Wettannahmestellen; grundflächenbezogene Begrenzung der Anzahl der Wettvermittlungsgeräte Leitsatz Die Begrenzung der Anzahl der Wettvermittlungsgeräte auf höchstens ein Wettvermittlungsgerät je 12 m²

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG gebunden zu sein. Randnummer 2 Die Klägerin zu

1. veranstaltet als Gesellschaft maltesischen Rechts mit Sitz auf Malta Sportwetten. Die Klägerin zu
2. ist eine Gesellschaft deutschen Rechts mit Sitz in Deutschland und betreibt Wettvermittlungsstellen u.a. auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg, die die von der Klägerin zu
3. veranstalteten Sportwetten vermitteln. Die Klägerin zu
4. ist in das Vertriebssystem der Klägerin zu
5. eingegliedert. Randnummer 3 Mit Schreiben vom
6. Mai 2018 informierte die Beklagte die Verfahrensbevollmächtigten der Klägerinnen über die geänderte Rechtslage im Bereich der Sportwettvermittlung. Unter anderem wies sie darauf hin, dass in Wettvermittlungsstellen je 12 m² höchstens ein Wettvermittlungsgerät aufgestellt werden und die Gesamtzahl je Wettvermittlungsstelle acht Wettgeräte nicht übersteigen dürfe (§ 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG). Diese Gerätereduzierung nach § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG sei verbindlich bis zum
7. Januar 2019 umzusetzen. Randnummer 4 Mit Schreiben vom
8. Januar 2019 nahm die Beklagte Bezug auf ihr Schreiben vom
9. Mai 2018 und wies darauf hin, dass sie eine Umsetzung der Gerätereduzierung – soweit noch nicht fristgerecht geschehen – nunmehr unverzüglich erwarte. Ab dem
10. Februar 2019 würden Kontrollen durchgeführt, um die Einhaltung dieser und anderer Vorschriften sicherzustellen. Würden ab diesem Zeitpunkt Verstöße festgestellt, würden diese ab sofort ordnungsrechtlich und mit Bußgeldern verfolgt. Randnummer 5 Mit Schreiben vom
11. Januar 2020 nahm die Beklagte Bezug auf ihre Schreiben vom
12. Mai 2018 und
13. Januar 2019 und machte erneut auf die Gerätereduzierung nach § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG aufmerksam. Sie erwarte die Beachtung der gesetzlichen Vorgaben nunmehr unverzüglich. Ab dem
14. Februar 2020 würden Kontrollen durchgeführt, um die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften sicherzustellen. Verstöße würden ab sofort ordnungsrechtlich und mit Bußgeldern verfolgt. Randnummer 6 Mit Schreiben vom
15. Februar 2020 nahmen die Klägerinnen zu den Schreiben der Beklagten Stellung. Sie hätten die geforderte Gerätereduzierung vorerst durch Abschaltung der Geräte umgesetzt. Jedoch sei diese Anordnung unionsrechtswidrig. Die dem Spielhallenrecht angepasste Gerätereduzierung genüge schon nicht dem Kohärenzerfordernis. Anders als bei Spielhallen führe die Verringerung der Anzahl der Terminals bei Sportwetten nicht zu einer Reduzierung des Spiels, sondern nur zu einer Verlagerung zu Spielformen wie dem Onlinespiel, die der Gesetzgeber als gefährlicher beurteile. Die Regelung sei daher nicht gerechtfertigt. Randnummer 7 Die Klägerinnen haben am
16. Februar 2020 die vorliegende Feststellungsklage erhoben. Randnummer 8 Die auf Feststellung des Nichtbestehens einer aus § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG folgenden Rechtsbeziehung zwischen den Klägerinnen und der Beklagten gerichtete Klage sei zulässig. Auch wenn die Ungültigkeit oder Gültigkeit einer Norm als abstrakte Rechtsfrage kein Rechtsverhältnis begründe, könne die Feststellung des Nichtbestehens eines staatlichen Eingriffsrechts auf der Grundlage einer bestimmten, nichtigen Norm begehrt werden. Randnummer 9 § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG sei unionsrechtswidrig. Die Vorschrift stelle für die Klägerinnen eine Beschränkung ihrer durch Art. 56 AEUV geschützten Dienstleistungsfreiheit dar. Der Schutzbereich der Dienstleistungsfreiheit sei im Falle beider Klägerinnen eröffnet. Bei der Klägerin zu 1., die ihren Sitz auf Malta habe, sei ihre Dienstleistungsfreiheit unmittelbar betroffen. Bei der Klägerin zu 2., die ihren Sitz in Deutschland habe, sei die passive Dienstleistungsfreiheit beeinträchtigt. Die Anforderungen an die Bejahung einer Beeinträchtigung der Dienstleistungsfreiheit seien gering. Art. 56 AEUV schütze schon vor innerstaatlichen Maßnahmen, die eine grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung weniger attraktiv machten. Eine Übertragung der die Warenverkehrsfreiheit betreffenden sogenannten Keck-Formel, wie die Beklagte sie vornehme, sei in Bezug auf die Dienstleistungsfreiheit verfehlt. Der Europäische Gerichtshof habe wiederholt entschieden, dass eine nationale Regelung, die bewirke, dass Werbung für Glücksspiele verboten sei, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellen könne. Randnummer 10 Die Beschränkungen der Klägerinnen durch § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG seien inkohärent und unverhältnismäßig. Die Übertragung der aus dem Spielhallenbereich stammenden Vorgaben zur Reduzierung der gewerblichen Spielgeräte auf Sportwettbüros führe für diese zu einem inkohärenten Regelungsrahmen. Der vermeintliche Nutzen der Beschränkungen stehe auch völlig außer Verhältnis zu den damit einhergehenden Belastungen der Klägerinnen. Eine Gleichbehandlung zwischen dem Angebot in Spielhallen und demjenigen in Wettvermittlungsstellen werde den Besonderheiten des Sportwettmarktes nicht gerecht. Die Begrenzung des stationären Angebotes in Spielhallen werde damit begründet, die Anreize zu übermäßigem Spielen zu reduzieren und damit der Suchtprävention zu dienen. Sportwetten mit einer Konzession dürften aber auch im Internet veranstaltet und vermittelt werden, hingegen gebe es für das gewerbliche Geldspiel, wie es in Spielhallen stattfinde, weiterhin ein gesetzliches Verbot für Online-Angebote im Internet. Folglich gebe es nach dem gesetzlichen Leitbild bei Spielhallen keine Ausweichmöglichkeiten, so dass hier – anders als bei Sportwetten – durch die Reduzierung der gewerblichen Spielgeräte eine Einschränkung des Angebots bewirkt werden könne. Randnummer 11 Daher passe diese Maßnahme zur Begrenzung des stationären Angebots nicht in die gesetzgeberische Gesamtkonzeption. Denn der Sportwettkunde dürfe auf die zulässigen Online-Angebote der konzessionierten Veranstalter zurückgreifen und letztere dürften diese online zur Verfügung stellen. Die Verfügbarkeitsbegrenzung des Wettangebots durch die Begrenzung der Wettterminals laufe damit ins Leere. Sie benachteilige einseitig die Klägerin zu
17. und greife in die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin zu
18. ein. Die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung stufe gewerbliches Automatenspiel zudem als gefährlicher ein als Sportwetten. Die von Seiten der Klägerinnen aufgestellten Wettvermittlungsgeräte seien auch nicht vergleichbar mit dem gewerblichen Automatenspiel in Spielhallen. Wettvermittlungsgeräte ermöglichten die Sportwettabgabe, entweder durch den Spieler selbst oder durch das Personal der Wettvermittlungsstelle. Spielgeräte hingegen zeichneten sich dadurch aus, dass Gewinn und Verlust vom Zufall bzw. einer technischen Vorrichtung abhingen. Das „bewettete“ Ereignis beim gewerblichen Automatenspiel laufe auf dem Gerät ab und könne danach auf dem Gerät wiederholt werden. Quelle und Standort des Glücksspiels sei dort also das Gerät selbst. Sportwettterminals hätten hingegen eine bloße Übertragungsfunktion. Die Widersprüchlichkeit des gesetzgeberischen Umgangs ergebe sich daraus, dass er eine Spielbeschränkung anstrebe, die den Spieler absehbar dazu dränge, in Angebotsformen auszuweichen, die der Gesetzgeber als legal, aber gefährlicher einstufe. Die Abwanderung in das Online-Segment laufe seiner eigentlichen Intention zuwider und sei kontraproduktiv. Die Gerätereduzierung trage folglich weder zu dem angestrebten Spielerschutz bei noch sei sie verhältnismäßig. Randnummer 12 Schließlich verletze § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG die Notifizierungspflicht, da es sich bei dem Verbot der Aufstellung von Wettterminals um eine technische Vorschrift handele, welche bei der Europäischen Kommission zu notifizieren sei. Randnummer 13 Darüber hinaus verstoße § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG auch gegen Verfassungsrecht, da ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit bzw. jedenfalls in die allgemeine Handlungsfreiheit vorliege. Dieser sei nicht gerechtfertigt, da die Vorschrift weder zur Verfolgung vernünftiger Erwägungen des Allgemeinwohls geeignet und auch nicht erforderlich bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne sei. Randnummer 14 Die Klägerin beantragt, Randnummer 15 festzustellen, dass die Klägerinnen durch § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG nicht daran gehindert sind, in ihren selbst betriebenen oder für sie tätigen Wettvermittlungsstellen mehr als ein Wettvermittlungsgerät je 12 m² Grundfläche sowie insgesamt mehr als acht Wettgeräte aufzustellen oder aufstellen zu lassen. Randnummer 16 Die Beklagte beantragt, Randnummer 17 die Klage abzuweisen. Randnummer 18 Die Klage sei hinsichtlich der inländischen Klägerin zu
19. bereits wegen eines fehlenden grenzüberschreitenden Sachverhalts unbegründet. Der sachliche Schutzbereich des Art. 56 AEUV sei für diese schon nicht eröffnet. Die passive Dienstleistungsfreiheit sei nicht betroffen, weil es an einer Inanspruchnahme von Dienstleistungen fehle; die bloße Vermittlung der von der ausländischen Klägerin zu
20. veranstalteten Wetten reiche nicht aus. Die Vorgaben zu Anzahl und Abständen der Wettvermittlungsgeräte beträfen nicht das vertragliche Verhältnis zur Klägerin zu
21. Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit liege nur vor, wenn sich eine Regelung auf das „ob“ der Dienstleistung auswirke und nicht nur auf das „wie“. Da die streitgegenständlichen Vorschriften lediglich Modalitäten für das Aufstellen von Wettvermittlungsgeräten beinhalteten, gehe es hier nur um das „wie“ der Dienstleistung. Der Zugang zum Dienstleistungsmarkt werde dem Sportwettanbieter durch die streitgegenständliche Vorschrift nicht verschlossen, sondern es werde allein die Art und Weise geregelt, wie die Geräte, an denen die Dienstleistung an den Endkunden vermittelt werde, aufgestellt werden könnten. Randnummer 19 Als Wettanbieterin sei im Übrigen auch die Klägerin zu
22. nicht direkt von diesen Verkaufsmodalitäten betroffen. Auch insoweit liege keine Beeinträchtigung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin zu
23. vor. Randnummer 20 Jedenfalls aber sei eine etwaige Beeinträchtigung aus zwingenden öffentlichen Gründen gerechtfertigt. Aus den Beweggründen des Gesetzgebers sei der Rechtfertigungsgrund der Suchtprävention durch die Reduzierung der Anreize zu übermäßigem Spielens abzuleiten. Ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzverbot liege nicht vor. Eine unterschiedliche Handhabung der Begrenzung von Spielgeräten in Spielhallen oder Wettgeräten in Wettvermittlungsstellen sei aus suchtpräventiver Sicht abzulehnen. Beide Bereiche wiesen erhöhte Risiken für problematisches Glücksspielverhalten auf. Randnummer 21 In den stationären Betrieben seien beide Glücksspielarten ähnlich zu behandeln und in ihrer Verfügbarkeit einzuschränken. Die soziale Kontrolle in stationären Einrichtungen könne nur effektiv erfolgen, wenn die Spielmöglichkeiten begrenzt seien. Das Kohärenzgebot beinhalte kein vom Gesetzgeber ungeprüft umzusetzendes Gleichbehandlungsgebot. Randnummer 22 Für die Behauptung der Klägerinnen, eine Reduzierung der Geräte trage nicht zur Suchtbekämpfung bei, weil Spieler automatisch zu Online-Sportwetten abwanderten, gebe es keine Belege. Die Erfahrungen im Spielhallenrecht ließen vielmehr die Prognose zu, dass stationär geltende Restriktionen nicht zu signifikanter Abwanderung ins Internet führten. Online-Sportwetten würden ihrerseits aus Spielerschutzgründen beschränkt; so gelte unter anderem ein monatliches Einsatz-Limit von 1.000,00 EUR gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV
24. Entscheidungsgründe I. Randnummer 23 Die zulässige (hierzu unter 1.) Klage ist nicht begründet (hierzu unter 2.). Randnummer 24
25. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Randnummer 25 Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Dies ist hier der Fall. Die Klägerinnen begehren die Klärung der Frage, ob sie an

§ 8Abs. 10 Hmb

GlüStVAG gebunden sind. Dieses Begehren ist als negative Feststellungsklage zulässig (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 7.2.2018, 4 Bf 217/17 , juris Rn. 79 ). Randnummer 26 Dem Feststellungsbegehren der Klägerinnen steht nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Zwar kann die Feststellung nach § 43 Abs. 2 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung war es den Klägerinnen indes nicht möglich, ihre Rechte durch eine Gestaltungsklage zu verfolgen. Die Klägerin zu

1. hat erstmals im Juni 2021 Erlaubnisbescheide für von ihr in Hamburg betriebene Wettvermittlungsstellen erhalten, die auf § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG beruhende Nebenbestimmungen enthielten. Gegen diese hat sie jeweils Widerspruch erhoben; die Widerspruchsverfahren sind noch nicht abgeschlossen. Eine nachträglich entstehende Möglichkeit der Erhebung einer Gestaltungsklage berührt im Interesse effektiven Rechtschutzes die Zulässigkeit der ursprünglich – vor dem Entstehen dieser Möglichkeit – erhobenen Feststellungsklage jedoch nicht, denn für die Frage der Subsidiarität der Feststellungsklage ist der Zeitpunkt der Klageerhebung maßgeblich (BVerwG, Urt. v. 23.8.2007, 7 C 2/07, juris Rn. 19 m.w.N.; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
2. Aufl. 2018, § 43 Rn. 117). Randnummer 27 Schließlich stand es den Klägerinnen zum Zeitpunkt der Klageerhebung auch offen, ihre Rechte mittels einer Feststellungsklage zu verfolgen und die Rechtmäßigkeit des § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG überprüfen zu lassen, ohne den Erlass sie belastender Verwaltungsakte abzuwarten. Die Regelung § 43 Abs. 2 VwGO steht dem nicht entgegen, weil § 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG bußgeldbewehrt ist und es den Klägerinnen nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 7.2.2018, a.a.O., juris Rn. 80 m.w.N.). Randnummer 28
3. Die Klage ist nicht begründet. Randnummer 29 Die Klägerinnen sind an

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG gebunden, da sich diese als europarechts- und verfassungskonform erweist. Nach dieser Vorschrift darf in Wettvermittlungsstellen je 12 m² Grundfläche höchstens ein Wettvermittlungsgerät aufgestellt werden, die Gesamtzahl darf je Wettvermittlungsstelle acht Wettgeräte nicht übersteigen. Randnummer 30 Diese Norm verletzt weder die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit [hierzu unter a)] noch die unionsrechtliche Notifizierungspflicht [hierzu unter b)]. Auch verstößt diese Regelung nicht gegen nationales Verfassungsrecht [hierzu unter c)]. Randnummer 31

1. a)§ 8 Abs. 10 Satz HmbGlüStVAG verletzt nicht die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV. Randnummer 32 Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs sind nach Art. 56 Abs. 1 AEUV innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Dabei sind Dienstleistungen nach Art. 57 Abs. 1 AEUV im Sinne der Verträge Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Person unterliegen. Nach Art. 62, 52 AEUV wiederum beeinträchtigen dieses Kapitel und die aufgrund desselben getroffenen Maßnahmen nicht die Anwendbarkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die eine Sonderregelung für Ausländer vorsehen und aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Randnummer 33 Ob der Anwendungsbereich der zuvor zitierten Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV für beide Klägerinnen hier eröffnet ist, kann die Kammer offen lassen, da eine Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit jedenfalls aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. Randnummer 34 Die Rechtfertigung einer Beschränkung der durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verbürgten Grundfreiheiten setzt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass ein legitimes Ziel im Hinblick auf das Unionsrecht verfolgt wird, die in Frage stehende Maßnahme geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dass sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Außerdem ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. EuGH, Urt. v. 11.3.2010, C-384/08, juris Rn. 51 m.w.N.; s.a. VGH Mannheim, Urt. v. 10.2.2022, 6 S 1922/20, juris Rn. 69). Randnummer 35 Dies ist hier der Fall. § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG verfolgt ein legitimes Ziel [hierzu unter aa)]. Zudem ist diese nationale Regelung geeignet, dieses in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen [hierzu unter bb)] und sie geht nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist [hierzu unter cc)]. Randnummer 36
2. aa)§ 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG verfolgt das zur Rechtfertigung von Beschränkungen der Grundfreiheiten legitime Ziel, Spielsucht zu bekämpfen und das Angebot für Glücksspiele in einem überschaubaren Rahmen zu halten und zu vermeiden, Personen erst zum Glücksspiel zu verleiten (BüDrs. 22/2058, S. 9). Die Vorschrift dient somit zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, zu denen das Ziel der Vermeidung von Anreizen für Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen zählt (EuGH, Urt. v. 22.6. 2017, C-49/16, juris Rn. 39; Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris Rn. 23; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 10/12, juris Rn. 29). Randnummer 37 Die Begrenzung der Anzahl von Wettvermittlungsgeräten in terrestrischen Wettvermittlungsstellen auf eine Gesamtzahl von höchstens acht dient dem Ziel, die Verfügbarkeit der Wettgelegenheit in jeder Wettvermittlungsstelle zu begrenzen (BüDrs. 21/10487, S. 18). Gleiches gilt für die Vorgabe, dass je 12 m² Grundfläche höchstens ein Wettvermittlungsgerät aufgestellt werden darf. Dies folgt nicht nur aus dem in der Gesetzesbegründung erkennbar gewordenen Willen des Gesetzgebers und der Systematik des § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG, sondern auch aus Normgeschichte.

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG wurde dem Spielhallenrecht nachgebildet (BüDrs. 21/10487, S. 18). Im Spielhallenrecht diente die Anforderung an eine bestimmte Grundflächengröße pro Spielgerät ausschließlich der Reduktion der aufstellbaren Spielgeräte und sollte einer „weiteren Massierung von Gewinnspielgeräten“ entgegenwirken (BRDrs. 496/85, S. 5f.). Indem der Hamburgische Gesetzgeber diese Form der Regulierung aus dem Spielhallenrecht unverändert in das Sportwettrecht übernommen hat, hat er sich ersichtlich auch den ursprünglichen Zweck dieser Regulierung, zur Verbesserung des Spielerschutzes unerwünschte Spielanreize zu vermeiden (BRDrs. 496/85, S. 4), zu eigen gemacht. Randnummer 38 bb)

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG ist zur Erreichung dieses Zieles geeignet. Insbesondere wird die Regelung dem Anliegen gerecht, ihr Ziel, das Angebot für Glücksspiele zu begrenzen und den Spielerschutz zu verbessern, in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Randnummer 39 Zwar haben die Mitgliedstaaten im nichtharmonisierten Bereich des Glücksspiels ein weites gesetzgeberisches Ermessen, die Ziele ihrer Politik festzulegen, das ihnen am geeignetsten erscheinende Niveau des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung zu bestimmen und damit die Grundfreiheiten einzuschränken. Innerhalb dieses Schutzsystems müssen die Mitgliedstaaten ihr legitimes Regelungsziel aber kohärent und systematisch verfolgen (vgl. EuGH, Urt. v. 16.2.2012, C-72/10 u.a., juris Rn. 63; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 10.12, juris Rn. 30 ff, jeweils m.w.N.). Das Kohärenzgebot fordert, dass der Mitgliedstaat mit Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich – auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen – zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele – namentlich solche finanzieller Art – anstreben darf sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt – zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland – weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris, Rn. 55, 64 ff., 68; Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, NJW 2004, 139, juris, Rn. 66 f.; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 10.12, BVerwGE 147, 47, juris Rn. 31 ff., m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 20.10.2020, 4 Bs 226/18 , juris Rn. 32 ; OVG Münster, Beschl. v. 16.8.2019, 4 B 659/18, juris Rn. 17 f.). Randnummer 40 Gemessen an diesen Maßstäben bestehen keine Bedenken an der hinreichenden Kohärenz des § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG. Randnummer 41 Eine Gefahr, dass

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG lediglich „scheinheilig“ legitime Ziele verfolgt, tatsächlich aber andere, vor allem fiskalische Ziele erstrebt, ist hier weder ersichtlich noch wurde dies von den Klägerinnen näher dargelegt. Bereichsübergreifend gegenläufige landesgesetzliche Regelungen oder eine den Zweck der Spielsuchtbekämpfung konterkarierende Politik – insbesondere im Bereich der Sportwettvermittlung im Internet – sind ebenfalls nicht erkennbar. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte in einem anderen Glücksspielbereich Umstände strukturell duldet, die – sektorenübergreifend – zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, sodass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird. Im Einzelnen: Randnummer 42

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG ist im Bereich terrestrischer Sportwetten grundsätzlich geeignet, ihr Ziel zu erreichen, das Angebot für Glücksspiele zu begrenzen und den Spielerschutz zu verbessern. Denn durch eine Beschränkung der Anzahl der Wettvermittlungsgeräte pro Wettvermittlungsstelle wird die Möglichkeit, eine Sportwette unmittelbar abzuschließen, maßgeblich reduziert. Unter einem Wettgerät im Sinne der Vorschrift sind alle Systeme zu verstehen, über die Wetten abgeschlossen werden können, so auch personalisierte oder automatisierte Kassensysteme (BüDrs. 21/10487, S. 18). Randnummer 43 Die Eignung der Regelung, das Sportwettangebot im terrestrischen Bereich zu beschränken, bestreiten auch die Klägerinnen nicht, die in der mündlichen Verhandlung angegeben haben, seit Geltung der Regelung des § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG bei den Wettvermittlungsstellen der Klägerin zu 2. im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg Umsatzrückgänge in der Größenordnung von etwa einem Drittel erlitten zu haben. Dieser Umsatzrückgang veranschaulicht, dass die Beschränkung der Anzahl von Wettterminals in terrestrischen Wettvermittlungsstellen tatsächlich in der Lage ist, den Abschluss von Sportwetten zu reduzieren und so dem angestrebten Ziel, das Angebot für Glücksspiele zu begrenzen und den Spielerschutz zu verbessern, zu dienen. Randnummer 44

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG dem Spielhallenrecht nachgebildet hat (BüDrs. 21/10487, S. 18). Denn sowohl im Bereich des Spielhallenrechts als auch im Bereich der terrestrischen Sportwettvermittlung dient diese Vorschrift gleichermaßen dem Spielerschutz, indem sie die Verfügbarkeit von Wettgelegenheiten begrenzt. Eine Inkonsequenz im Sinne einer Schutzlücke kann aus dieser partiellen Gleichbehandlung nicht entnommen werden. Dem Gesetzgeber steht es zu, den Betrieb von Wettvermittlungsstellen und Spielhallen in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV 2021 benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung von Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs, auszurichten. Es ist insoweit nicht ersichtlich, warum er unterschiedliche Spielformen im punktuellen Einzelfall nicht auch gleich regeln können sollte, solange sich die Regelungen in ihrer Gesamtheit in je eigener Weise an den in § 1 GlüStV 2021 benannten Zielen orientieren, was hier der Fall ist. Randnummer 52

1. b)§ 8 Abs. 10 HmbGlüStVAG ist darüber hinaus nicht deshalb unanwendbar, weil die unionsrechtliche Notifizierungspflicht im Gesetzgebungsverfahren verletzt wurde. Randnummer 53 Nach Art. 5 Abs. 1 Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften über die Dienste der Informationsgesellschaft [im Folgenden: Richtlinie (EU) 2015/1535] übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6/15, juris Rn. 86 m.w.N.). Randnummer 54 Nach Art. 1 Abs. 1
2. f)Richtlinie (EU) 2015/1535 sind „technische Vorschriften“ technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste, einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung des Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie – vorbehaltlich der in Artikel 7 genannten Bestimmungen – die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen die Einfuhr, das Inverkehrbringen oder die Verwendung von Erzeugnissen oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden. Hierbei ist „Dienst“ nach Art. 1 Abs. 1
3. b)Richtlinie (EU) 2015/1535 eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d.h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung. Randnummer 55 Bei § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG handelt ist sich entgegen der Ansicht der Klägerinnen nicht um eine technische Vorschrift im Sinne des Art. 1 Abs. 1 lit.
4. f)Richtlinie (EU) 2015/1535, die der Notifizierungspflicht des Art. 5 Abs. 1 Richtlinie (EU) 2015/1535 unterfällt. § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG ist zudem keine Vorschrift betreffend Dienste im Sinne des Art. 1 lit.
5. e)Richtlinie (EU) 2015/1535. Denn nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ergibt sich aus dem Anhang I Nr. 1 lit.
6. d)Richtlinie (EU) 2015/1535, dass die „Bereitstellung elektronischer Spiele in einer Spielhalle in Anwesenheit des Benutzers“, wie etwa das Anbieten von Wetten über Terminals, einen nicht im Fernabsatz erbrachten Dienst darstellt (so EuGH, Urt. v. 8.10.2019, C-711/19, juris Rn. 33ff.; s.a. zur Richtlinie 98/34/EG vom 22.6.1998: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, a.a.O., juris Rn. 87ff.; OVG Hamburg, Urt. v. 7.2.2018, 4 Bf 217/17 , juris Rn. 222 ff.). Zwar betrifft § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG keine Spielhalle im Sinne des deutschen Rechts. Die Vorschrift umfasst jedoch das (elektronische) Anbieten von Wetten über Terminals in einer Wettvermittlungsstelle in Anwesenheit des Benutzers, was nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs keinen Fernabsatz i.S.d. Richtlinie (EU) 2015/1535 darstellt (vgl. EuGH, Urt. v. 8.10.2019, C-711/19, juris Rn. 33). Randnummer 56
7. c)§ 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG verstößt auch nicht gegen nationales Verfassungsrecht. Die Vorschrift ist insbesondere mit Art. 12 Abs. 1 GG [hierzu unter aa)] sowie Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar [hierzu unter bb)] und verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG [hierzu unter cc)]. Randnummer 57
8. aa)§ 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG verstößt nicht gegen die Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Vorschrift greift jedenfalls in verhältnismäßiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit ein. Sie ist zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Ziels der Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und zumutbar. Randnummer 58 Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist zumindest für die Klägerin zu 2. als inländische juristische Person des Privatrechts eröffnet. Ob sich auch die Klägerin zu 1., die ihren Sitz auf Malta hat, auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann, lässt die Kammer offen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist zweifelhaft, ob sich juristische Personen, die ihren Sitz nicht in Deutschland haben, auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen können, da das Grundrecht seinem eindeutigen Wortlaut nach nur für Deutsche gilt (BVerfG, Beschl. v. 4.11.2015, 2 BvR 282/13, juris Rn. 10). Die Klägerin zu 1. kann sich jedenfalls auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen. In jedem Fall ist der Eingriff jedoch gerechtfertigt. Randnummer 59

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG greift in die Berufsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG ein, auch wenn sie nicht die Berufswahlfreiheit, sondern lediglich die Berufsausübungsfreiheit betrifft (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 7.2.2018, 4 Bf 217/17 , juris Rn. 85 ). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf in das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte einheitliche Grundrecht der Berufsfreiheit nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden (BVerfG, Beschl. v. 12.1.2016, 1 BvL 6/13, juris Rn. 47 m.w.N.; BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris Rn. 94). Randnummer 60 Diese Anforderungen erfüllt § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG, denn die Regelung ist zur Erreichung ihres Eingriffsziels geeignet, erforderlich und verhältnismäßig. Im Einzelnen: Randnummer 61

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG ist konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet und somit geeignet, diesem Ziel zu dienen. Die Reduzierung der Anzahl der Wettvermittlungsgeräte pro Wettvermittlungsstelle ist ersichtlich geeignet, den gewünschten Erfolg, die Spiel- und Wettsucht zu bekämpfen, zu fördern, indem Wettgelegenheiten spürbar begrenzt werden. Randnummer 63

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG den wirtschaftlichen Betrieb einer Wettvermittlungsstelle auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg wirtschaftlich unmöglich macht; angesichts der – wie der Kammer aus anderen Verfahren bekannt ist – Vielzahl von Wettvermittlungsstellen der Klägerin zu

1. im Stadtgebiet bestehen hierfür auch keinerlei Anhaltspunkte. Insoweit weist die Beeinträchtigung der Klägerinnen zwar ein nicht unerhebliches Gewicht auf, dieses überwiegt jedoch nicht gegenüber dem Gemeinwohlinteresse der Spielsuchtprävention. Randnummer 70 Anders als im Zusammenhang mit der Prüfung unionsrechtlicher Grundfreiheiten kommt es darüber hinaus aus verfassungsrechtlicher Sicht auf eine „Kohärenz und Systematik“ des gesamten Glücksspielsektors für die Vereinbarkeit einer Regelung mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht an. Vielmehr ist eine konsequente und konsistente Ausgestaltung der Regelung für sich genommen verfassungsrechtlich hinreichend (BVerfG, Beschl. v. 20.3.2009, 1 BvR 2410/08, juris Rn. 17). Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es folglich nicht entscheidend darauf an, ob der Gesetzgeber die Spielhallen oder die Sportwettvermittlung im Internet strengeren Regelungen hinsichtlich einer Begrenzung der verfügbaren Spielgeräte bzw. Online-Spielmöglichkeiten hätte unterwerfen müssen. Denn die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen können oder müssen (BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6/15, juris Rn. 52 m.w.N.). Randnummer 71 bb) Nachdem bereits die Klägerin zu
2. durch

§ 8Abs. 10 Satz 1 Hmb

GlüStVAG nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt ist, bestehen auch keine Anhaltspunkte für eine Verletzung der Klägerin zu 1. in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Auf die Ausführungen unter

1. aa)wird insoweit Bezug genommen. Randnummer 72
2. cc)§ 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG ist zudem mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln; dies gilt für ungleiche Belastungen und ebenso wie für ungleiche Begünstigungen. Differenzierende Regelungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (vgl.BVerfG, Beschl. 24.3.2015, 1 BvR 2880/11, juris Rn. 38). Randnummer 73 Die Tatsache, dass § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG für Wettvermittlungsstellen die gleiche Beschränkung vorsieht wie § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG für Spielhallen, begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem. Denn einerseits weisen beide Glücksspielformen aus den bereits dargelegten Gründen ein erhöhtes Suchtpotential auf. Andererseits ist eine Regulierung von Wettvermittlungsstellen und Spielhallen in je eigener Weise gemäß den in § 1 GlüStV 2021 benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs, aus den ebenfalls bereits dargelegten Gründen nicht zu beanstanden. Dass im Rahmen dieser je eigenen Zielausrichtung vereinzelt Normen gleichlauten, ist nicht zu beanstanden. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber Wettvermittlungsstellen und Spielhallen ohne eine Rechtfertigung durch Sachgründe grundsätzlich gleichbehandelt. Im Übrigen verletzt es die Klägerinnen auch nicht in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG, sollte der Gesetzgeber Spielhallen im Vergleich zu Wettvermittlungsstellen „zu milde“ behandeln. II. Randnummer 74 Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Randnummer 75 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO. Randnummer 76 Die Berufung war zuzulassen, da die Sache grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im künftigen Berufungsverfahren dazu dienen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern. Dahingehend wird insbesondere die allgemein zu klärende Rechtsfrage aufgeworfen, ob die Regelung in § 8 Abs. 10 Satz 1 HmbGlüStVAG unions- und verfassungskonform ist. Da dies bisher noch nicht obergerichtlich geklärt ist, war die Zulassung der Berufung geboten. Die Frage hat eine über den einzelnen Fall hinausgehende Bedeutung, da mit der Entscheidung über die Unions- und Verfassungskonformität die Rechtmäßigkeit der Beschränkung der Anzahl von Wettvermittlungsgeräten pro Wettvermittlungsstelle für alle im Zuständigkeitsbereich der Beklagten liegenden terrestrischen Wettvermittlungsstellen geklärt wird.