Fortschreibung des Luftreinhalteplans Hamburgs Leitsatz 1. Die zuständige Behörde muss ihren für die Aufstellung eines Luftreinhalteplans maßgeblichen Prognosen möglichst aktuelle Daten zugrunde legen

trägliche planexterne Prognosen können die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen in der Regel nicht ersetzen. Die Ausübung des Prognosespielraums ist Kern der Aufgabe des Plangebers in Erfüllung seiner aus § 47 Abs 1 S 1 BImSchG folgenden Planungspflicht. Die Pflicht zur Planfortschreibung kann aufgrund neuer Prognosen nur entfallen, wenn aufgrund der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorliegenden Erkenntnisse sicher davon auszugehen ist, dass eine Planfortschreibung angesichts des dafür notwendigen Planungszeitraums und der tatsächlichen Entwicklung der Immissionswerte keine zügigere Einhaltung der Grenzwerte mehr bewirken würde und die Fortschreibung daher obsolet ist (im vorliegenden Fall verneint). (Rn.127) 4. Ist die zuständige Behörde

§ 47Abs 1 S 1 BIm

SchG zur Aufstellung oder Fortschreibung eines Luftreinhalteplans verpflichtet, so muss sie die Prüfung und Festlegung weiterer Luftreinhaltemaßnahmen ausdrücklich zum Planinhalt machen; diese Pflicht entfällt grundsätzlich nicht durch die planexterne Anordnung von Einzelmaßnahmen. (Rn.275)

1. Die aus Art 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG (juris: EGRL 50/2008) bzw. § 47 Abs 1 S 3 BImSchG folgende Pflicht des Plangebers, die am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung zu ergreifen, steht unter dem Vorbehalt einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. Bei dieser Prüfung sind die berücksichtigungsfähigen Belange, die durch Luftreinhaltemaßnahmen berührt sein können, nicht von vornherein beschränkt. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung verlangt jedoch keine detaillierte, quantifizierende Ermittlung der durch die Grenzwertüberschreitung gesundheitlich Betroffenen. (Rn.288)
2. Der Plangeber darf die Festlegung von Fahrverboten nicht allein mit der Begründung ablehnen, diese seien bereits

§ 47Abs 4a BIm

SchG unverhältnismäßig, soweit der NO2-Jahreswert 50 µg/m³ nicht überschreite. (Rn.184) 7. Der Plangeber muss seine Verhältnismäßigkeitserwägungen konkret darlegen und

vollziehbar begründen. Dabei muss er Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge, sofern es sich um die derzeit wirksamsten Maßnahmen handelt, in den verschiedenen in Betracht kommenden Varianten, ggf. kombiniert mit anderen Maßnahmen ernsthaft prüfen. Wird der Grenzwert bereits über einen langen Zeitraum überschritten, darf er von Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwertes unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nur absehen, wenn Gründe von ganz erheblichem Gewicht dies rechtfertigen. (Rn.190) 8. Der

dem Wortlaut der Vorgaben in Anhang III RL 2008/50/EG (juris: EGRL 50/2008) bzw. Anl 3 der

1. BImSchV (juris: BImSchV 39) bestehende Spielraum der zuständigen Behörde bei der Standortbestimmung von Luftmessstationen wird durch den Schutzzweck der Luftqualitätsrichtlinie und die ihm dienende Verpflichtung, die Grenzwerte überall einzuhalten (Art 13 Abs 1 UAbs 1 und 2 RL 2008/50/EG (juris: EGRL 50/2008)), dahingehend reduziert, dass unter den möglichen Standorten diejenigen zu wählen sind, an denen die höchsten Belastungen zu erwarten sind. Dies gilt auch in Bezug auf die Mess- und Modellierungshöhe an einem Standort. (Rn.265)
2. Der Plangeber ist bei langjähriger Überschreitung des Grenzwerts wegen der bestehenden Prognoseunsicherheit verpflichtet, weitere Maßnahmen für den Fall festzusetzen, dass sich die Luftschadstoffwerte ungünstiger als im fortzuschreibenden Luftreinhalteplan prognostiziert entwickeln („zweite Stufe“). (Rn.287)
3. Die innerprozessuale Präklusion gemäß § 6 S 2 UmwRG tritt ohne Ermessensentscheidung des Gerichts kraft Gesetzes ein. Sie bewirkt eine Einschränkung der Amtsermittlungspflicht und -befugnis des Gerichts

§ 86Abs 1 Vw

GO. § 6 S 3 UmwRG i. V. m. § 87b Abs 3 S 3 VwGO ist ein eng auszulegender Bagatellvorbehalt, der lediglich eine im Einzelfall unverhältnismäßige Präklusion ausschließen soll. (Rn.150) 11. Die Begründetheit der Klage einer Umweltvereinigung auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans hängt nicht gemäß § 2 Abs 4 S 2 UmwRG vom konkreten Bestehen einer Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung

dem UVPG für den Luftreinhalteplan ab. (Rn.294) Orientierungssatz Eine Gliederung befindet sich am Entscheidungsende. (Rn.301) Verfahrensgang

gehend BVerwG, 28. Mai 2021, 7 C 4/20, Urteil Tenor Die Beklagte wird verurteilt, den derzeit geltenden Luftreinhalteplan für Hamburg (2. Fortschreibung) vom 30. Juni 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts unverzüglich so fortzuschreiben, dass er die erforderlichen Maßnahmen enthält, um den Zeitraum der Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 μg/m³ so kurz wie möglich zu halten. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Der Kläger, ein anerkannter Umweltverband, begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans der Beklagten. Randnummer 2 1. Am 30. Juni 2017 beschloss der Senat der Beklagten den Luftreinhalteplan für Hamburg (2. Fortschreibung – im Folgenden nur noch: Luftreinhalteplan). Anlass war das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 2014 ( 9 K 1280/13 ), durch das die Beklagte verurteilt worden war, den seinerzeit gültigen Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswertes für Stickstoffdioxid (im Folgenden: NO 2 ) in Höhe von 40 µg/m³ enthält. Randnummer 3 Zur Beurteilung der Luftqualität in Hamburg greift die Beklagte auf die vom Hamburger Luftmessnetz gelieferten Daten zurück. Dieses betreibt im Hamburger Stadtgebiet die auf der folgenden Karte verzeichneten ortsfesten Messstationen (Luftreinhalteplan, S. 18): Randnummer 4

1. a)Der Luftreinhalteplan (S. 21) führt die in den Jahren 2012 bis 2016 an den verschiedenen Standorten gemessenen NO 2 -Werte in folgender Tabelle auf: Randnummer 5 Die Messungen ergaben an den verkehrsnahen Messstationen Habichtstraße, Kieler Straße, Max-Brauer-Allee und Stresemannstraße für die Jahre 2012 bis 2016 durchgehend Überschreitungen des NO 2 -Jahresmittelgrenzwertes von 40 µg/m³. Die auf der Webseite des Hamburger Luftmessnetzes (http://luft.hamburg.
2. de)abrufbaren Daten ergeben, dass der Jahresmittelwert von 40 µg/m³ bereits in den Jahren 2002 bis 2011 an allen verkehrsnahen Messstationen durchgehend überschritten wurde (an der Messstation Habichtstraße von 2002 bis 2011 in µg/m³: 59, 68, 64, 64, 68, 62, 64, 63, 60, 61). Randnummer 6 Für diese und weitere Standorte wurden zudem mit Modellrechnungen Immissionswerte für 2014 („Bezugsjahr“), 2020 und 2025 für eine Höhe von 1,5 m ermittelt. Dazu wurden mit dem Emissionsmodell IMMIS em die Schadstoffemissionen des Kfz-Verkehrs berechnet. Diese Berechnung erfolgte auf der Grundlage des im Juli 2014 veröffentlichten Handbuchs für Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs (im Folgenden: HBEFA) in der Version 3.2. Das Ende April 2017 bereits vorliegende HBEFA 3.3 wurde nicht verwendet. Allerdings wurde dem Umstand, dass Messungen seit der Veröffentlichung des HBEFA 3.2 ergeben hätten, dass Diesel-Pkw und leichte Lkw der Euro-Norm 6 deutlich höhere NO x -Emissionen hätten als bisher angenommen, auf Vorschlag des Umweltbundesamts Rechnung getragen, indem in der Berechnung die Emissionen dieser Fahrzeuge pauschal um 90% erhöht wurden (vgl. hierzu eingehend IVU Umwelt GmbH, Endbericht Berechnung der Kfz-bedingten Schadstoffimmissionen in Hamburg unter Berücksichtigung von potenziellen Maßnahmen der Luftreinhaltung, Endfassung 14.3.2018 – im Folgenden: IVU 2018 – S. 17 ff. sowie Luftreinhalteplan, S. 32). Mit dem Ausbreitungsmodell IMMIS net wurde die urbane und regionale Hintergrund-Luftschadstoffbelastung und mit dem Screeningmodell IMMIS luft die jeweilige Gesamtbelastung berechnet (zur Methode dieser Screening-Berechnungen vgl. Luftreinhalteplan, S. 58 ff.; IVU 2018, S. 19 f.). Randnummer 7 Für das Prognosejahr 2020 fasst der Luftreinhalteplan (S. 123) die

dieser Modellierung

Umsetzung der sog. Maßnahmenpakete 1 - 10 (hierzu sogleich – sog. „Kombinationsszenario“) noch von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Standorte in folgender Tabelle zusammen: Randnummer 8 Zur Senkung der NO 2 -Belastung sieht der Luftreinhalteplan zum einen zehn gesamtstädtisch angelegte Maßnahmenpakete und zum anderen mehrere lokale Einzelmaßnahmen, durch die die NO 2 -Grenzwertüberschreitungen in bestimmten Straßenabschnitten reduziert werden sollen, vor. Die zehn Maßnahmenpakete (MP) bezeichnet der Luftreinhalteplan wie folgt (im Einzelnen S. 67 ff., 186 ff.; vgl. auch S. 6): Randnummer 9 MP 1 Ausbau des ÖPNV MP 2 Förderung des Radverkehrs MP 3 Intermodale Angebote und Mobilitätsmanagement MP 4 Verkehrsmanagement MP 5 Flottenmodernisierung Bus und Bahn MP 6 Elektromobilität MP 7 Hafenverkehrslogistik MP 8 Schifffahrt MP 9 Stadt als Vorbild MP 10 Energiemaßnahmen Randnummer 10 Als lokale Einzelmaßnahmen legt der Luftreinhalteplan eine Durchfahrtsbeschränkung für Pkw und Lkw mit Dieselantrieb mit Ausnahme von Fahrzeugen der Abgasnorm Euro 6/VI in der Max-Brauer-Allee bzw. nur für Lkw in der Stresemannstraße sowie den Einsatz emissionsarmer Busse auf zahlreichen Straßenabschnitten, vereinzelt kombiniert mit Drosselungs- und Verstetigungsmaßnahmen, fest. Randnummer 11 b) An der Luftmessstation in der Habichtstraße wurde wie aus der „Tabelle 6“ ersichtlich für das Jahr 2014 ein NO 2 -Jahresmittelwert von 58 µg/m³ und für das Jahr 2016 von 62 µg/m³ [Messhöhe: 1,5 m] bzw. 59 µg/m³ [Messhöhe 4 m] gemessen. Außerdem ermittelte die Beklagte aufgrund der Screening-Berechnungen Modellwerte für das Bezugsjahr 2014 und für die Prognosejahre 2020 und 2025. Für 2014 wurde ein Modellwert von 52 µg/m³ an der Messstation Habichtstraße berechnet (vgl. Luftreinhalteplan, S. 63), der tatsächliche Messwert also um 6 µg/m³ unterschätzt. Für den Fall der Umsetzung der zehn gesamtstädtisch wirkenden Maßnahmen in Kombination (Kombinationsszenario) sei

der Modellrechnung mit einer NO 2 -Immissionsreduktion für das Jahr 2020 von 2,2 µg/m³ und für das Jahr 2025 von 4,7 µg/m³ zu rechnen. Ohne diese Maßnahmen („Basisszenario“) sei im Jahr 2020 eine NO 2 -Belastung in Höhe von 39,4 µg/m³ (2025: 29,9 µg/m³), im Kombinationsszenario dagegen in Höhe von 37,2 µg/m³ (2025: 25,2 µg/m³) zu erwarten (Luftreinhalteplan, S. 63, 109 f.). Da der Modellwert für das Jahr 2014 den tatsächlichen Messwert 2014 unterschätzt hatte, addierte die Beklagte zu dem modellierten Prognosewert für das Jahr 2020 die Abweichung von 6 µg/m³ (43,2 µg/m³). Der Luftreinhalteplan enthält hierzu folgende Übersicht (S. 124): Randnummer 12 Da die tatsächliche NO 2 -Belastung an der Luftmessstation von 58 µg/m³ im Jahr 2014 auf 62 µg/m³ [Höhe 1,5 m] im Jahr 2016 angestiegen war, berücksichtigte die Beklagte zudem einen weiteren Aufschlag in Höhe von 4 µg/m³ und gelangte so zu einem Wert von 47,2 µg/m³ [Höhe 1,5 m] für das Prognosejahr 2020 am Abschnitt der Luftmessstation Habichtstraße (vgl. Luftreinhalteplan, S. 125 ff.). Außerdem führte die Modellberechnung für das Prognosejahr 2020 zur Annahme einer Grenzwertüberschreitung von 1,1 µg/m³ südlich der Luftmessstation. Der Luftreinhalteplan enthält hierzu folgende Darstellung (S. 125): Randnummer 13 Der Luftreinhalteplan führt hierzu aus (S. 125 f.): Randnummer 14 „Die Modellierung weist für das Prognosejahr 2020 am rot markierten Straßenabschnitt südlich der Luftmessstation eine Überschreitung des NO 2 -Jahresmittelgrenzwertes von +1,1 μg/m³ aus. Dieser Abschnitt hat eine Länge von 140 m und eine DTV-Belastung ca. 43.000 Kfz/24h. 170 Anwohner sind hier von der Grenzwertüberschreitung betroffen. Randnummer 15 Der rot markierte Abschnitt am Standort der Luftmessstation hat eine Länge von 139 m und eine DTV-Belastung von ca. 34.000 Kfz/24h. Unter Berücksichtigung der modellbasierten Unterschätzung für das Jahr 2014 von 6 μg/m³ am Abschnitt der Luftmessstation (vgl. Tabelle 54) wurde für diesen Abschnitt eine Überschreitung in Höhe von +3,2 μg/m³ für das Prognosejahr 2020 errechnet. Da die tatsächliche NO 2 -Belastung an der Luftmessstation von 58 μg/m³ im Jahr 2014 auf 62 μg/m³ im Jahr 2016 angestiegen ist, wurden unter konservativer Betrachtungsweise weitere 4 μg/m³ „Aufschlag“ berücksichtigt, sodass für die weiteren Betrachtungen von einem Wert von 47,2 μg/m³ im Jahr 2020 am Abschnitt der Luftmessstation Habichtstraße ausgegangen wird.“ Randnummer 16 Die Verursacheranteile an den Immissionen an der Messstation Habichtstraße im Jahr 2014 fasst der Luftreinhalteplan (S. 50) in folgender Abbildung zusammen: Randnummer 17 Wegen der prognostizierten Grenzwertüberschreitung prüfte die Beklagte für die Habichtstraße lokale Einzelmaßnahmen zur Senkung der NO 2 -Belastung (Luftreinhalteplan, S. 126 ff.). Im Ergebnis legte sie als einzig umzusetzende Maßnahme den Einsatz emissionsarmer Busse fest. Dieser lasse eine Immissionsreduktion von -0,5 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation und von -0,3 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt erwarten. Bei Umsetzung dieser Maßnahme sei damit zu rechnen, dass der Grenzwert so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten werde. Eine Diesel-Durchfahrtsbeschränkung komme nicht in Betracht, weil sie unverhältnismäßig sei. Sie habe zwar voraussichtlich eine Immissionsreduktion von -11,7 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation und von -13,8 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt zur Folge. Die Habichtstraße habe jedoch als Teil des Hauptverkehrsstraßennetzes und des Rings 2 eine herausragende Funktion im hamburgischen Straßennetz. Eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung habe erhebliche Verkehrsverlagerungen zur Folge. Bis zu 11.000 Kfz/24h würden sich auf das umgebende Straßennetz mit zum Teil ausgeprägter Wohnbebauung verlagern. Betroffen seien vor allem die Bramfelder Straße, Krausestraße, Saarlandstraße, Steilshooper Straße, Werner-Otto-Straße und der Wiesendamm mit zusätzlichen Belastungen von jeweils zwischen 1.600 und 2.300 Kfz/24h. Außerdem müssten für rund 2.200 Lkw alternative Routen gesucht werden. Ein Teil der Ausweichrouten, zum Beispiel die Steilshooper Straße und der Wiesendamm, hätten damit Mehrverkehre von insgesamt 20 bis 25 % zu verkraften. Die zusätzlichen Verkehre könnten insbesondere zu den Hauptverkehrszeiten nicht in gleicher Weise abgewickelt werden und würden erhebliche Rückstaus verursachen. Die Leistungsfähigkeit der dortigen Verkehrsknoten werde durch die zusätzlichen Verkehrsbelastungen überschritten. Wegen der bereits jetzt hohen Verkehrsbelastung bestehe kaum Optimierungspotenzial durch Umschaltung der Lichtsignalanlagen. Auch eine bauliche Anpassung der Knoten könne wegen fehlender Flächen nur bedingt zu Verbesserungen führen. Außerdem steige durch die verlagerten Verkehre die Gesamtverkehrsleistung an, weil sich die individuellen Wege häufig verlängerten. Da es sich bei den Verlagerungsverkehren ausschließlich um Diesel-Pkw und Lkw handele, steige die NO 2 -Belastung im Vergleich zur durchschnittlichen Flottenzusammensetzung überproportional. Zudem führe insbesondere der erhöhte Lkw-Anteil zu einer stärkeren Lärmbelastung. Durch die Verkehrsverlagerungen würden somit mehr Betroffene einem Anstieg der NO 2 -Belastung – wenn auch keiner Grenzwertüberschreitung – sowie einem erheblichen Anstieg der Lärmbelastung ausgesetzt. Eine reine Lkw-Durchfahrtsbeschränkung habe eine geringe Wirksamkeit (-2,4 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation und -2,2 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt). Sie führe aber zur Verdrängung von Lkw-Verkehren in Straßen, die dafür weniger geeignet seien als der Ring 2. Die Maßnahme sei deshalb nicht verhältnismäßig. Auch eine Drosselung des Verkehrs in der Habichtstraße würde zu einer Verlagerung des Verkehrs vom Ring 2 führen. Eine Reduzierung von einfahrendem Verkehr in diesem Bereich ab Habichtsplatz bzw. Lämmersieth würde zu erheblichen Verkehrsproblemen in den angrenzenden Knotenpunkten (Nordschleswiger Straße/Straßburger Straße, Straßburger Straße/Krausestraße, Habichtstraße/Steilshooper Straße) führen und u. a. die Krausestraße stärker belasten. An der Habichtstraße selbst wäre in diesem Fall mit Rückstaus zu rechnen. Zwar würde es durch die Verlagerungseffekte an keinem anderen Abschnitt zu NO 2 -Grenzwertüberschreitungen kommen. Durch die Verkehrsverlagerungen würden jedoch mehr Betroffene einer höheren NO 2 - und Lärmbelastung ausgesetzt. Insbesondere in den Hauptverkehrszeiten seien auf der Habichtstraße und im direkten Umfeld keine Leistungsreserven im Straßennetz vorhanden. Die Maßnahme führe damit nicht nur in dem Streckenabschnitt der Habichtstraße selbst, sondern auch in benachbarten Straßen mit Wohnnutzung zu regelmäßigen Rückstaus, die wiederum lokal erhöhte Schadstoff- und Lärmbelastungen verursachten. Die Maßnahme sei deshalb unverhältnismäßig. Zuletzt habe auch ein nennenswertes Verstetigungspotenzial (Prüfung von Lichtsignalanlagen, bauliche Anpassungen, Bushaltestellenverlegungen, Anordnung einer Einbahnstraße, Park- und Haltebeschränkungen, Lieferzonen) nicht identifiziert werden können. Der Luftreinhalteplan (S. 126) fasst diese Maßnahmenprüfung in folgender Übersicht zusammen: Randnummer 18 Hinsichtlich der prognostizierten Verkehrsentwicklungen in der Habichtstraße und Umgebung in den verschiedenen Maßnahmenszenarien wird auf die entsprechenden Graphiken in dem von der Firma ARGUS Stadt- und Verkehrsplanung im Auftrag der Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Innovation erstellten „Verkehrsmodell LRP“ vom 16. Mai 2017 (im Folgenden: Verkehrsmodell LRP, dort S. 162 ff.) Bezug genommen. Randnummer 19 c) Für die Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße prognostiziert der Luftreinhalteplan aufgrund der Modellrechnung für das Jahr 2020 Überschreitungen des NO 2 -Jahresmittelgrenzwertes in Höhe von +2,7 bis +5,6 µg/m³ an insgesamt vier Abschnitten. Der Luftreinhalteplan enthält hierzu folgende Darstellung (S. 138): Randnummer 20 Er führt hierzu aus (a. a. O.): Randnummer 21 „Die Modellierung weist für das Prognosejahr 2020 an rot markierten Abschnitten in einer Gesamtlänge von 581 m die Überschreitung des NO 2 -Jahresmittel-Grenzwertes von +2,7 bis +5,6 μg/m³ aus. Die Verkehrsbelastung auf der Spaldingstraße und Nordkanalstraße beträgt jeweils ca. 28.000 Kfz/24h, der Högerdamm weist eine Belastung von ca. 16.000 Kfz/24h auf. Insgesamt 191 Anwohner sind von der Grenzwertüberschreitung betroffen. Randnummer 22 Nordkanalstraße: 42,7 und 45,6 μg/m³ / 34 Anwohner Spaldingstraße 43 μg/m³ / 125 Anwohner Högerdamm: 42,8 μg/m³ / 32 Anwohner“ Randnummer 23 Die Beklagte prüfte deshalb auch für diesen Straßenabschnitt lokale Einzelmaßnahmen zur Senkung der NO 2 -Belastung und legte als einzige Maßnahme den Einsatz emissionsarmer Busse auf den dort verkehrenden fünf Buslinien fest (Luftreinhalteplan, S. 139 f.). Dieser lasse eine Immissionsreduktion von -0,2 µg/m³ bis -0,5 µg/m³ erwarten. Aufgrund dieser Maßnahme sei damit zu rechnen, dass der Grenzwert so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten werde.

Abwägung aller Belange sei die Umsetzung weiterer geprüfter Maßnahmen nicht verhältnismäßig. Die Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße bildeten ein leistungsfähiges Straßensystem im Zulauf zu den Elbbrücken und als Verbindung der Bundesstraßen B 4, B 5 und B 75. Sie übernähmen als Teil eines übergeordneten Straßensystems unter anderem die Aufgabe, Pendlerverkehre aufzunehmen und die Anbindung an die A 1 und die A 24 im Osten sicherzustellen. Mit einer gemeinsamen Belastung der Spaldingstraße/Nordkanalstraße von rund 56.000 Kfz/24h gehöre dieser Abschnitt zu den verkehrlich hochbelasteten Straßen. Wegen des engen Zusammenhangs führe jede verkehrsbeschränkende Maßnahme auf der Spaldingstraße/Nordkanalstraße zu Mehrverkehr auf dem Högerdamm. Eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung verursache eine Verkehrsverlagerung aus dem gewerblich geprägten Gebiet dieser Straßenzüge bis in die Innenstadt. Dies habe Grenzwertüberschreitungen an anderen Straßenabschnitten zur Folge, von denen ebenfalls Anwohner betroffen wären. In ähnlicher Weise würde sich eine Lkw-Durchfahrtsbeschränkung auswirken. Auch eine Zufahrtsdrosselung sei aus den genannten Gründen ungeeignet. Der Luftreinhalteplan (S. 139) fasst die Maßnahmenprüfung für die genannten Straßen und ihr Ergebnis in folgender Übersicht zusammen: Randnummer 24 Hinsichtlich der prognostizierten Verkehrsentwicklungen in den Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße für die verschiedenen Maßnahmeszenarien wird auf die Graphiken in dem zugrunde liegenden Verkehrsmodell LRP (dort S. 182 ff.) Bezug genommen. Randnummer 25 2.

Erlass des Luftreinhalteplans wurden für die Jahre 2017 und 2018 an den verkehrsnahen Messstationen folgende NO 2 -Jahresmittelwerte gemessen (Quelle: Hamburger Luftmessnetz über http://luft.hamburg.de/): Randnummer 26 2017 (Messhöhe 1,5 m/4

1. m)2018 (Messhöhe 1,5 m/4
2. m)Habichtstraße 58/53 µg/m³ 55/50 µg/m³ Kieler Straße 44/44 µg/m³ 44/42 µg/m³ Max-Brauer-Allee 46/42 µg/m³ 46/42 µg/m³ Stresemannstraße 48/45 µg/m³ 45/42 µg/m³ Randnummer 27 Im Jahr 2019 wurden an den Messstationen folgende Monatswerte gemessen (Messhöhe 1,5 m/4 m): Randnummer 28 Habichtstraße Kieler Straße Max-Brauer-Allee Stresemannstraße Januar 48/44 µg/m³ 39/39 µg/m³ 42/38 µg/m³ 39/37 µg/m³ Februar 63/58 µg/m³ 52/51 µg/m³ 52/k.A. µg/m³ 48/45 µg/m³ März 48/42 µg/m³ 40/41 µg/m³ 39/36 µg/m³ 35/32 µg/m³ April 37/31 µg/m³ 32/32 µg/m³ 41/34 µg/m³ 42/39 µg/m³ Mai 38/36 µg/m³ 36/38 µg/m³ 41/37 µg/m³ 37/33 µg/m³ Juni 43/41 µg/m³ 45/44 µg/m³ 41/37 µg/m³ 39/35 µg/m³ Juli 50/42 µg/m³ 35/36 µg/m³ 35/32 µg/m³ 34/30 µg/m³ August 65/56 µg/m³ 53/54 µg/m³ 48/47 µg/m³ 45/41 µg/m³ September 56/49 µg/m³ 43/44 µg/m³ 38/38 µg/m³ 39/35 µg/m³ Oktober 43/41 µg/m³ 46/46 µg/m³ 38/37 µg/m³ 40/38 µg/m³ Durchschnitt für lfd. Jahr 49,1/44 µg/m³ 42,1/42,5 µg/m³ 41,5/37,3 µg/m³ 39,8/36,5 µg/m³ Randnummer 29 3. Mit Schreiben vom 20. Juni 2018 beantragte der Kläger bei der Behörde für Umwelt und Energie, den Luftreinhalteplan unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit und Erforderlichkeit von Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge zeitnah fortzuschreiben und zonale Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge sowie gegebenenfalls weitere streckenbezogene Beschränkungen auszuweisen. Insbesondere werde beantragt, mindestens in den Bereichen der Habichtstraße sowie der Straßenzüge Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße jeweils eine zonale Durchfahrtsbeschränkung für bestimmte Dieselfahrzeuge

Maßgabe der Verhältnismäßigkeitsanforderungen des Bundesverwaltungsgerichts zu erlassen. Außerdem solle die Beklagte die Einführung einer zonalen Durchfahrtsbeschränkung um die Messstellen an der Max-Brauer-Allee und der Stresemannstraße prüfen. Randnummer 30 Diese Anträge beantwortete die Behörde für Umwelt und Energie mit Schreiben vom 18. Juli 2018: Zonalen Dieseldurchfahrtsbeschränkungen stehe die 35. BImSchV entgegen. Zwar müsste

der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nationales Recht unangewendet bleiben, soweit es der wirksamen Umsetzung von Unionsrecht entgegenstehe. Zum Zeitpunkt der Aufstellung des Luftreinhalteplans sei der Senat hierzu jedoch nicht ohne entsprechende gerichtliche Entscheidung befugt gewesen. Eine solche Verwerfungskompetenz stehe allein den Gerichten zu. Der Luftreinhalteplan enthalte im Übrigen alle notwendigen Maßnahmen, um den NO 2 -Jahresmittelgrenzwert schnellstmöglich einzuhalten. Für die drei Straßenzüge Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße sei die Einführung einer Durchfahrtsbeschränkung geprüft worden. Die hierdurch verursachten Verlagerungen der Verkehre aus dem gewerblich geprägten Bereich bis in Innenstadtlagen hätten Grenzwertüberschreitungen an anderen Straßenabschnitten zur Folge. Von den Erhöhungen in diesen Abschnitten wären sogar mehr Anwohner betroffen als ohne die geprüfte Durchfahrtsbeschränkungszone. Auch in der Habichtstraße hätte eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung erhebliche Verlagerungseffekte zur Folge. Die im Luftreinhalteplan dargelegte Abwägung, die vor allem die herausragende Funktion der Habichtstraße im hamburgischen Straßennetz hervorhebe und auf die geringe Leistungsfähigkeit der von Ausweichverkehren betroffenen Knotenpunkte hinweise, habe weiterhin Bestand. Im Übrigen sei das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu zonalen Dieseldurchfahrtsbeschränkungen in Stuttgart nicht auf Hamburg übertragbar. Das Bundesverwaltungsgericht sei an die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart gebunden gewesen. Dieses habe in dem angefochtenen Urteil festgestellt, dass ein ganzjähriges Verkehrsverbot in der Umweltzone Stuttgart die effektivste und am besten geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der NO 2 -Emissionsgrenzwerte sei und keine andere gleichwertige Maßnahme zur Verfügung stehe. Diese Voraussetzungen lägen in Hamburg wie dargelegt nicht vor. Randnummer 31

1. Am
2. Juli 2018 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Hamburg Klage mit dem Ziel erhoben, die Beklagte zu verpflichten, den derzeit geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ enthalte. Mit Beschluss vom
3. August 2018 hat das Verwaltungsgericht Hamburg sich für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Hamburgische Oberverwaltungsgericht verwiesen. Randnummer 32 Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger aus: Eine Luftreinhalteplanung verstoße gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
4. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 v. 11.6.2008, S. 1 – Luftqualitätsrichtlinie, im Folgenden: RL 2008/50/EG), wenn davon auszugehen sei, dass der NO 2 -Grenzwert erst 2020 und 2024 oder später eingehalten werde. Die Prognose im Luftreinhalteplan beziehe sich auf die Jahre 2020 und
5. Für eine schnellstmögliche Einhaltung der Grenzwerte sei die Einführung zonaler Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge geboten. Andere wirksame Instrumente für die nötige Schadstoffreduktion seien nicht ersichtlich. Die Beklagte habe in ihren Erwägungen zum Luftreinhalteplan zonale Verkehrsverbote von vornherein ausgeschlossen und sei dabei irrig davon ausgegangen, es fehle an einer Rechtsgrundlage für derartige Verbote. Das Bundesverwaltungsgericht habe jedoch entschieden, dass § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Rechtsgrundlage für zonale Verkehrsverbote darstelle und im Übrigen entgegenstehendes nationales Recht wie die
6. BImSchV wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gegebenenfalls unangewendet bleiben müsse. Dies habe die Beklagte verkannt und zonale Verbote bei ihrer Prüfung ermessensfehlerhaft von vornherein außer Betracht gelassen. Zonale Verkehrsverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge seien in mindestens zwei Bereichen geboten, nämlich in der Habichtstraße und im Bereich Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße. Insoweit sei der planerische Gestaltungsspielraum reduziert, weil sich diese Verbote als die einzigen geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte erwiesen. Randnummer 33 Der Luftreinhalteplan setze als Maßnahme für die Habichtstraße lediglich den Einsatz emissionsarmer Busse fest und gehe davon aus, dass dadurch der Grenzwert spätestens 2025 sicher eingehalten werde. Die Erwägungen, mit denen die Beklagte weitere Maßnahmen abgelehnt habe, seien rechtswidrig. Dies gelte zunächst für die Ablehnung einer streckenbezogenen Durchfahrtsbeschränkung. Die herausgehobene Verkehrsfunktion der Habichtstraße rechtfertige nicht, die Prüfung weitergehender Maßnahmen abzubrechen, wenn

der Prognose des Luftreinhalteplans der Grenzwert erst deutlich

2020 gesichert erscheine. Denn die Überschreitungen der NO 2 -Grenzwerte träten typischerweise gerade an Messstellen stark befahrener Straßen auf, die regelmäßig zum Hauptverkehrsstraßennetz gehörten. Soweit die Beklagte streckenbezogene Durchfahrtsbeschränkungen mit dem weiteren Argument ablehne, durch die Verlagerungsverkehre würden Betroffene an anderen Straßenzügen stärker als bisher belastet, so trage auch dieses Argument nicht, wenn durch die Umlenkung der Verkehrsströme an anderer Stelle keine erstmalige oder weitere Überschreitung des NO 2 -Grenzwertes verursacht werde. Dies sei

den Prognosen der Beklagten bei Verkehrsbeschränkungen auf der Habichtstraße nicht der Fall. § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG verpflichte zur Einhaltung der Grenzwerte, enthalte aber kein allgemeines Minimierungsgebot. Des Weiteren sei zwar einzuräumen, dass Rückstaus unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten für die Entscheidung über Durchfahrtsbeschränkungen relevant sein könnten. Ihre Bedeutung und eine sachgerechte Berücksichtigung bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung könnten jedoch nur auf der Grundlage einer konkreten Begutachtung der Leistungsfähigkeit des von Verlagerungen betroffenen Straßennetzes erfolgen. Daran fehle es soweit ersichtlich im vorliegenden Fall. Unabhängig von den Bedenken gegen die Argumentation der Beklagten hätte diese jedoch zwingend eine zonale Verkehrsbeschränkung für bestimmte Dieselfahrzeuge prüfen müssen. Denn eine solche könne gerade so gestaltet werden, dass sie die Absenkungen der Schadstoffbelastungen und Verkehrsverlagerungen in umliegende Gebiete in ein ausgewogenes Verhältnis bringe. Erforderlich sei eine Abwägung zwischen den mit der Überschreitung der NO 2 -Grenzwerte verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit einerseits und den Belastungen und Einschränkungen, die mit einem Verkehrsverbot insbesondere für die betroffenen Fahrzeugeigentümer, -halter und -nutzer und darüber hinaus für die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft verbunden seien. Die Belastung der Betroffenen könne

Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch ein zeitlich gestuft eingeführtes zonales Verkehrsverbot auf ein zumutbares Maß begrenzt werden. Randnummer 34 Auch im Bereich Högerdamm/Spaldingstraße/Nordkanalstraße sei ein gestuftes zonales Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge eine verhältnismäßige und daher gebotene Maßnahme, um eine möglichst schnelle Einhaltung der NO 2 -Grenzwerte zu erreichen. Auch hier sei

der Prognose im Luftreinhalteplan bei Umsetzung der vorgesehenen Maßnahme (Einsatz emissionsarmer Busse) damit zu rechnen, dass die Grenzwerte erst im Jahr 2025 eingehalten würden. Soweit die Beklagte davon ausgegangen sei, dass eine streckenbezogene Dieseldurchfahrtsbeschränkung zur Verlagerung von Verkehren aus dem gewerblich geprägten Bereich bis in Innenstadtlagen führen und dadurch Grenzwertüberschreitungen an anderen Straßenzügen verursachen würde, so habe sie auch hier unterlassen, ein zonales Verbot zu prüfen. Randnummer 35 Im Übrigen unterstelle die Beklagte in ihren Prognosen, dass die von Durchfahrtsbeschränkungen betroffenen Dieselfahrzeuge weiterhin dauerhaft und über neue Strecken versuchen würden, ihre Ziele zu erreichen. Realistischer sei aber, dass Teile der Verkehre nicht auf andere Straßen verlagert, sondern vermieden oder auf andere Verkehrsträger verlagert würden. Der Vortrag der Beklagten, seit der Erstellung der dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen habe sich die Fahrzeugflotte verändert und betroffene Dieselfahrzeuge seien bereits teilweise mit Software-Updates für die Abgasreinigung versehen worden, überzeuge nicht. Tatsächlich machten Dieselfahrzeuge bei den Pkw in Hamburg

den Daten des Kraftfahrtbundesamts knapp 33,9 % der Fahrzeugflotte aus. Die Neuzulassungen von Pkw mit Dieselantrieb hätten im Jahre 2018 (bis November) in Deutschland einen Anteil von 32 %. Zwar seien die Neuzulassungen für Diesel-Pkw im Vergleich zu 2017 gesunken, der tatsächliche Anteil der Neuzulassungen entspreche jedoch in etwa dem derzeitigen Dieselanteil der Hamburger Flotte. Die unterstellte Entlastung sei deshalb nicht hinreichend konkret zu erwarten. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass auch die Flottenerneuerung mit Euro 6-Diesel-Fahrzeugen nicht den erhofften Entlastungseffekt bringe, weil der NO 2 -Ausstoß von vielen Euro 6-Fahrzeugen im Realverkehr weiterhin sehr deutlich über den Grenzwerten liege. Auch lasse die Auswertung der realen Messergebnisse an der Messstation Habichtstraße für 2018 (bis November) nicht einmal erwarten, dass die im Luftreinhalteplan für 2020 prognostizierte Grenzwertüberschreitung von noch 7 µg/m³ erreicht werde. Die Einbeziehung von Software-Updates in die Überlegungen der Beklagten zur Entwicklung der Belastungssituation an der Habichtstraße verkenne, dass die Umsetzung langsamer verlaufe als angenommen und auch die tatsächliche Reduzierung des NO 2 -Ausstoßes relativ gering ausfalle. So komme das Umweltbundesamt zu der Einschätzung, dass die NO 2 -Emissionen durch die Software-Updates um lediglich 3% bis 7% sinken würden. Randnummer 36 Zu den im vorliegenden Verfahren vorgelegten neuen Prognosen der Beklagten führt der Kläger im Wesentlichen aus, diese beruhten auf dem nunmehr ebenfalls veralteten HBEFA 3.3, da mittlerweile die Version HBEFA 4.1 vorliege. Das HBEFA 4.1 weise erhebliche Unterschiede in Bezug auf die durchschnittlichen NO 2 -Emissionen von Pkw und leichten sowie schweren Nutzfahrzeugen im Vergleich zur Version 3.3 auf. In diesem Zusammenhang verweist der Kläger auf eine Studie des Umweltbundesamtes vom 20. September 2019, auf die Bezug genommen wird (Anlage K 5, Bl. 362 ff. der Gerichtsakte). Daraus ergebe sich, dass Berechnungen mit HBEFA 3.3 zu einer erheblichen Unterschätzung der verkehrsbedingten NO 2 -Belastung führten. Des Weiteren müsse die Mess- und Modellierungshöhe

den Vorgaben der Anlage 3 der

1. BImSchV so gewählt werden, dass sie Informationen über die Verschmutzung der am stärksten belasteten Orte lieferten; deshalb bleibe eine Mess-/Modellierungshöhe von 1,5 m erforderlich. Randnummer 37 Mit Schriftsatz vom
2. November 2019 hat der Kläger zudem vorgetragen, dass auch von hohen NO 2 -Belastungen durch die Autobahn A 7 auszugehen sei, welche die Einrichtung einer verkehrsnahen Messstation erforderlich machten. Es sei davon auszugehen, dass der NO 2 -Grenzwert auch dort erheblich überschritten werde und der Luftreinhalteplan um entsprechende Maßnahmen zur Grenzwerteinhaltung fortzuschreiben sei. Randnummer 38

dem der Kläger zunächst beantragt hatte, den derzeit geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ enthält, hat er zwischenzeitlich beantragt, die Beklagte zu verurteilen, den derzeit in seiner Fassung der

1. Fortschreibung vom
2. Juni 2017 gültigen Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt Hamburg bis zum
3. März 2019 – hilfsweise: schnellstmöglich – so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ enthält. Nunmehr beantragt er, Randnummer 39 die Beklagte zu verurteilen, den derzeit in seiner Fassung der
4. Fortschreibung vom
5. Juni 2017 gültigen Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt Hamburg unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bis zum
6. Mai 2020 so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m 3 enthält, Randnummer 40 hilfsweise, Randnummer 41 die Beklagte zu verurteilen, den derzeit in seiner Fassung der
7. Fortschreibung vom
8. Juni 2017 gültigen Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt Hamburg schnellstmöglich so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m 3 enthält. Randnummer 42 Die Beklagte beantragt, Randnummer 43 die Klage abzuweisen. Randnummer 44 Zunächst hat die Beklagte zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Randnummer 45 Zwar seien die Grenzwerte der RL 2008/50/EG und der
9. BImSchV strikt einzuhalten, die dazu erforderlichen Luftreinhaltepläne könnten aber nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Luftverschmutzung und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden. Hierzu gehörten jedoch nicht nur die Nutzungsinteressen der Fahrzeughalter, sondern auch die Interessen, die durch Belastungen und Einschränkungen berührt würden, die mit einem Verkehrsverbot für die Versorgung der Bevölkerung und die gewerbliche Wirtschaft verbunden seien. Zwar seien durch streckenbezogene oder zonale Fahrverbote bewirkte Verkehrsverlagerungen nicht von vornherein unzulässig. Wenn sie aber auch entlang der Umleitungsstrecken zu schwerwiegenden

teilen führten, sei ein Durchfahrtsverbot kein verhältnismäßiges Mittel, um die Einhaltung von Immissionsgrenzwerten entlang der Verbotsstrecke sicherzustellen. Deshalb könnten sich Fahrverbote auch dann als unverhältnismäßig erweisen, wenn sie zwar Grenzwertüberschreitungen beenden und auch an anderer Stelle nicht neu auslösen würden, aber die damit verbundene anderweitige Belastung für berücksichtigungspflichtige Belange zu hoch ausfalle. Dies sei auch dann der Fall, wenn in einem Luftreinhalteplan Fahrverbote für Straßen festgelegt würden, denen im Verkehrssystem eine so hohe Bedeutung für den Verkehrsfluss insgesamt zukomme, dass es unter kumulativer Berücksichtigung der betroffenen Verkehrsteilnehmer einerseits und der von den Verlagerungseffekten betroffenen Anwohner andererseits nicht mehr angemessen sei, an sich geeignete Fahrverbote anzuordnen. Zwar gelte für NO 2 -Emissionen unterhalb des Grenzwerts kein gesetzliches Optimierungsgebot. Dies gelte aber für Unfallgefahren und Verkehrsrisiken gerade nicht, so dass diese zu der strikten Erfolgsverpflichtung, den Grenzwert für NO 2 einzuhalten, ins Verhältnis gesetzt werden müssten. Unter Berücksichtigung des jeweils jüngsten Erkenntnisstandes bestehe danach keine Verpflichtung der Beklagten, weitere Maßnahmen der Luftreinhaltungsplanung zu ergreifen. Jedenfalls bestehe keine Verpflichtung, die vom Kläger konkret in der Klagebegründung geforderten Fahrverbote festzusetzen. Randnummer 46 Für den Bereich der Habichtstraße seien sowohl streckenbezogene als auch zonale Fahrverbote unangemessen. Derartige Fahrverbote seien nicht mit dem Gebot vereinbar, die Straßen und damit das Verkehrssystem als solches zum Schutz der Verkehrsteilnehmer funktionsfähig und vor allem – in grundrechtlicher Hinsicht – verkehrssicher auszugestalten. Der Habichtstraße komme als Teil des Hauptverkehrsstraßennetzes und des Rings 2 eine derart herausragende Funktion im hamburgischen Straßennetz zu, dass ein dortiges Fahrverbot wegen der damit verbundenen gefährdenden Auswirkungen auf Dritte unverhältnismäßig wäre. Der Ring 2 übernehme in Ergänzung zum überwiegend radialen System des übergeordneten Netzes eine tangentiale stadtteil- und bezirksübergreifende Verteilungsfunktion, die er als Umfahrung des Stadtzentrums und als Zubringer für die Autobahnen A 1, A 24 und A 25 erfülle. Er nehme zum großen Teil Durchgangs-, Pendler- und Schwerlastverkehr mit teilweise über 40.000 Kfz/24h auf. Dadurch habe er eine erhebliche Bündelungswirkung und entlaste Nebenstraßen. Eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung in der Habichtstraße habe starke Verkehrsverlagerungen in das umgebende Straßennetz zur Folge. Betroffen wären vor allem die Bramfelder Straße, die Krausestraße, die Saarlandstraße, die Steilshooper Straße, die Werner-Otto-Straße und der Wiesendamm. Dort befinde sich teilweise ausgeprägte Wohnnutzung. Diese Straßen seien nicht als Hauptverkehrsachsen geeignet und dienten im Wesentlichen der Erschließung der umliegenden Wohngebiete. Nur wenige dieser Straßen seien für Durchgangsverkehr geeignet. Vielfach handele es sich um Tempo 30-Zonen, die

ihrem Querschnitt und den dort geltenden Verkehrsregeln, namentlich der allgemeinen Vorfahrtregel und der fehlenden Fahrbahnrandbeschränkungen für Durchgangsverkehr nicht ausgelegt seien. Auch die Verkehrsknotenpunkte dieser Straßen untereinander und mit dem Ring 2 seien nicht auf die zu erwartenden Verlagerungen ausgerichtet. Sie könnten die zu erwartenden Verkehre nicht ohne erhebliche ungeplante und ungesteuerte Rückstaus aufnehmen. Die dortigen Abbiegestreifen seien auf die aktuellen Verkehrsstärken ausgerichtet und dürften für zusätzliche Abbiegeverkehre zu kurz sein. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Knoten des Rings 2 ausnahmslos über Lichtzeichenanlagen geregelt würden. Die Gefahr von Einbiege- oder Kreuzungsunfällen sei dadurch auf dem Ring 2 potenziell geringer als auf untergeordneten Straßen ohne Lichtzeichenregelung. Zudem seien wegen des Durchgangsverkehrs auf Hauptverkehrsstrecken im Verhältnis zur Verkehrsstärke insgesamt weniger Abbiegevorgänge festzustellen als in Bereichen mit Wohnbebauung und auf Zubringerstraßen. Gerade im Zusammenhang mit Ab- und Einbiegevorgängen seien jedoch besonders viele Unfälle festzustellen. Im Jahre 2017 hätten sich auf Hamburgs Straßen 8.740 Verkehrsunfälle bei solchen Vorgängen ereignet, von denen etwa 35% zu Personenschäden geführt hätten. Dabei wiederum habe die Gefahr schwerwiegender Verletzungen bei 3,7% gelegen, während diese Gefahr bei den übrigen Unfalltypen im Vergleich nur 0,8% betragen habe. Die Auslastung der Straßen korreliere eindeutig mit der Wahrscheinlichkeit individueller Fehler. Bei einem Fahrverbot in der Habichtstraße sei daher zu befürchten, dass sich aufgrund der Struktur des Straßennetzes und der veränderten Verkehrswege die Zahl der unfallträchtigen Verkehrsvorgänge erhöhen werde. Es sei mit einem proportionalen Anstieg der Verkehrsunfälle bei diesen Verkehrsvorgängen und damit letztlich auch der Verkehrsunfälle mit Personenschäden zu rechnen. Unabhängig von der Frage, inwieweit andere Mittel in der Lage wären, die Grenzwertüberschreitungen noch schneller abzusenken als der Einsatz emissionsarmer Busse, wäre somit jedenfalls ein streckenbezogenes oder zonales Fahrverbot mit einem Anstieg von Belastungen an anderer Stelle verbunden, die sich gegenüber der Beendigung der Grenzwertüberschreitungen mittels emissionsarmer Busse bis 2025 als nicht mehr verhältnismäßig erweisen würden. Diese Problematik würde sich angesichts der Durchgangsverkehrsfunktion der Habichtstraße bei einem beliebig weit gezogenen zonalen Durchfahrtsverbot in gleicher Weise stellen. Die anderen Hauptverkehrsachsen könnten den von der Habichtstraße und damit dem Ring 2 verlagerten Verkehr nicht so auffangen, dass damit die betroffenen Nebenachsen und Wohngebiete verschont blieben. Randnummer 47 Im Bereich Högerdamm/Spaldingstraße/Nordkanalstraße sei ein streckenbezogenes Fahrverbot nicht nur wegen seiner allgemeinen verkehrlichen Auswirkungen abgelehnt worden, sondern auch, weil es wegen der Verdrängungswirkung an anderen Streckenabschnitten NO 2 -Grenzwertüberschreitungen verursachen würde. Dann aber müsse zwingend von einem Fahrverbot abgesehen werden. Stattdessen müssten wirksame Maßnahmen ohne derartige Verdrängungseffekte festgelegt werden. Entgegen der Annahme des Klägers liege dem Luftreinhalteplan eine Prüfung zugrunde, die wegen der örtlichen Besonderheiten dieses Bereichs faktisch zugleich die Wirkungen einer denkbaren zonalen Verkehrsbeschränkung berechnet und prognostiziert habe. Denn die Beklagte habe die verkehrlichen Auswirkungen einer Verkehrsbeschränkung für Dieselfahrzeuge sowohl in jedem Straßenzug einzeln als auch in Kombination aller drei Straßen als Durchfahrtsbeschränkungszone untersucht. Die drei Straßen bildeten ein System, das in seiner Gesamtheit eine wichtige Funktion für die Anbindung der Elbbrücken, mehrerer Bundesstraßen und -autobahnen erfülle und damit eine zentrale Verbindungsfunktion für andere Straßensysteme in Hamburg wahrnehme. Streckenbezogene Fahrverbote auf diesen Straßen hätten von vornherein faktisch zonale Wirkungen, die zu Verdrängungseffekten und Grenzwertüberschreitungen an anderen Stellen führen würden. Randnummer 48 Auch für diesen Bereich sei festzustellen, dass eine Verlagerung von Verkehren nicht nur zu Grenzwertüberschreitungen an anderer Stelle, sondern auch zu anderen unverhältnismäßigen Wirkungen führen würde. Die Spalding- und die Nordkanalstraße verbänden die B 4 und B 5 miteinander und stellten so eine der wichtigsten und leistungsfähigsten Ost-West-Verbindungen für Durchgangsverkehre im Hamburger Straßennetz dar. Diese Verbindung wiederum werde über den Högerdamm an die Elbbrücken angebunden. Insgesamt bewirke dieses Straßensystem auch eine Anbindung an die Autobahnen A 1 und A 24. Dieser Funktion entsprechend werde insbesondere Pendler- und Schwerlastverkehr über diese Straßen abgewickelt. Ihnen komme deshalb eine gesamtstädtische Verteilungsfunktion zu, die über die Stadtgrenze hinauswirke. Mit einer gemeinsamen Belastung von ungefähr 53.000 Kfz/24h in der Spalding- und Nordkanalstraße sowie ungefähr 15.000 Kfz/24h im Högerdamm hätten die Straßen eine herausragende Bündelungsfunktion in einem vornehmlich gewerblich geprägten Gebiet. Zudem seien sie Bestandteil des Positivnetzes zur Beförderung gefährlicher Güter auf Straßen im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg und stellten dabei die wichtigste Verbindungsachse zwischen der B 4 und der B 75 im Positivnetz dar, für die keine Alternativroute zur Verfügung stehe. Für den Fall einer Dieseldurchfahrtsbeschränkung wäre in diesem Bereich mit einer Verlagerung des Verkehrs in andere Straßensysteme zu rechnen. Das Straßensystem im Umfeld sei vor allem durch Hauptverkehrsstraßen mit schon jetzt durchschnittlichen werktäglichen Verkehrsstärken zwischen 30.000 und 71.000 Kfz/24h gekennzeichnet, die dann auch noch einen wesentlichen Teil der verlagerten Verkehre aufnehmen müssten. Die dortigen Verkehrsknoten seien zu den Hauptverkehrszeiten bereits heute ausgelastet, so dass die Leistungsfähigkeit der umliegenden Hauptverkehrsstraßen nicht aufrechterhalten werden könnte. Da hier in gleicher Weise wie in der Habichtstraße kaum Optimierungspotenzial durch eine Anpassung der Lichtsignalanlagen bestehe, wäre die umliegende Wohnbebauung beispielsweise um die Borgfelder Straße oder in den Wohngebieten in St. Georg und Hohenfelde nicht nur durch Mehrverkehr, sondern auch durch zusätzliche Rückstaus belastet. Randnummer 49 Mit Schriftsatz vom 30. August 2019 hat die Beklagte die Ergebnisse von

berechnungen und Modellierungen für die Straßenabschnitte Habichtstraße sowie Högerdamm/Spaldingstraße/Nordkanalstraße vorgelegt. Hierzu trägt sie vor: Randnummer 50 Für diese Straßenabschnitte seien die Berechnungen, die dem Luftreinhalteplan zugrunde gelegen hätten, auf der Grundlage veränderter Eingangsdaten bei im Übrigen gleicher Vorgehensweise wie beim Luftreinhalteplan aktualisiert worden. Die Veränderungen der Eingangsdaten bestünden darin, dass das HBEFA in der Version 3.3 verwendet, die Zusammensetzung der Pkw-Flotte für Hamburg anhand der Zulassungsdaten des Kraftfahrtbundesamtes (KBA) angepasst, der Effekt von Software-Updates bei Diesel-Pkw auf der Grundlage eines vom Umweltbundesamt (UBA) veröffentlichten Szenarios (vgl. UBA, Wirkung der Beschlüsse des Diesel-Gipfels auf die NO 2 -Gesamtkonzentration, Stand: 18.8.2017) berücksichtigt, eine aktualisierte lokale Verteilung von Schiffsemissionen zugrunde gelegt und die den Modellen zugrunde liegende Verkehrsbelastung in Gestalt des durchschnittlichen täglichen Verkehrs (DTV) aktualisiert worden sei. Randnummer 51 Für die Habichtstraße ergäben diese Berechnungen für das Kombinationsszenario nunmehr, dass 2020 im nördlichen Abschnitt der Habichtstraße im Jahresmittel mit einer NO 2 -Belastung von 43,8 µg/m³ (bisherige Prognose: 47,2 µg/m³) und im südlichen Abschnitt von 37,4 µg/m³ (bisherige Prognose: 41,1 µg/m³) zu rechnen sei. Dabei sei wegen der Unterschätzung der Modellwerte im Vergleich zum tatsächlichen Wert für 2014 für den nördlichen Teil erneut ein Aufschlag von 10 µg/m³ vorgenommen worden; für den südlichen Teil sei dies

fachlicher Einschätzung der Behörde nicht geboten. Für den nördlichen Abschnitt seien wegen der

wie vor prognostizierten Grenzwertüberschreitung die Wirkungen verschiedener verkehrlicher Beschränkungen (streckenbezogene Dieseldurchfahrtsbeschränkung für Diesel-Kfz Euro 1-5, zonale Dieseldurchfahrtsbeschränkung für Diesel-Kfz Euro 1-5, zonale Dieseldurchfahrtsbeschränkung für Diesel-Kfz Euro 1-4, Verkehrsdrosselung um 4.000 Kfz/Tag) berechnet worden. Randnummer 52 Diese Berechnungen hätten für den nördlichen Abschnitt folgende Ergebnisse ergeben (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 7): Randnummer 53 Abbildung 2: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte der untersuchten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen für 2020 in der Habichtstraße auf Höhe der verkehrsnahen Luftmessstation (DFB=Durchfahrtbeschränkung). Randnummer 54 Dabei sei noch der Effekt des im Luftreinhalteplan festgesetzten Einsatzes emissionsarmer Busse hinzuzurechnen (-0,5 µg/m³). Denn diese lokale Einzelmaßnahme sei bisher nicht umgesetzt worden; dies sei bis 2020 geplant. Die Berechnungen hätten weiter ergeben, dass keine dieser Maßnahmen Verlagerungseffekte zur Folge hätte, aufgrund derer der Jahresmittelgrenzwert an anderer Stelle überschritten würde. Randnummer 55 Vorsichtshalber seien diese Berechnungen auch für den südlichen Abschnitt der Habichtstraße mit folgendem Ergebnis vorgenommen worden (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 8): Randnummer 56 Abbildung 3: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte der untersuchten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen für 2020 auf dem südlichen Straßenabschnitt der Habichtstraße. Randnummer 57 Die Beklagte habe entschieden, in der Habichtstraße eine unspezifische Drosselung des Verkehrs um 4.000 Kfz pro Tag einzuführen. Diese Maßnahme werde bis zum

1. November 2019 vollständig umgesetzt sein. Sie benötige keine weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplans als Rechtsgrundlage, sondern könne im Rahmen der allgemeinen straßenverkehrsbehördlichen Verkehrslenkung umgesetzt werden. Durch eine veränderte Ampelschaltung an verschiedenen Knotenpunkten werde der durchfahrende Verkehr so gelenkt, dass rund 4.000 Kfz pro Tag weniger durch die Habichtstraße führen als bisher. Randnummer 58 Im Bereich Nordkanalstraße/Spaldingstraße/Högerdamm habe die Neuberechnung zu folgenden Prognosen geführt (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 9): Randnummer 59 Abbildung 4: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte für 2020 gemäß Luftreinhalteplan 2017 und Neuberechnung
2. Randnummer 60 Auch hier sei noch der Effekt des im Luftreinhalteplan festgesetzten und 2020 vollständig umgesetzten Einsatzes emissionsarmer Busse hinzuzurechnen (-0,3 µg/m³). Im Ergebnis sei damit 2020 nur noch im Abschnitt 22184 der Nordkanalstraße mit einer Grenzwertüberschreitung (40,9 µg/m³) in einer Höhe von 1,5 m zu rechnen. Davon seien insgesamt 24 Anwohner auf einer Straßenlänge von 304 m betroffen. Die Berechnung der Auswirkungen zonaler Durchfahrtsbeschränkungen habe folgende neue Ergebnisse ergeben (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 10): Randnummer 61 Abbildung 5: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte der untersuchten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen für 2020 im Bereich Nordkanalstraße. Randnummer 62 Da in diesem Bereich jede streckenbezogene Durchfahrtsbeschränkung zu Ausweichverkehren innerhalb des Systems der drei Straßen führen würde, sodass Grenzwertüberschreitungen nur verlagert würden, seien deren Auswirkungen nicht berechnet worden. Die mit einer Durchfahrtsbeschränkung verbundenen Verlagerungseffekte seien ebenfalls berechnet worden. Diese führten andernorts zwar zu einem Anstieg der NO 2 -Belastung, nicht aber zu einer Grenzwertüberschreitung. Randnummer 63 Des Weiteren sei zu berücksichtigen, dass die Beklagte an der Probenahmestelle Habichtstraße seit 2016 nicht mehr nur in einer Höhe von 1,5 m, sondern auch von 4 m messe. Die auf 4 m Höhe ermittelten Werte seien niedriger und zeigten eine positivere Entwicklung. Bei einer Betrachtung in der Höhe von 4 m werde in der Habichtstraße spätestens im Jahresmittel 2020 der Grenzwert von 40 μg/m³ bereits im Kombinationsszenario des Luftreinhalteplans eingehalten werden; die Berechnungen für die Gitterzelle der Messstation Habichtstraße ergäben für 2020 sogar einen Jahresmittelwert von nur noch 33 μg/m³. Auch für den am höchsten belasteten Abschnitt in der Nordkanalstraße, für den bei einer Modellierungshöhe von 1,5 m für das Jahr 2020 ein Jahresmittelwert von 41,2 μg/m3 prognostiziert worden sei, sei davon auszugehen, dass der Jahresmittelwert 2020 bei einer maßgeblichen Messhöhe von 4 m unter dem Grenzwert liegen werde. Randnummer 64 Aus den Neuberechnungen der Luftschadstoffbelastung für das Jahr 2020 folge, dass der NO 2 -Jahresgrenzwert im südlichen Abschnitt der Habichtstraße, in der Spaldingstraße, im Högerdamm und im Abschnitt 22174 der Nordkanalstraße nicht mehr überschritten werde. Für diese Bereiche könne eine weitere Fortschreibung deshalb in tatsächlicher Hinsicht nicht mehr dazu führen, dass der Zeitraum der Grenzwertüberschreitung kürzer gehalten werde, als er es auf Grundlage der bereits festgelegten und umgesetzten Maßnahmen prognostisch ohnehin sein werde. Dies komme nur noch im Hinblick auf die derzeit bekannten und weiterhin prognostizierten Überschreitungen im nördlichen Bereich der Habichtstraße und für den Abschnitt 22184 der Nordkanalstraße in Betracht. In beiden Abschnitten sei allerdings

den Kriterien für die Auswahl der Probenahmestellen gemäß Anlage 3 der 39. BImSchV nicht der Mess- oder Modellierungswert in der von der Beklagten bisher nur aus Vorsorgegründen und zur Vereinheitlichung der Messstationen und -verfahren gewählten Höhe von 1,5 m relevant. Maßgeblich seien vielmehr die in einer Höhe von rund 4 m bzw. in einer Höhenschicht zwischen 3,6 m und 4,3 m gemessenen bzw. modellierten Werte.

Anlage 3, Abschnitt B. Nr.

1. lit. a) der
2. BImSchV seien für die Beurteilung der Luftqualität Daten über Bereiche innerhalb von Gebieten und Ballungsräumen heranzuziehen, in denen die höchsten Werte auftreten, denen die Bevölkerung wahrscheinlich direkt oder indirekt über einen Zeitraum ausgesetzt sein werde, der im Vergleich zum Mittelungszeitraum der betreffenden Immissionsgrenzwerte signifikant sei. Gemäß Anlage 3, Abschnitt C der
3. BImSchV müsse sich der Messeinlass grundsätzlich in einer Höhe zwischen 1,5 m (Atemzone) und 4 m über dem Boden befinden. Die Messstellen und die modellierten Immissionsorte müssten danach einen Bezug zwischen der Aufenthaltsdauer von Menschen und dem für diese Aufenthaltsdauer relevanten Grenzwert herstellen, bei langen Mittelungszeiträumen also repräsentativ für Orte sein, an denen sich Menschen lange aufhielten, während hingegen Messungen für Grenzwerte mit kurzen Mittelungszeiträumen so erfolgen müssten, dass sie repräsentativ für Orte seien, an denen sich Menschen dem jeweiligen Mittelungszeitraum entsprechend kurz aufhielten. Der Jahresmittelwert sei daher insbesondere für die Wohnbevölkerung relevant, der Stundenmittelwert dagegen beispielsweise für Verkehrsteilnehmer, v. a. Fußgänger, die sich eher kurz vor Ort aufhielten. Demnach seien die für den Jahresmittelwert relevanten Immissionsorte je

örtlicher Bauweise in Bezug auf die am stärksten betroffenen Wohnungen zu bestimmen. In dem noch von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Straßenabschnitt in der Habichtstraße herrsche Wohnbebauung mit Hochparterre vor. Der Abschnitt 22184 der Nordkanalstraße sei von gewerblichen Nutzungen in den unteren Stockwerken geprägt. Eine Wohnnutzung unterhalb des ersten Obergeschosses finde nicht statt, in der Mehrzahl der Gebäude auch in den weiteren Obergeschossen nicht. In der dafür maßgeblichen Höhe von 4 m sei aber eine Grenzwertüberschreitung bereits im Kombinationsszenario und damit ohne weitergehende Einzelmaßnahmen spätestens für 2020 nicht mehr zu erwarten. Damit falle auch für die beiden verbliebenen Abschnitte der Auslösewert für eine weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplans weg. Randnummer 65 Nur äußerst vorsorglich werde zuletzt darauf hingewiesen, dass selbst dann, wenn erstens die maßgebliche Beurteilung der Grenzwerte auf einer Höhe von 1,5 m erfolgen müsse und zudem die Maßnahme einer Verkehrsdrosselung um 4.000 Kfz pro Tag nicht berücksichtigt würde, keine weitergehenden, verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verfügung stünden, die über das bereits festgelegte Kombinationsszenario hinaus zu einer schnelleren Einhaltung der Grenzwerte führen könnten. Bereits die voraussichtlich dauerhafte Verkehrsdrosselung um nur 4.000 Kfz pro Tag stelle aus straßenverkehrsbehördlicher Sicht einen erheblichen Eingriff in die Funktionsfähigkeit und die Sicherheit des Straßenverkehrsnetzes dar. Jede weitergehende Verkehrsbeschränkung in Form von streckenbezogenen oder zonalen Durchfahrtsbeschränkungen oder einer weitergehenden Verkehrsdrosselung führe zu Ausweichverkehren, die die Funktionsfähigkeit der betroffenen Straßen noch weiter in Frage stellten. Randnummer 66 Die Beklagte ist ferner der Ansicht, die vorgelegten neuen Prognosen seien im Zeitpunkt ihrer Erstellung methodenfehlerfrei gewesen, auch wenn mittlerweile mit der Version 4.1 eine aktuellere Version des HBEFA veröffentlicht worden sei. Bei der Erstellung der Berechnungen sei die damals aktuelle Version HBEFA 3.3 verwendet worden. Sollte das Gericht der Ansicht sein, die Neuberechnungen seien als veraltet anzusehen, so sei es

§ 86Abs. 1 Vw

GO verpflichtet, die Sache spruchreif zu machen, indem es methodisch fehlerfreie und aktuelle Prognosen einhole. Randnummer 67 Zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung sind die als Beiakten A bis I geführten Sachakten der Behörde für Umwelt und Energie sowie die von der Beklagten übermittelte CD-ROM gemacht worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese Akten sowie auf die Gerichtsakte Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 68 Die Klage hat mit ihrem Hilfsantrag

Maßgabe der Urteilsgründe Erfolg. Randnummer 69 A. Zulässigkeit der Klage Randnummer 70 Die Klage ist zulässig. Randnummer 71 I. Sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts Randnummer 72 Das Oberverwaltungsgericht ist bereits aufgrund der Bindungswirkung des Verweisungsbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom

1. August 2018 gemäß § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG für die Entscheidung des Rechtsstreits sachlich zuständig. Das Verwaltungsgericht ist im Übrigen zutreffend von der sachlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG ausgegangen. Randnummer 73 II. Zulässigkeit der neuen Fassung des Klageantrags Randnummer 74 Der Hauptantrag ist auch in seiner neuen Fassung, der Luftreinhalteplan sei bis zum
2. Mai 2020 fortzuschreiben, zulässig. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich um eine Klageänderung i. S. v. § 91 Abs. 1 VwGO, eine bloß ergänzende Präzisierung des bisherigen Antrags oder dessen Erweiterung handelt. Unter einer Klageänderung ist die Änderung des Streitgegenstands

Rechtshängigkeit der Klage zu verstehen, wobei der Streitgegenstand durch den prozessualen Anspruch (Klagebegehren) sowie den ihm zugrunde gelegten Lebenssachverhalt (Klagegrund) bestimmt wird (BVerwG, Beschl. v. 21.5.1999, 7 B 16/99, Buchholz 428 § 30 VermG Nr. 11, juris Rn. 9; Urt. v. 31.8.2011, 8 C 15/10, BVerwGE 140, 290, juris Rn. 20 m. w. N.). Als eine Änderung der Klage ist es nicht anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrundes die tatsächlichen oder rechtlichen Anführungen ergänzt oder berichtigt werden (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 1 ZPO) oder der Klageantrag in der Hauptsache oder in Bezug auf Nebenforderungen erweitert wird (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO). Selbst wenn eine Klageänderung vorläge, so wäre diese wegen Sachdienlichkeit zulässig (§ 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO). Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.12.2010, 4 B 35/10, juris Rn. 5). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Randnummer 75 III. Bestimmtheit des Klageantrags Randnummer 76 Der Klageantrag ist auch hinreichend bestimmt und genügt damit den Anforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Danach soll die Klage einen bestimmten Antrag enthalten. Die Beschränkung des Klageantrags auf die Benennung des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegelt die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt. Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage nicht von sonstigen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet wird, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt. Der Vollstreckungsfähigkeit des stattgebenden Urteils wird dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidung hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben machen kann, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind (so zum Vorstehenden BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris Rn. 54 ff. – Luftreinhalteplan Darmstadt). Randnummer 77 IV. Statthafte Klageart Randnummer 78 Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Der geltend gemachte Anspruch ist auf Änderung des Luftreinhalteplans gerichtet, der seiner Rechtsnatur

kein Verwaltungsakt, sondern einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist (BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, a. a. O., juris Rn. 18). Randnummer 79 V. Klagebefugnis Randnummer 80 Der Kläger ist auch klagebefugt. Ihm steht entsprechend § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO als einer

§ 3Umw

RG anerkannten Umweltvereinigung eine gesetzlich besonders bestimmte Befugnis gemäß §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG zu, sich gegen das Unterlassen der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans zu wenden (vgl. zum Ganzen auch OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 82 ff.; VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 24; vgl. auch VGH Kassel, Beschl. v. 17.12.2018, 9 A 2037/18, NVwZ 2019, 329, juris Rn. 13). Randnummer 81

§ 2Abs. 1 Satz 1 Umw

RG kann eine

§ 3Umw

RG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe

Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung

§ 1Abs. 1 Satz 1 Umw

RG oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung 1. geltend macht, dass eine Entscheidung

§ 1Abs. 1 Satz 1 Umw

RG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht, 2. geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung

§ 1Abs. 1 Satz 1 Umw

RG oder deren Unterlassen berührt zu sein, und 3. b) im Falle eines Verfahrens

§ 1Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Umw

RG zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist. Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung

§ 1Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 Umw

RG oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen. Randnummer 82

§ 1Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a) Umw

RG ist das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anzuwenden auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG, für die

Anlage 5 des UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz findet

§ 1Abs. 1 Satz 2 Umw

RG auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung

§ 1Abs. 1 Satz 1 Umw

RG getroffen worden ist. Ein Luftreinhalteplan – dessen unterlassene Änderung im vorliegenden Fall Streitgegenstand ist – ist ein Plan im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG. Für den Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a UmwRG genügt des Weiteren die abstrakte Möglichkeit einer Pflicht zur Durchführung einer SUP. Auch diese besteht: Eine Strategische Umweltprüfung ist

§ 35Abs.

1 UVPG durchzuführen bei Plänen und Programmen, die

1. in der Anlage 5 Nr. 1 des UVPG aufgeführt sind oder
2. in der Anlage 5 Nr. 2 des UVPG aufgeführt sind und für Entscheidungen über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 des UVPG aufgeführten Vorhaben oder von Vorhaben, die

Landesrecht einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung des Einzelfalls bedürfen, einen Rahmen setzen. Luftreinhaltepläne

§ 47Abs. 1 BIm

SchG sind in Anlage 5 Nr. 2.2 des UVPG aufgeführt. Eine Pflicht zur Durchführung einer SUP besteht damit gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG nur, wenn der Luftreinhalteplan im konkreten Fall im o. g. Sinne rahmensetzend ist. Ob er dies im konkreten Fall tatsächlich ist, kann jedoch offen bleiben. Denn

dieser Vorschrift genügt, dass der Plan SUP-pflichtig sein „kann“, nicht, ob er es konkret ist (VGH Kassel, Beschl. v. 17.12.2018, 9 A 2037/18, juris Rn. 13). Eine andere Auslegung würde der gesetzgeberischen Absicht und dem Völkervertragsrecht widersprechen. Denn sie würde bei nicht rahmensetzenden Luftreinhalteplänen zu dem Ergebnis führen, dass der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a UmwRG nicht eröffnet wäre und das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz keine Klagebefugnis von Umweltverbänden vorsähe (vgl. zum Folgenden auch OVG Münster, Beschl. v. 6.12.2018, 8 D 62/18.AK, ZUR 2019, 97, juris Rn. 42 ff.). Der Gesetzgeber wollte mit der Einführung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG durch das Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben (v. 29.5.2017, BGBl. I S. 1298) jedoch gerade im Hinblick auf Luftreinhaltepläne eine gegen Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention verstoßende Rechtsschutzlücke schließen. Zugleich wollte er der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Darmstadt Rechnung tragen (vgl. BT-Drs. 18/9526, S. 1, 23 f., 35). Darin hatte das Bundesverwaltungsgericht eine „prokuratorische“ Klagebefugnis von Umweltverbänden gemäß § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO zur Durchsetzung der Änderung von Luftreinhalteplänen angenommen (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris Rn. 38 ff.). Die Vorschrift muss deshalb so ausgelegt werden, dass bei Klagen gegen Luftreinhaltepläne bzw. auf deren Änderung nicht Rechtsschutzlücken verbleiben, die dieser gesetzgeberischen Absicht zuwiderlaufen. Daher kann es nicht darauf ankommen, ob der konkrete Luftreinhalteplan tatsächlich einen Rahmen für Entscheidungen über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 des UVPG aufgeführten Vorhaben oder von Vorhaben, die

Landesrecht einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung des Einzelfalls bedürfen, setzt (so auch VGH Kassel, a. a. O.; eine Prüfung dieser Voraussetzungen unterlassend auch OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 82 ff.; jedenfalls eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a) UmwRG auf nicht rahmensetzende Luftreinhaltepläne im Lichte des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention und der eindeutigen gesetzgeberischen Absicht befürwortend OVG Münster, Beschl. v. 6.12.2018, 8 D 62/18.AK, ZUR 2019, 97, juris Rn. 40 ff.; im Anschluss daran ebenso VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 24). Randnummer 83 B. Begründetheit der Klage Randnummer 84 Die Klage ist mit ihrem Hilfsantrag

Maßgabe der folgenden Gründe auch begründet. Randnummer 85 Der Hauptantrag hat keinen Erfolg, weil der Kläger die begehrte vollstreckungsfähige Festsetzung des Datums 31. Mai 2020, bis zu dem die Fortschreibung des Luftreinhalteplans erfolgt sein soll, nicht beanspruchen kann (hierzu unten B.III.2). Insoweit war die Klage abzuweisen. Randnummer 86 Das Unterlassen der begehrten Fortschreibung des derzeit geltenden Luftreinhalteplans verstößt im Sinne von § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind (unten I.), und dieser Verstoß berührt Belange, die zu den Zielen gehören, die der Kläger

seiner Satzung fördert. Der Luftreinhalteplan ist daher unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu ändern, dass er Maßnahmen enthält, welche die schnellstmögliche Einhaltung des NO 2 -Grenzwertes erwarten lassen (unten II., III.). § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG steht der Begründetheit der Klage nicht entgegen (unten IV.). Randnummer 87 I. Verstoß gegen § 47 Abs. 1 BImSchG Randnummer 88 Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Fortschreibung des Luftreinhalteplans ist § 47 Abs. 1 BImSchG. Randnummer 89

§ 47Abs. 1 Satz 1 BIm

SchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung

§ 48aAbs. 1 BIm

SchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen

§ 47Abs. 1 Satz 3 BIm

SchG geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten. Randnummer 90 § 47 Abs. 1 BImSchG ist eine umweltbezogene Vorschrift i. S. v. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, § 1 Abs. 4 Nr. 1 UmwRG i. V. m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf den Zustand der Luft bezieht. Mit ihr setzt das deutsche Recht die unionsrechtlichen Vorgaben aus Art. 23 RL 2008/50/EG bzw. Art. 8 Abs. 1 und 3 der Vorgängerrichtlinie 96/62/EG des Rates vom

1. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. L 296, S. 55 – Luftqualitätsrahmenrichtlinie) um (vgl. BT-Drs. 14/8450, S. 13; BT-Drs. 17/800, S. 7). § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG verpflichtet nicht nur zur erstmaligen Aufstellung eines Luftreinhalteplans, sondern auch zur Fortschreibung eines Plans, der nicht die gesetzliche Vorgabe erfüllt, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten. Denn mit einem Luftreinhalteplan, der das gesetzlich geforderte Ziel nicht erreicht, hat die zuständige Behörde ihre Rechtspflicht aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG noch nicht erfüllt (OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 101). Randnummer 91 Im vorliegenden Fall wird der Immissionsgrenzwert für NO 2 im Hamburger Stadtgebiet überschritten (unten 1.). Der geltende Luftreinhalteplan enthält nicht die erforderlichen Maßnahmen, um diese Luftverunreinigungen dauerhaft zu vermindern und den Zeitraum der Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten (unten 2.). Randnummer 92
2. Überschreitung des NO 2 -Immissionsgrenzwerts Randnummer 93

§ 3Abs.

2 der Neununddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen – im Folgenden: 39. BImSchV) beträgt zum Schutz der menschlichen Gesundheit der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO 2 40 μg/m 3 . Er ist

Anlage 11 der

1. BImSchV ab dem
2. Januar 2010 einzuhalten.

§ 1Nr. 15 der 39. BIm

SchV ist ein Immissionsgrenzwert ein Wert, der auf Grund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf. Der in § 3 Abs. 2 i. V. m. Anlage 11 der

1. BImSchV geregelte Grenzwert beruht seinerseits auf Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 i. V. m. Anhang XI B. RL 2008/50/EG, der vorsieht, dass ab dem
2. Januar 2010 der festgelegte Grenzwert für NO 2 von 40 μg/m 3 im Kalenderjahr nicht mehr überschritten werden darf. Art. 2 Nr. 5 RL 2008/50/EG enthält eine Grenzwertdefinition, die § 1 Nr. 15 der
3. BImSchV entspricht (vgl. zur Umsetzung BT-Drs. 17/508, S. 42). Randnummer 94 Die Frist zur vollständigen Einhaltung des Grenzwertes ohne Berücksichtigung einer Toleranzmarge ist auch nicht gemäß Art. 22 Abs. 1 und 4 RL 2008/50/EG, § 21 Abs. 2 der
4. BImSchV verlängert worden. Zwar hat die Bundesrepublik Deutschland eine (zuletzt am
5. Dezember 2012 um wesentliche Informationen zur Situation in Hamburg ergänzte) Mitteilung an die Europäische Kommission gerichtet, dass sie u. a. für den Ballungsraum Hamburg eine solche Fristverlängerung in Anspruch nehmen wolle. Die Kommission hat jedoch gegen die Fristverlängerung hinsichtlich des Jahresgrenzwertes für NO 2 im Ballungsraum Hamburg innerhalb der neunmonatigen Frist des Art. 22 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2008/50/EG, § 21 Abs. 4 Satz 1 der
6. BImSchV Einwände erhoben (vgl. Art. 1 Nr. 3 des Beschlusses der Kommission vom 20.2.2013 betreffend die Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland über die Verlängerung der Frist für das Erreichen der NO 2 -Grenzwerte in 57 Luftqualitätsgebieten, C

§ 47Abs. 1 Satz 3 BIm

SchG müssen die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans zudem geeignet sein, den Zeitraum einer Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten. Dabei muss er die künftige Entwicklung der Immissionsbelastungen im Plangebiet in den jeweiligen Maßnahmenszenarien ohne einen der gerichtlichen Kontrolle unterliegenden Prognosefehler beurteilen (vgl. zum Ganzen auch OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, a. a. O., Rn. 164 ff., 177 ff.; vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 44 ff.). Randnummer 105 § 47 Abs. 1 BImSchG setzt insoweit die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI, 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG um: Randnummer 106

Art. 13Abs.

1 UAbs. 2 i. V. m. Anhang XI Abschnitt B RL 2008/50/EG dürfen die NO 2 -Grenzwerte ab 1. Januar 2010 nicht mehr überschritten werden; daraus folgt eine Ergebnisverpflichtung der Mitgliedstaaten (vgl. EuGH, Urt. v. 19.11.2014, C-404/13, NVwZ 2015, 419, juris Rn. 30 – Client Earth). Verstößt ein Mitgliedstaat gegen diese Pflicht, so kommt es nicht darauf an, ob er absichtlich oder fahrlässig handelte oder ob der Verstoß auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen er sich möglicherweise gegenüber sah (EuGH, Urt. v. 5.4.2017, C-488/15, ZUR 2017, 417, juris Rn. 76 – KOM./.Bulgarien; BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201, juris Rn. 32; Urt. v. 27.2.2018, 7 C 26/16, NVwZ 2018, 890, juris Rn. 29). Eine Berufung des Mitgliedstaates auf unüberwindliche Schwierigkeiten kommt nur in besonderen Fällen in Betracht, z. B. im Falle höherer Gewalt (vgl. EuGH, Urt. v. 19.12.2012, C-68/11, juris Rn. 64 – KOM./.Italien; BVerwG, Urteile v. 27.2.2018, a. a. O.). Randnummer 107 Aus der Verletzung des Art. 13 Abs. 1 RL 2008/50/EG ergibt sich allerdings noch keine auf eine bestimmte Einzelmaßnahme hin konkretisierte Handlungspflicht (BVerwG, Urteile v. 27.2.2018, a. a. O., Rn. 33 bzw. Rn. 30).

Art. 23Abs.

1 UAbs. 1 und 2 Satz 1 RL 2008/50/EG sorgen, wenn in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge überschreiten, die Mitgliedstaaten dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV RL 2008/50/EG festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten. Im Falle der Überschreitung dieser Grenzwerte, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann. Die zuletzt genannte Pflicht zur Zügigkeit begrenzt den grundsätzlich bestehenden Spielraum bei der Festlegung von Maßnahmen. Die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne sind einzelfallbezogen darauf zu prüfen, ob sie dieser Verpflichtung genügen (EuGH, Urt. v. 5.4.2017, C-488/15, ZUR 2017, 417, juris Rn. 108 – KOM./.Bulgarien; Urt. v. 22.2.2018, C-336/16, juris Rn. 96 – KOM./.Polen). Dabei ist auch die Länge des Zeitraums einer andauernden Grenzwertüberschreitung zu betrachten. So kann ein Verstoß gegen die Erfolgs- und Zügigkeitspflicht auch ohne detaillierte Prüfung des jeweiligen Luftreinhalteplans bejaht werden, wenn bereits lang andauernd und systematisch gegen die Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung aus Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI RL 2008/50/EG verstoßen wurde (EuGH, Urt. v. 5.4.2017, C-488/15, ZUR 2017, 417, juris Rn. 115 ff. – KOM./.Bulgarien; vgl. auch Urt. v. 22.2.2018, C-336/16, juris Rn. 99 ff. – KOM./.Polen; BVerwG, Urteile v. 27.2.2018, a. a. O., Rn. 34 bzw. Rn. 31). Randnummer 108 Danach kann der planerische Gestaltungsspielraum reduziert sein, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris Rn. 59).

Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts verstößt deshalb jedenfalls eine Luftreinhalteplanung gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG, die die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 1. Januar 2020 ausschließt und sie zudem von Bedingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden kann (BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201, juris Rn. 35; Urt. v. 27.2.2018, 7 C 26/16, NVwZ 2018, 890, juris Rn. 32). Randnummer 109

diesen Maßstäben wird der derzeit geltende Luftreinhalteplan der Beklagten den Anforderungen aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG bzw. Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG nicht gerecht. Die bisher festgelegten Maßnahmen stellen nicht sicher, dass die NO 2 -Grenzwerte an den im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Straßen vor 2025 eingehalten werden (unten a). Die Beklagte hat im Luftreinhalteplan in rechtswidriger Weise davon abgesehen, weitere Maßnahmen festzulegen, durch die der Grenzwert schneller eingehalten werden könnte (unten b). Randnummer 110

1. a)Wirkung der bisherigen Maßnahmen Randnummer 111
2. aa)Maßstab Prognosekontrolle Randnummer 112 Die Beklagte kann ihre aus Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG folgende Ergebnisverpflichtung mit den im Luftreinhalteplan angeordneten Maßnahmen nur erfüllen, wenn ihre Planung auf rechtlich nicht zu beanstandenden Prognosen der Entwicklung der Immissionsbelastungen beruht. Randnummer 113 Da es bei Planungsentscheidungen, die auf Prognosen zukünftiger Tatsachen beruhen, keine Richtigkeitsgewähr und damit auch keine eindeutige Tatsachenfeststellung durch ein Gericht geben kann, unterliegen derartige Prognosen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle: Die Gerichte prüfen, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet wurden, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist (vgl. m. w. N. BVerwG, Urt. v. 9.2.2017, 7 A 2/15, BVerwGE 158, 1, juris Rn. 40 – Elbvertiefung; zur gerichtlichen Kontrolle eines Luftreinhalteplans auch BVerwG, Beschl. v. 11.7.2012, 3 B 78/11, NVwZ 2012, 1175, juris Rn. 11; OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 168 ff.). Dies setzt mit Blick auf das Gebot der Gewährleistung einer möglichst effektiven Luftreinhalteplanung des Weiteren voraus, dass ihnen belastbares Datenmaterial zugrunde liegt. Als Prognosegrundlage müssen deshalb vorbehaltlich sachlicher Gründe für eine abweichende Vorgehensweise möglichst aktuelle Daten dienen, die eine realitätsnahe Feststellung der derzeitigen und zukünftigen Situation ermöglichen (OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 176). Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Beurteilung der Einhaltung der vorgenannten Anforderungen ist, um der prognostischen Natur der Planungsentscheidung gerecht zu werden, grundsätzlich der Zeitpunkt dieser Entscheidung, hier also der Beschlussfassung über die 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans (BVerwG, Beschl. v. 11.7.2012, a. a. O., Rn. 7, 11). Randnummer 114 Offen bleiben kann in diesem Zusammenhang, ob aus der unionsrechtlich determinierten Ergebnisverpflichtung aus Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG schärfere Anforderungen an die Überprüfung von Prognoseentscheidungen in Luftreinhalteplänen in dem Sinne abzuleiten sind, dass bei Prognosen über den voraussichtlichen Erfolg von geplanten Maßnahmen zur Luftreinhaltung von worst-case-Szenarien auszugehen ist (vgl. hierzu VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 44; diese Bedenken nicht aufgreifend OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 172 f., 329 f.; dagegen auch VG Berlin, Urt. v. 9.10.2018, 10 K 207.16, juris Rn. 80). Im vorliegenden Fall kommt es nicht darauf an, ob die Prognosen des Luftreinhalteplans an Prognosefehlern leiden. Denn selbst wenn man unterstellt, sie seien fehlerfrei erstellt worden, genügen sie jedenfalls nicht dem Zügigkeitsgebot des § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG, Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG (hierzu sogleich). Randnummer 115
3. bb)Maßnahmen Habichtstraße Randnummer 116 Für die Habichtstraße legt die Beklagte im Luftreinhalteplan neben den allgemeinen Maßnahmenpaketen als lokale Einzelmaßnahme nur den Einsatz emissionsarmer Busse fest. Dieser lässt

den Prognosen des Luftreinhalteplans jedoch nur eine Immissionsreduktion von -0,3 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt und von -0,5 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation erwarten (Luftreinhalteplan, S. 126, Tabelle 55). Bei Umsetzung dieser Maßnahme werde der Grenzwert „so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten“ (Luftreinhalteplan, S. 128). Die Beklagte hat dagegen davon abgesehen, das

ihren eigenen Annahmen geeignetste Mittel zur Senkung der NO 2 -Belastung an der Habichtstraße, nämlich eine Durchfahrtsbeschränkung für Dieselfahrzeuge, festzusetzen. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung mit einer Ausnahmequote von 20% die NO 2 -Belastung an der Luftmessstation um 11,7 µg/m³ und am südlichen Straßenabschnitt um 13,8 µg/m³ verringern würde (Luftreinhalteplan, S. 126, Tabelle 55). Randnummer 117 Legt man die Prognosewerte des Luftreinhalteplans zugrunde, so sind

Einführung der lokalen Einzelmaßnahme im Jahr 2020 sowohl für den Bereich der Luftmessstation Habichtstraße als auch im südlichen Teil der Habichtstraße

wie vor Grenzwertüberschreitungen zu erwarten. Diese betragen bei Verwendung der modellierten Werte 6,7 µg/m³ (47,2 µg/m³ - 0,5 µg/m³) im Bereich der Luftmessstation und 0,8 µg/m³ (41,1 µg/m³ - 0,3 µg/m³) im südlichen Teil. Der erwartete weitere Rückgang der NO 2 -Immissionen bis „spätestens [...] 2025“ ginge nicht auf Maßnahmen der Beklagten zurück, sondern wäre Folge der von der Beklagten angenommenen allgemeinen Entwicklung der NO x -Emissionen. Die Beklagte geht insbesondere von der Prognose aus, die straßenverkehrsbedingten NO x -Emissionen würden trotz Zunahme der Gesamtfahrleistung ohne jede weitere Maßnahme der Beklagten um 40% von 2014 bis 2020 und um weitere 34% von 2020 bis 2025 (also um ca. 60% von 2014 bis 2025) zurückgehen (vgl. Luftreinhalteplan, S. 34, Tabelle 10). Dies folge im Wesentlichen aus den Effekten der Flottenerneuerung mit modernen, abgasärmeren Dieselfahrzeugen, v. a. bei schweren Nutzfahrzeugen und Bussen, aber auch bei Pkw und leichten Nutzfahrzeugen. Da die NO 2 -Belastung der Habichtstraße zu ca. zwei Dritteln auf die lokale Zusatzbelastung durch Kfz-Verkehr zurückgeht (vgl. Luftreinhalteplan S. 50, Abbildung 16), ist davon auszugehen, dass diese Prognose entscheidend für die Annahme einer Einhaltung des Grenzwertes bis spätestens 2025 ist. Randnummer 118 Dies genügt

dem oben dargelegten strengen Maßstab des Bundesverwaltungsgerichts – vorbehaltlich einer Verhältnismäßigkeitsprüfung der in Betracht kommenden wirksamen Luftreinhaltemaßnahmen (hierzu s. u. B.I.2.b.cc) – nicht der Verpflichtung der Beklagten, den NO 2 -Grenzwert schnellstmöglich einzuhalten: Der Grenzwert wird an der Habichtstraße seit Beginn seiner verbindlichen Geltung am

1. Januar 2010 durchgehend überschritten. Die Beklagte hatte mithin hinreichend Zeit, entsprechende Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwertes vorzubereiten. Der derzeitige Luftreinhalteplan enthält für den Bereich der Habichtstraße jedoch lediglich Maßnahmen, deren Erfolg nicht nur vor dem
2. Januar 2020 ausgeschlossen ist, sondern die

den Planungen der Beklagten erst im Jahr 2025 wirksam werden könnten. Die im Luftreinhalteplan angedeutete Möglichkeit einer früheren Einhaltung des Grenzwertes bleibt unsubstantiiert. Randnummer 119 cc) Maßnahmen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße Randnummer 120 aaa)

den Prognosen des Luftreinhalteplans auf der Grundlage der Modelle IMMIS em , IMMIS net und IMMIS luft ist in allen drei Straßenzügen im Kombinationsszenario 2020 mit Grenzwertüberschreitungen zu rechnen: Die Screening-Berechnungen ergeben für das Bezugsjahr 2014 modellierte Überschreitungen des NO 2 -Jahresmittelgrenzwertes an insgesamt 349 Straßenabschnitten auf einer Länge von 40,8 km mit 41.358 betroffenen Anwohnern. Darunter sind auch die Straßen Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße (vgl. Luftreinhalteplan, S. 61, Abbildung 24). Für das „Kombinationsszenario“ 2020 prognostiziert der Luftreinhalteplan (S. 138) für die Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße Überschreitungen des NO 2 -Jahresmittelgrenzwerts in Höhe von +2,7 bis +5,6 µg/m³ an insgesamt vier Abschnitten mit einer Gesamtlänge von 581 m und insgesamt 191 betroffenen Anwohnern (zwei Abschnitte auf der Nordkanalstraße: 42,7 und 45,6 μg/m³ / 34 Anwohner; Abschnitt Spaldingstraße: 43 μg/m³ / 125 Anwohner; Abschnitt Högerdamm: 42,8 μg/m³ / 32 Anwohner). Randnummer 121 bbb) Mit den für diese Straßen im Luftreinhalteplan vorgesehenen Maßnahmen erfüllt die Beklagte ihre Pflicht aus § 47 Abs. 1 BImSchG nicht: Der Plan sieht als einzige lokale Maßnahme den Einsatz emissionsarmer Busse auf den dort verkehrenden fünf Buslinien vor. Er prognostiziert als Effekt dieser Maßnahme eine Immissionsreduktion von -0,2 µg/m³ bis -0,5 µg/m³. Aufgrund dieser Maßnahme sei damit zu rechnen, dass der Grenzwert so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten werde. Auch hier hat die Beklagte davon abgesehen, das

ihren eigenen Annahmen geeignetste Mittel zur Senkung der NO 2 -Belastung, nämlich eine Durchfahrtsbeschränkung für Dieselfahrzeuge, festzusetzen. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung mit einer Ausnahmequote von 20% die NO 2 -Belastung in diesen Straßenzügen um 6,6 bis 9,7 µg/m³ verringern würde (Luftreinhalteplan, S. 139, Tabelle 59). Randnummer 122 Auch insoweit erfüllt die Beklagte

dem oben dargelegten Maßstab – vorbehaltlich einer Verhältnismäßigkeitsprüfung der in Betracht kommenden wirksamen Luftreinhaltemaßnahmen (hierzu s. u. B.I.2.b.cc) – nicht ihre Ergebnisverpflichtung, den NO 2 -Grenzwert schnellstmöglich einzuhalten. Das Reduktionspotenzial der festgesetzten Einzelmaßnahme von -0,2 µg/m³ bis -0,5 µg/m³ allein genügt nicht, um die prognostizierten NO 2 -Werte auf ein Niveau zu senken, das den Grenzwert einhält: Randnummer 123 Straße Prognose LRP Kombi 2020 Prognose 2020 Kombi mit Busflottenerneuerung (max. -0,5 µg/m³) Spaldingstraße 43 µg/m³ 42,5 µg/m³ Högerdamm 42,8 µg/m³ 42,3 µg/m³ Nordkanalstraße 22174 42,7 µg/m³ 42,2 µg/m³ Nordkanalstraße 22184 45,6 µg/m³ 45,1 µg/m³ Randnummer 124 Der Luftreinhalteplan enthält auch für diesen Bereich lediglich Maßnahmen, deren Erfolg nicht nur vor dem 1. Januar 2020 ausgeschlossen ist, sondern die

den Planungen der Beklagten erst im Jahr 2025 wirksam werden könnten und maßgeblich von den Wirkungen der zukünftigen Flottenerneuerung abhängen. Zwar kann nicht festgestellt werden, ob und in welchem Umfang die Grenzwerte in diesen Straßenzügen in den vergangenen Jahren überschritten wurden. Denn die genannten Werte beruhen auf Modellrechnungen, die sich auf die Jahre 2014, 2020 und 2025 beschränken. Dennoch gilt auch hier, dass angesichts der Verbindlichkeit des Grenzwertes seit dem

1. Januar 2010 hinreichend Zeit war, die Einhaltung des Grenzwertes in diesen Straßen zu überprüfen und entsprechende Maßnahmen vorzubereiten. Randnummer 125 dd) Keine Berücksichtigung neuer Prognosen bei Prüfung des Luftreinhalteplans Randnummer 126 Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom
2. August 2019 (IVU-Endbericht v. 17.7.2019 und daran anknüpfende Auswertung der Beklagten v. 23.5.2019/21.8.2019) sowie in der mündlichen Verhandlung am
3. November 2019 (IVU, Detailmodellierung Nordkanalstraße v. 27.11.2019) neue Prognosen mit veränderten Prognosegrundlagen zur Immissionsentwicklung an den hier betroffenen Straßenzügen vorgelegt. Diese Prognosen ersetzen nicht die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen. Randnummer 127 Gegenstand der gerichtlichen Prüfung, ob die Behörde ihre durch die Grenzwertüberschreitung ausgelöste Pflicht aus § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zur Aufstellung eines hinreichenden Luftreinhalteplans erfüllt hat oder ob dieser fortzuschreiben ist, ist der im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung geltende Luftreinhalteplan (vgl. OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 165). Erfüllt der geltende Plan mit den ihm zugrundeliegenden Prognosen die maßgeblichen Rechtmäßigkeitsanforderungen nicht, so trifft die Behörde grundsätzlich eine Pflicht zur Fortschreibung des Planes aus § 47 Abs. 1 BImSchG. Die Ausübung des Prognosespielraums hinsichtlich der Entwicklung der Immissionswerte und der Wirksamkeit bestimmter Maßnahmenvarianten ist der Kern der Aufgabe des Plangebers in Erfüllung seiner aus § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG folgenden Planungspflicht. Die einem Luftreinhalteplan zugrunde liegende Beurteilung der Immissionsbelastung und möglicher Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität durch die Behörde ist notwendiger Planinhalt (vgl. § 27 Abs. 3 i. V. m. Anlage 13 der
4. BImSchV) und unterliegt zudem den besonderen Regelungen des – bereits bei Erlass der
5. Fortschreibung des streitgegenständlichen Luftreinhalteplans gültigen – § 47 Abs. 5, 5a BImSchG über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Planaufstellung und -änderung und über die Bekanntmachung des Plans. Diese Regeln gelten für planexterne Prognosen nicht. Die Beteiligungs- und Publizitätsanforderungen sind aber insbesondere für die Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes durch Mitglieder der Öffentlichkeit von wesentlicher Bedeutung, weil sie eine Fixierung der maßgeblichen Prognoseerwägungen und ihre Prüfung auf etwaige Prognosefehler ermöglicht. Dies wäre nicht mehr gewährleistet, wenn die Prognosen des geltenden Luftreinhalteplans

träglich, etwa im Rahmen eines Gerichtsverfahrens, durch nicht zum Gegenstand eines Luftreinhalteplans gemachte neuere Prognosen verändert oder sogar vollständig ausgetauscht werden könnten. Randnummer 128 Eine Ausnahme kann sich lediglich daraus ergeben, dass für jeden Luftreinhalteplan auch im Zeitpunkt seiner Aufstellung bzw. Fortschreibung noch ein Planungserfordernis gegeben sein muss. Deshalb muss das Gericht berücksichtigen, ob im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung Erkenntnisse zur Entwicklung der Immissionswerte vorliegen, aufgrund derer die Planaufstellung bzw. -fortschreibung mangels Erforderlichkeit obsolet geworden ist. Dies kann jedoch nur dann der Fall sein, wenn aufgrund der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorliegenden Erkenntnisse sicher davon auszugehen ist, dass eine Fortschreibung des geltenden Planes angesichts des dafür notwendigen Planungszeitraums und der tatsächlichen Entwicklung der Immissionswerte keine zügigere Einhaltung der Grenzwerte mehr bewirken würde, weil diese im voraussichtlichen Zeitpunkt des künftigen Inkrafttretens der Fortschreibung ohnehin eingehalten würden (so auch OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, a. a. O., Rn. 392). Eine derartige Fallkonstellation liegt hier nicht vor (s. hierzu u. B.II.). Randnummer 129 ee) Keine Prüfung weiterer Bereiche des Plangebiets Randnummer 130 Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung weitere Straßen im Plangebiet benannt hat, in Bezug auf die der geltende Luftreinhalteplan aus seiner Sicht unzureichende Maßnahmen zur Senkung der NO 2 -Belastung festlegt (namentlich: Autobahn A 7, Klopstockstraße, Elbchaussee, Willy-Brandt-Straße, Reeperbahn, Holstenstraße, Große Elbstraße), sind diese Einwendungen vom Gericht in der Sache vorliegend nicht zu prüfen. Randnummer 131 Insoweit liegt zwar keine Beschränkung des Streitgegenstands des vorliegenden Verfahrens vor (hierzu unten aaa), jedoch ist das Vorbringen gemäß § 6 Satz 2 UmwRG präkludiert (hierzu unten bbb). Aus diesem Grund war auch nicht – entsprechend dem von dem Kläger mit Schriftsatz vom 4. November 2019 angekündigten Beweisantrag – weiter aufzuklären, ob der Grenzwert auch im Bereich der Bundesautobahnen, insbesondere an der Autobahn A 7, überschritten wird. Randnummer 132 aaa) Der Streitgegenstand wird durch den prozessualen Anspruch (Klagebegehren) sowie den ihm zugrunde gelegten Lebenssachverhalt (Klagegrund) bestimmt (BVerwG, Beschl. v. 21.5.1999, 7 B 16/99, Buchholz 428 § 30 VermG Nr. 11, juris Rn. 9; Urt. v. 31.8.2011, 8 C 15/10, BVerwGE 140, 290, juris Rn. 20 m. w. N.). Der Klagegrund ist der tatsächliche Lebenssachverhalt, aus dem der Kläger die begehrte Rechtsfolge herleitet. Dabei geht er grundsätzlich über die Tatsachen, welche unter die Tatbestandsmerkmale einer bestimmten Rechtsgrundlage zu subsumieren sind, hinaus. Er umfasst alle Tatsachen, die bei einer natürlichen, vom Standpunkt der Parteien ausgehenden Betrachtungsweise zu dem durch den Vortrag des Klägers zur Entscheidung gestellten Tatsachenkomplex gehören (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.3.2016, 7 B 45/15, Buchholz 300 § 17 GVG Nr. 8, juris Rn. 6 m. w. N.). Randnummer 133 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf Verurteilung der Beklagten zur Änderung des derzeit geltenden Luftreinhalteplans dahingehend, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ enthält. Der geltend gemachte prozessuale Anspruch wird nicht weiter beschränkt: Die Fassung des Antrags benennt keine konkreten Maßnahmen, um die der Luftreinhalteplan ergänzt werden soll, und trägt so – wie oben bereits zur Bestimmtheit des Antrags in der Zulässigkeitsprüfung ausgeführt –

Art eines Bescheidungsantrags der planerischen Gestaltungsfreiheit der Behörde Rechnung. Randnummer 134 Zu dem relevanten Tatsachenkomplex, der mit diesem Antrag zur Entscheidung gestellt wird, gehört die Frage, an welchen Orten im Plangebiet der NO 2 -Grenzwert weiterhin überschritten wird bzw. werden wird und mit welchen geeigneten Maßnahmen der Grenzwert schnellstmöglich eingehalten werden kann. Denn das ist für die Beantwortung der maßgeblichen Rechtsfrage erheblich, ob die Beklagte mit dem geltenden Luftreinhalteplan ihre Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO 2 -Grenzwertes erfüllt hat oder der Anspruch auf Fortschreibung besteht. Eine Beschränkung des maßgeblichen Lebenssachverhalts (auf die Einhaltung von Grenzwerten nur an bestimmten Orten) oder des geltend gemachten Klaganspruchs (auf bestimmte Maßnahmen) ergibt sich auch nicht aus der Klagebegründung vom

1. Juli
2. Danach geht es dem Kläger zwar vor allem um den Erlass zonaler Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge an zwei bestimmten Straßenzügen. Es wird jedoch an mehreren Stellen der Klagebegründung deutlich, dass es ihm insgesamt um den Erlass von Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte überall dort geht, wo diese aus seiner Sicht auch unter Berücksichtigung der Maßnahmen des Luftreinhalteplans nicht gewährleistet ist. So bezeichnet er die Benennung einzelner Straßen in seinem vorgerichtlichen Antrag vom
3. Juni 2018 als „ beispielhafte [Hervorhebung hinzugefügt] Konkretisierung des Antrages“ (Klagebegründung vom
4. Juli 2018, S. 4). Er habe in dem Antrag gegenüber der Beklagten ausgeführt, diese habe „ [m]indestens (Hervorhebung hinzugefügt) an den genannten Messstellen, an denen eine Einhaltung erst für das Jahr 2025 prognostiziert wird“ den Erlass zonaler Verkehrsverbote prüfen müssen (Klagebegründung vom
5. Juli 2018, S. 5). Zur Begründetheit der Klage führt der Kläger zunächst allgemein aus, ein Luftreinhalteplan sei rechtswidrig, wenn er wie im vorliegenden Fall nicht die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO 2 einhalte (Klagebegründung vom
6. Juli 2018, S. 9). Im Luftreinhalteplan heiße es zu den einzelnen Messstationen sowie den „Stationen“, auf die sich die Modellrechnung beziehe, eine sichere Einhaltung des Grenzwertes werde im Jahr 2020 bzw. „an mehreren Messstellen (Hervorhebung hinzugefügt) erst im Jahr 2025 erreicht“. Für eine schnellstmögliche Einhaltung des Grenzwertes sei die Einführung zusätzlicher zonaler Dieselfahrverbotszonen geboten (Klagebegründung vom
7. Juli 2018, S. 10). Ein solches zonales Verkehrsverbot für bestimmte Dieselfahrzeuge sei „ mindestens (Hervorhebung hinzugefügt) in zwei Bereichen erforderlich, um einen möglichst kurzen Zeitraum der Überschreitung der Grenzwerte für NO 2 zu erreichen“ (Klagebegründung vom
8. Juli 2018, S. 12). Im Weiteren führt die Klagebegründung zwar nur noch aus, warum das Planungsermessen der Beklagten aus Sicht des Klägers auf den Erlass zonaler Verkehrsverbote für die Habichtstraße und die Straßen Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße reduziert sei. Aus dem dargestellten Kontext wird jedoch hinreichend deutlich, dass der Kläger damit den Erlass gebotener Maßnahmen in Bezug auf andere Bereiche nicht ausschließen will. Randnummer 135 bbb) Die Pflicht, aber auch die Befugnis des Gerichts, die Verpflichtung der Beklagten zum Erlass weiterer Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO 2 -Grenzwertes an anderen Orten als den vom Kläger behandelten Straßenzügen zu prüfen, ist jedoch durch § 6 Satz 2 UmwRG beschränkt. Randnummer 136

§ 6Umw

RG hat eine Vereinigung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung ihrer Klage gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder gegen deren Unterlassen dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben. Erklärungen und Beweismittel, die erst

Ablauf dieser Frist vorgebracht werden, sind nur zuzulassen, wenn die Voraussetzung

§ 87bAbs. 3 Satz 1 Nr. 2 Vw

GO erfüllt ist. § 87b Abs. 3 Satz 2 und 3 VwGO gilt entsprechend. Die Klagebegründungsfrist kann durch den Vorsitzenden oder den Berichterstatter auf Antrag verlängert werden, wenn die Person oder die Vereinigung in dem Verfahren, in dem die angefochtene Entscheidung ergangen ist, keine Möglichkeit der Beteiligung hatte. Randnummer 137 Die in § 6 Satz 1 UmwRG geregelte Klagebegründungsfrist stellt keine Zulässigkeitsvoraussetzung, sondern eine prozessuale Obliegenheit des Klägers dar: Hält er sie nicht ein, ist er mit späterem Vortrag im Prozess präkludiert (sog. innerprozessuale Präklusion), was zur (teilweisen) Unbegründetheit der Klage führen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.11.2018, 9 A 8/17, BVerwGE 163, 380, juris Rn. 14 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 28.5.2018, 12 ME 25/18, ZUR 2018, 480, juris Rn. 27; Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Stand: Februar 2019, § 6 UmwRG Rn. 74; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2004, 4 A 11/04, NVwZ 2005, 589, juris Rn. 14 zu entsprechenden fachgesetzlichen Regelungen). Randnummer 138

Inkrafttreten der aktuellen Fassung am 2. Juni 2017 (BGBl. I S. 1298) erhoben. Auf die Regelungen der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 UmwRG kommt es damit nicht an. Randnummer 139

dem Wortlaut der Norm für alle Klagen gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder gegen deren Unterlassen. Sie gilt deshalb auch im vorliegenden Fall, der eine Leistungsklage auf Erlass einer unterlassenen Entscheidung

§ 1Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Umw

RG (Fortschreibung eines Luftreinhalteplans) zum Gegenstand hat. Fachgesetzliche Sonderregelungen bestehen im vorliegenden Fall nicht. Randnummer 140

§ 81Abs. 1 Vw

GO, d. h. mit Eingang der Klage beim Verwaltungsgericht am

1. Juli 2018, zu laufen und endete gemäß § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB mit dem
2. Oktober
3. Die Verweisung vom Verwaltungsgericht an das Oberverwaltungsgericht ändert jedenfalls im Ergebnis nichts daran, dass die zehnwöchige Frist abgelaufen war, bevor der Kläger erstmals weitere Straßenzüge zur Begründung seiner Klage angeführt hat: Eine Verweisung an das sachliche zuständige Gericht ist keine erneute „Klageerhebung“ im Sinne des § 6 Satz 1 UmwRG und dürfte schon deshalb den Lauf der Frist nicht berühren. Abgesehen davon wurde die Rechtssache gemäß § 17b Abs. 1 Satz 1 GVG mit Eingang der übersandten Akten am
4. August 2018 beim Oberverwaltungsgericht anhängig. Die 10-Wochen-Frist wäre dann nicht schon mit dem
5. Oktober 2018, sondern mit dem
6. Oktober 2018 abgelaufen. Zum Ablauf beider Fristen lagen die Klagebegründung vom
7. Juli 2018 sowie der Schriftsatz vom
8. Juli 2018, der sich mit der Zuständigkeit des VG auseinandersetzte, vor; der weitere Schriftsatz vom
9. August 2019 bezieht sich nur auf die Prozessvollmacht und enthält keine inhaltlichen Ausführungen. Konkrete Ausführungen zu anderen Straßen machte der Kläger erstmals in seinem Schriftsatz vom
10. November 2019 sowie in der mündlichen Verhandlung am
11. November
12. Randnummer 141

Sinn und Zweck von § 6 UmwRG zu bestimmen (vgl. Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Stand: Februar 2019, § 6 UmwRG Rn. 56). Dieser besteht darin, zur Straffung des Gerichtsverfahrens beizutragen, indem der Prozessstoff zu einem frühen Zeitpunkt handhabbar gehalten wird (hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urt. v. 27.11.2018, 9 A 8/17, BVerwGE 163, 380, juris Rn. 14 m. w. N.). Der Kläger hat den Prozessstoff grundsätzlich innerhalb der Begründungsfrist festzulegen. Damit soll für das Gericht und die übrigen Beteiligten klar und unverwechselbar feststehen, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten eine behördliche Entscheidung angegriffen wird. Beweismittel für einen späteren förmlichen Beweisantrag sind innerhalb der Klagebegründungsfrist bereits anzugeben. Hierdurch soll verhindert werden, dass in einem späten Stadium des gerichtlichen Verfahrens neuer Tatsachenvortrag erfolgt, auf den die übrigen Beteiligten und das Gericht nicht mehr angemessen reagieren können. Der Kläger muss alle Tatsachenkomplexe benennen, die aus seiner Sicht die Klage begründen (Fellenberg/Schiller, a. a. O., Rn. 56, 59; Happ in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 6 UmwRG Rn. 3). Der erforderliche Tatsachenvortrag muss zwar nicht erschöpfend sein. Aus Sinn und Zweck der Norm wird jedoch gefolgert, dass der Kläger die maßgeblichen Tatsachen mit einem Mindestmaß an Schlüssigkeit und Substanz vortragen muss. Sein Vortrag muss geeignet sein, dem Gericht und den übrigen Verfahrensbeteiligten einen hinreichenden Eindruck von dem jeweiligen Tatsachenkomplex zu verschaffen und ihnen zu ermöglichen, bei verbleibenden Unsicherheiten gezielt

zuforschen (Fellenberg/Schiller, a. a. O., Rn. 53, 56, 61). Späterer lediglich vertiefender Tatsachenvortrag wird damit nicht ausgeschlossen. Eine spekulative Klageerhebung in der Hoffnung, einen Gegenstand der Beschwer

träglich zu finden, schützt das Gesetz dagegen nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.9.1993, 7 A 14/93, NVwZ 1994, 371, juris Rn. 48 f. zu § 5 Abs. 3 VerkPBG). Wird z. B. ein Planfeststellungsbeschluss angegriffen, so hat die Rechtsprechung die Substantiierungslast eines Klägers dahingehend konkretisiert, dass es nicht reiche, wenn er in der Klagebegründung lediglich pauschal auf seine im Planfeststellungsverfahren erhobenen Einwände Bezug nehme oder diese wörtlich wiederhole, ohne auf den Planfeststellungsbeschluss einzugehen. Vielmehr müsse er sich mit dem zwischenzeitlich ergangenen Planfeststellungsbeschluss auseinandersetzen, weil dieser Gegenstand der Klage sei (BVerwG, Urt. v. 6.4.2017, 4 A 16/16, DVBl. 2017, 1039, juris Rn. 37 zu § 43e Abs. 3 Satz 1 EnWG; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.8.2015, 7 KS 148/12, NVwZ-RR 2016, 254, juris Rn. 28 ff. zu § 17e Abs. 5 FStrG). Randnummer 143

diesem Maßstab war der Kläger im vorliegenden Fall

Ablauf der Frist mit weiterem Vortrag in Bezug auf andere als die benannten Straßenzüge

§ 6Satz 2 Umw

RG präkludiert: Er hat als tatsächliche Gesichtspunkte, unter denen er den Luftreinhalteplan als unzureichend angreift und seinen prozessualen Anspruch begründet, nur die Situation in den genannten Straßenzügen und die hierauf bezogenen Maßnahmen des Luftreinhalteplans angeführt. Zwar lassen seine Formulierungen, wie ausgeführt, erkennen, dass er etwaige andere Bereiche damit nicht ausschließen wollte. Für andere Bereiche fehlt es jedoch an jeglicher Substantiierung von Tatsachen, die den geltend gemachten Anspruch auf Fortschreibung des Plans begründen könnten. Für den Ausschluss der Präklusion

§ 6Satz 2 Umw

RG kann es nicht ausreichen zu bekunden, der eigene Vortrag zu dem für die Begründung des Klagebegehrens relevanten Lebenssachverhalt sei nicht abschließend. Randnummer 144 Zum einen bestünde dann kein Unterschied zwischen der Begrenzung des entscheidungserheblichen Streitstoffes durch den Streitgegenstand einerseits und durch § 6 Satz 2 UmwRG andererseits. Das Gericht ist bei seiner Entscheidungsfindung gemäß § 88 VwGO auch ohne die Regelung des § 6 UmwRG an das im Streitgegenstand zum Ausdruck kommende Klagebegehren gebunden (Bamberger in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 88 Rn. 4). Die Begrenzung des gerichtlichen Prüfungsumfangs durch § 6 Satz 2 UmwRG ist von der Begrenzung des Prüfungsumfangs durch den Streitgegenstand zu unterscheiden: Sie verwehrt dem Kläger

Ablauf der Klagebegründungsfrist, den geltend gemachten prozessualen Anspruch (hier: Änderung des Luftreinhalteplans) mit bestimmten Elementen des hierfür

der herkömmlichen Streitgegenstandslehre grundsätzlich maßgeblichen Lebenssachverhalts zu begründen. Randnummer 145 Zum anderen würde es Sinn und Zweck des § 6 UmwRG zuwiderlaufen, wenn eine pauschale Bezugnahme auf weiteren, den Klaganspruch unter Umständen stützenden Tatsachenstoff die Präklusion ausschlösse. Denn § 6 UmwRG soll den – in umweltrechtlichen Verfahren häufig potenziell sehr breiten – Streitstoff frühzeitig in einer für alle Beteiligten absehbaren Weise fixieren und keinen Raum für eine spekulative Klage lassen, die

träglich um konkretere Rügen angereichert wird. Dies muss auch gelten, wenn – wie hier – einzelne Tatsachen als „Mindest“-Rügen konkret benannt werden und damit „spekulativ“ angedeutet wird, der geltend gemachte Klaganspruch könnte gegebenenfalls auch noch aus anderen tatsächlichen Gründen bestehen. Andernfalls müsste sich das Gericht über den Vortrag des Klägers hinaus eben doch von Amts wegen auf die Suche

weiteren Tatsachen machen, welche den vom Kläger geltend gemachten Anspruch stützen könnten – eine Folge, die § 6 UmwRG gerade ausschließen soll. Randnummer 146 Für diese Sichtweise spricht auch die bereits zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. April 2017 (4 A 16/16, DVBl. 2017, 1039, juris Rn. 37 mit Rn. 2 und 4 zum Sachverhalt) zur ebenfalls prozessualen Präklusion

§ 43eAbs. 3 Satz 1 En

WG (der allerdings anders als § 6 UmwRG vollständig auf § 87b Abs. 3 VwGO verweist, also noch eine gerichtliche Entscheidung über die Zurückweisung vorsieht): Sie lässt in einer Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss nicht einmal die pauschale Bezugnahme auf die eigenen konkreten und mit „umfangreiche[n] naturschutzfachliche[n] Stellungnahmen“ unterlegten Einwendungen aus dem Planfeststellungsverfahren genügen und fordert zur Wahrung des Begründungserfordernisses eine Auseinandersetzung mit dem zwischenzeitlich ergangenen Planfeststellungsbeschluss. Randnummer 147 Nicht hinreichend sind daher die allgemeinen Ausführungen des Klägers, der Luftreinhalteplan enthalte nicht die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO 2 im Plangebiet und die dafür gegebene Begründung. Zur Begründung trägt der Kläger insoweit vor,

der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verstoße ein Luftreinhalteplan gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG, der lediglich Maßnahmen festlege, aufgrund derer die NO 2 -Grenzwerte erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten würden, ohne geeignete Maßnahmen vorzusehen, die eine frühere Einhaltung der Grenzwerte ermöglichten. An mehreren Orten werde der Immissionsgrenzwert erst im Jahr 2025 erreicht. Für eine schnellstmögliche Erreichung sei vielmehr die Einführung zonaler Verkehrsverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge zusätzlich zu den beiden geltenden streckenbezogenen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge verhältnismäßig und geboten. Denn andere wirksame Instrumente für die in der Sache nötige schnellere Schadstoffreduktion seien nicht ersichtlich (vgl. Klagebegründung vom 23.7.2018, S. 10). Zonale Verkehrsverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge seien in mindestens zwei Bereichen erforderlich, um einen kurzen Zeitraum der Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid zu erreichen (vgl. Klagebegründung vom 23.7.2018, S. 12). Diesem Vortrag fehlt bereits die Benennung der weiteren Straßenzüge, bei denen der Grenzwert erst 2020 oder später eingehalten werden soll, und in Bezug auf die der Kläger Verkehrsverbote für notwendig erachtet. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung ausführt, er habe sich „beispielhaft“ für das gerügte Problem nur mit den beiden genannten Straßenkomplexen auseinandergesetzt, kann dies zum einen der innerhalb der Frist eingereichten Klagebegründung nicht deutlich entnommen werden. Zum anderen verfehlt dies die Anforderungen, die an den klägerischen Vortrag zu stellen sind, um die Frist des § 6 Satz 1 UmwRG zu wahren. Denn es fehlt – jenseits der Straßenzüge Habichtstraße sowie Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße – jegliche auf die anderen Straßen bezogene konkrete Auseinandersetzung mit der im Luftreinhalteplan dargestellten Situation sowie mit der Begründung für ein Absehen von weiteren Maßnahmen. Da – wie ausgeführt – ein Überschreiten des Zeitpunkts der Einhaltung

2020 zulässig sein kann, wenn weitere Maßnahmen, insbesondere auch streckenbezogene oder zonale Durchfahrtsbeschränkungen, unverhältnismäßig wären, wäre eine Auseinandersetzung mit der konkreten Situation in der jeweiligen Straße und ihrer Einschätzung im Luftreinhalteplan geboten gewesen. Da es hieran bereits im Ansatz fehlt, können die klägerischen Ausführungen in der mündlichen Verhandlung zu den weiteren Straßenzügen auch nicht als vertiefender Vortrag angesehen werden. Randnummer 148

bestimmten Tatsachen und Erklärungen ist nicht mehr als geringer Aufwand anzusehen (Jacob in: Gärditz, VwGO,

1. Aufl. 2018, § 87b Rn. 28; deutlich weiter dagegen Peters/Müller in: Sodan/Ziekow, VwGO,
2. Aufl. 2018, § 87b Rn. 34 ff.; Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO,
3. Aufl. 2019, § 87b Rn. 12). Randnummer 151 Für diese enge Auslegung spricht auch, dass die Verzögerung des Rechtsstreits