Anspruch auf Zugänglichmachung einer Machbarkeitsstudie zum barrierefreien Ausbau von Hochbahnhaltestellen; richtige Klageart; Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges Orientierungssatz 1. Rechte und Pfli
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GO umdeuten (BVerwG, Urt. v. 21.11.1980, 7 C 18/79, juris, Rn. 17). Randnummer 23 Sollte die Auskunftserteilung durch die Beklagte nach dem HmbTG einen Verwaltungsakt darstellen (so VG Hamburg, Urt. v. 10.12.2014, 17 K 1679/14, S. 7 f.), wäre – infolge der Erledigung des Auskunftsbegehrens durch die erfolgte Zugänglichmachung der Machbarkeitsstudie nach Klageerhebung – analog § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellungsklage als fortgesetzte Verpflichtungsklage statthaft (statt aller BVerwG, Urt. v. 24.01.1992, 7 C 24/91, juris, Rn. 7). Randnummer 24 Sofern man der Beklagten die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten absprechen wollte, da diese als juristische Person des Privatrechts, die zur Durchführung ihrer Aufgaben im Bereich des ÖPNV auch nicht beliehen ist, keine Behörde i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG bzw. § 35 S. 1 HmbVwVfG ist (so Maatsch/Schnabel, HmbTG, 1. Aufl. 2015, § 1 Rn. 23 sowie § 13 Rn. 10, jeweils m.w.N.), hätte der Kläger das Auskunftsbegehren vor der Erledigung lediglich mit der allg. Leistungsklage verfolgen können. Ob die Feststellung der Leistungsverpflichtung in diesem Fall ebenfalls mittels Fortsetzungsfeststellungsklage oder aber mit einer allg.
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GO zu verfolgen ist, ist umstritten; das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage bislang offengelassen (BVerwG, Urt. v. 08.12.1995, 8 C 37/93, juris, Rn. 21 m.w.N.). Die Annahme einer Fortsetzungsfeststellungsklage wäre in diesem Fall auch nicht deswegen zwingend geboten, weil die Beklagte mit der Durchführung des Widerspruchsverfahrens und einer erneuten Sachentscheidung durch Widerspruchsbescheid jedenfalls den Anschein eines Handelns durch Verwaltungsakt gesetzt hat. In diesem Falle hätte der Kläger zwar möglicherweise neben der allg. Leistungsklage auf Auskunftserteilung eine Anfechtungsklage gegen den ablehnenden Scheinverwaltungsakt erheben können (vgl. für den Fall einer rechtswidrigen Bescheidung eines einfachen Leistungsbegehrens durch Verwaltungsakt VGH Mannheim, Urt. v. 01.06.1990, 8 S 637/90, juris, Rn. 18 ff.), um dem Rechtsschein einer bestandskräftigen Ablehnung entgegenzutreten. An der Beseitigung eines solchen Rechtsscheins, der ohnehin nur die Ablehnung und nicht die positive Pflicht zur Erteilung beträfe, hat der Kläger hier jedoch angesichts der Erteilung der begehrten Auskunft kein schützenswertes Interesse. Sollte demnach die allg. Feststellungsklage einschlägig sein, würde die fragliche Verpflichtung der Beklagten aus § 1 Abs. 2 HmbTG , dem Kläger Zugang zu der Machbarkeitsstudie zu gewähren, ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligen aufgrund eines konkreten Sachverhalts sowie einer konkreten Rechtsnorm darstellen. Dem steht auch die tatsächliche Erledigung der Verpflichtung nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.11.1988, 7 C 115/86, juris, Rn. 26). Randnummer 25 c) Schließlich sind sowohl die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage als auch jene der allg. Feststellungsklage erfüllt. Insbesondere verfügt der Kläger über das notwendige Feststellungsinteresse. Randnummer 26 Ein berechtigtes Interesse i.S.d. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO ist nach st. Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts etwa dann gegeben, wenn eine hinreichende bestimmte Gefahr besteht, dass künftig unter im Wesentlichen unveränderten rechtlichen und tatsächlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt erlassen bzw. ein begehrter Verwaltungsakt erneut abgelehnt wird (statt aller BVerwG, Urt. v. 18.12.2007, 6 C 47/06, juris, Rn. 13). Diese Grundsätze gelten für das berechtigte Interesse im Rahmen der allg.
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GO bei erledigten Rechtsverhältnissen entsprechend (BVerwG, Urt. v. 03.11.1988, 7 C 115/86, juris, Rn. 26). Randnummer 27 Eine solche Wiederholungsgefahr ist vorliegend gegeben. Der Kläger hat hinreichend konkret dargelegt, dass er auch zukünftig beabsichtigt, Auskunftsanträge nach dem HmbTG an die Beklagte zu richten – darunter gerade auch solche, die auf die Gewährung des Zugangs zu Machbarkeitsstudien zum barrierefreien Ausbau weiterer Hochbahnhaltestellen wie etwa der Haltestelle Sternschanze gerichtet sind. Auch dürften hierbei die maßgeblichen Umstände in rechtlicher wie tatsächlicher Hinsicht im Wesentlichen unverändert fortbestehen. Entgegen der ursprünglichen Auffassung der Beklagten ist insoweit unerheblich, ob die jeweiligen Machbarkeitsstudien ihrerseits gleichartig oder vielmehr im Einzelfall höchst unterschiedlich angelegt sind. Eine relevante Wiederholungsgefahr setzt nämlich nicht voraus, dass dem zukünftigen behördlichen Vorgehen in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zugrunde liegen werden. Vielmehr ist kommt es darauf an, ob die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen künftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften geklärt werden können (BVerwG, Urt. v. 03.11.1988, 7 C 115/86, juris, Rn. 26). Dies ist hier der Fall. Insb. ist nicht ersichtlich, wie sich Inhalt und Aufbau einer bestimmten Machbarkeitsstudie zum barrierefreien Ausbau von Haltestellen auf die Beantwortung der vorliegend entscheidungserheblichen Frage auswirken sollen, ob die Beklagte hierbei in Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe handelt und somit grds. gemäß § 1 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 3 Hs. 2 HmbTG auskunftspflichtig ist. Randnummer 28 Das Feststellungsinteresse des Klägers ist auch nicht durch das seitens der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erklärte Anerkenntnis entfallen. Dies wäre dann der Fall, wenn die Rechtsstellung des Klägers durch eine gerichtliche Entscheidung nicht verbessert werden kann und der Entscheidung etwa deswegen keine eigenständige Funktion zukommt, weil die Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns unzweifelhaft feststeht und zwischen den Beteiligten unstreitig ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.01.2007, 1 C 1/06, juris, Rn. 18; BVerwG, Beschl. v. 23.11.1995, 8 C 9/95, juris, Rn. 6). Anders liegt der Fall jedoch, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit ihres Handelns nicht separat und mit Außenwirkung ausspricht, sondern ihre diesbezügliche Erklärung lediglich in ein prozessuales Anerkenntnis kleidet (VGH Kassel, Beschl. v. 28.01.2019, 8 A 106/15, juris, Rn. 40). Fiele in einem solchen Fall des Feststellungsinteresse weg, könnte die Behörde auf diesem Weg die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit ihres Handelns unterbinden; ihre Erklärung bliebe lediglich als prozessuales Beteiligtenvorbringen in der Welt, das keine Bindungswirkung zugunsten des Betroffenen i.S.d. § 121 VwGO auslöst (VGH Kassel, ebenda). Eben dies ist hier der Fall; die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung sogar ausdrücklich erklärt, dass die maßgebliche Rechtsfrage, ob ihre Machbarkeitsstudien dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 3 Hs. 2 HmbTG unterfielen, für sie weiterhin nicht geklärt sei. Randnummer 29 2. Der Klage war bereits aufgrund des Anerkenntnisses der Beklagten gemäß § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 307 S. 1 ZPO stattzugeben. Sie ist jedoch auch in der Sache begründet. Die Beklagte war gemäß § 1 Abs. 2 Alt. 1 HmbTG verpflichtet, dem Kläger im begehrten Umfang Zugang zur Machbarkeitsstudie zum barrierefreien Ausbau der Hochbahnhaltestelle Sierichstraße zu gewähren. Demnach hat jede Person nach Maßgabe des HmbTG Anspruch auf unverzüglichen Zugang zu allen Informationen der auskunftspflichtigen Stellen. Randnummer 30
- a)Der über das Internetportal „FragDenStaat“ gestellte Antrag des Klägers entsprach den formellen Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 und 2 HmbTG . Randnummer 31
- b)Auch stellte die Machbarkeitsstudie eine (amtliche) Information i.S.d. § 2 Abs. 1 HmbTG , nämlich eine bei der Beklagten vorhandene Aufzeichnung, dar. Randnummer 32
- c)Die Beklagte war im vorliegenden Fall auch auskunftspflichtige Stelle. Dies ergibt sich aus § 2 Abs. 5 S. 2, Abs. 3 Hs. 2 HmbTG . Auskunftspflichtig sind demnach auch natürliche und juristische Personen des Privatrechts, soweit sie öffentliche Aufgaben, insbesondere solche der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg oder einer unter ihrer Aufsicht stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend in der Person der Beklagten erfüllt. Randnummer 33
- aa)Die Beklagte ist als Aktiengesellschaft gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 AktG eine juristische Person des Privatrechts. Gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 2 HmbTG unterliegt sie der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg, da diese mittelbar über die HGV Hamburger Gesellschaft für Vermögens- und Beteiligungsmanagement GmbH Alleingesellschafterin der Beklagten ist. Randnummer 34
- bb)Sodann betraf die Machbarkeitsstudie auch die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch die Beklagte. Der Begriff der öffentlichen Aufgabe, der an § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG angelehnt ist (vgl. die Gesetzesbegründung, Bü-Drs. 20/4466, S. 13), dient dazu, solche Informationen von der Auskunftspflicht auszunehmen, die Betätigungsfelder des Privaten betreffen, die ausschließlich privaten Zwecken dienen (Maatsch/Schnabel, a.a.O., § 2 Rn. 21, 34). Erfasst sind demgegenüber alle Tätigkeiten mit Gemeinwohlbezug, deren Erfüllung im öffentlichen Interesse liegt (Maatsch/Schnabel, a.a.O., § 2 Rn. 21; zu § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG vgl. Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 90. EL 06/2019, § 2 UIG Rn. 21). Dabei ist zu berücksichtigen, dass das HmbTG darauf abzielt, eine umfassende Kontrolle staatlichen Handelns zu ermöglichen ( § 1 Abs. 1 HmbTG ). § 2 Abs. 3 S. 2 HmbTG soll dementsprechend einer „Flucht des Staates vor der Informationsfreiheit ins Privatrecht“ vorbeugen (Maatsch/Schnabel, a.a.O., § 2 Rn. 18). Randnummer 35 Nach diesen Maßstäben hat die Beklagte in Bezug auf die Beauftragung und Anfertigung der Machbarkeitsstudie eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen. Satzungsmäßiger Gegenstand der Tätigkeit der Beklagten ist die Versorgung der Freien und Hansestadt Hamburg sowie ihres Umlands mit öffentlichem Personennahverkehr (ÖPNV). Der ÖPNV ist Teil der Daseinsvorsorge (§ 1 Abs. 1 RegG, vgl. auch § 2 Abs. 10 Hs. 2 HmbTG ), dient also öffentlichen Interessen. Dass die Beklagte darüber hinaus weitere geschäftliche Tätigkeiten zu genuin privaten Zwecken ohne unmittelbaren Zusammenhang zum ÖPNV ausüben würde, ist nicht ersichtlich. Auch die Beauftragung und Anfertigung der Machbarkeitsstudie war der Tätigkeit der Beklagten im Bereich des ÖPNV im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg zuzurechnen. Zu dieser Tätigkeit gehört nämlich insb. der Betrieb der Hamburger U-Bahn, der u.a. die Gewährleistung einer möglichst uneingeschränkten Benutzungstauglichkeit der vorhandenen Haltestellen umfasst. Dies beinhaltet nach heutigem Verständnis – vor dem Hintergrund des demographischen Wandels sowie der steigenden gesellschaftlichen Berücksichtigung der Bedürfnisse von Menschen mit Mobilitätseinschränkung – die Schaffung und Aufrechterhaltung eines barrierefreien Zugangs von der Straße zur U-Bahn. Die Machbarkeitsstudie diente unmittelbar dem Zweck, die Umsetzbarkeit eines barrierefreien Ausbaus der betreffenden Haltestelle zu prüfen, und somit letztlich der Verwirklichung der Barrierefreiheit als solcher. Es ist nicht ersichtlich, weshalb dies nicht der originären Tätigkeit der Beklagten im Bereich des ÖPNV, sondern einer nicht näher bezeichneten Geschäftstätigkeit zu sonstigen, rein privaten Zwecken zuzurechnen sein sollte. Vielmehr ist die Beklagte hiermit ihrer öffentlichen Verantwortung nachgekommen, die sich aus der in § 8 Abs. 3 S. 3 PBefG ausdrücklich formulierten Zielvorgabe, bis zum 01.01.2022 die vollständige Barrierefreiheit des ÖPNV zu erreichen, ergibt. Randnummer 36 Entgegen der Auffassung der Beklagten entfällt der Charakter einer öffentlichen Aufgabe auch nicht deshalb, weil Machbarkeitsstudien auch in privatwirtschaftlichen Bereichen, die keinen Bezug zu öffentlichen Aufgaben aufweisen, üblich sind. Auch unmittelbar staatliche Stellen dürften sich im Rahmen der Planung von Vorhaben vielfach des Instruments der Machbarkeitsstudie bedienen, was dem staatlichen Handeln ebenfalls keinen privaten Charakter verliehe. Randnummer 37 Ferner kommt es vorliegend nicht darauf an, ob die Machbarkeitsstudie die „Schaffung oder Bereitstellung von Infrastruktur“ i.S.d. § 2 Abs. 10 Hs. 1 HmbTG zum Gegenstand hat oder den „Gutachten und Studien“ i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 8 HmbTG unterfällt. Dies betrifft allein die Frage einer Veröffentlichungspflicht der Beklagten gemäß § 3 Abs. 1 HmbTG , während der hier streitgegenständlichen Auskunftspflicht, wie § 3 Abs. 3 HmbTG ausdrücklich klarstellt, auch alle anderen Informationen unterliegen können. Randnummer 38 Schließlich ist das Vorliegen einer öffentlichen Aufgabe entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht deswegen zu verneinen, weil es sich bei der Beauftragung und Anfertigung der Machbarkeitsstudie um einen rein administrativen Vorgang der Beklagten handele, der keinen unmittelbaren Bezug zu den Bürgerinnen und Bürgern der Freien und Hansestadt Hamburg aufweise. Insoweit kann dahinstehen, ob ein solcher unmittelbarer Bezug hier tatsächlich fehlt. Für das Vorliegen einer öffentlichen Aufgabe i.S.d. § 2 Abs. 3 Hs. 2 HmbTG ist dieser nämlich nicht erforderlich. Randnummer 39 Eine entsprechende Einschränkung ergibt sich zunächst nicht aus der von der Kammer in einer früheren Entscheidung geäußerten Auffassung, wonach ein Informationsanspruch gegenüber privaten Unternehmen nach dem HmbTG ein „spezifisches öffentliches Interesse“ sowie eine „Vergleichbarkeit mit [staatlichem] Handeln“ voraussetze (VG Hamburg, Urt. v. 10.12.2014, 17 K 1679/14, S. 10 f.). Die dortigen Ausführungen betrafen allein die Frage, ob das Aufstellen eines Sammelcontainers für Alttextilien durch ein im sozialen Wohnungsbau tätiges Unternehmen der Abfallentsorgung als Bestandteil der Daseinsvorsorge i.S.d. § 2 Abs. 10 S. 2 HmbTG zuzurechnen sei. Dies verneinte die Kammer mit der Begründung, dass die Sammlung von Alttextilien zum Zwecke der Wiederverwendung qualitativ anderen Interessen diene als die Abfallbewirtschaftung durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und daher mit dieser nicht vergleichbar sei (ebd.). Eine Aussage über ein etwaiges Erfordernis eines unmittelbaren Bezugs einer bestimmten Tätigkeit zum Bürger ist diesen Erwägungen hingegen nicht zu entnehmen. Randnummer 40 Eine entsprechende einschränkende Auslegung des Begriffs der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe in § 2 Abs. 3 Hs. 2 HmbTG ist auch im Übrigen nicht geboten. Randnummer 41 Das HmbTG begründet ein Informationsrecht für jedermann, das nach dem eindeutigen Wortlaut des § 1 Abs. 2 HmbTG sämtliche bei einer auskunftspflichtigen Stelle vorhandenen Informationen umfasst. Dieses fußt ausweislich der amtlichen Begründung auf dem Grundgedanken eines generellen Transparenzgebots für die öffentliche Verwaltung (Bü-Drs. 20/4466, S. 13). Damit geht einher, dass vermeintlich rein interne Vorgänge vom Informationsrecht nicht grds. ausgenommen sein können. Dies ergibt sich zudem ausdrücklich aus § 3 Abs. 1 HmbTG , der für diverse Arten von Informationen, die unzweifelhaft rein „behördeninternen“ Charakter haben, sogar eine über die bloße Auskunftspflicht hinausgehende, vom Vorliegen eines Auskunftsantrags unabhängige Veröffentlichungspflicht normiert. Dass der Informationsanspruch des Einzelnen nicht an eine etwaige Außenwirkung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern als Dritten geknüpft sein soll, steht schließlich auch im Einklang damit, dass die Darlegung einer eigenen Betroffenheit oder eines sonstigen berechtigten Individualinteresses an der Kenntnis des jeweiligen Vorgangs ausweislich der amtlichen Begründung des HmbTG gerade nicht erforderlich ist (ebd.). Randnummer 42 § 2 Abs. 3 Hs. 2 HmbTG soll diesen umfassenden Informationsanspruch, wie bereits ausgeführt, insoweit einschränken, als dass er solche Informationen ausnimmt, die nicht die öffentlichen Zwecken dienende Geschäftstätigkeit des Privaten, sondern ein mögliches sonstiges, genuin privatwirtschaftliches Betätigungsfeld betreffen (vgl. Maatsch/Schnabel, a.a.O., § 2 Rn. 21, 34). Ob eine Tätigkeit öffentlichen oder privaten Zwecken dient, hängt jedoch ersichtlich nicht davon ab, ob sie eine unmittelbare Wirkung auf Bürgerinnen und Bürger entfaltet. Auch sonst lässt sich § 2 Abs. 3 Hs. 2 HmbTG nicht entnehmen, dass der Private im Bereich seiner öffentlichen Zwecken dienenden Tätigkeit nicht ebenso wie unmittelbar staatliche Stellen umfassend informationspflichtig sein sollte. Vielmehr würde eine solche Auslegung eben jene „Flucht des Staates vor der Informationsfreiheit ins Privatrecht“ ermöglichen, der § 2 Abs. 3 S. 2 HmbTG gerade vorbeugen soll (Maatsch/Schnabel, a.a.O., § 2 Rn. 18). Randnummer 43 Entgegen der Auffassung der Beklagten unterliegt ihre Planungstätigkeit daher gerade nicht erst dann öffentlicher Kontrolle, wenn die Planung so fortgeschritten ist, dass ein entsprechendes Planfeststellungsverfahren eingeleitet werden kann. Ein Planfeststellungsverfahren, das jeder Vorhabenträger unabhängig von einer etwaigen Informationspflicht nach dem HmbTG durchzuführen hat, dient dem Ausgleich der durch ein bereits konkret formuliertes Vorhaben betroffenen öffentlichen und privaten Belange (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 72 Rn. 4). Die Informationspflicht nach dem HmbTG soll hingegen die umfassende Transparenz der öffentlichen Planungstätigkeit gewährleisten und Bürgerinnen und Bürgern unabhängig von einer individuellen Betroffenheit ermöglichen, auf die Entwicklung des Vorhabens Einfluss zu nehmen. Dies setzt voraus, dass die Informationspflicht auch das Stadium bloßer „Vorüberlegungen“ erfasst, in dem gerade die entscheidenden Weichenstellungen dafür erfolgen, ob und ggf. wie das Vorhaben letztlich verfolgt wird. IV. Randnummer 44 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.