1 Satz 2 HV greift nicht ein, wenn eine Volksinitiative die Änderung von Landesrecht zum Gegenstand hat und keine Aufforderung gegenüber dem Senat beinhaltet, eine Bundesratsinitiative einzubringen. (Rn.77) (Rn.78) 2. Der Ausschlussgrund „Haushaltspläne“
1 Satz 2 HV ist Ausdruck eines verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalts und konkretisiert den nach dem Demokratieprinzip
1 und Abs. 2 Satz 1 HV gebotenen Schutz der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Parlaments. Er schließt jedenfalls wesentliche verfassungsrechtliche Vorgaben für die Feststellung der Haushaltspläne von den zulässigen Gegenständen der Volksgesetzgebung aus. (Rn.80) (Rn.83)
1 HV ergeben. Mit der Begründung des Gesetzentwurfs darf nicht unzulässig auf die Meinungsbildung der Wahlberechtigten Einfluss genommen werden.
sbesondere ist eine
wesentlichen Punkten unzutreffende oder irreführende Begründung unzulässig. (Rn.103) (Rn.104) 5. Das Hamburgische Verfassungsgericht hat nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG auch die Vereinbarkeit einer zustande gekommenen Volksinitiative mit den für die Länder zwingenden und dort unmittelbar geltenden Vorgaben des Grundgesetzes zu prüfen. Art. 109 Abs. 3 GG enthält mit dem Verbot der strukturellen Nettokreditaufnahme zwingende und unmittelbar
den Ländern geltende Vorgaben. (Rn.113) (Rn.119) 6. Eine Bestimmung, nach der Geldmittel im Wege des Kredits nur bei außerordentlichem Bedarf und
der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden dürfen, ist mit dem Verbot der strukturellen Nettokreditaufnahme
3 Satz 1 und Satz 5 GG nicht zu vereinbaren. (Rn.123) (Rn.125) Tenor Es wird festgestellt, dass das am
BL I 100-a, zuletzt geändert am
der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken dürfen Geldmittel im Wege des Kredits beschafft werden; hierzu bedarf es eines Beschlusses der Bürgerschaft.‘ Randnummer 11 b. Die Absätze 2 bis 4 werden gestrichen. Randnummer 12 c. Die bisherigen Absätze 5 bis 7 werden die neuen Absätze 2 bis 4. Randnummer 13 d. Der neue Absatz 2 erhält die folgende Fassung: Randnummer 14 ‚
Kraft.“ Randnummer 18 Die Begründung des Gesetzentwurfs hat folgenden Wortlaut: Randnummer 19 „Allgemeiner Teil: Randnummer 20 Ein besseres Leben für Alle ist möglich. Dafür sind dringend nötig: massive staatliche
vestitionen
Bildung, Kultur, Gesundheit, Mobilität, Wohnen, Energie und
frastruktur, würdige Arbeitsverhältnisse, die Regulierung der Finanzwirtschaft und Umverteilung von Oben nach Unten für eine lebendige demokratische Gesellschaftsentwicklung zum Wohle Aller,
ternational solidarisches und nachhaltiges Wirtschaften und einen kulturell erfreulicheren Alltag. Randnummer 21 Die Schuldenbremse verbietet dem Staat jedoch, bedarfsorientiert für sinnvolle Ausgaben Kredite aufzunehmen. Sie wurde 2012
die Hamburger Verfassung geschrieben – wirksam ab 2020, aber durch eine Übergangsregelung zur Ausgabenkürzung bereits seit 2013. Randnummer 22 Durch sie werden die Folgen der ‚Finanzkrise‘ der Bevölkerung aufgebürdet,
dem weniger Mittel für soziale Ausgaben zur Verfügung stehen. So wird die soziale Ungleichheit weiter verschärft, die demokratische Partizipation beschnitten, die öffentliche
frastruktur (Bildung, Kultur, Gesundheit, Soziales)
ihrer Substanz gefährdet, die konkurrenzhaft unproduktive Rangelei um künstlich verknappte Mittel gesteigert und damit die
ternationalen Beziehungen erheblich belastet. Gleichzeitig wird die unregulierte Bankenmacht weitgehend unangetastet gelassen. Randnummer 23 Wir, Hamburgerinnen und Hamburger aus aller Welt, sagen deshalb: Schluss mit dieser Zerstörung! Streichen wir die Schuldenbremse aus der Hamburger Verfassung. Für eine dauerhafte soziale Wohlentwicklung, für eine menschenwürdige Zukunft, jetzt! Randnummer 24 Mit der Streichung der Schuldenbremsen-Regelung aus der Hamburger Verfassung ist leider noch nicht direkt gegeben, dass die Stadt Hamburg sofort die nötigen
vestitionen auch gegebenenfalls kreditfinanziert tätigen kann, da dies weiterhin durch die Regelung zur Schuldenbremse im Grundgesetz (Art. 109), eingeführt 2009, als höherrangiges und unmittelbar geltendes Recht auch für die Bundesländer verboten wäre. Randnummer 25 Jedoch ist der Fortbestand der Schuldenbremse im Grundgesetz für Bund und Länder, sowie ihre Rechtmäßigkeit als Verfassungsgebot und wirtschaftspolitische Praxis zunehmend fragwürdig. Randnummer 26 Alle wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnisse, die politischen Erfahrungen gerade
jüngster Vergangenheit
der Euro-Zone und selbst manche namhafte ehemalige Verfechter der Schuldenbremse bei ihrer Einführung bestätigen
zwischen die Notwendigkeit konjunkturfördernder, auszuweitender staatlicher, sozial förderlicher und die Binnenkaufkraft anregender
vestitionen,
sbesondere
Zeiten wirtschaftlicher Krisenlagen bzw. gebremsten Wachstums. Der
ternationale Währungsfonds verweist immer wieder darauf, dass
sbesondere die aus der Schuldenbremse resultierende Zurückhaltung bei
vestitionen und Lohnentwicklung
Deutschland auch für die deutsche exportorientierte Wirtschaft, vor allem aber für das
ternationale Handelsgefüge, brandgefährlich sind. Auch
Zeiten wirtschaftlichen „Booms“ kann aus ökonomischer Sicht die Sinnhaftigkeit der Einschränkung öffentlicher Ausgaben für Bildung, Forschung, Gesundheit, Kultur und soziale Sicherung stark bezweifelt werden. Randnummer 27 Vor allem bedeutet dies jedoch, dass eine verordnete Einschränkung staatlicher Ausgabentätigkeit – gerade weil sie höchstens konjunkturabhängig überhaupt nützlich seine könnte – kein genereller Verfassungsgrundsatz sein kann, der übergreifende Grundsätze gesellschaftlichen Zusammenlebens und staatlichen Wirkens bestimmen soll. Sie steht, mit ihrer Einschränkung sozialer Entwicklung und ihrem Verbot wirtschaftspolitischer Eingriffs- und Kontrollmöglichkeiten des Staates gegenüber der Wirtschaft, auch den elementaren Grundsätzen des Grundgesetzes (Art. 1-19: der Würde des Menschen und den Grundrechten, Art. 20: dem Sozialstaatsgebot, Art. 28: dem demokratisch-föderativen Selbstbestimmungsrecht) und den Leitgedanken der Hamburgischen Landesverfassung (Präambel: Lenkung der Wirtschaft zur Förderung des Friedens
der Welt und zur Deckung des wirtschaftlichen Bedarfs Aller; politische, soziale und wirtschaftliche Gleichberechtigung durch wirtschaftliche Demokratie) diametral entgegen. Randnummer 28
sbesondere angesichts des absehbaren, weithin prognostizierten wirtschaftlichen Abschwungs
den kommenden Jahren und angesichts dringend notwendiger
vestitionen
Schulsanierung, Straßenbau, die energie- und verkehrspolitische Wende zur Bekämpfung des Klimawandels, gerechte und menschenwürdige medizinische Versorgungsqualität für Alle, sozialen Wohnungsbau, sozial gerechte und würdige Alters- und Grundsicherung, usw. ist die Schuldenbremse als Bremse einer nachhaltigen gesellschaftlichen Entwicklung sofort zu beseitigen. Randnummer 29 Ihre Verfassungsmäßigkeit wurde bereits zu Zeiten ihrer Einführung von verschiedenen zivilgesellschaftlichen Akteuren, Kommunal- und Landesvertreter*
nen bezweifelt. Die Entwicklung seither hat die begründeten Vorbehalte nachdrücklich bestätigt und lässt eine heutige verfassungsrechtliche Überprüfung des Art. 109 GG umso erfolgversprechender erscheinen. Die Beseitigung der Schuldenbremse aus der Hamburgischen Landesverfassung kann erheblich zu einer solchen Überprüfung, z. B. durch die
itiative mehrerer Bundesländer, beitragen. Randnummer 30 Die Streichung der Schuldenbremse aus der Hamburgischen Landesverfassung hat auch entscheidende Bedeutung dafür, zivilgesellschaftliche Akteure, die auf der Grundlage der verfassungsmäßigen Grundsätze für die Allgemeinwohlentwicklung und die Verwirklichung der dringend benötigten
vestitionen für eine lebendige, gerechte und menschenwürdige soziale, kulturelle und wirtschaftliche Entwicklung der Stadt eintreten,
diesem Engagement zu bekräftigen. Das einzige ‚Argument‘ dafür, warum seinerzeit die Schuldenbremse
Hamburg als Verfassungsgrundsatz eingeführt wurde, anstatt einfachgesetzlich
nachrangigem Recht verankert zu werden, bestand von Seiten der damals zustimmenden Fraktionen
der Bürgerschaft darin, dass die Verfassungsregelung vor allem einen erzieherischen Effekt auf die Stadtbevölkerung ausüben solle (s. Bericht des Haushaltsausschusses vom 25.04.2012 zur Einführung der Schuldenbremse, Bürgerschafts-Drucksache 20/3978). Jeder habe, angesichts der Krise, den Gürtel enger zu schnallen. Das war bereits damals falsch, denn Verursacher der Krise war weder die Hamburger Bevölkerung noch eine andere, oder gar ein ‚überbordender‘ Sozialstaat, der Schulden produzierte, sondern das deregulierte, exzessive Gewinnstreben privater Banken, die sich verspekulierten und auf Staatskosten ‚gerettet‘ wurden. Das Eintreten für eine sozial nachhaltige Entwicklung der Gesellschaft muss dringend von dieser falschen, verfassungsgestützten Schuldzuweisung befreit werden. Randnummer 31 Anhand dieser damaligen Begründung wird auch deutlich, dass eine Streichung der Schuldenbremse aus der Landesverfassung ausschließlich positive Effekte wie diesen hat. Jede damals mit
die Verfassung übernommene Ausnahmeregelung oder Ähnliches wird durch die Streichung aus der Hamburger Verfassung nicht berührt, da sie nach wie vor, solange der Art. 109 GG weiter bestehen sollte, grundsätzlich den Ländern ermöglicht bleibt und bei Bedarf auch
nachrangigem Landesrecht geregelt werden kann. Randnummer 32 Die Streichung der Schuldenbremse aus der Landesverfassung hat daher vor allem eine umfassend positive, belebende Wirkung für die Stadtöffentlichkeit: jegliches begründete Eintreten für eine solidarische Stadtentwicklung, für Gesundheit, Bildung, Kultur, Mobilität, Wohnen, Energie,
frastruktur und würdige Arbeitsverhältnisse für Alle ist berechtigt und gesamtgesellschaftlich förderlich. Durch eine so vitalisierte und demokratisch partizipierte Stadtgesellschaft kann Hamburg nicht nur zur notwendigen Wiederherstellung auch eines Grundgesetzes ohne Schuldenbremse beitragen, sondern versetzt sich zudem
die Lage die dringend nötigen, sinnvollen
vestitionen zum Wohle Aller dann tatsächlich, unverzüglich und breit gesellschaftlich legitimiert tätigen zu können. Hamburg schafft so ein Beispiel, dem
anderen Bundesländern und
ternational für eine solidarische, soziale und demokratisch nachhaltige Gesellschaftsentwicklung gefolgt werden kann. Randnummer 33 Wesentlicher
halt des Volksentscheids: Randnummer 34 Mit dem vorgeschlagenen Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Hamburgischen Landesverfassung: Randnummer 35 - Hat die Schuldenbremse jedenfalls nicht mehr ausdrücklich auch nach der Hamburger Verfassung den Rang eines Verfassungsgebotes. Randnummer 36 - Werden alle Haushaltsvorschriften, Berechnungsspielräume und Ausnahmeregelungen zur Schuldenbremse aus Art. 72 der Landesverfassung für die Dauer des Fortbestandes von Art. 109 GG entweder durch dieses unmittelbar garantiert oder durch die Möglichkeit zur Regelung
nachrangigem Landesrecht unberührt gelassen. Randnummer 37 - Wird die Bevölkerung Hamburgs
ihrem Eintreten für eine dauerhafte soziale Wohlentwicklung und für staatliche
vestitionen
Bildung, Gesundheit, Kultur, Mobilität, Wohnen, Energie,
frastruktur und würdige Arbeitsverhältnisse ermuntert und werden entsprechende Ansprüche vom Nimbus der Verfassungswidrigkeit befreit. Randnummer 38 Einzelbegründung zur Änderung der Verfassung der FHH: Randnummer 39 Mit dem Gesetzentwurf soll die Änderung der Verfassung, mit der 2012
Hamburg die Schuldenbremse für das Land Hamburg im Rang eines Verfassungsgebotes aus dem Grundgesetzartikel (Art. 109) übernommen wurde, rückgängig gemacht werden. Die Ausnahmeregelungen gelten davon ungeachtet fort, solange Art. 109 GG
bisheriger Form fortbesteht oder können bei Bedarf
nachrangigem Hamburger Landesrecht geregelt werden. Randnummer 40 Zu Artikel 1: Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg Randnummer 41 Artikel 1 streicht die 2012 eingeführte Schuldenregel des Artikels 109 Absatz 3 Grundgesetz aus Artikel 72 Hamburgische Verfassung (HV) sowie die im Januar 2020 obsolet werdende Übergangsregelung
(HV) wieder aus der Hamburgischen Verfassung und stellt den betreffenden Artikel 72
der Form wieder her, wie er seit Verabschiedung im Jahre 1952 bis 2012 Gültigkeit hatte. Randnummer 42 Zu Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe a): Randnummer 43 Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe a) fasst Artikel 72 Absatz 1 neu,
der Form, wie er von 1952 bis 2012 bestand. Artikel 72 Absatz 1 normiert den Grundsatz der Möglichkeit, bei außergewöhnlichem Bedarf den Haushaltsausgleich auch durch Krediteinnahmen zu gewährleisten. Hiermit wird das für die Länder geltende grundsätzliche Nettokreditaufnahmeverbot des Artikels 109 Abs. 3 Satz 1 GG
Form eines zusätzlichen Landesverfassungsgrundsatzes aufgehoben. Randnummer 44 Zu Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe b): Randnummer 45 Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe b) hebt
Folge zu Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe a) auch die Ausnahmevorschriften zum Nettokreditaufnahmeverbot
Form zusätzlicher Landesverfassungsgrundsätze auf. Die
Absatz 3 Satz 2 GG vorgesehene Möglichkeit,
bestimmten Ausnahmesituationen eine Kreditaufnahme zuzulassen, besteht durch das Grundgesetz weiterhin und kann unbenommen der Verfassungsänderung nötigenfalls im nachrangigen Landesrecht gesondert kodifiziert werden. Randnummer 46 Zu Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe c): Randnummer 47 Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe
der Form wieder her, wie er vor Einführung der Schuldenbremse gegolten hat. Aufgrund des durch die Einführung der Schuldenbremse geänderten Absatzes 1 war erforderlich,
Absatz 5 zu regeln, dass auch Kreditaufnahmen eines Beschlusses der Bürgerschaft bedürfen. Da dies nun wieder
Absatz 1 (wie
der Form von 1952 - 2012) geregelt wird, kann auch Absatz 5, neu Absatz 2, wieder
seiner früheren Form gefasst sein.
haltlich wird hierdurch nichts geändert. Randnummer 50 Zu Artikel 1 Nummer 2: Randnummer 51 Artikel 1 Nummer 2 streicht den Artikel 72a, der eine vorwegnehmende Übergangsregelung zur Budgetreduzierung von 2013 an hin auf die Einhaltung des Nettokreditaufnahmeverbots ab 2020 festschreibt. Die bekannte Dogmatik des jährlich bei 0,88% Steigerungsrate gedeckelten Budgetzuwachses, der damit unterhalb von
flation und Tarifsteigerungen liegt und somit realen Kürzungen der Mittel für Bildung, Kultur, Gesundheit usw. entspricht, hat großen Schaden
der Hansestadt angerichtet. Da die Regelung ohnehin nur bis Ende 2019 Gültigkeit besitzt, sollte sie auch keinen Tag länger
der Verfassung stehen. Randnummer 52 Zu Artikel 2: Randnummer 53 Artikel 2 regelt das
krafttreten des Gesetzes. Der neu wiederhergestellte, alte Artikel 72 der Hamburger Verfassung soll ab sofort gelten. Frühestens kann er zum
Gestalt der ersten vier Absätze des Allgemeinen Teils der Begründung abgedruckt. Hinsichtlich der vollständigen Begründung erfolgt ein Verweis auf die Folgeseiten. Randnummer 55 Am
die vormalige Fassung mit entsprechender rechtlicher Wirkung möglich und der Freien und Hansestadt Hamburg eine Nettokreditaufnahme wieder gestattet wäre sowie die landesrechtlichen Ausnahmeregelungen des Art. 72 Abs. 2 und 3 HV fortbeständen. Der Titel, das Logo und der erste Begründungsabsatz erweckten den irreführenden Eindruck über die Wirkung des beantragten Gesetzes, dass mit dessen
krafttreten sich unmittelbar die Möglichkeit für die Bürgerschaft eröffnen würde, kreditfinanzierte, wohlfahrtsfördernde Maßnahmen zu beschließen. Randnummer 57 Die durch den Gesetzentwurf der Volksinitiative vorgesehene Fassung des Art. 72 Abs. 1 HV sei zudem mit den Vorgaben
3 Satz 1 GG nicht vereinbar. Denn die vorgesehene Änderung ließe eine Kreditaufnahme auch „bei einem außerordentlichen Bedarf und
der Regel zur Finanzierung von Ausgaben zu werbenden Zwecken“ und damit auch außerhalb konjunktureller Schwächephasen und von Notsituationen zu und würde dem die Länder unmittelbar aus Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG heraus bindenden grundsätzlichen Verbot der Kreditaufnahme widersprechen. Die im Entwurf vorgesehene Regelung könne auch nicht als Ausnahmeregelung im Sinn von Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG qualifiziert werden, da sie über die dort aufgezeigten Grenzen weit hinausgehe. Ein dem Art. 109 Abs. 3 GG entgegenstehendes Landesrecht würde durch Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG außer Kraft gesetzt, wäre also nichtig. Die Umsetzung eines solchen Gesetzesentwurfs begründe zugleich einen Verstoß gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens. Randnummer 58 Der Beteiligte zu
soweit verkenne der Beteiligte zu
der Fassung vom
der Fassung vom
G gemäß § 187 Abs. 1 BGB maßgebende Ereignis
Gestalt des Ablaufs der Frist für den Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG trat ein am 25. März 2020. Randnummer 70 Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VAbstG können die
itiatoren die Durchführung des Volksbegehrens beantragen, wenn die Bürgerschaft nicht
nerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriftslisten das von der Volksinitiative beantragte Gesetz verabschiedet hat. Der Antrag ist nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG
nerhalb von einem Monat schriftlich bei dem Senat einzureichen. Da die Beteiligten zu
G vorgesehene Frist für eine Verabschiedung des beantragten Gesetzes durch die Bürgerschaft, die wegen der Berechnung nach Tagen gemäß § 31a Abs. 1 Satz 1 VAbstG und eines Monats mit 30 Tagen (vgl. Bü-Drs. 20/4525, S. 29) wie eine 120-Tages-Frist zu behandeln ist (HVerfG, Urt. v. 7.5.2019, 4/18, juris Rn. 51), am
sbesondere ob eine zustande gekommene Volksinitiative die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV wahrt oder mit sonstigem höherrangigem Recht vereinbar ist. Nach diesen Vorgaben ist das Volksbegehren für ein „Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“ nicht durchzuführen. Die dem beantragten Volksbegehren zugrundeliegende Volksinitiative ist zwar unter Einhaltung der Verfahrensvoraussetzungen zustande gekommen (hierzu 1.), sie wahrt jedoch die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV nicht (hierzu 2.) und ist mit sonstigem höherrangigem Recht nicht vereinbar (hierzu 3.). Dies hat zur Folge, dass das beantragte Volksbegehren
sgesamt nicht durchzuführen ist (hierzu 4.). Randnummer 73
nerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriften verabschiedet (vgl. Art. 50 Abs. 2 Satz 4 HV). Randnummer 74
1 Satz 2 HV eingeführt. Zugleich wurde
1 Satz 1 HV die einschränkende Formulierung, dass das Volk „im Rahmen der Zuständigkeit der Bürgerschaft“ den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes oder eine Befassung mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung beantragen kann, gestrichen. Hierzu heißt es
der Begründung des zugrundeliegenden Gesetzentwurfs, zukünftig entfalle die bestehende Zuständigkeitsregelung, da die Hamburger Verfassung als Landesverfassung ohnehin keine über die Zuständigkeit der Freien und Hansestadt Hamburg hinausgehenden Kompetenzen verleihen könne (Bü-Drs. 19/1476, S. 3). Durch die Aufnahme von Bundesratsinitiativen
den Ausschlusskatalog
Satz 2 werde Rechtsklarheit hinsichtlich der Beschränkung auf Gegenstände des Landesrechts geschaffen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung solle durch die Änderung nicht berührt werden (Bü-Drs. 19/1476, S. 3). Im vorliegenden Verfahren bedarf es keiner Klärung, ob der Ausschlussgrund „Bundesratsinitiativen“ einschränkend auszulegen ist (vgl. hierzu u. a. die stark einschränkende Auslegung von David,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 50 Rn. 56 f.). Bei dem beantragten „Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“ handelt es sich unzweifelhaft um Landesrecht, das nicht selbst Gegenstand einer Bundesratsinitiative sein kann. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Letzteres ist hinsichtlich des beantragten Gesetzes nicht der Fall. Dieses beinhaltet keine Regelung, die der ausschließlichen (Art. 73 Abs. 1 GG) oder der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 GG) zuzuordnen wäre. Randnummer 78 Der Gesetzentwurf beinhaltet auch keine Aufforderung gegenüber dem Senat, eine Bundesratsinitiative einzubringen. Im Falle der Zulässigkeit und des Erfolgs des Volksbegehrens sowie eines nachfolgenden Volksentscheids wäre der Senat nicht verpflichtet, im Wege einer Bundesratsinitiative auf eine entsprechende Änderung des Grundgesetzes hinzuwirken. Allein das seitens der
itiatoren der Volksinitiative geäußerte Motiv, perspektivisch über den Weg der Änderung der Landesverfassung einen Beitrag zum Ziel der Änderung des Grundgesetzes leisten zu wollen, verleiht der beantragten Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg nicht den Charakter einer Bundesratsinitiative. Im Übrigen beschreibt die Begründung des Gesetzentwurfs den Weg zur Änderung des Grundgesetzes nicht politisch, sondern verfassungsrechtlich,
dem eine „verfassungsrechtliche Überprüfung des Art. 109 GG“ als erfolgsversprechend eingeordnet wird, „z. B. durch die
itiative mehrerer Bundesländer“ (vollständiger Gesetzestext und Begründung, S. 3, 4. Absatz). Auf eine verfassungsrechtliche Überprüfung wäre nicht eine Bundesratsinitiative, sondern ein abstraktes Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG oder ein Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG gerichtet, was jeweils von einer Landesregierung beantragt werden kann (zu Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG: BVerfG, Beschl. v. 19.8.2011, 2 BvG 1/10, BVerfGE 129, 108, juris Rn. 34). Randnummer 79
4 WRV den Begriff des „Haushaltsplans“ verwendet, um den verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalt zu bezeichnen, unter den die Zulässigkeit der Volksgesetzgebung gestellt war. Dieser Begriff wurde überwiegend dahin verstanden, dass er auch solche Gesetze erfasste, die wesentliche Bedeutung auf budgetrechtlichem Gebiet erlangten (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 3.7.2000, 2 BvK 3/98, BVerfGE 102, 176, juris Rn. 74). Randnummer 83 Der Haushaltsvorbehalt
der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg
Gestalt des Ausschlussgrundes „Haushaltspläne“ konkretisiert den nach dem Demokratieprinzip
1 und Abs. 2 Satz 1 HV gebotenen Schutz der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Parlaments. Randnummer 84 Der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg liegt unbeschadet der Ergänzung durch Elemente der Volksgesetzgebung das Prinzip der repräsentativen Demokratie zugrunde. Es gehört zu den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtstaates im Sinne des Grundgesetzes, denen die verfassungsmäßige Ordnung
den Ländern nach dem Homogenitätsgebot
G, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 219 und 224; Urt. v. 15.12.2004, 6/04, LVerfGE 15, 221, juris Rn. 57). Im System der repräsentativen Demokratie muss das Parlament über ein Mandat zur kohärenten Verwirklichung seiner Politik verfügen, soll nicht der essentielle Zusammenhang zwischen der Wahl des Parlaments und dem Zur-Verantwortung-gezogen-werden zerbrechen (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 225; Möstl, VVDStRL 72 [2012], S. 355, 386). Für eine funktionstüchtige repräsentative Demokratie ist der dialogische Grundzusammenhang zwischen dem der Regierungsmehrheit durch Wahl erteilten, zeitlich begrenzten Mandat zu einer kohärenten Politikverwirklichung einerseits und dem durch Wahl erfolgenden periodischen Zur-Verantwortung-gezogen-werden für eine Politik, die man tatsächlich gestaltet hat und daher verantworten kann, andererseits, konstitutiv (Möstl, VVDStRL 72 [2012], S. 362 f.). Das erforderliche Mandat des Parlaments zur kohärenten Verwirklichung seiner Politik wird durch die von ihm wahrzunehmende haushaltspolitische Gesamtverantwortung gewährleistet. Randnummer 85 Für die Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Parlaments von zentraler Bedeutung ist das Budgetrecht, das sich seit Ende des 19. Jahrhunderts nach langem Ringen zwischen (monarchischer) Exekutive und Volksvertretungen etabliert hat (Kube,
: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, 91. EL April 2020, Art. 110 Rn. 35). Als Grundlage der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat sowie als zentrales Element der demokratischen Willensbildung (BVerfG, Urt. v. 28.2.2012, 2 BvE 8/11, BVerfGE 130, 318, juris Rn. 105; Urt. v. 12.9.2012, 2 BvE 6/12 u. a., BVerfGE 132, 195, juris Rn. 106) gehört es zu den wichtigsten Kompetenzen des Parlaments (BVerfG, Urt. v. 18.3.2014, 2 BvE 6/12 u. a., BVerfGE 135, 317, juris Rn. 201; Siekmann,
: Sachs, Grundgesetz, 8. Auflage 2018, Art. 110 Rn. 13). Randnummer 86
der Freien und Hansestadt Hamburg steht das Budgetrecht
Gestalt der Feststellung des Haushaltsplans nach Art. 66 Abs. 2 Satz 1 HV allein der Bürgerschaft zu. Mit der Entscheidung über den Haushaltsplan trifft die Bürgerschaft
Verantwortung gegenüber dem Volk eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik. Nach Art. 66 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 HV müssen alle Einnahmen und Ausgaben der Freien und Hansestadt Hamburg für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und
den Haushaltsplan eingestellt werden. Der Haushaltsplan ist
Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Er ist nicht nur ein Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt. Die Staatsaufgaben stellen sich im Haushaltsplan als Ausgaben dar, die nach dem Ausgleichsgebot durch Einnahmen gedeckt werden müssen. Umfang und Struktur des Haushaltsplans spiegeln damit die Gesamtpolitik wider. Zugleich begrenzen die erzielbaren Einnahmen den Spielraum für die Erfüllung ausgabenwirksamer Staatsaufgaben. Der Haushaltsplan ist damit der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und staatlich gewährten Vergünstigungen. Deshalb wird die parlamentarische Aussprache über den Haushalt – einschließlich des Maßes der Verschuldung – als politische Generaldebatte verstanden (BVerfG, Urt. v. 28.2.2012, 2 BvE 8/11, BVerfGE 130, 318, juris Rn. 107; Urt. v. 18.4.1989, 2 BvF 1/82, BVerfGE 79, 311, juris Rn. 55 ff.). Diese zentrale Bedeutung der Feststellung des Haushaltsplans für die Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Parlaments gebietet es, dass es dem Parlament vorbehalten sein muss, zumindest die wesentlichen verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Feststellung der Haushaltspläne selbst zu bestimmen. Denn diese über den einzelnen Haushaltsplan hinausreichenden wesentlichen Vorgaben beeinflussen die Spielräume, die sich dem Parlament
seiner Funktion als Haushaltsgesetzgeber eröffnen,
erheblichem Maße. Randnummer 87 Die Entstehungsgeschichte von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV steht dieser Auslegung des Haushaltsvorbehalts nicht entgegen. Der Ausschlussgrund „Haushaltspläne“ hat mit dem Elften Gesetz zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 16. Dezember 2008 (HmbGVBl. S. 431) den Ausschlussgrund „Haushaltsangelegenheiten“
1 Satz 2 HV ersetzt. Hierzu heißt es im zugrundeliegenden Gesetzentwurf lediglich, damit werde klargestellt, dass finanzwirksame Vorlagen grundsätzlich zulässig seien (vergleiche HVerfG 5/04) (Bü-Drs. 19/1476, S. 3). Im Gesetzgebungsverfahren finden sich keine Hinweise darauf, dass die Bürgerschaft mit der Umformulierung des Haushaltsvorbehalts bezweckt hat, die wesentlichen verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Feststellung der Haushaltspläne für die Volksgesetzgebung zu öffnen. Randnummer 88 bb) Vor diesem Hintergrund kann das vorgeschlagene „Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“ nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein, da mit ihm wesentliche verfassungsrechtliche Vorgaben für die Feststellung der Haushaltspläne geändert werden sollen. Randnummer 89 Die von der Bürgerschaft für die Feststellung der Haushaltspläne beschlossene Vorgabe, Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen (Art. 72 Abs. 1 HV), wirkt sich ebenso wie die Entscheidung, hiervon Abweichungsmöglichkeiten zuzulassen bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung (Art. 72 Abs. 2 HV) und bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg entziehen und deren Finanzlage erheblich beeinträchtigen (Art. 72 Abs. 3 HV), nicht lediglich auf einzelne Positionen der Haushaltspläne, sondern auf die Haushaltspläne
ihrer Gesamtheit aus. Es handelt sich um langfristig angelegte strategische Entscheidungen der Haushaltspolitik, die auf Landesebene allein die Bürgerschaft
Wahrnehmung ihrer haushaltspolitischen Gesamtverantwortung treffen kann. Randnummer 90 Auf Bundesebene hat der verfassungsändernde Gesetzgeber durch die tatbestandliche Konkretisierung und sachliche Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme von Bund und Ländern klargestellt, dass eine Selbstbindung der Parlamente und die damit verbundene fühlbare Beschränkung der haushaltspolitischen Handlungsfähigkeit gerade im
teresse langfristiger Erhaltung der demokratischen Gestaltungsfähigkeit notwendig sein können. Mag eine derartige Bindung die demokratischen Gestaltungsspielräume
der Gegenwart auch beschränken, so dient sie doch zugleich deren Sicherung für die Zukunft, da eine langfristig besorgniserregende Entwicklung des Schuldenstands eine faktische Verengung der Entscheidungsspielräume zur Folge hat (BVerfG, Urt. v. 12.9.2012, 2 BvE 6/12 u. a., BVerfGE 132, 195, juris Rn. 120). Auf Landesebene hat sich die Bürgerschaft diese Sichtweise durch Einführung der sog. Schuldenbremse
72a HV durch das Dreizehnte Gesetz zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 19. Juni 2012 (HmbGVBl. S. 253) zu eigen gemacht. Zwar entspricht der repräsentativen Demokratie der Gedanke der Herrschaft auf Zeit und die Achtung der Entscheidungsfreiheit auch künftiger Generationen. Es gehört aber ebenso zu den Aufgaben des demokratischen Gesetzgebers, über die Amtsperioden hinauszusehen, Vorsorge für die dauerhafte Befriedigung von Gemeinschaftsinteressen zu treffen und damit auch die Entscheidungsgrundlagen nachfolgender Amtsträger
haltlich vorauszubestimmen (BVerfG, Urt. v. 18.4.1989, 2 BvF 1/82, BVerfGE 79, 311, juris Rn. 90) und durch eine vorausschauende Haushaltspolitik die Entscheidungsfreiheit für die Zukunft zu erhalten. Geschieht dies im Hinblick auf wesentliche verfassungsrechtliche Vorgaben für die Feststellung der Haushaltspläne, obliegt diese Aufgabe
der Freien und Hansestadt Hamburg allein der Bürgerschaft. Randnummer 91 Der Umstand, dass die Freie und Hansestadt Hamburg auch ohne Art. 72 Abs. 1 HV an das Verbot der strukturellen Nettokreditaufnahme
3 Satz 1 und Satz 5 GG gebunden wäre, rechtfertigt es nicht, die landesverfassungsrechtliche Regelung als im Hinblick auf die getroffenen Vorgaben für die Feststellung der Haushaltspläne nicht wesentlich einzuordnen. Die zusätzliche Verankerung des Verbots der strukturellen Nettokreditaufnahme
der Landesverfassung unterstreicht den besonderen Stellenwert, den die Bürgerschaft diesem beigemessen hat. Auch im Falle einer Änderung der grundgesetzlichen Bestimmung wäre die landesrechtliche Regelung zur Schuldenbremse nur unter den Voraussetzungen eines die Verfassung ändernden Gesetzes gemäß Art. 51 Abs. 2 HV änderbar. Diesen besonderen Stellenwert verlöre die Regelung zur Schuldenbremse durch das seitens der Volksinitiative vorgeschlagene „Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“. Genau dies bezweckt die Volksinitiative nach eigenem Bekunden auch. Randnummer 92 Hinsichtlich der beiden von Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG eröffneten Abweichungsmöglichkeiten von der Grundregel des Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und Satz 5 GG kommt hinzu, dass es zu ihrer
anspruchnahme landesgesetzlicher Regelungen bedarf (Reimer,
: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 3. Auflage 2020, Art. 109 Rn. 80; Siekmann,
: Sachs, Grundgesetz, 8. Auflage 2018, Art. 109 Rn. 64; Stüber,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 72 Rn. 4 und Fn. 21). Solche hat die Bürgerschaft
2 und Abs. 3 HV sowie
der Haushaltsordnung der Freien und Hansestadt Hamburg vom
Anspruch genommene (s. nur Bü-Drs. 22/42 und 22/43) – Abweichungsmöglichkeit vom grundsätzlichen Verbot der Kreditaufnahme nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 HV bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg entziehen und deren Finanzlage erheblich beeinträchtigen, zukünftig entfallen. Dies hätte zur Folge, dass
derartigen Situationen eine Kreditaufnahme unter Rückgriff auf die Landeshaushaltsordnung
der geltenden Fassung nicht mehr möglich wäre. Denn § 28 Abs. 2 Nr. 4 LHO verlangt für die Veranschlagung von Einzahlungen aus der Aufnahme von Krediten wegen eines Bedarfs nach § 27 Abs. 3 Nr. 3 LHO , dass der Fehlbetrag auf Grund der Feststellung des Falls einer Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 HV notwendig ist. Damit setzen die Regelungen der Landeshaushaltsordnung die Geltung von Art. 72 Abs. 3 Satz 1 HV und das Vorliegen eines Gesetzes nach dieser Norm für eine entsprechende Kreditaufnahme voraus. Soweit die Beteiligten zu 3.
der mündlichen Verhandlung geltend gemacht haben, dass die Bürgerschaft zur Änderung der Landeshaushaltsordnung befugt wäre, ändert diese Möglichkeit zukünftigen gesetzgeberischen Handelns nichts an der Überschreitung der Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV durch das seitens der Volksinitiative vorgeschlagene Gesetz. Randnummer 93 3. Die Volksinitiative ist darüber hinaus mit sonstigem höherrangigem Recht nicht vereinbar. Zwar liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der Normenklarheit gesetzlicher Bestimmungen vor (hierzu a]) und wahrt der Gesetzentwurf die an die Begründung zu stellenden Anforderungen noch (hierzu b]). Das vorgeschlagene Gesetz ist jedoch mit den Vorgaben
3 Satz 1 und Satz 5 GG unvereinbar (hierzu c]). Randnummer 94 a) Der Grundsatz der Normenklarheit gesetzlicher Bestimmungen steht dem Volksbegehren nicht entgegen. Randnummer 95 Es gehört zum
halt des Rechtsstaatsprinzips
1 HV, dass bei der Ausgestaltung von Normen die Grundsätze der Normenklarheit und Justiziabilität zu beachten sind. Dies verpflichtet den Gesetzgeber zur Präzision, soweit dies praktisch möglich und mit dem Normzweck vereinbar ist. Gesetzliche Bestimmungen – und damit auch Bestimmungen der Verfassung – müssen so formuliert sein, dass die Betroffenen (sog. Normadressaten, im Falle der Verfassung
sbesondere die Organe des Staates) die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können. Die hieraus folgenden Anforderungen sind umso höher, je schwerwiegendere Folgen ein Gesetz hat (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 217, m.w.N.). Zur Normenklarheit gehört auch die Normenwahrheit.
der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine der Sachlage zuwiderlaufende Gesetzesgestaltung, die die wahren Absichten des Gesetzgebers verschleiert, gegen das Rechtsstaatsprinzip verstößt (HVerfG, Urt. v. 27.4.2007, 4/06, LVerfGE 18, 232, juris Rn. 135, m.w.N.). Bei Anwendung dieses
der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannten Maßstabs ist der Grundsatz der Normenklarheit durch den vorliegenden Gesetzentwurf nicht verletzt. Randnummer 96 Die nach dem Gesetzentwurf neben der Aufhebung von Art. 72a HV vorgeschlagenen Änderungen
Diese hätten unter Bestimmtheitsgesichtspunkten voraussichtlich keine Schwierigkeiten, ihr Verhalten an der Neuregelung auszurichten, zumal diese identisch mit der Regelung ist, die bis zum 31. Dezember 2019 galt. Der Gesetzwurf verletzt auch nicht den Grundsatz der Normenwahrheit.
sbesondere liegt keine der Sachlage zuwiderlaufende Gesetzesgestaltung vor, die die wahren damit verfolgten Absichten verschleiert. Randnummer 97 Auch der mit dem Volksbegehren eigentlich verfolgte Zweck ist
der Begründung des Gesetzentwurfs als mittelbares Ziel eindeutig benannt. Die Begründung ist bei der Auslegung des Gesetzentwurfs
sgesamt zu berücksichtigen und nicht beschränkt auf die auf der Rückseite der Unterschriftenlisten abgedruckten Auszüge. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Eintragungsberechtigten vor der Durchführung des Volksbegehrens keine Kenntnis von der vollständigen Begründung des Gesetzentwurfs erlangen könnten, weil nur die ersten vier Absätze der Gesetzesbegründung auf der Rückseite der Unterschriftenliste abgedruckt sind. Gesetzentwürfe von Volksinitiativen müssen nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VAbstG eine Begründung enthalten. Kommt die Volksinitiative zustande (§ 5 VAbstG) und verabschiedet die Bürgerschaft das von der Volksinitiative beantragte Gesetz nicht (§ 6 Abs. 1 Satz 1 VAbstG), macht die Landesabstimmungsleitung nach der Beantragung der Durchführung des Volksbegehrens durch die
itiatoren das Volksbegehren nach § 7 Satz 1 VAbstG spätestens einen Monat vor Beginn der Eintragungsfrist öffentlich bekannt. Die Bekanntmachung enthält gemäß § 7 Satz 2 Nr. 1 VAbstG neben dem Wortlaut des Gesetzentwurfs auch dessen Begründung. Randnummer 98 Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zum „Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“ soll die Ersetzung des Gebots
1 HV, Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen, dazu beitragen, dass die Regelung zur sog. Schuldenbremse
3 GG überprüft und im Ergebnis aufgehoben wird. Dies ergibt sich
sbesondere aus den Formulierungen
der allgemeinen Begründung des Gesetzentwurfs, wonach die Verfassungsmäßigkeit der Schuldenbremse „bereits zu Zeiten ihrer Einführung von verschiedenen Akteuren, Kommunal- und Landesvertreter*
nen bezweifelt“ worden sei. Die Entwicklung seither habe die begründeten Vorbehalte nachdrücklich bestätigt und lasse eine heutige verfassungsrechtliche Überprüfung des Art. 109 GG umso erfolgsversprechender erscheinen. Die Beseitigung der Schuldenbremse aus der Hamburgischen Landesverfassung könne erheblich zu einer solchen Überprüfung beitragen, z. B. durch die
itiative mehrerer Bundesländer (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 3, 4. Absatz). Zudem ist im Gesetzentwurf näher ausgeführt, dass und weshalb die Schuldenbremse nach Auffassung der Verfasser des Gesetzentwurfs „als Bremse einer nachhaltigen gesellschaftlichen Entwicklung“ zu beseitigen sei (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 3, 3. Absatz). Randnummer 99
1 HV ergeben. Randnummer 101 Für das direktdemokratische Abstimmungsverfahren gelten die das Demokratieprinzip konkretisierenden Wahlrechtsgrundsätze einschließlich des zentralen Grundsatzes der Abstimmungsfreiheit entsprechend. Bereits aus dem Umstand, dass durch einen Volksentscheid Parlamentsgesetzgebung geändert werden kann, d. h. demokratisch legitimierte Rechtsakte aufgehoben (und ersetzt) werden können, ist das Erfordernis abzuleiten, diese Änderungskompetenz ihrerseits demokratisch rückzubinden. Im Wahlrecht wird das Verfahren der demokratischen Legitimation durch die Wahlrechtsgrundsätze gesichert; Gleiches ist für das direktdemokratische Entscheidungsverfahren erforderlich (HVerfG, Urt. v. 14.12.2011, 3/10, LVerfGE 22, 161 , juris Rn. 121 ). Randnummer 102 Die Abstimmungsgrundsätze selbst einschließlich des zentralen Grundsatzes der Abstimmungsfreiheit gelten nach der Rechtsprechung des Hamburgischen Verfassungsgerichts allerdings nur für Volksentscheide, nicht jedoch für Volksinitiativen und Volksbegehren. Denn bei einer Volksinitiative und einem Volksbegehren handelt es sich im Unterschied zu einem Volksentscheid nicht um eine einer Wahl vergleichbare Abstimmung. Die Volksinitiative und das Volksbegehren dienen lediglich als Vorstufen zur Abstimmung im Volksentscheid,
dem sie den Teilnehmern die Möglichkeit eröffnen, durch Listeneintragung ihre „Unterstützung“ für die jeweilige Vorlage zu bekunden. Dementsprechend ist
diesen Verfahrensstufen weder der zentrale Rechtsgrundsatz der freien Abstimmung – im Sinne der Möglichkeit mit „Ja“ oder „Nein“ zu stimmen – noch derjenige der geheimen Abstimmung zu wahren. Es stellt folglich keinen Systembruch dar, dass Unterstützungsunterschriften durch die Volksinitiative selbst außerhalb von Abstimmungslokalen gesammelt werden können (vgl. HVerfG, Urt. v. 14.12.2011, 3/10, LVerfGE 22, 161 , juris Rn. 141 ). Randnummer 103 Auch
den dem Volksentscheid vorangehenden Stadien von Volksinitiative und Volksbegehren ist
Konkretisierung des Demokratieprinzips jedoch der Schutz der Entscheidungsfreiheit der Wahlberechtigten vor Zwang oder sonstiger unzulässiger Beeinflussung von außen geboten.
diesen Stadien des Volksgesetzgebungsverfahrens treffen Wahlberechtigte ebenfalls eine Entscheidung – im Sinne von „Ja“ oder „Nein“ – darüber, die Volksinitiative/das Volksbegehren zu unterstützen oder nicht. Wenngleich es sich bei dieser Entscheidung nicht um eine Abstimmung handelt, kommt ihr im Volksgesetzgebungsverfahren erhebliche Bedeutung zu, da die Durchführung eines Volksentscheids das vorherige Zustandekommen von Volksinitiative (Art. 50 Abs. 1 Satz 3 HV; § 5 Abs. 2 VAbstG) und Volksbegehren (Art. 50 Abs. 2 Satz 8 HV; § 16 Abs. 1 VAbstG) mit der vorgegebenen Zahl unterstützender Wahlberechtigter notwendig voraussetzt. Dieser Bedeutung der dem Volksentscheid vorangehenden Stadien des Volksgesetzgebungsverfahrens ist durch einen Schutz der Freiheit der Wahlberechtigten, über die Unterstützung der Volksinitiative/des Volksbegehens zu entscheiden, Rechnung zu tragen. Randnummer 104 Für die nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VAbstG erforderliche Begründung des Gesetzentwurfs bedeutet dies, dass mit dieser nicht unzulässig auf die Meinungsbildung der Wahlberechtigten Einfluss genommen werden darf.
sbesondere ist eine
wesentlichen Punkten unzutreffende oder irreführende Begründung unzulässig. Jeder Wahlberechtigte soll seine Entscheidung über die Unterstützung einer Volksinitiative/eines Volksbegehrens auf der Grundlage eines freien, offenen Prozesses der Meinungsbildung ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung ausüben können. Maßgebende Grundlage dieses Meinungsbildungsprozesses ist die Begründung des Gesetzentwurfs. Dem trägt auch das Volksabstimmungsgesetz Rechnung,
dem den Unterzeichnerinnen und Unterzeichnern bei der Eintragung
die Unterschriftslisten zur Unterstützung einer Volksinitiative Gelegenheit zur Kenntnisnahme des vollständigen Wortlauts des Gesetzentwurfs oder der anderen Vorlage zu geben ist (§ 4 Abs. 1 Satz 3 VAbstG) und die öffentliche Bekanntmachung des Volksbegehrens durch die Landesabstimmungsleitung den Wortlaut des Gesetzentwurfs mit Begründung enthält (§ 7 Satz 2 Nr. 1 VAbstG). Durch die Begründung des Gesetzentwurfs oder der anderen Vorlage treten die Vertreter einer Volksinitiative im Volksgesetzgebungsverfahren einem staatlichen Organ vergleichbar nach außen auf (vgl. zu dieser Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Abstimmungsgrundsätze auf Vertreter einer Volksinitiative beim Volksentscheid: HVerfG, Urt. v. 14.12.2011, 3/10, LVerfGE 22, 161 , juris Rn. 211 ). Randnummer 105 Die Ausführungen zum Gesetzentwurf dienen der sachbezogenen Unterrichtung der Bürger (VerfGH Thüringen, Urt. v. 10.4.2013, 22/11, LVerfGE 24, 539, juris Rn. 50). Diese müssen auf allen Stufen des Volksgesetzgebungsverfahrens aus dem Gesetzentwurf und dessen Begründung die Abstimmungsfrage und deren Begründung und Tragweite entnehmen können (VerfGH Bayern, Entscheidung v. 13.4.2000, Vf. 4-IX-00, VerfGHE BY 53, 81, juris Rn. 151; s. auch StGH Niedersachsen, Urt. v. 23.10.2001, 2/00, LVerfGE 12, 290, juris Rn. 42). Die Entscheidung der Bürger kann nur dann sachgerecht ausfallen, wenn der Gesetzentwurf so gestaltet ist, dass sie seinen
halt verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können (VerfGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.5.2020, 1 GR 24/19, juris Rn. 56; VerfGH Bayern, a.a.O., Rn. 151). Der Regelungsgehalt des zur Abstimmung gestellten Textes muss für die Bürger eindeutig und zweifelsfrei erkennbar sein (HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 79). Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn im Gesetzentwurf und seiner Begründung
relevanter Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird; „gefärbte“ und auch plakative Wertungen sind
des hinnehmbar (VerfGH Bayern, a.a.O., Rn. 152; Möstl,
: Verfassung des Freistaates Bayern, Kommentar, 2. Auflage 2017, Art. 74 Rn. 10). Randnummer 106 bb) Bei Zugrundelegung dieser Maßgaben sind die sich aus dem Demokratieprinzip
1 HV ergebenden Anforderungen an die Begründung des Gesetzentwurfs zum Schutz der Freiheit der Wahlberechtigten, sich für oder gegen eine Unterstützung des Gesetzentwurfs zu entscheiden, gewahrt. Randnummer 107 Soweit der Beteiligte zu 1. den Titel („Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“) und das Logo der Volksinitiative („Volksentscheid Schuldenbremse streichen! Soziale Wohlentwicklung, Jetzt: demokratisch, zivil, für Alle“) sowie Formulierungen
der Begründung des Gesetzentwurfs hinsichtlich der unmittelbaren Wirkungen der vorgeschlagenen Änderungen der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg rügt, ergibt sich daraus noch nicht, dass damit unzulässig durch unzutreffende oder irreführende Angaben auf die Meinungsbildung der Wahlberechtigten Einfluss genommen wird. Zwar fehlt im Auszug aus der Begründung des Gesetzentwurfs, der auf der Rückseite der Unterschriftenlisten abgedruckt ist, ein Hinweis darauf, dass die Freie und Hansestadt Hamburg im Falle der Ersetzung der derzeitigen Regelung
1 HV mit dem grundsätzlichen Gebot, Einnahmen und Ausgaben ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen, weiterhin an die entsprechende Regelung
3 Satz 1 und Satz 5 GG gebunden wäre.
der vollständigen Begründung des Gesetzentwurfs, auf den auf der Rückseite der Unterschriftenlisten hingewiesen wird – der abgedruckte Abschnitt wird ausdrücklich als „Auszug aus der Begründung“ bezeichnet –, findet sich jedoch die Formulierung, dass mit der Streichung der Schuldenbremsen-Regelung aus der Hamburger Verfassung „leider noch nicht direkt gegeben“ sei, „dass die Stadt Hamburg sofort die nötigen
vestitionen auch gegebenenfalls kreditfinanziert tätigen könne, da dies weiterhin durch die Regelung zur Schuldenbremse im Grundgesetz (Art. 109) als höherrangiges und unmittelbar geltendes Recht auch für die Bundesländer verboten wäre“ (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 2, 5. Absatz). Damit bringt die Begründung des Gesetzentwurfs der Sache nach zutreffend zum Ausdruck, dass die Ersetzung der Regelung zum grundsätzlichen Gebot
1 HV, Einnahmen und Ausgaben ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen, aufgrund der fortbestehenden Vorgaben
3 Satz 1 und Satz 5 GG keine unmittelbaren Rechtswirkungen zeitigen würde. Randnummer 108 Vor diesem Hintergrund ist auch die missverständliche Formulierung zur Einzelbegründung hinsichtlich der Ersetzung der bisherigen Regelung
1 HV, damit werde „das für die Länder geltende grundsätzliche Nettokreditaufnahmeverbot des Artikels 109 Absatz 3 Satz 1 GG
Form eines zusätzlichen Landesverfassungsgrundsatzes aufgehoben“ (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 5, 3. Absatz), nicht geeignet, die Wahlberechtigten unzulässig
ihrer Meinungsbildung zu beeinflussen. Die Formulierung ist bei einem strengen Wortlautverständnis
sofern unzutreffend, als durch den vorgeschlagenen Gesetzentwurf zwar Art. 72 Abs. 1 HV, nicht aber die zugrundeliegende Regelung des Grundgesetzes
3 Satz 1 und Satz 5 GG geändert werden soll. Entsprechend lässt sich der Begründungspassus
sbesondere vor dem Hintergrund der zuvor zutreffend erfolgten Einordnung, dass die Vorgaben
3 Satz 1 und Satz 5 GG fortbeständen (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 2, 5. Absatz), aber auch verstehen. Randnummer 109 Hinsichtlich der Abweichungsmöglichkeiten vom grundsätzlichen Verbot der Nettokreditaufnahme enthält die Begründung des Gesetzentwurfs Hinweise an vier Stellen. Bei der Einzelbegründung zu Art. 1 Nummer 1 Buchstabe b) heißt es, dass auch die Ausnahmevorschriften zum Nettokreditaufnahmeverbot
Form zusätzlicher Landesverfassungsgrundsätze aufgehoben würden. Die
3 Satz 2 GG vorgesehene Möglichkeit,
bestimmten Ausnahmesituationen eine Kreditaufnahme zuzulassen, bestehe durch das Grundgesetz weiterhin und könne unbenommen der Verfassungsänderung nötigenfalls im nachrangigen Landesrecht gesondert kodifiziert werden (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 5, 4. Absatz). Damit wird zutreffend darauf hingewiesen, dass die Freie und Hansestadt Hamburg auch im Falle der Ersetzung der Regelungen
2, 3 und 4 HV die
3 Satz 2 GG vorgesehenen abweichenden Regelungen im einfachen Landesrecht treffen könnte, allerdings ohne dabei auf mögliche zeitliche Lücken durch das erforderliche Gesetzgebungsverfahren hinzuweisen oder eine entsprechende einfachgesetzliche Regelung zugleich mit vorzuschlagen. Randnummer 110
diesem Sinne lassen sich auch die weiteren, teilweise unklaren Formulierungen zu den Abweichungsmöglichkeiten
der Begründung des Gesetzentwurfs verstehen. Soweit es im Allgemeinen Teil der Begründung heißt, jede mit
die Verfassung übernommene Ausnahmeregelung oder Ähnliches werde durch die Streichung aus der Hamburger Verfassung nicht berührt, da sie nach wie vor, solange der Art. 109 GG bestehen sollte, grundgesetzlich den Ländern ermöglicht bleibe und bei Bedarf auch
nachrangigem Landesrecht geregelt werden könne (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 4, 2. Absatz), ist dies zwar bei einem streng am Wortlaut orientierten Verständnis unzutreffend, da die Ausnahmeregelungen
2, 3 und 4 HV ersetzt und damit sehr wohl berührt würden. Ersichtlich gemeint ist mit der Formulierung jedoch, dass die
3 Satz 2 GG vorgesehene Möglichkeit der Abweichung vom grundsätzlichen Verbot der Nettokreditaufnahme unberührt bliebe und entsprechende Regelungen im einfachen Landesrecht getroffen werden könnten. Zwei weitere Abschnitte
der Begründung des Gesetzentwurfs zu den Möglichkeiten der Abweichung sind ebenfalls auslegungsbedürftig. Zum einen wird als wesentlicher
halt des vorgeschlagenen Gesetzes angeführt, dass alle Haushaltsvorschriften, Berechnungsspielräume und Ausnahmeregelungen zur Schuldenbremse aus Art. 72 der Landesverfassung für die Dauer des Fortbestandes von Art. 109 GG entweder durch diesen unmittelbar garantiert oder durch die Möglichkeit zur Regelung
nachrangigem Landesrecht unberührt gelassen würden (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 4, 6. Absatz). Ähnlich ist im Rahmen der Einzelbegründung einleitend ausgeführt, die Ausnahmeregelungen gälten ungeachtet der Rückgängigmachung der Verfassungsänderung zur Einführung der Schuldenbremse fort, solange Art. 109 GG
bisheriger Form fortbestehe oder könnten bei Bedarf
nachrangigem Hamburger Landesrecht geregelt werden (vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 5, 1. Absatz). Diese beiden Passagen sind unklar, da sie durch die „oder“- Formulierung zwei alternative Begründungen dafür benennen, weshalb auch die abweichenden Regelungen
2, 3 und 4 HV zum grundsätzlichen Verbot der Nettokreditaufnahme ersetzt werden könnten, und sich nicht auf eine der beiden genannten Alternativen festlegen. Auch diese Formulierungen lassen sich jedoch im Einklang mit den bereits genannten Ausführungen
dem Sinne verstehen, dass die
3 Satz 2 GG vorgesehene Möglichkeit der Abweichung vom grundsätzlichen Verbot der Nettokreditaufnahme unberührt bliebe und durch Regelungen im einfachen Landesrecht
Anspruch genommen werden könnte. Randnummer 111 Die sicherlich mit dem Ziel verfasste Begründung, Stimmen für die
itiative zu gewinnen, überschreitet damit nicht die Grenze einer irreführenden Beeinflussung. Randnummer 112 c) Die vorgeschlagene Änderung von Art. 72 Abs. 1 HV ist jedoch mit den Vorgaben
3 Satz 1 und Satz 5 GG unvereinbar. Randnummer 113 aa) Die Vereinbarkeit des vorgeschlagenen Gesetzentwurfs mit Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und Satz 5 GG ist vom Hamburgischen Verfassungsgericht zu prüfen. Dies folgt aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG. Danach entscheidet das Hamburgische Verfassungsgericht auch darüber, ob eine zustande gekommene Volksinitiative mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Randnummer 114
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 50 Rn. 36; zur Rechtslage
Berlin: VerfGH Berlin, Urt. v. 13.5.2013, 32/12, LVerfGE 24, 26, juris Rn. 55 ff.; Urt. v. 6.10.2009, 63/08, LVerfGE 20, 23, juris Rn. 67). Die Prüfung ist dabei nicht auf die Vereinbarkeit einer Volksinitiative mit den Kompetenzbestimmungen im Grundgesetz beschränkt. § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG enthält seinem Wortlaut nach eine solche Beschränkung des zu prüfenden höherrangigen Rechts nicht, sie ergibt sich auch weder aus der Entstehungsgeschichte der Norm noch aus ihrem Sinn und Zweck. Randnummer 115 Die Prüfung der Vereinbarkeit einer zustande gekommenen Volksinitiative „mit sonstigem höherrangigem Recht“ durch das Hamburgische Verfassungsgericht ist mit dem Gesetz zur Änderung des Volksabstimmungsgesetzes und des Gesetzes über das Hamburgische Verfassungsgericht vom 9. Oktober 2012 (HmbGVBl. S. 440)
G aufgenommen worden. Die Begründung des zugrundeliegenden Gesetzentwurfs beschränkt sich
soweit auf die Bemerkung, dass § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG um den Prüfungsmaßstab ergänzt werde, ohne diesen zu erläutern (Bü-Drs. 20/4525, S. 27). § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG
der zuvor geltenden Fassung vom 20. Juni 1996 (HmbGVBl. S. 136) bestimmte zwar, dass das Hamburgische Verfassungsgericht auf Antrag des Senats, der Bürgerschaft oder eines Fünftels der Abgeordneten der Bürgerschaft über die Durchführung des Volksbegehrens entscheidet, verhielt sich jedoch nicht zum dabei geltenden Prüfungsmaßstab. Lediglich
der Begründung des zugrundeliegenden Gesetzentwurfs heißt es, das Hamburgische Verfassungsgericht habe eine umfassende Prüfung vorzunehmen, z. B. ob die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV und § 1 VAbstG eingehalten seien oder ob der Vorschlag gegen höherrangiges Recht (Europarecht, Bundesrecht) verstoße und daher nicht der „Zuständigkeit der Bürgerschaft“ unterliege (Bü-Drs. 15/5400, S. A 100). Dieser Begründungspassus zur vorhergehenden Fassung des § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG gebietet es nicht, den Begriff des höherrangigen Rechts
G als auf Kompetenzbestimmungen im höherrangigen Recht beschränkt zu verstehen. Die Formulierung nimmt Bezug auf die seinerzeit geltende Formel zur Beschränkung der Volksgesetzgebung auf der „Zuständigkeit der Bürgerschaft“ unterliegende Gebiete
G, die durch das Elfte Gesetz zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom
sbesondere der Vermeidung des erheblichen organisatorischen und finanziellen Aufwands für die Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheid, der entstände, wenn ein Verstoß gegen höherrangiges Recht erst nachträglich
einem gegen das zustande gekommene Gesetz gerichteten verfassungsgerichtlichen Verfahren festgestellt werden könnte. Zudem werden bei verfassungsgerichtlicher Kassation eines durch Volksentscheid erlassenen Gesetzes Belastungsproben für die Verfassungsordnung und eine Gefährdung der Akzeptanz richterlicher Entscheidungen befürchtet (zu diesen Erwägungen für eine Vorabkontrolle am Maßstab des höherrangigen Rechts: Randnummer 117 VerfGH Berlin, Urt. v. 13.5.2013, 32/12, LVerfGE 24, 26, juris Rn. 55). Diese Erwägungen gelten nicht nur bei der Unvereinbarkeit einer Volksinitiative mit geltenden Kompetenzbestimmungen, sondern auch bei der Unvereinbarkeit mit sonstigen zwingenden Vorgaben im höherrangigen Recht, die
den Ländern unmittelbar gelten. Randnummer 118 Die von den Beteiligten zu 3. angeführte Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts im Verfahren 2/16 steht hierzu nicht im Widerspruch.
diesem Verfahren ging es um einen Gesetzentwurf zur Änderung von Art. 50 Abs. 1 HV, also um einen Regelungsbereich,
dem die Länder weitgehende Verfassungsautonomie genießen und keinen zwingenden Vorgaben des Grundgesetzes unterliegen (vgl. hierzu etwa BVerfG, Nichtannahmebeschl. v. 31.3.2016, 2 BvR 1576/13, juris Rn. 41). Das Hamburgische Verfassungsgericht hat den Gesetzentwurf am Maßstab des auch den verfassungsändernden Gesetzgeber bindenden Kernbereichs der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg geprüft. Bei dessen Auslegung hat es das Homogenitätsgebot
1 Satz 1 GG, das „für die Länder, nicht
ihnen“ gilt (BVerfG, Urt. v. 5.4.1952, 2 BvH 1/52, BVerfGE 1, 208, juris Rn. 90; Urt. v. 23.1.1957, 2 BvF 3/56, BVerfGE 6, 104, juris Rn. 29; Nichtannahmebeschl. v. 31.3.2016, 2 BvR 1576/13, juris Rn. 49, m.w.N.), herangezogen, es hingegen nicht selbst als Prüfungsmaßstab zugrunde gelegt (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 210 und 223). Daraus folgt
des nicht, dass Vorgaben des Grundgesetzes, die
den Ländern unmittelbar und zwingend gelten, nicht zum zu prüfenden höherrangigen Recht im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG gehören. Randnummer 119
ihre Verfassung nicht nur Staatsfundamentalnormen aufnehmen, die das Grundgesetz nicht kennt, sondern auch Staatsfundamentalnormen, die mit den entsprechenden Staatsfundamentalnormen der Bundesverfassung nicht übereinstimmen. Sie sind auch weitgehend frei
der Entscheidung, ob sie Regelungen, die das Grundgesetz enthält,
ihre Landesverfassungen übernehmen oder nicht. Aufgrund ihrer Verfassungsautonomie sind sie nicht verpflichtet,
ihren Verfassungen bestimmte Regelungen vorzusehen. Sie sind nicht einmal verpflichtet, sich überhaupt eine formelle Verfassung zu geben (BVerfG, Urt. v. 21.11.2017, 2 BvR 2177/16, BVerfGE 147, 185, juris Rn. 46, m.w.N.). Grenzen der Verfassungsautonomie der Länder ergeben sich allerdings aus zwingenden Vorgaben des Grundgesetzes. Die Landesverfassungen müssen diese zwar nicht selbst repetitiv aufnehmen, dürfen ihnen aber auch nicht zuwider- oder sie unterlaufen (BVerfG, a.a.O., Rn. 48, m.w.N.). Art. 109 Abs. 3 GG enthält zwingende und unmittelbar
den Ländern geltenden Vorgaben
diesem Sinne (StGH Hessen, Urt. v. 9.3.2011, P.St. 2320 e.A., LVerfGE 22, 223, juris Rn. 94; StGH Bremen, Urt. v. 24.8.2011, St 1/11, LVerfGE 22, 133, juris Rn. 43; Kube,
: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 91. EL April 2020, Art. 109 Rn. 182; Reimer,
: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 3. Auflage 2020, Art. 109 Rn. 80a; David,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 50 Rn. 38). Randnummer 120 bb) Nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG sind die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Bund und Länder können nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG Regelungen zur im Auf- und Abschwung symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung sowie eine Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, vorsehen. Für die Ausnahmeregelung ist nach Art. 109 Abs. 3 Satz 3 GG eine entsprechende Tilgungsregelung vorzusehen. Die nähere Ausgestaltung regelt nach Art. 109 Abs. 3 Satz 4 GG für den Haushalt des Bundes Art. 115 GG mit der Maßgabe, dass Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG entsprochen ist, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Die nähere Ausgestaltung für die Haushalte der Länder regeln diese nach Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen mit der Maßgabe, dass Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG nur dann entsprochen ist, wenn keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden. Randnummer 121 Die Vorgaben
3 GG verletzen nicht den Wesensgehalt der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Länderstaatlichkeit (hierzu: BT-Drs. 16/12410, S. 6; Kube,
: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 91. EL April 2020, Art. 109 Rn. 118; Siekmann,
: Sachs, Grundgesetz, 8. Auflage 2018, Art. 109 Rn. 82; Reimer,
: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 3. Auflage 2020, Art. 109 Rn. 50; Kienemund,
: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 12. Auflage 2018, Art. 109 Rn. 13; das Bundesverfassungsgericht hat die Regelung
G, Beschl. v. 16.10.2018, 2 BvL 2/17, BVerfGE 149, 382, juris Rn. 19; Beschl. v. 17.11.2015, 2 BvL 19/09, BVerfGE 140, 240, juris Rn. 109 f.; Urt. v. 5.5.2015, 2 BvL 17/09 u. a., BVerfGE 139, 64, juris Rn. 126 f.; weitere Nachweise zum Streitstand hinsichtlich der Vereinbarkeit von Art. 109 Abs. 3 GG mit Art. 79 Abs. 3 GG: Stüber,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 66 Fn. 20). Art. 79 Abs. 3 GG verbietet eine Änderung des Grundgesetzes, durch die „die Gliederung des Bundes
Länder“ berührt wird. Die Länder sind, wie es dem Begriff und der Qualität des Bundesstaates entspricht, gegen eine Verfassungsänderung abgesichert, durch die sie die Qualität von Staaten oder ein Essentiale der Staatlichkeit einbüßen. Dem Land muss die freie Bestimmung über seine Organisation einschließlich der
der Landesverfassung enthaltenden organisatorischen Grundentscheidungen sowie die Garantie der verfassungskräftigen Zuweisung eines angemessenen Anteils am Gesamtsteueraufkommen im Bundesstaat verbleiben (BVerfG, Urt. v. 26.7.1972, 2 BvF 1/71, BVerfGE 34, 9, juris Rn. 41). Diese Anforderungen wahrt Art. 109 Abs. 3 GG. Die Länder haben durch das Verbot der strukturellen Nettokreditaufnahme
3 Satz 1 und Satz 5 GG nicht die Qualität von Staaten oder ein Essentiale ihrer Staatlichkeit verloren. Zwar handelt es sich beim Verbot der strukturellen Nettokreditaufnahme um eine Entscheidung, die zu weitreichenden Bindungen der Länder bei der Aufstellung und der Feststellung ihrer Haushaltspläne führt. Die Befugnis, den Haushalt im Wege struktureller Nettokreditaufnahme auszugleichen, gehört jedoch nicht zu den Wesensmerkmalen der Staatlichkeit der Länder. Auch bei Geltung des Verbots struktureller Nettokreditaufnahme verbleibt ihnen ein hinreichendes Maß an Haushaltsautonomie. Randnummer 122 Da die Vorgaben
3 Satz 1 und Satz 5 GG für die Länder unmittelbar gelten, ist eine Übernahme des
3 Satz 1 und Satz 5 GG enthaltenen Verbots der strukturellen Nettokreditaufnahme
Landesverfassungs- oder einfaches Recht nicht erforderlich. Überkommenes Landesrecht, das eine strukturelle Nettoneuverschuldung zulässt, wird durch Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG derogiert (Kube,
: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 91. EL April 2020, Art. 109 Rn. 154; Heun,
: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 109 Rn. 51). Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG enthält die Ermächtigung für Bund und Länder, von der Grundregel des Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG abzuweichen (Siekmann,
: Sachs, Grundgesetz, 8. Auflage 2018, Art. 109 Rn.72; Kube, a.a.O., Rn. 164), wobei die beiden
3 Satz 2 GG genannten Abweichungsmöglichkeiten abschließenden Charakter haben (BT-Drs. 16/12410, S. 11; Siekmann, a.a.O., Rn. 68; Kube, a.a.O., Rn. 126; Reimer, Reimer,
: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 3. Auflage 2020, Art. 109 Rn. 59; Heun, a.a.O., Rn. 39). Soll die Ermächtigung zur Abweichung
Anspruch genommen werden, ist eine landesgesetzliche Regelung erforderlich (Reimer, a.a.O., Rn. 80; Siekmann, a.a.O., Rn. 64; Stüber,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 72 Rn. 4 und Fn. 21). Randnummer 123 cc) Der Vorschlag zur Änderung von Art. 72 Abs. 1 HV, mit der die Norm ihre bis zum 31. Dezember 2019 geltende Fassung erhalten soll, ist mit dem Verbot der strukturellen Nettokreditaufnahme
3 Satz 1 und Satz 5 GG nicht zu vereinbaren. Randnummer 124 Nach Art. 72 Abs. 1 HV
der Fassung des vorgeschlagenen Gesetzentwurfs dürfen Geldmittel im Wege des Kredits nur bei außerordentlichem Bedarf und
der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden; hierzu bedarf es eines Beschlusses der Bürgerschaft. Der Vorschlag übernimmt die bis zum 31. Dezember 2019 geltende Regelung, die einen Vorgänger
1 Satz 1 der Verfassung von 1921 und Vorbilder
G, Urt. v. 30.5.1984, 1/84, HmbJVBl. 1984, 169, 175). Ähnliche Regelungen enthielten die jeweiligen Art. 73 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Reichsverfassung von 1871 (David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2. Auflage 2004, Art. 72 Rn. 5). Wenngleich mit diesen überkommenen Regelungen eine Begrenzung der Staatsverschuldung bezweckt war, ließ ihre praktische Handhabung diesen Zweck
den Hintergrund treten,
dem die Begriffe „außerordentlicher Bedarf“ und „werbende Zwecke“ weit ausgelegt wurden, so dass
der Praxis zunehmend auch laufende
vestitionsausgaben und solche
vestitionen, die keinen eigenen finanziellen Ertrag erwarten ließen, kreditfinanziert werden konnten (BVerfG, Urt. v. 18.4.1989, 2 BvF 1/82, BVerfGE 79, 311, juris Rn. 116 ff.). Auf Bundesebene ließ die Haushaltsreform des Jahres 1969 diese ältere, durch die Praxis weithin ausgehöhlte Begrenzung der Kreditaufnahme im Übergang zur konjunkturorientierten staatlichen Finanzpolitik fallen (BVerfG, a.a.O., Rn. 118). Auf Landesebene hat die Bürgerschaft diese Reform
1 HV nicht nachvollzogen. Einem entsprechenden Antrag des Senats (Bü-Drs. VII/981) ist die Bürgerschaft nicht gefolgt (HVerfG, Urt. v. 30.5.1984, HmbJVBl. 1984, S. 169, 170; David, a.a.O., Rn. 5).
folgedessen behielt die Vorschrift ihre althergebrachte Fassung bis zum
der Fassung des vorgeschlagenen Gesetzentwurfs ließe sich nicht grundgesetzkonform auslegen. Es ist offenkundig, dass die Regelung mit der zwar auf Fälle eines außerordentlichen Bedarfs beschränkten, aber eine solche
diesen Fällen auch zulassenden Kreditaufnahme im Widerspruch zur Grundregel des Verbots struktureller Neuverschuldung
3 Satz 1 und Satz 5 GG stände. Ebenso scheidet eine grundgesetzkonforme Auslegung als
anspruchnahme einer der beiden
3 Satz 2 GG eröffneten Abweichungsmöglichkeiten aus. Randnummer 126 Art. 72 Abs. 1 HV
der Fassung des vorgeschlagenen Gesetzentwurfs kann nicht grundgesetzkonform als Abweichung aus konjunkturellen Gründen nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 GG ausgelegt werden, da es an einer Regelung zur Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung im Aufschwung fehlt, die Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 GG symmetrisch zur Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung im Abschwung konstitutiv voraussetzt (Kube,
: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 91. EL April 2020, Art. 109 Rn. 168; Heun,
: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 109 Rn. 40). Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 GG gibt verbindlich vor, dass eine im Auf- und Abschwung symmetrische Berücksichtigung der Auswirkungen der konjunkturellen Entwicklung sichergestellt sein muss (BT-Drs. 16/12410, S. 11). Einer Zulassung zusätzlicher konjunkturbedingter Defizite im Abschwung muss eine entsprechende Verpflichtung zur Einbeziehung konjunkturbedingter Überschüsse im Aufschwung gegenüberstehen, so dass mittel- bis langfristig der Ausgleich der Kreditaufnahmen im Abschwung durch Überschüsse im Aufschwung gewährleistet sein sollte (BT-Drs. 16/12410, S. 11). Dies wäre im Falle des
krafttretens der vorgeschlagenen Fassung von Art. 72 Abs. 1 HV nicht der Fall. Dem Symmetriegebot kommt entscheidende Bedeutung zu, da der verfassungsändernde Gesetzgeber auf Bundesebene damit auf die als Kardinalproblem erkannte Entwicklung zu reagieren beabsichtigte, dass Kreditaufnahmen im Abschwung
der Vergangenheit keine Schuldentilgungen im Aufschwung gegenüberstanden (Siekmann,
: Sachs, Grundgesetz, 8. Auflage 2018, Art. 109 Rn. 74; Stüber,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 72 Rn. 33). Randnummer 127 Art. 72 Abs. 1 HV
der Fassung des vorgeschlagenen Gesetzentwurfs lässt sich auch nicht grundgesetzkonform als Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen im Sinne von Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 GG auslegen. Abgesehen davon, dass dies keinen Widerhall im überkommenen Verständnis der Norm fände, stände eine solche Auslegung im offenen Widerspruch zu den
der Begründung des Gesetzentwurfs erklärten Zielen der Volksinitiative für ein „Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“. Danach soll durch die Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg ein Beitrag zur Beseitigung der Regelung zur sog. Schuldenbremse
3 GG geleistet werden, damit „massive staatliche
vestitionen
Bildung, Kultur, Gesundheit, Mobilität, Wohnen, Energie und
frastruktur“ vorgenommen werden könnten (vgl. vollständiger Gesetzwurf und Begründung, S. 2, 1. Absatz). Das mit dem Gesetzentwurf verfolgte Ziel, massive staatliche
vestitionen
den genannten Bereichen zu ermöglichen, ließe sich mit einer auf Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen begrenzten Ausnahmeregelung nicht verwirklichen. Deren Zweck beschränkt sich darauf, die staatliche Handlungsfähigkeit bei der Krisenbewältigung zu gewährleisten. Eine zusätzliche Verschuldung ist aufgrund einer solchen Ausnahmeregelung nur
soweit gerechtfertigt, als sie der Abwehr der Naturkatastrophe oder der außergewöhnlichen Notsituation und der Beseitigung der Folgen dient (Kube,
: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 91. EL April 2020, Art. 109 Rn. 217; Stüber,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 72 Rn. 46). Diese Anforderungen wären bei den von der Volksinitiative erstrebten
vestitionen nicht erfüllt. Randnummer 128 4. Die festgestellten Verstöße der Volksinitiative gegen Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV und Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und Satz 5 GG haben zur Folge, dass das Volksbegehren für ein „Gesetz zur Streichung der Schuldenbremse aus der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg“
sgesamt nicht durchzuführen ist. Eine teilweise Durchführung des Volksbegehrens kommt nicht
Betracht. Dies gilt
sbesondere hinsichtlich eines auf die Streichung der Übergangsregelung
Randnummer 129 Ist ein Teil eines Volksbegehrens unzulässig, ein anderer Teil jedoch zulässig, ist vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Entscheidung des Verfassungsgebers für eine – gleichrangige – plebiszitäre Modifizierung der repräsentativen parlamentarischen Demokratie, die durch eine enge Begrenzung oder gar einen Ausschluss der Möglichkeit, ein teilweise unzulässiges Volksbegehren im Übrigen aufrechtzuerhalten und durchzuführen, entscheidend behindert würde, im Zweifel zugunsten der Zulässigkeit des verbleibenden Teils des Volksbegehrens zu entscheiden (HVerfG, Urt. v. 22.4.2005, 5/04, LVerfGE 16, 207, juris Rn. 122). Ungeachtet dieser Zweifelsregelung ist
Fällen teilweiser (Un-)Zulässigkeit zu klären, ob eine Abspaltung eines Teils des ursprünglich beabsichtigten Volksbegehrens dessen Kern unberührt ließe. Hierfür ist maßgebend, welche Bedeutung dem unzulässigen und dem zulässigen Teil jeweils zukommt,
welchem
haltlichen und systematischen Zusammenhang die verschiedenen Teile stehen und ob der mutmaßliche Abstimmungswille der Wahlberechtigten, die die Volksinitiative unterstützt haben, dafürspricht, dass diese auch nur den verbleibenden Teil unterstützt hätten (HVerfG, Urt. v. 7.5.2019, 4/18, juris Rn. 124; Urt. v. 22.4.2005, 5/04, LVerfGE 16, 207, juris Rn. 125 ff.). Gemessen an diesen Vorgaben ist ein auf die Streichung der Übergangsregelung
Randnummer 130 Sofern die unzulässige Regelung zur Ersetzung der sog. Schuldenbremse
HV vom Volksbegehren abgetrennt und dieses sich auf die Streichung der Übergangsregelung für die Haushaltsjahre 2013 bis 2019
Aus dem Titel des Gesetzentwurfs und dessen Begründung geht klar hervor, dass das Ziel der Volksinitiative
der Änderung der geltenden Regelungen zur sog. Schuldenbremse besteht. Die Streichung der Übergangsregelung
HV, die seit dem
krafttreten der Neuregelung von Art. 72 HV am 1. Januar 2020 keinen Anwendungsbereich mehr hat (Stüber,
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 72a Rn. 19), hat demgegenüber eine zu vernachlässigende Bedeutung. Entsprechend wird die beabsichtigte Streichung von Art. 72a HV nur
drei Absätzen der fünfseitigen Begründung des Gesetzentwurfs thematisiert. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Wahlberechtigten, die die Volksinitiative unterstützt haben, dies auch getan hätten, wenn die Volksinitiative auf eine solche Bereinigung der Verfassung von der mittlerweile überholten Übergangsregelung beschränkt gewesen wäre. III. Randnummer 131 Im Verfahren vor dem Hamburgischen Verfassungsgericht werden Kosten nicht erhoben (§ 66 Abs. 1 HmbVerfGG). Anlass, eine Kostenerstattung gemäß § 67 Abs. 3 HmbVerfGG anzuordnen, besteht nicht. IV. Randnummer 132 Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.