E) und die im Schwerpunkt dem Regelungsbereich „Mindestpflegepersonalbemessung“ zuzuordnen sind. Randnummer 67 Mit den beiden Hauptregelungsbereichen des beabsichtigten Entwurfs - Regelungen über Reinigungspersonal und Reinigungsstandards einerseits, Regelungen über die Mindestpflegepersonalbemessung andererseits - werden, wie dies auch in der Begründung des Gesetzesentwurfs zum Ausdruck gelangt, gleichgerichtete Ziele verfolgt, nämlich eine verbesserte Qualität der Versorgung und eine Erhöhung der Sicherheit von Patientinnen und Patienten, die im Krankenhaus behandelt werden. Dies allein reicht indes nicht, um den für die Verknüpfung in einem einheitlichen Volksbegehren notwendigen sachlichinhaltlichen Zusammenhang herzustellen. Dass ein solcher fehlt, wird bereits dadurch indiziert, dass die jeweiligen Hauptregelungen ohne Weiteres den Gegenstand eigenständiger Entwürfe bilden und gesondert im Rahmen getrennter Volksbegehren zur Abstimmung gestellt werden könnten. Denn weder „steht und fällt“ eine Regelung zur Mindestpflegepersonalbemessung mit flankierenden Regelungen über Hygienepersonal und -standards noch sind Regelungen über Hygienepersonal und -standards nur dann sinnvoll möglich, wenn gleichzeitig Regelungen zur Mindestpersonalausstattung im Bereich der Pflegekräfte getroffen werden. Dies kommt letztlich auch in dem systematischen Aufbau des Entwurfs zum Ausdruck, der für die beabsichtigten Regelungen über Hygienepersonal und -standards eine Erweiterung des bereits existierenden § 4 HmbKHG um einen weiteren Absatz (§ 4 Abs. 3 HmbKHG-E), für die Regelungen über die Mindestpersonalbemessung hingegen eine neu zu schaffende Vorschrift (§ 6c Abs. 1 bis 5 HmbKHG-E) vorsieht, die durch weitere (neu zu schaffende) Vorschriften ergänzt wird (§§ 6d, 6e HmbKHG-E). Randnummer 68 Auch im Übrigen bilden die beiden Hauptregelungsbereiche des Entwurfs keine sachlich notwendig einheitliche Materie. Sie betreffen zwar beide die Versorgungsqualität im Krankenhaus (s.o.). Während sich aber Defizite bei Hygienepersonal und -standards in erster Linie auf die Patientensicherheit auswirken, berührt die Personalausstattung im Pflegebereich, wie dies auch in der Begründung des Gesetzesentwurfs zum Ausdruck gelangt, zusätzlich und ganz erheblich die Zufriedenheit der Patientinnen und Patienten mit der ihnen gegenüber erbrachten Pflegeleistung. Dies gilt nicht zuletzt auch deshalb, weil Pflegeleistungen stets unmittelbar gegenüber den bzw. „an" Patientinnen und Patienten erbracht werden, während die Hygiene im Krankenhaus zwar Folgen für die Patientinnen und Patienten hat, das entsprechende Personal aber nicht „am" Patienten arbeitet, sondern allenfalls „Kontakt mit Patientinnen und Patienten" hat (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbKHG-E). Dass, worauf die Beteiligten zu 3) in der mündlichen Verhandlung verwiesen haben, Defizite im Bereich der Reinigung im Krankenhaus auch Auswirkungen für die Pflegekräfte haben, weil diese dann ggf. zusätzlich Reinigungsaufgaben übernehmen müssen, führt ebenfalls nicht zur Annahme einer einheitlichen und deshalb „koppelungsfähigen" Regelungsmaterie. Aufgrund der arbeitsteiligen Organisation von Krankenhäusern haben Defizite in einem Organisationsbereich stets Auswirkungen auf die anderen Organisationsbereiche. Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass deshalb Regelungen für einzelne Organisationsbereiche nur sinnvoll möglich sind, wenn gleichzeitig Regelungen für andere Organisationsbereiche getroffen werden. Auch der dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens zugrunde liegende Gesetzesentwurf bezieht sich im Wesentlichen nur auf zwei Organisationsbereiche der Krankenhäuser - Reinigung und Pflegepersonal - und spart andere Organisationsbereiche, die ebenfalls Auswirkungen auf die Versorgungsqualität im Krankenhaus haben, aus. Randnummer 69 Schließlich zeigt auch ein Blick in das gesetzliche Krankenversicherungsrecht, dass der Bundesgesetzgeber im Zuge seiner Regelungen zur Qualität der Leistungserbringung (§§ 135 ff. Sozialgesetzbuch Fünftes Buch - Gesetzliche Krankenversicherung -, verkündet als Art. 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 1988, BGBl. I S. 2477, zuletzt geändert am 11. Dezember 2018, BGBl. I S. 2394; SGB V; dazu i.E. sogleich unter d]) die Hygiene im Krankenhaus einerseits und die Mindestpersonalbemessung andererseits nicht als einheitliche Regelungsmaterie angesehen hat. Während er Regelungen zur Hygienequalität in Krankenhäusern in § 136a SGB V geschaffen hat, betreffen (vor allem) die §§ 137i, 137j SGB V die (Mindest-) Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal. Alle diese Regelungen sind zu unterschiedlichen Zeitpunkten und im Rahmen unterschiedlicher Gesetzgebungsverfahren erlassen worden: Während § 136a SGB V seine gegenwärtige Fassung durch das Gesetz vom 10. Dezember 2015 erhalten hat (BGBl. I S. 2229), beruht § 137i SGB V auf dem Gesetz vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2615) und § 137j SGB V auf dem Gesetz vom 11. Dezember 2018 (BGBl. I S. 2394). Und auch die jeweiligen Regelungssysteme unterscheiden sich grundlegend: Während der Bundesgesetzgeber im Bereich der Krankenhaushygiene ein Regelungssystem etabliert hat, wonach der Gemeinsame Bundesausschuss entsprechende Richtlinien zu erlassen hat (§§ 136a Abs. 1, 136 Abs. 1 SGB V), sieht er für die Regelungen zur Pflegepersonalausstattung in den §§ 137i, 137j SGB V ein Nebeneinander von Rechtsverordnungen, Vereinbarungen der Spitzenverbände der Krankenkassen und Krankenhäuser und empirisch ermittelten Pflegepersonalquotienten sowie eingehende flankierende (Verfahrens-) Regelungen vor (hierzu i.E. noch unten zu d] cc.). Randnummer 70
3. d)Das Volksbegehren ist auch deshalb nicht durchzuführen, weil es an einer Gesetzgebungskompetenz der Länder für die beabsichtigten Regelungen zumindest insoweit fehlt, als es um die Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal geht. Randnummer 71 Gemäß Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1, zuletzt geändert am 13. Juli 2017, BGBl. I S. 2347; GG) haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich gemäß Art. 70 Abs. 2 GG nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung. Aus Art. 72 Abs. 1 GG folgt, dass im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung haben, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Randnummer 72 Regelungen über die Mindestpersonalbemessung beim Pflegepersonal betreffen die Qualität der Versorgung der Patientinnen und Patienten (hierzu aa.). Für Regelungen zur Qualität der Versorgung der Patientinnen und Patienten im Krankenhaus hat der Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG (hierzu bb.). Von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG hat der Bund in den §§ 135 ff. SGB V, soweit es um die Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal geht, erschöpfend und ohne hierbei die Grenzen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zu überschreiten, Gebrauch gemacht, weshalb die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG keine diesbezügliche Befugnis zur Gesetzgebung mehr haben (hierzu cc.). Die Regelungen zu den Pflegepersonaluntergrenzen, die in dem Gesetzesentwurf vorgesehen sind, der dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens zugrunde liegt, würden selbst dann nicht in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fallen, wenn sie dem Krankenhausplanungsrecht zuzuordnen wären. Insbesondere berechtigen auch die Öffnungsklauseln im Bundesrecht die Länder nicht, (weitere) Regelungen zur Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal zu schaffen (hierzu dd.). Randnummer 73 aa. Regelungen über die Mindestpersonalbemessung beim Pflegepersonal in Krankenhäusern, wie sie insbesondere in § 6c Abs. 1 bis 5 HmbKHG-E vorgesehen sind, betreffen die Qualität der Versorgung der Patientinnen und Patienten. Denn es handelt sich um Regelungen, die dem Bereich der Leistungserbringung zuzuordnen sind, weil sie die Art und Weise der Erbringung von Krankenhausleistungen und ihre Güte betreffen. Auch in der Begründung des Gesetzesentwurfs kommt dieses Verständnis wiederholt und nicht zuletzt dadurch zum Ausdruck, dass dort als Grundlage der beabsichtigten Regelungen auf § 6 Abs. 1a KHG verwiesen wird, wonach „weitere Qualitätsanforderungen“ zum Gegenstand der Krankenhausplanung gemacht werden dürfen. Auch der Bundesgesetzgeber geht von einem derartigen Verständnis aus. In der Begründung des Gesetzesentwurfs zu § 136c Abs. 1 SGB V ist davon die Rede, dass als „Indikatoren zur Strukturqualität“ i.S.v. § 136c Abs. 1 Satz 1 SGB V auch „Maßzahlen zur Personalausstattung in Betracht“ kommen (vgl. BT-Drs. 18/5372, S. 89). Randnummer 74 bb. Für Regelungen, die die Qualität der Versorgung der Patientinnen und Patienten im Krankenhaus betreffen, hat der Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG. Randnummer 75 Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG unterfällt das Recht der Sozialversicherung der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Begriff „Sozialversicherung“ ist in Art. 74 Nr. 12 GG als weitgefasster „verfassungsrechtlicher Gattungsbegriff“ zu verstehen. Er umfasst alles, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.4.1987, 2 BvR 909/82, u.a., BVerfGE 75, 108, juris Rn. 95). Die Sozialversicherung wird gekennzeichnet durch die beitragspflichtige Versicherung bestimmter sozialer Risiken wie Krankheit, Alter, Invalidität, Unfall, Arbeitslosigkeit und Pflegebedürftigkeit (vgl. Seiler, in: Ep- ping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand: 15.11.2018, Art. 74 Rn. 52; Pieroth, in: Ja- rass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 35; Maunz, in: Maunz/Dürig, Loseblatt, Stand: August 2018, Art. 74 Rn. 170). Randnummer 76 Auch Anforderungen an die Qualität der krankenversicherungsrechtlichen Leistungen sind von der Materie „Sozialversicherung“ gedeckt. Der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erstreckt sich auf Regelungen, die die Modalitäten der Erbringung der Krankenhausleistungen gegenüber den Versicherten im System der gesetzlichen Krankenversicherung betreffen. Umfasst von der Gesetzgebungskompetenz sind nicht nur Vorschriften über Voraussetzungen und Umfang der im Krankheitsfall zu gewährenden Leistungen, sondern ebenso Regelungen über die Art und Weise ihrer Erbringung, das sog. Leistungserbringungsrecht (vgl. Huster/Harney, in: Huster/Klatenborn, Krankenhausrecht, 2. Aufl. 2017, § 7 Rn. 21; Axer, in: Becker/Kingreen, SGB V, 6. Aufl. 2018, § 129 SGB V Rn. 8; ders., VSSR 2010, 183, 195; Wollenschläger/Schmidl, VSSR 2014, 117, 126 f.; Kuhla, NZS 2015, 561, 562; ders., NZS 2014, 361, 362, 364; Ebsen, GuP 2013, 121, 123; Bristle, in: Sodan, Handbuch des Krankenversicherungsrechts, 3. Aufl. 2018, § 17 Rn. 84; siehe auch BSG, Urt. v. 18.3.1998, B 6 KA 23/97, BSGE 82, 55, juris Rn. 19 [zum Vertragsarztrecht]). Randnummer 77 cc. Von seiner Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG hat der Bund in den §§ 135 ff. SGB V, soweit es Regelungen über die Personalausstattung mit Pflegepersonal in Krankenhäusern anbelangt, Gebrauch gemacht (hierzu [1]). Diese Regelungen sind insoweit erschöpfend (hierzu [2]). Der Bundesgesetzgeber hat hiermit nicht die Grenzen seiner Gesetzgebungszuständigkeit überschritten (hierzu [3]). Randnummer 78

§§ 137iAbs.

1 Satz 1 und 4, Abs. 6 Satz 3, 137j Abs. 1 Satz 1, Satz 9 SGB V), das Vorsehen von Sanktionen bei Nichteinhaltung der vereinbarten bzw. festgelegten Personaluntergrenzen (vgl.

§§ 137iAbs.

1 Satz 10, Abs. 5, 137j Abs. 2a SGB V), umfassende Beteiligungspflichten (vgl. § 137i Abs. 1 Satz 12, Abs. 2 Satz 1 SGB V), die Einbeziehung des zuständigen Bundesministeriums (vgl.

§§ 137iAbs.

2 und 3, 137j Abs. 2 SGB V), Mitteilungs-, Nachweis- und Veröffentlichungspflichten (vgl. §§ 137i Abs. 4, 4a, 137j Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB V) sowie Berichts- und Evaluationspflichten (vgl. § 137i Abs. 7 SGB V) kennzeichnend sind. Auch wenn die Kodifizierung eines bestimmten Bereichs nicht zwingend dafür spricht, dass der Bund eine erschöpfende Regelung getroffen hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.1.1981, 2 BvL 2/80, BVerfGE 56, 110, juris Rn. 29), zeigt die Detailliertheit der bundesrechtlichen Regelungen das Bestreben des Bundesgesetzgebers, den Bereich „Pflegepersonal im Krankenhaus“ einem umfassenden und vollständigen Rechtsregime zu unterwerfen. Es ist angesichts dieses in jeder Hinsicht komplexen Regelungssystems des Bundes nicht naheliegend, dass der Bundesgesetzgeber für bestimmte Krankenhausbereiche - geschweige denn allgemein für Krankenhäuser - ein konkurrierendes landesrechtliches Regelungssystem zur Pflegepersonalausstattung ermöglichen wollte. Hiergegen sprechen bereits die Gesichtspunkte der Praktikabilität und der Effizienz. Es würde die Betreiber von Krankenhäusern vor erhebliche Schwierigkeiten stellen, müssten sie unterschiedliche gesetzliche Vorgaben zur Pflegepersonalausstattung auf bundesgesetzlicher Ebene einerseits, auf landesrechtlicher Ebene andererseits berücksichtigen. Randnummer 89 Im Übrigen hat der Bund in den §§ 135 ff. SGB V dort, wo er den Ländern Raum für ergänzende Regelungen geben wollte, dies durch entsprechende Öffnungsklauseln im Bundesrecht deutlich gemacht. Namentlich im Hinblick auf die Beschlüsse des Gemeinsamen Bundesausschusses zur Qualitätssicherung im Krankenhaus (vgl. § 136b SGB V) hat er den Ländern in § 136b Abs. 2 Satz 4 SGB V die Möglichkeit eingeräumt, „ergänzende Qualitätsanforderungen im Rahmen der Krankenhausplanung“ zu formulieren (dazu noch i.E. unter ee. [2]). Vergleichbare Öffnungsklauseln finden sich in den §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V nicht. Auch dies spricht dafür, dass der Bund eine abschließende Regelung zur Pflegepersonalausstattung in Krankenhäusern treffen wollte (vgl. auch Huster/Harney, in: Huster/Kaltenborn, Krankenhausrecht,

1. Aufl. 2017, § 7 Rn. 21; Wollenschlä- ger/Schmidl, VSSR 2014, 117, 129). Randnummer 90 (2.4) Es steht der Annahme einer bundesgesetzlichen Regelung mit Sperrwirkung nicht entgegen, dass das Regelungssystem des Bundes zur Personalausstattung in Krankenhäusern die auf § 137i Abs. 3 SGB V a.F. beruhende Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung (hierzu zuvor unter [1.2]) beinhaltet und es ferner in § 137j Abs. 2 Satz 1 SGB V eine Ermächtigung für den Erlass einer Rechtsverordnung zur Regelung der Pflegepersonalquotienten vorsieht. Randnummer 91 Zur Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Verordnungsermächtigung in einem Bundesgesetz die Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG auslösen kann, werden zwar unterschiedliche Auffassungen vertreten (vgl. die Übersichten bei Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz,
2. Aufl. 2018, Bd. 2, Art. 72 Rn. 78 ff.; Uhle, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar,
3. EL, August 2018, Art. 72 Rn. 96 ff.; Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045 ff.). Es besteht aber jedenfalls darin Einigkeit, dass der Bund seine Gesetzgebungszuständigkeit „durch Gesetz“ gemäß Art. 72 Abs. 1 GG mit der Folge des Eintritts einer Sperrwirkung auch dann ausgeübt hat, wenn eine auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage basierende Rechtsverordnung des Bundes erlassen worden ist und diese ihrem Regelungsinhalt nach erschöpfend und abschließend ist (vgl. Oeter, a.a.O., Rn. 81; Uhle, a.a.O., Rn. 102; Jarass, a.a.O., S. 1046). Dies ist bei der gegenwärtig geltenden Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung wegen ihrer detaillierten verfahrensrechtlichen (vgl. §§ 3 Abs. 1, 4, 5, 7 PpUGV) und materiellen (vgl. §§ 2, 3 Abs. 3 und Abs. 4, 6 und 8 PpUGV) Vorgaben, aufgrund der gesetzlichen Vorstrukturierung durch § 137i Abs. 1 und 3 SGB V a.F. und mit Blick auf die Einbindung in das durch § 137i Abs. 1 SGB V vorgesehene System zur Weiterentwicklung der Pflegepersonaluntergrenzen in pflegesensitiven Bereichen der Fall. Randnummer 92 Aber auch außerhalb des Regelungsbereichs des § 137i SGB V und der Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung ist das bundesrechtliche Regelungssystem abschließend. Insbesondere steht es der Annahme einer erschöpfenden und abschließenden bundesgesetzlichen Regelung nicht entgegen, dass der Bundesgesetzgeber zur Regelung der Personalausstattung außerhalb der pflegesensitiven Bereiche in § 137j SGB V ein Normprogramm geschaffen hat, wonach zunächst das Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus Pflegepersonalquotienten ermittelt, die die Grundlage für die zukünftig durch Rechtsverordnung gemäß § 137j Abs. 2 Satz 1 SGB V festzulegende Untergrenze für das erforderliche Verhältnis zwischen Pflegepersonal und Pflegeaufwand bilden sollen. Es bedarf insoweit keiner Entscheidung, ob bereits der Erlass einer bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG auslöst (dies annehmend: BayVerfGH, Entsch. v. 27.3.1990, Vf. 123-IX-89, DVBl. 1990, 692, 694; Ossenbühl, DVBl. 1996, 19, 20; Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz,
4. Aufl. 2018, Art. 72 Rn. 26; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Kommentar zum Grundgesetz,
5. Aufl. 2018, Art. 72 Rn. 22). Denn jedenfalls dann, wenn der Bundesgesetzgeber - wie im Fall des § 137j Abs. 1 und Abs. 2 SGB V - den Verordnungsinhalt und den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgesetzgebers durch ein komplexes verfahrens- und materiell-rechtliches Normenprogramm (vgl. § 137j Abs. 1 Satz 1 bis 7 SGB V) vorstrukturiert und hierdurch seinen Willen, ein abschließendes und erschöpfendes bundesrechtliches Regelungssystem zu schaffen, zum Ausdruck bringt, ist von einer bundesgesetzlichen Regelung mit Sperrwirkung auszugehen. Randnummer 93 Das vom Bund geschaffene Normenprogramm zur Ausstattung mit Pflegepersonal ist schließlich auch dort abschließend und erschöpfend, wo es die weitere Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses (vgl. § 136a Abs. 2 SGB V) oder durch eine Vereinbarung zwischen dem Spitzenverband Bund der Krankenkassen und der Deutsche Krankenhausgesellschaft (vgl. § 137i Abs. 1 Satz 1 SGB V) vorsieht. Denn auch hier prägt der jeweilige gesetzliche Rahmen die untergesetzliche Normkonkretisierung durch die hierzu ermächtigten Akteure verfahrensrechtlich und inhaltlich hinreichend vor. Randnummer 94 (2.5) Das Hamburgische Verfassungsgericht teilt nicht die Auffassung der Beteiligten zu 3), es verblieben sachliche Regelungskompetenzen für die Länder neben den §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V, da dort nur eine „absolute Untergrenze der Personalausstattung“ vorgesehen sei. Zutreffend ist, dass in allen der vorstehend genannten Vorschriften im Ergebnis „Untergrenzen“ statuiert werden (vgl. § 136a Abs. 2 Satz 2 SGB V: „Mindestvorgaben“; § 137i Abs. 1 Satz 1 SGB V: „Pflegepersonaluntergrenzen“; § 137j Abs. 2 Satz 1 SGB V: „Untergrenze“). Nichts anderes beabsichtigen die Beteiligten zu 3) indes mit den beabsichtigten Regelungen zur Pflegepersonalausstattung in dem ihrem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens zugrunde liegenden Entwurf. Auch dort sollen Vorgaben zur „Mindestpersonalbemessung“ vorgeschrieben werden (vgl. die Überschrift von § 6c HmbKHG-E). Auch in der beigefügten Gesetzesbegründung ist dementsprechend von „Personaluntergrenzen“ bzw. von „Mindestpersonalzahlen“ die Rede (vgl. S. 6 und 7 des Antrags auf Durchführung eines Volksbegehrens). Randnummer 95 Dass die Pflegepersonalvorgaben aus den §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V möglicherweise hinter den Vorgaben in dem Gesetzesentwurf zum Volksbegehren zurückbleiben bzw., wie in der Gesetzesbegründung zu diesem Entwurf (dort insbesondere S. 6) zum Ausdruck gelangt, für unzureichend gehalten werden, führt nicht zu einer Regelungskompetenz der Länder. Die Länder sind nicht berechtigt, eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz dort in Anspruch zu nehmen, wo sie eine - abschließende - Bundesregelung für unzulänglich und deshalb reformbedürftig halten. Das Grundgesetz weist ihnen nicht die Aufgabe zu, kompetenzgemäß getroffene Entscheidungen des Bundesgesetzgebers „nachzubessern“ (vgl. BVerfG, Urt. v. 10.2.2004, 2 BvR 834/02 u.a., BVerfGE 109, 190, juris Rn. 144, m.w.N.; Urt. v. 27.10.1998, 1 BvR 2306/96 u.a., BVerfGE 98, 265, juris Rn. 214). Randnummer 96

die Nichteinhaltung der Pflegepersonalvorgaben aus §§ 137i, 137j SGB V eine Verringerung der Fallzahl zur Folge hat (vgl.

§§ 137iAbs.

5 Satz 1 und 2, § 137j Abs. 2a Satz 1 und 2 SGB V), so hat dies Auswirkungen auch auf die Krankenhausplanung der Länder (vgl.

§ 15Abs. 3 und 4 Hmb

KHG ). Randnummer 99 Zwar ist der Bund für das Recht der Krankenhausplanung nicht zuständig (hierzu [3.1]). Indes sind die Regelungen der §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V auch insoweit von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG gedeckt, als sie in den Bereich der Krankenhausplanung hineinreichen (hierzu [3.2]). Randnummer 100 (3.1) Der Bund ist für das Recht der Krankenhausplanung nicht zuständig. Er kann zwar gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für „die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser“ in Anspruch nehmen. Hiervon sind indes nur Regelungen über die Einnahmen und Ausgaben der Krankenhäuser erfasst (vgl. Wollenschläger/Schmidl, VSSR 2014, 117, 124 f.). Demgegenüber ist die Krankenhausorganisation und -planung grundsätzlich Sache der Länder (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.1991, 2 BvL 24/84, BVerfGE 83, 363, juris Rn. 60; BSG, Urt. v. 19.6.2018, B 1 KR 32/17 R, GesR 2018, 742, juris Rn. 17 ff.; s. auch Wollenschläger/Schmidl, a.a.O.; Axer, VSSR 2010, 183, 195; Stollmann, NZS 2016, 201, 202; Pitschas, GuP 2016, 161, 164; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 54). Randnummer 101 (3.2) Gleichwohl sind die Regelungen der §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V auch insoweit von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG gedeckt, als sie in den Bereich der Krankenhausplanung hineinreichen. Aus den oben zu (3.1) genannten Gründen sind dem Bund zwar strukturelle Eingriffe in das Krankenhauswesen aus Kompetenzgründen verwehrt. Indes können selbst auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG grundsätzliche und allgemeine Regelungen zur Krankenhausplanung und -organisation gestützt werden, sofern deren Bezug zur wirtschaftlichen Sicherung naheliegend und offensichtlich ist und den Ländern eigenständige und umfangmäßig erhebliche Ausgestaltungsspielräume verbleiben (vgl. Wollenschläger/Schmidl, VSSR 2014, 117, 125, m.w.N.; Ternick, NZS 2017, 770, 774; s. auch Stollmann, NZS 2016, 201, 202 f.; i.E. demgegenüber kritisch Pitschas, GuP 2016, 161, 164 f. [zu Qualitätsvorgaben des Gemeinsamen Bundesausschusses]). Für

ige Wechselwirkungen sozialversicherungsrechtlicher Regelungen im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG mit dem Krankenhausplanungsrecht kann im Ergebnis nichts anderes gelten. Ein Hinüberreichen in den Bereich des Planungsrechts ist jedenfalls dort zulässig, wo die betreffenden, auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG gestützten Regelungen schwerpunktmäßig dem Sozialversicherungsrecht - und nicht dem Krankenhausplanungsrecht - zuzuordnen sind. Das ist der Fall, wenn die aufgestellten sozialversicherungsrechtlichen Anforderungen für die Leistungserbringung geboten und erforderlich sind (vgl. Wollenschläger/Schmidl, a.a.O., S. 126 f.; Axer, VSSR 2010, 183, 195). Randnummer 102 Qualitätssichernde Regelungen wie Vorgaben zu Pflegepersonaluntergrenzen sind schwerpunktmäßig dem Sozialversicherungsrecht zuzuordnen. Denn sie sind für die Erbringung der sozialversicherungsrechtlich geregelten (Krankenhaus-) Leistungen erforderlich und auch primär hierauf ausgerichtet. Sie dienen der Sicherheit der Patientinnen und Patienten und der Wirksamkeit ihrer Behandlung (vgl. § 1 SGB V), weil sie - wovon auch die Begründung des dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens zugrunde liegenden Gesetzesentwurfs ausgeht (dort S. 6) - die Güte der von einem Krankenhaus zu erbringenden Leistungen positiv beeinflussen.

ige Auswirkungen auf andere Bereiche - auch auf den Bereich der Krankenhausplanung - bleiben in ihrer Relevanz dahinter zurück. Randnummer 103 dd. Die Regelungen zu den Pflegepersonaluntergrenzen, die in dem Gesetzesentwurf vorgesehen sind, der dem Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens zugrunde liegt, würden selbst dann nicht in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fallen, wenn sie dem Krankenhausplanungsrecht zuzuordnen wären. Randnummer 104 Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei den beabsichtigten Regelungen zur Pflegepersonalausstattung in Krankenhäusern namentlich in § 6c Abs. 1 bis 5 HmbKHG-E überhaupt um Regelungen der Krankenhausplanung - und nicht vielmehr um unmittelbar die Leistungserbringung betreffende Regelungen „im Gewand des Krankenhausplanungsrechts“ - handelt. Denn zwar sind die Länder für das Recht der Krankenhausplanung zuständig (s.o. zu cc. [3.1]). Die abschließenden bundesgesetzlichen Regelungen in den §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V sperren gleichgerichtete landesrechtliche Regelungen indes auch insoweit, als sie im Krankenhausplanungsrecht vorgesehen sind (hierzu [1]). Aus Öffnungsklauseln im Bundesrecht kann eine Regelungszuständigkeit der Länder für den Bereich der Pflegepersonalausstattung in Krankenhäusern nicht abgeleitet werden (hierzu [2]). Randnummer 105