Genehmigung zum Einsatz von Glyphosat in einem Obstbaubetrieb Leitsatz 1. § 3b Abs 5 PflSchAnwVO (juris: PflSchAnwV 1992) sieht eine Ausnahmemöglichkeit vom Anwendungsverbot von Glyphosat in Wassersch
für das Jahr 2024 die Bestimmungen der §§ 1, 9 PflSchAnwVO entgegen (s.o. zu I.
- a]). Die sich hieraus für den Kläger ergebenden Anwendungsverbote sind wirksam. Sie verstoßen weder gegen höherrangiges einfaches Recht (hierzu 1.), noch gegen Verfassungsrecht (hierzu 2.) oder gegen Unionsrecht (hierzu 3.). Randnummer 30
- § 3b Abs.
§§ 1, 9 Pfl
SchAnwVO verstoßen nicht gegen höherrangiges Parlamentsrecht. Vielmehr finden die Vorschriften ihre Grundlage in der Verordnungsermächtigung des § 14 Abs. 1 Nr. 1 lit.
- a)und
- b)PflSchG, wonach u.a. die Anwendung bestimmter Pflanzenschutzmittel oder von Pflanzenschutzmitteln mit bestimmten Stoffen im Verordnungswege verboten oder beschränkt werden kann. Randnummer 31 Die Verordnungsermächtigung in § 14 Abs. 1 Nr. 1 lit.
- a)und
- b)PflSchG ist ihrerseits mit höherrangigem Recht vereinbar. Namentlich sind die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG erfüllt, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Eine Ermächtigung darf danach nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Schon aus der Ermächtigung muss erkennbar und vorhersehbar sein, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.4.2015, 2 BvR 1322/12 u.a., juris Rn. 55, BVerfGE 139, 19, m.w.N.). Randnummer 32 Diesen Voraussetzungen wird § 14 Abs. 1 Nr. 1 lit.
- a)und
- b)PflSchG gerecht. Die Norm sieht („Inhalt“) vor, dass u.a. die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln im Verordnungswege reglementiert werden darf, und dass insoweit sowohl (Anwendungs-) Beschränkungen als auch (Anwendungs-) Verbote erlassen werden dürfen. Die Zielrichtung („Zweck“) der danach möglichen Regelungen kommt in § 14 Abs. 1 PflSchG selbst („soweit es zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier oder zum Schutz vor Gefahren, insbesondere für den Naturhaushalt, erforderlich ist“) und im Übrigen im Gesetz an verschiedenen weiteren Stellen (vgl. hierzu Mann, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 80 Rn. 30, m.w.N.) klar zum Ausdruck. Schon nach der allgemeinen Bestimmung in § 13 Abs. 1 PflSchG dürfen Pflanzenschutzmittel nicht angewandt werden, soweit der Anwender nur damit rechnen muss, dass ihre Anwendung im Einzelfall schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier oder auf das Grundwasser oder sonstige erhebliche schädliche Auswirkungen, insbesondere auf den Naturhaushalt, hat. Diese Zielrichtung gelangt auch in der allgemeinen Zweckbestimmung des § 1 Nr. 3 PflSchG zum Ausdruck: Danach ist es auch Zweck des Gesetzes, Gefahren abzuwenden oder ihnen vorzubeugen, die durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln oder durch andere Maßnahmen des Pflanzenschutzes, insbesondere für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt, entstehen können. Im Übrigen ist durch die differenzierten Vorgaben allein in § 14 Abs. 1 PflSchG gewährleistet, dass der parlamentarische Gesetzgeber die Regelung des Pflanzenschutzrechts insgesamt und der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln nicht in maß loser Weise nach Art einer Globalermächtigung an die Exekutive delegiert („Ausmaß“; vgl. hierzu Mann, a.a.O., Art. 80 Rn. 25, m.w.N.). Randnummer 33 2. § 3b Abs.
§§ 1, 9 Pfl
SchAnwVO verstoßen nicht gegen Verfassungsrecht. Weder die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG (hierzu a]) noch die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu b]) werden durch das Verbot, Glyphosat im Wasserschutzgebiet
(2023)bzw. generell
(2024)anzuwenden, in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt. Randnummer 34 a) Bei den Bestimmungen in § 3b Abs.
§§ 1, 9 Pfl
SchAnwVO handelt es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Grundgesetz hat dem Gesetzgeber in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die Aufgabe übertragen, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen. Die das Eigentum ausformenden Vorschriften (des bürgerlichen und) des öffentlichen Rechts legen generell und abstrakt Rechte und Pflichten hinsichtlich solcher Rechtsgüter fest, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind. Solche Vorschriften bleiben Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums auch dann, wenn sie konkrete Vermögenspositionen ganz oder teilweise entziehen oder hierzu für den Einzelfall die Grundlage bilden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.1.2014, 2 BvR 564/95, juris Rn. 89, BVerfGE 110, 1, m.w.N.). Die §§ 3b Abs. 5, 1, 9 PflSchAnwVO gestalten das verfassungsrechtlich garantierte Eigentum in dem vorstehenden Sinne näher aus: Sie regeln, unter welchen Voraussetzungen der Einsatz von Glyphosat zulässig ist. Sie bewirken, dass den Normbetroffenen bei der (wirtschaftlichen) Nutzung ihres Grundeigentums Grenzen gesetzt sind. Die (wirtschaftliche) Nutzung des Grundeigentums wird auf diese Weise reglementiert, die Nutzungsbedingungen und -möglichkeiten werden konkretisiert. Randnummer 35 Bei der Erfüllung des ihm nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, muss der Gesetzgeber die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG wie auch das Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG beachten und die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers sowie die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse müssen vom jeweiligen Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Sie dürfen nicht weiter gehen, als es ihr Grund, der Schutz des Gemeinwohls, erfordert, und sie dürfen insbesondere auch nicht, gemessen am sozialen Bezug und an der sozialen Bedeutung des Eigentumsobjekts sowie im Blick auf den Regelungszweck, zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.1.2014, 2 BvR 564/95, juris Rn. 100, BVerfGE 110, 1, m.w.N.). Randnummer 36 Das beschränkte (§ 3b Abs. 5 PflSchAnwVO) bzw. vollständige (§§ 1, 9 PflSchAnwVO) Anwendungsverbot von Glyphosat wird den vorstehend dargestellten Maßstäben gerecht. Die Vorschriften enthalten eine sachgerechte Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt. Sie verfolgen einen legitimen Zweck, denn sie dienen dem Schutz des Grundwassers und des Naturhaushalts, dem Erhalt der Artenvielfalt sowie – mit Blick darauf, dass (was allerdings umstritten ist) von Glyphosat möglicherweise auch Gesundheitsgefahren ausgehen können – dem Schutz der menschlichen Gesundheit. Das Verbot, Glyphosat in Wasserschutzgebieten
(2023)und darüber hinaus
(2024)anzuwenden, kann dazu beitragen, dass die vorstehend genannten legitimen Ziele erreicht werden. Mildere Mittel sind insoweit nicht ersichtlich. Insbesondere sind die von dem Kläger ins Auge gefassten Alternativen – das Vorsehen einer Ausnahmemöglichkeit oder zumindest einer Übergangsfrist – nicht in gleicher Weise geeignet, den verfolgten Zweck zu fördern. Randnummer 37 Das (teilweise oder vollständige) Glyphosatverbot stellt für die hiervon Betroffenen auch keine unangemessene Belastung dar. Die mit dem Verbot verfolgten Ziele und die hierdurch geschützten Rechtsgüter haben erhebliches Gewicht. Der Schutz der Natur stellt ebenso wie der Schutz von Wasser eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang dar, die einschränkende Regelungen i.S.v. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG rechtfertigt. Beschränkungen des Eigentumsgebrauchs und der -nutzbarkeit muss der Eigentümer daher grundsätzlich – und insbesondere in einem Wasserschutzgebiet, das die dortigen Nutzungsbedingungen und -möglichkeiten von vornherein im Sinne einer Situationsgebundenheit (vgl. VGH München, Urt. v. 24.10.2007, 22 N 05.2524, juris Rn. 25, NVwZ-RR 2008, 380; eingehend: Papier/Shirvani, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 99. EL September 2022, Art. 14 Rn. 533, m.w.N.) prägt – entschädigungslos dulden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn dem Eigentümer noch sinnvolle und wertschöpfende privatnützige Verwendungsarten verbleiben (vgl. Papier/Shirvani, a.a.O., Art. 14 Rn. 529 ff., m.w.N.). So verhält es sich hier: Der Einsatz anderer Herbizide bildet ebenso eine Alternative für den Einsatz von Glyphosat (in der Landwirtschaft) wie die mechanische Bearbeitung der Flächen oder die Wahl geeigneter acker- und pflanzenbaulicher Maßnahmen (s. hierzu näher die Begründung der Verordnung, mit der die §§ 3b, 9 PflSchAnwVO eingefügt worden sind: BR-Drs. 305/21, S. 8 ff.; s. ferner die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage, BT-Drs. 20/875, S. 9 f.). Die nachteiligen (wirtschaftlichen) Folgen, die sich aus einem Verzicht auf Glyphosat ergeben und die der Kläger mit seiner Klagebegründung aufgeführt hat, lassen sich also zumindest teilweise vermeiden bzw. kompensieren. Dass die Alternativen zu einer Anwendung von Glyphosat ggf. weniger wirksam sind, mit größerem Aufwand verbunden sind und möglicherweise weniger Ertrag versprechen, ist im Hinblick auf die gewichtigen Rechtsgüter, deren Schutz das teilweise
(2023)bzw. vollständige
(2024)Verbot von Glyphosat dient, im überwiegenden öffentlichen Interesse hinzunehmen. Randnummer 38 Das (teilweise oder vollständige) Glyphosatverbot in § 3b Abs.
§§ 1, 9 Pfl
SchAnwVO stellt nicht deshalb eine unangemessene Belastung der hiervon Betroffenen dar, weil eine Übergangsregelung oder eine Härtefallklausel nicht vorgesehen sind.Ob und in welchem Umfang Übergangsregelungen und Härtefallklauseln aus Vertrauensschutzgründen notwendig sind, hängt von einer Abwägung zwischen dem Ausmaß des Vertrauensschadens und der Bedeutung des mit der Inhalts- und Schrankenbestimmung verfolgten Allgemeininteresses ab (vgl. Axer, in: BeckOK GG,
- Ed. 15.11.2022, Art. 14 Rn. 101). Danach bedurfte es vorliegend keiner Übergangsregelung und keiner Härtefallklausel. Die §§ 3b Abs. 5, 1, 9 PflSchAnwVO sind zwar am
- September 2021 beschlossen worden und traten bereits am
- September 2021 in Kraft (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Fünften Verordnung zur Änderung der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung vom
- September 2021 [BGBl. I, S. 4111]). Das vollständige Glyphosatverbot gilt gemäß § 9 PflSchAnwVO allerdings erst ab dem
- Januar
- Hierbei handelt es sich faktisch um eine Übergangsregelung. Aber auch bezogen auf das seit dem
- September 2021 geltende Glyphosatverbot in Wasserschutzgebieten hatten die betroffenen Nutzer von Glyphosat schon vor Inkrafttreten des § 3b Abs. 5 PflSchAnwVO ausreichend Gelegenheit, sich mit einem absehbaren Verbot zu befassen und ggf. Vorkehrungen hierfür zu treffen. Es ist allgemein bekannt, dass der Einsatz von Glyphosat seit vielen Jahren umstritten ist. Vor einigen Jahren stand bereits ein vollständiges und EU-weites Verbot von Glyphosat im Raum. Auch die frühere Bundesregierung war davon ausgegangen, dass es absehbar zu einem Glyphosatverbot kommen werde (vgl. https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/glyphosat-julia-kloeckner-erwartet-verbot-erst-2022-16284254.html), und hatte sich auf die Regelungen in §§ 3b Abs. 5, 1, 9 PflSchAnwVO verständigt (s. https://www.zdf.de/nachrichten/politik/insektenschutz-gesetz-kabinett-beschluss-100.html). Die Bundesregierung hat ein vollständiges Glyphosatverbot überdies im Koalitionsvertrag (dort S. 46) vereinbart (s. https://www.bundesregierung.de/breg-de/service/gesetzesvorhaben/koalitionsvertrag-2021-1990800). All dies spricht dagegen, dass die Nutzer von Glyphosat ein schutzwürdiges Vertrauen darauf entwickeln konnten, dass die Anwendung von Glyphosat zukünftig – namentlich in den vorliegend relevanten Jahren 2023 und 2024 – weiterhin (uneingeschränkt) zulässig bleiben würde. Randnummer 39 Auch das Fehlen einer Ausgleichs- bzw. Entschädigungsregelung führt nicht dazu, dass das (teilweise oder vollständige) Glyphosatverbot in § 3b Abs.
§§ 1, 9 Pfl
SchAnwVO eine unangemessene und deshalb die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzende Belastung der hiervon Betroffenen bewirkt. Nur dort, wo ausnahmsweise die Anwendung eines Gesetzes zu einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers führt, können gesetzliche Ausgleichsregelungen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer in Betracht kommen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.9.2011, 1 BvR 2232/10, juris Rn. 39, NVwZ 2012, 429). Danach bedarf es für die Vereinbarkeit des (teilweisen oder vollständigen) Glyphosatverbots mit der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG keiner gesetzlichen Ausgleichsregelungen. Den vom Glyphosatverbot betroffenen Grundeigentümern verbleiben ausreichend Möglichkeiten für eine wirtschaftlich zumutbare Nutzung ihres Eigentums. Überdies hatten sie hinreichend Gelegenheit, sich darauf einzustellen, Glyphosat in ihren Betrieben nicht mehr anwenden zu dürfen. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen. Auch wird den Eigentümern von Grundstücken, die in einem Wasserschutzgebiet liegen und denen deshalb bereits im Jahr 2023 die Anwendung von Glyphosat verboten ist, kein gleichheitswidriges Sonderopfer abverlangt. Aufgrund der Situationsgebundenheit dieser Grundstücke ist ihre unterschiedliche Behandlung sachlich gerechtfertigt und nicht willkürlich. Randnummer 40 b) Das Verbot, Glyphosat in Wasserschutzgebieten
(2023)bzw. generell
(2024)anzuwenden, ist mit der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Es handelt sich um eine Berufsausübungsregelung, die einen legitimen Zweck verfolgt und zur Zweckverfolgung geeignet, erforderlich und angemessen ist. Dem Interesse derjenigen, die – wie der Kläger – Glyphosat im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit anwenden und dies auch künftig anstreben, kommt gegenüber den wichtigen Gemeinwohlbelangen, denen das teilweise und vollständige Glyphosatverbot dient, ein geringeres Gewicht zu. Randnummer 41 3. § 3b Abs.
§§ 1, 9 Pfl
SchAnwVO stehen auch mit Unionsrecht in Einklang. Dies gilt für das im Jahr 2023 geltende Verbot zur Anwendung von Glyphosat in Wasserschutzgebieten gemäß § 3b Abs. 5 PflSchAnwVO (hierzu a]) ebenso wie für das generelle Glyphosatverbot im Jahr 2024 gemäß §§ 1, 9 PflSchAnwVO (hierzu b]). Randnummer 42
- a)Dem im Jahr 2023 geltenden Anwendungsverbot von Glyphosat in Wasserschutzgebieten gemäß § 3b Abs. 5 PflSchAnwVO steht nicht entgegen, dass die Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat durch Art. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2324 der Kommission vom 12. Dezember 2017 und im Anhang der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 der Kommission vom 25. Mai 2011, der durch Art. 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2324 der Kommission vom 12. Dezember 2017 entsprechend geändert worden war, zunächst bis zum 15. Dezember 2022 erneuert worden war und die Kommission diese Genehmigung mit der Durchführungsverordnung (EU) 2022/2364 der Kommission vom 2. Dezember 2022 bis zum 15. Dezember 2023 verlängert hat. Denn ungeachtet dieser sog. Wirkstoffgenehmigung bedarf es für das Inverkehrbringen und für die Verwendung eines Pflanzenschutzmittels gemäß Art. 28 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 vom 21. Oktober 2009 des Europäischen Parlaments und des Rates der mitgliedstaatlichen Zulassung. Hierbei sind die Grundsätze und Anforderungen zu beachten, wie sie sich aus dem Anhang der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 vom 25. Mai 2011, der mit der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2324 der Kommission vom 12. Dezember 2017 geändert worden ist (s.o.), ergeben (vgl. Art. 29 Abs. 6 der Verordnung [EG] Nr. 1107/2009). Danach achten die Mitgliedstaaten bei der Zulassung u.a. und insbesondere auf den Grundwasserschutz in gefährdeten Gebieten. Überdies ist die Reduzierung der Verschmutzung des Grundwassers und die Verhinderung seiner weiteren Verschmutzung erklärtes Ziel des Unionsrechts (vgl. nur Art. 1 lit. d], Art. 4 Abs. 1 lit. b] der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 [Wasserrahmenrichtlinie]). Vor diesem Hintergrund hält es die erkennende Kammer für nicht zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten nach dem Unionsrecht berechtigt sind, im nationalen Recht die Anwendung von Glyphosat näher zu reglementieren und die Anwendung dieses Pflanzenschutzmittels in Wasserschutzgebieten zu verbieten. Randnummer 43
- b)Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung steht Unionsrecht auch nicht dem vollständigen Anwendungsverbot von Glyphosat im Jahr 2024 gemäß §§ 1, 9 PflSchAnwVO entgegen. Denn eine Genehmigung des Wirkstoffs Glyphosat liegt nur bis zum 15. Dezember 2023 vor (s.o. zu a]). Es kann deshalb gegenwärtig offenbleiben, ob ein vollständiges Anwendungsverbot von Glyphosat im nationalen Recht mit Unionsrecht vereinbar wäre, wenn der Wirkstoff durch einen Rechtsakt der Union genehmigt sein sollte. III. Randnummer 44 Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entspricht es der Billigkeit, den Kläger mit den Kosten des Verfahrens zu belasten, weil er aus den unter I. und II. dargestellten Gründen auch insoweit voraussichtlich unterlegen wäre. Randnummer 45 Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO. Randnummer 46 Die Berufung ist gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen. Die Fragen betreffend die Vereinbarkeit des teilweisen und vollständigen Glyphosatverbots mit höherrangigem Recht haben grundsätzliche Bedeutung.