Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 2. Senat 2 E 6/18.N Urteil Reichweite des interkommunalen Abstimmungsgebotes; Regelungsgehalt von § 38 BauGB § 2

Reichweite des interkommunalen Abstimmungsgebotes; Regelungsgehalt von § 38 BauGB Leitsatz

1. § 2 Abs. 2 BauGB eröffnet einer Gemeinde nicht die Möglichkeit, die Bauleitplanung einer Nachbargemeinde zu unterbinden, sondern räumt ihr nur das Recht darauf ein, dass ihre Interessen im Rahmen der Bauleitplanung zu berücksichtigen sind. (Rn.23)
2. Aus § 38 Abs. 1 BauGB ergibt sich, dass mit der gemeindlichen Bauleitplanung keine Vorfestlegung für das Planfeststellungsverfahren nach § 17 FStrG verbunden ist. (Rn.30) Orientierungssatz Vergleiche zu Leitsatz 1 und dem interkommunalen Abstimmungsgebot auch: BVerwG, Urteil vom
3. August 2002 - 4 C 5.01 -. (Rn.23) Tenor Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Antragstellerin begehrt, den Bebauungsplan Neuland 23 für unwirksam zu erklären. Randnummer 2 Die Antragstellerin ist eine Gebietskörperschaft des Bundeslandes Niedersachsen, die unmittelbar südlich der Landesgrenze der Antragsgegnerin liegt. In nord-südlicher Ausrichtung verläuft sowohl durch das Gebiet der Antragsgegnerin als auch durch das Gebiet der Antragstellerin die Bundesautobahn A 1, die von Fehmarn nach Saarbrücken führt. Zurzeit liegt nördlich der Süderelbe auf dem Gebiet der Antragsgegnerin die Tank- und Rastanlage Hamburg-Stillhorn/West und Ost. Südlich der Elbe befindet sich die Anschlussstelle Hamburg-Harburg, die die letzte Auf- und Ausfahrt der A1 in Richtung Süden auf dem Gebiet der Antragsgegnerin ist. Nordwestlich dieser Anschlussstelle liegt - über einen 1 km von der Antragstellerin entfernt – das Plangebiet des Bebauungsplans Neuland 23, das bislang unbebaut ist. Dieses Gebiet wurde durch den Baustufenplan Harburg vom
4. Dezember 1954 (Amtl. Anz. 1955 S. 141) als Außengebiet festgesetzt und lag bis zum
5. Februar 2008 bzw. bis zum
6. Dezember 2015 innerhalb des Landschaftsschutzgebietes Neuland (Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in der Gemarkung Neuland vom 22.10.1957, Sammlung des bereinigten hamburgischen Landesrechts I 791-q, geändert durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in der Gemarkung Neuland vom 26.2.2008, HmbGVBl. S. 124 und die Dritte Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in der Gemarkung Neuland vom 22.12.2015, HmbGVBl. 2016 S. 11). Der Flächennutzungsplan sah „Flächen für die Landwirtschaft“ vor, das Landschaftsprogramm „Landwirtschaftliche Kulturlandschaft“. Randnummer 3 Da die Tank- und Rastanlage Hamburg-Stillhorn ganzjährig überlastet ist, wurde im Juni 1998 das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr mit der Suche nach einem geeigneten Standort für die Errichtung einer neuen Tank- und Rastanlage beauftragt. Randnummer 4 Am
7. Oktober 2012 leitete die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr ein Planfeststellungsverfahren für den Neubau der Tank- und Rastanlage Elbmarsch an der A 1 ein. Diese neue Anlage soll zwischen dem Maschener Kreuz und der Anschlussstelle Hamburg-Harburg auf dem Gebiet der Antragstellerin errichtet werden. Ausweislich des Erläuterungsberichts zur Planfeststellung war im Jahr 2007 eine Standortuntersuchung durchgeführt worden, aus der sich drei mögliche Standorte ergeben hatten, neben dem ausgewählten Standort Meckelfeld/Nord die Standorte Meckelfeld/Süd auf dem Gebiet der Antragstellerin und Stillhorn (Ostseite) auf dem Gebiet der Antragsgegnerin. Ende 2012 und erneut vom
8. Januar 2013 bis zum
9. Februar 2013 wurden die Planunterlagen öffentlich ausgelegt. Die Antragstellerin erhob gegen den Plan Einwendungen. Randnummer 5 Am
10. Dezember 2014 beschloss der Bezirk Harburg der Antragsgegnerin, dem der Senat der Antragsgegnerin bereits im Jahr 2007 aufgegeben hatte, für die Flächen westlich der Bundesautobahn A 1 im Bereich der Anschlussstelle Harburg ein Bebauungsplanverfahren einzuleiten, für das nordwestlich der Anschlussstelle Hamburg-Harburg liegende, unbebaute Gebiet die Aufstellung des Bebauungsplans Neuland
11. Zur Begründung hieß es in der Bekanntmachung vom
12. Dezember 2014 (Amtl. Anz. S. 2359), mit dem Bebauungsplan Neuland 23 würden die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Realisierung von Logistiknutzungen geschaffen. Vorgesehen sei die Ausweisung eines gegliederten und eingeschränkten Industriegebietes. Der Flächennutzungsplan und das Landschaftsprogramm würden in einem Parallelverfahren geändert. Randnummer 6 Ebenfalls am
13. Dezember 2014 machte die Antragsgegnerin die öffentliche Auslegung des Planentwurfs, der Verordnung und der Begründung des Bebauungsplans Neuland 23 vom
14. Januar 2015 bis zum
15. Februar 2015 öffentlich bekannt (Amtl. Anz. S. 2359 f). Der ausgelegte Entwurf sah für die in Frage stehende Fläche nordwestlich der Anschlussstelle Hamburg-Harburg im Wesentlichen ein Industriegebiet vor. Randnummer 7 Mit Schreiben vom
16. Januar 2015, bei der Antragsgegnerin eingegangen am
17. Februar 2015, erhob die Antragstellerin Einwendungen: Sie habe grundsätzliche Bedenken gegen den Bebauungsplan und die parallel durchgeführte Änderung des Flächennutzungsplans und fordere, die Planung ruhen zu lassen, bis eine Entscheidung über den Standort einer neuen Tank- und Rastanlage im Umfeld der Autobahn A 1 verbindlich vorliege. Die Antragstellerin verwies auf ihre Stellungnahme zur beabsichtigten Änderung des Flächennutzungsplans, in der sie ausführte, sie sehe einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Tatsache, dass die bisher als Landschaftsschutzgebiet vorgesehenen Flächen nunmehr für eine industrielle Nutzung verfügbar gemacht würden, und den für eine alternative Standortprüfung einer Tank- und Rastanlage herangezogenen Flächen der Antragsgegnerin. Seien die Flächen, die nunmehr neu überplant würden, wegen ihrer Lage im Landschaftsschutzgebiet bislang von vorneherein als Standort für die neue Tank- und Rastanlage ausgeschlossen worden, so seien sie nach der Änderung der Planungsziele zwingend als Standortalternative in eine weitere Variantenprüfung, die sich nicht ausschließlich auf niedersächsisches Gebiet beziehe, miteinzubeziehen. Daher sei eine Überplanung des in Frage stehenden Bereichs abzulehnen, solange das Verfahren für den Neubau der Tank- und Rastanlage nicht abgeschlossen sei. In den einengenden Auswirkungen der Planung der Antragsgegnerin liege ein Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot gemäß § 2 Abs. 2 BauGB. Randnummer 8 Nachdem am
18. Mai 2015 der Arbeitskreis II getagt und den Abwägungsvermerk betreffend die Stellungnahmen zur öffentlichen Auslegung des Planentwurfs gebilligt hatte, stimmte die Bezirksversammlung der Antragsgegnerin am
19. Juni 2015 der Feststellung des Bebauungsplans Neuland 23 zu. Im Anschluss an die daraufhin erfolgte Rechtsprüfung nahm die Antragsgegnerin Änderungen des Plans vor, die ihrer Ansicht nach zwar nicht die Grundzüge der Planung berührten, aber mit den betroffenen Trägern öffentlicher Belange abzustimmen waren. Dem geänderten Bebauungsplan stimmte die Bezirksversammlung der Antragsgegnerin am
20. Januar 2016 zu. Am
21. Dezember 2016 erfolgte die Genehmigung des Bebauungsplans durch die Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen. Randnummer 9 Am
22. März 2017 stellte der Bezirksamtsleiter den Bebauungsplan Neuland 23 fest. Die Bekanntmachung der Rechtsverordnung über den Bebauungsplan Neuland 23 erfolgte am
23. März 2017 (HmbGVBl. S. 78), die der Korrektur am
24. April 2017 (HmbGVBl. S. 108). Randnummer 10 Am
25. März 2018 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt, der der Antragsgegnerin am
26. April 2018, einem Montag, zugestellt worden ist. Randnummer 11 Zur Begründung trägt die Antragstellerin vor: Sie sei antragsbefugt gem. § 47 Abs. 2 VwGO. Für die Antragsbefugnis sei es ausreichend, dass die Möglichkeit von Auswirkungen gewichtiger Art für die Planungshoheit der antragstellenden Gemeinde durch die beanstandeten Festsetzungen bestünde. Dies sei hier der Verlust einer ernsthaft in Betracht kommenden Alternative für die Inanspruchnahme eines Standortes durch die Fachplanung, der von der Antragstellerin bereits anderweitig städtebaulich überplant sei. Dies könne sich auf die Bauleitplanung der Antragstellerin und damit auf ihre Planungshoheit auswirken. Im Aufstellungsverfahren habe sie sich auf die Pflicht zur Abstimmung der Bauleitpläne benachbarter Gemeinden (§ 2 Abs. 2 BauGB) und auf die effektive Wahrnehmung gemeindlicher Selbstverwaltungsaufgaben (Art. 28 Abs. 2 GG) berufen. Das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB verfolge das Ziel, mögliche negative Auswirkungen der gemeindegebietsbegrenzenden Planungszuständigkeit der Gemeinde zu vermeiden und auch weitergehend im positiven Sinne die städtebauliche Entwicklung benachbarter Gemeinden zu fördern. Das Gebot dürfte daher verbieten, Konflikte auf die Nachbargemeinde zu verlagern. Dabei könnten auch gemeindeübergreifende städtebauliche Fragen des Verkehrs relevant sein. Dazu zählten auch Tank- und Raststätten. Es bestehe ein Planungskonflikt zwischen den Nachbargemeinden, da die Raststätte Stillhorn durch eine neue Tank- und Rastanlage ersetzt werden solle. Das Plangebiet des Bebauungsplans Neuland 23 stelle eine ernsthaft in Betracht zu ziehende Alternative zu der im Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesfernstraßengesetz ausgewählten Vorzugsvariante Meckelfeld-Nord als Standort für die neu zu errichtende Tank- und Raststätte dar. Der im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens durchgeführte Variantenvergleich sei unvollständig, weil er die Fläche dieses Bebauungsplans nicht miteinbezogen habe. Die neue Tank- und Raststätte solle vorrangig Lkw-Parkplätze anbieten, die bei der Aufgabe der Raststätte Stillhorn wegfielen. Der Lkw-Verkehr sei „fast gänzlich hafen- oder zumindest hamburgbezogen“. Daher müsse die Antragsgegnerin als Verursacherin oder Zweckveranlasserin des Bedarfs geeignete Ersatzflächen vorhalten und anbieten und nicht die Konflikte auf gewerbliche Bauflächen in ... verlagern, die anderen Nutzungen vorbehalten seien. Der Bebauungsplan Neuland 23 stelle eine unzulässige Verhinderungsplanung dar. Die Abwägung in der fernstraßenrechtlichen Fachplanung zwischen den Standortvarianten werde entgegen des Vorrangs einer Planung für Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung nicht offengehalten. Das Gebot der Rücksichtnahme im Rahmen der Pflicht, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen (§ 2 Abs. 2 BauGB), werde durch den Bebauungsplan verletzt, da durch diesen zumindest mittelbar die bereits verfestigte Bauleitplanung der Antragstellerin beeinträchtigt werde. Folglich seien die nachteiligen Auswirkungen der Fernstraßenplanung auf das Gemeindegebiet der Antragstellerin dem angegriffenen Bebauungsplan Neuland 23 zuzurechnen, ohne dass dies von der Antragsgegnerin in der Abwägung hinreichend berücksichtigt worden sei. Anderweitige Planungsmöglichkeiten, ein Verzicht auf die Planung oder zumindest die Zurückstellung der Planung mit Rücksicht auf das anhängige Planfeststellungsverfahren seien nicht erwogen worden. Randnummer 12 Die Antragstellerin beantragt, Randnummer 13 den Bebauungsplan Neuland 23 vom
27. März 2017 für unwirksam zu erklären. Randnummer 14 Die Antragsgegnerin beantragt, Randnummer 15 den Antrag abzulehnen. Randnummer 16 Die Antragsgegnerin ist der Ansicht, der Normenkontrollantrag sei unzulässig. Die Antragstellerin könne nicht mit Erfolg geltend machen, durch den Bebauungsplan in ihren Rechten im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO verletzt zu sein. Die Antragstellerin werde weder in ihrer gemeindlichen Planungshoheit verletzt noch werde gegen das interkommunale Abstimmungsgebot verstoßen. Von der Planung auf Hamburger Gebiet gingen keine gewichtigen unmittelbaren Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung der Antragstellerin aus. Das Plangebiet grenze nicht unmittelbar an das Gebiet der Antragstellerin, sondern sei durch die Bundesautobahn, die Fernbahnlinie und weitere Flächen von diesem getrennt. Beeinträchtigungen durch die plangemäße Nutzung im Bebauungsplangebiet seien nicht ersichtlich und würden von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht. Die Regelungen des Bebauungsplans Neuland 23 wirkten sich nicht auf die Flächennutzung im Bereich der Antragstellerin aus. Soweit sich die Antragstellerin auf die Errichtung der neuen Tank- und Rastanlage an der Bundesautobahn berufe, beruhe diese Baumaßnahme nicht auf dem Bebauungsplan, sondern auf dem noch in der Durchführung befindlichen Planfeststellungsverfahren, gegen das sich die Antragstellerin rechtlich zur Wehr setzen könne. Eine unmittelbare Verknüpfung zwischen dem angegriffenen Bebauungsplan und dem Planfeststellungsverfahren bestehe nicht. Der Standort Meckelfeld-Nord sei nicht deshalb ausgewählt worden, weil die Fläche des Bebauungsplans Neuland 23 nicht zur Verfügung gestanden habe. Vielmehr sei diese Fläche als Standort nicht geeignet, da Tank- und Raststätten regelmäßig an freien Autobahnabschnitten lägen und nicht indirekt über Anschlussstellen angebunden seien. Aus diesem Grund sei der Bereich des Bebauungsplans Neuland 23 nicht als mögliche Variante in das Planfeststellungsverfahren aufgenommen worden. Randnummer 17 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und auf den Inhalt der Planfeststellungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen. Entscheidungsgründe I. Randnummer 18 Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg, weil er unzulässig ist. Der Antragstellerin fehlt die erforderliche Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO. Randnummer 19
28. Die Antragstellerin kann sich nicht auf die Antragsbefugnis als Behörde gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1
29. Alt. VwGO berufen. Die behördliche Antragsbefugnis einer Gemeinde setzt voraus, dass die in Frage stehende Norm im örtlichen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde gilt und von dieser bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu beachten ist (BVerwG, Urt. v. 26.11.2015, 7 CN 1/14, Buchholz 445.4 § 51 WHG Nr. 2, juris Rn. 18 m.w.N.; OVG Hamburg, Urt. v. 8.6.2016, 2 E 11/15.N, n.v.). Dies ist bei dem Bebauungsplan einer Nachbargemeinde – wie er hier in Frage steht - nicht der Fall. Die Festsetzungen des Bebauungsplans Neuland 23 gelten nicht auf dem Gebiet der Antragstellerin und treten ihr gegenüber auch nicht mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit für die gemeindliche Aufgabenerfüllung auf. Randnummer 20
30. Der Antragstellerin steht auch keine Antragsbefugnis als juristische Person zu. Randnummer 21 Nach § 47 Abs. 2 Satz 1
31. Alt. VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind dieselben Anforderungen wie an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu stellen. Es ist daher ausreichend, wenn die Antragstellerin hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (st. Rspr., BVerwG, Urt. v. 30.4.2004, 4 CN 1/03, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165, juris Rn. 9 m.w.N.; Beschl. v. 11.8.2015, 4 BN 12/15, juris Rn. 4; OVG Hamburg, Urt. v. 8.6.2016, 2 E 11/15.N, n.v.). Die Antragsbefugnis fehlt dementsprechend nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte der Antragstellerin offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (st. Rspr., BVerwG, Urt. v. 28.3.2019, BVerwG 5 CN 1.18, juris Rn. 11 m.w.N.). Zwischen der angegriffenen Rechtsvorschrift und der behaupteten Rechtsverletzung muss ein Zurechnungszusammenhang bestehen. Die behauptete Rechtsverletzung muss also auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen (BVerwG, Urt. v. 28.3.2019, BVerwG 5 CN 1.18, juris Rn. 11). Randnummer 22 a) Die Antragstellerin beruft sich insoweit zu Unrecht auf eine mögliche Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebots des § 2 Abs. 2 BauGB. Randnummer 23 Nach § 2 Abs. 2 BauGB sind die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen. Diese Vorschrift begründet zugunsten benachbarter Gemeinden einen Anspruch auf materielle Abstimmung, der auf Rücksichtnahme und Vermeidung unzumutbarer Auswirkungen auf die Nachbargemeinde gerichtet ist. Das interkommunale Abstimmungsgebot stellt sich als eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots dar (hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urt. v. 1.8.2002, 4 C 5/01, BVerwGE 117, 25, juris Rn. 21 m.w.N.). Befinden sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation, so darf keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Gebrauch machen. Dies bringt der Gesetzgeber in § 2 Abs. 2 BauGB zum Ausdruck und verleiht damit dem Interesse der Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Das Gebot, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, lässt sich als gesetzliche Ausformung des in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts verstehen. Der Vorschrift des § 2 Abs. 2 BauGB liegt die Vorstellung zugrunde, dass benachbarte Gemeinden sich mit ihrer Planungsbefugnis im Verhältnis der Gleichordnung gegenüber stehen. Die Regelung verlangt einen Interessenausgleich zwischen diesen Gemeinden und fordert dazu eine Koordination der gemeindlichen Belange. Die Nachbargemeinde kann sich gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf dem benachbarten Gemeindegebiet zur Wehr setzen (BVerwG, Urt. v. 8.9.1972, IV C 17.71, BVerwGE 40, 323 ff., juris Rn. 38; Urt. v. 15.12.1989, 4 C 36/86, BVerwGE 84, 209 ff., juris Rn. 33 f., Beschl. v. 22.12.2009, 4 B 25/09 BRS 74 Nr. 9