VerfG Hamburg: Volksbegehren "Hamburg soll Grundeinkommen testen!" ist nicht durchzuführen - Anforderungen des Demokratieprinzips (Art 3 Abs 1 HV <RIS: Verf HA>) an Begründung der Volksinitiative nich

§ 9

des Entwurfs darauf hingewiesen, dass alle relevanten Bestimmungen mindestens durch Verordnung getroffen werden sollten, da im Rahmen des Modellversuchs Mittel der öffentlichen Hand ausgezahlt würden. Die Rolle des Forschungspartners im Zuge der Verordnungsgebung wird wie folgt beschrieben: Dieser soll vor der Festlegung angehört werden und hat hierzu Vorschläge zu erarbeiten und einzubringen. Dort wo die Verwaltung das Forschungskonzept nicht für umsetzbar hält, soll ein gemeinsamer Vorschlag entwickelt werden. Schließlich wird erläutert, dass die Verwaltung als datenschutzrechtliche Verantwortliche im Sinne des Art. 4 Buchstabe 7 DSGVO anzusehen sei, unabhängig von der Kooperationsform mit dem Forschungspartner. Wegen der Einzelheiten wird auf den im Februar 2020 vorgelegten Gesetzentwurf nebst Begründung Bezug genommen, der diesem Urteil als Anlage I beigefügt ist. Randnummer 6 Der Beteiligte zu

1. unterrichtete die Beteiligte zu
2. über den Beginn der Unterschriftensammlung. Am
3. März 2020 reichten die Beteiligten zu
4. die Listen der für den Gesetzentwurf gesammelten Unterschriften beim Beteiligten zu
5. ein. Dieser stellte am
6. März 2020 fest, dass die Volksinitiative zustande gekommen sei, und unterrichtete hierüber die Beteiligte zu
7. (Bü-Drs. 22/48). Die Beteiligten zu
8. erhielten Gelegenheit, ihr Anliegen am
9. August 2020 im Ausschuss für Soziales, Arbeit und Integration zu erläutern (Ausschussprotokoll 22/1). Die Beteiligte zu
10. nahm in ihrer Plenarberatung am
11. September 2020 Kenntnis von der Ausschussbefassung (Plenarprotokoll 22/9, S. 568, 576-577), verabschiedete im Folgenden das beantragte Gesetz jedoch nicht. Am
12. September 2020 beantragten die Beteiligten zu
13. die Durchführung eines Volksbegehrens. Randnummer 7 Der Beteiligte zu
14. hat sich am
15. Oktober 2020 an das Hamburgische Verfassungsgericht gewandt. Der Beteiligte zu
16. hat zunächst beantragt festzustellen, dass das am
17. September 2020 beantragte Volksbegehren nicht durchzuführen sei. Randnummer 8 Am
18. November 2020 reichten die Beteiligten zu
19. eine überarbeitete Fassung des Gesetzentwurfs ein, die ergänzende Regelungen zur Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung und zu statistischen Auswertungen enthält. Wegen der Einzelheiten der Änderungen wird auf den geänderten Gesetzentwurf verwiesen, der diesem Urteil als Anlage II beigefügt ist. Mit am
20. Dezember 2020 eingegangenem Schriftsatz hat der Beteiligte zu
21. das Volksbegehren in der überarbeiteten Fassung angegriffen. Randnummer 9 Er ist der Auffassung, dass mit Einreichung des Gesetzentwurfs in der Fassung vom
22. November 2020 zwar in zulässiger Weise von der Befugnis zur Überarbeitung nach Art. 50 Abs. 4 Satz 5 HV i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 3 des Volksabstimmungsgesetzes (VAbstG) Gebrauch gemacht worden sei. Das Volksbegehren überschreite aber auch in der nunmehr vorliegenden Fassung die Grenzen des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 der Hamburgischen Verfassung (HV). Zum einen stelle der Gesetzentwurf eine unzulässige Bundesratsinitiative dar. Zwar sei er nicht unmittelbar auf eine Bundesratsinitiative gerichtet, er betreffe aber ein Vorhaben, für dessen Umsetzung der Freien und Hansestadt Hamburg die Gesetzgebungskompetenz nicht zustehe. Zum anderen verstoße der Gesetzentwurf gegen den Haushaltsvorbehalt, da die veranschlagten Kosten des Vorhabens, exklusive der Kosten für das Forschungskonzept, bereits 0,240,33% des Gesamthaushalts ausmachten und die zeitliche Grenze eines Doppelhaushaltes überschritten. Der Deckungsvorschlag sei nicht umzusetzen, eine Inanspruchnahme der Allgemeinen Zentralen Reserve nicht möglich. Randnummer 10 Es liege ein Verstoß gegen höherrangiges Recht vor, da die Gesetzgebungskompetenz nicht gegeben sei. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz stünde diese den Ländern nur dann zu, wenn und solange nicht der Bund von der Kompetenz Gebrauch gemacht habe. Der Gesetzentwurf könne sich nicht auf den Kompetenztitel der Förderung der wissenschaftlichen Forschung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 des Grundgesetzes; GG) stützen. Einschlägig sei der Sachtitel der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG). Zu diesem Ergebnis sei auch der wissenschaftliche Dienst des Bundestages in seiner Einschätzung (WD 6 – 3000 – 115/16) gelangt. Denn einem Teil der Teilnehmenden würden die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts gewährt – anstelle der bisherigen öffentlichen Leistungen. Die Regelungen im Zweiten Buch Sozialgesetzbuch – Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II) und Zwölften Buch Sozialgesetzbuch – Sozialhilfe (SGB XII) seien jedoch abschließend und erschöpfend. Sie dienten der verfassungsrechtlichen Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums, welches durch Parlamentsgesetz umzusetzen sei. Überdies würden die geplanten Regelungen zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Regelungsregimes des SGB II führen. Insbesondere die wesentlichen Steuerungselemente der Forder-komponente nach § 2 SGB II würden nicht mehr greifen. Möglich sei allenfalls ein Modellversuch, der Personen, die Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII bezögen, von der Teilnahme auszuschlösse, da es nur dann nicht zu einer Überlagerung des bundesgesetzlichen Regelungsrahmens käme. Dies sei aber in dem Gesetzentwurf gerade nicht beabsichtigt. Randnummer 11 Darüber hinaus verletze der Gesetzentwurf das Verfassungsprinzip des Vorbehalts des Gesetzes. Denn um eine Repräsentativität der Teilnehmenden im Vergleich zur Gesamtbevölkerung zu gewährleisten, müssten bereits vor Festlegung des Versuchsgebiets und Auswahl der Teilnehmenden statistische Erhebungen zu den Forschungsfragen erfolgen, für die eine hinreichende gesetzliche Grundlage mit dem Gesetzentwurf nicht geschaffen werde. Daran habe auch die überarbeitete Fassung nichts geändert. So genüge § 6 Abs. 2 des Gesetzentwurfs angesichts des betroffenen Grundrechts der informationellen Selbstbestimmung nicht den Anforderungen, um die für die Auswahl und Repräsentativität der Versuchsgebiete notwendigen statistischen Daten zu erheben. Gleiches gelte für fehlende konkrete Regelungen zu den Datenerhebungen bei den am Modellversuch teilnehmenden Personen. Randnummer 12 Des Weiteren verletzte die Volksinitiative den Grundsatz der Klarheit und Wahrheit von Gegenständen des Volksgesetzgebungsverfahrens, da Einzelheiten zum Bezug und zur Höhe des Grundeinkommens im Gesetzentwurf nicht geregelt seien. Es sei unklar, wie viele Varianten erforscht werden sollten und welche Ausgestaltung diese erfahren sollten. Offen sei, ob aufgrund der geringen Größe der Versuchsgruppe überhaupt repräsentative Daten erhoben werden könnten. Die Kostendeckelung von 40 Millionen Euro sei deutlich unterdimensioniert und vermittle eine unzutreffende Entscheidungsgrundlage. Schon unter Berücksichtigung von Zahlungen eines Grundeinkommens in Höhe der derzeit geltenden Sozialhilfesätze wären die angesetzten Mittel nicht auskömmlich. Auch könne mit dem im Gesetzentwurf genannten Betrag von 1.120 Euro der existenzsichernde Bedarf – wie er derzeit nach den Vorschriften des SGB II für den Regelfall berechnet werde – nicht gedeckt werden, sofern kein ergänzendes Einkommen bezogen werde. Schließlich seien die Kosten des Forschungsvorhabenträgers im angesetzten Betrag nicht berücksichtigt. Eine unzureichende Bestimmtheit folge ferner daraus, dass nach dem Wortlaut des Entwurfs alle Varianten des Modellversuchs so auszugestalten seien, dass zugleich keine Bedarfe an Sozialleistungen nach Bundesrecht bestünden. Es bestehe jedoch keine absolute Festlegung der den Lebensunterhalt deckenden Bedarfe. Sofern im Gesetzentwurf ausgeführt werde, dass Sonder- und Mehrbedarfe im Einzelfall durch ergänzende Leistungen nach dem SGB II und SGB XII gedeckt werden könnten, stehe dies im Widerspruch zur Vorgabe, dass zusätzliche Ansprüche auf Sozialleistungen nach Bundesrecht nicht bestehen sollten. Es sei für die Abstimmenden nicht erkennbar, ob das Grundeinkommens bedingungslos gewährt werde (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 des Entwurfs) oder in der Höhe abhängig vom (Erwerbs-)Einkommen sei (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 des Entwurfs). Weiter bestünden Regelungslücken hinsichtlich der Folgen einer vorzeitigen Beendigung des Modellversuchs, um bei einer vorzeitigen Beendigung sicherzustellen, dass Betroffene schnellstmöglich wieder Leistungen zur Sicherung ihres Lebensunterhalts beziehen können. Nicht geregelt sei auch das Verhältnis des Grundeinkommens zu anderen Sozialleistungen und es fehle an einer Regelung zur Pfändbarkeit des Grundeinkommens, das mit 1.120 Euro über der Pfändungsfreigrenze liege. Randnummer 13 Der Beteiligte zu
23. beantragt, Randnummer 14 festzustellen, dass das am
24. September 2020 beantragte Volksbegehren „Hamburg soll Grundeinkommen testen!“ in der am
25. November 2020 eingereichten überarbeiteten Fassung des Gesetzentwurfs nicht durchzuführen ist. Randnummer 15 Die Beteiligte zu
26. stellt keinen Antrag. Randnummer 16 Die Beteiligten zu
27. beantragen, Randnummer 17 den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 18 Sie führen aus, es handele sich nicht um eine unzulässige Bundesratsinitiative, da die Erprobung des Grundeinkommens in die Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg falle. Darüber hinaus liege kein Verstoß gegen den Haushaltsvorbehalt vor. Der beigefügte Kostendeckungsvorschlag genüge den in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen zur Ausgestaltung. Es liege auch keine wesentliche Beeinträchtigung des Haushaltsrechts vor. Die vom Beteiligten zu
28. aufgestellte Berechnung sei irreführend, da die Kosten nicht in einem Jahr vollständig anfallen würden. Vielmehr betrügen die Kosten in den drei Jahren mit dem größten Anteil lediglich 0,067% des Jahreshaushalts. Sie bewegten sich damit in einem zulässigen Rahmen. Randnummer 19 Die Gesetzgebungskompetenz ergebe sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG. Es handele sich um die Förderung eines individuellen Forschungsvorhabens. Der Kompetenztitel sei nicht durch einen ähnlich gelagerten Modellversuch des Bundes gesperrt. Es liege auch keine Materie der öffentlichen Fürsorge vor. Denn das bedingungslose Grundeinkommen folge nicht dem Bedarfsgedanken, sondern werde unterschiedslos an jeden gezahlt. Ziel sei nicht die staatliche Unterstützung Hilfebedürftiger. Vielmehr sei die wissenschaftliche Zweckrichtung der objektive Schwerpunkt des Gesetzentwurfs. Überdies habe der wissenschaftliche Dienst des Bundestages ausgeführt, dass eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens nicht bestehe, da ein solches nicht dem Begriff der öffentlichen Fürsorge unterfalle (WD 3 – 3000 – 262/16). Eine Kollision mit Bundesrecht, insbesondere dem Leistungsregime des SGB II, sei nicht zu erwarten, da neben dem Bezug der Grundeinkommensleistungen kein Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II bestehe. Das Regelungsregime des SGB II sei überdies auf vorübergehende Leistungsunterbrechungen, z.B. durch Arbeitsaufnahme, eingestellt. Des Weiteren verletze der Gesetzentwurf nicht den aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Der Gesetzentwurf habe nicht den Anspruch, genau festzulegen, wie das Experiment ablaufe. Eine gesetzliche Regelung der Einzelheiten sei wegen der geringen Schwere des Eingriffs (temporäre Erhebung und Verarbeitung von Daten, aus denen kein Nachteil entstehen könne) und dem erheblichen Forschungsinteresse sowie dem Interesse der Allgemeinheit an der Forschung zur effizienten Gestaltung der Sozialsysteme nicht erforderlich. Die Anforderungen an die Bestimmtheit seien in Verfahren der Volksgesetzgebung nicht zu überspannen. Ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes sei nicht gegeben. Es bestehe zum einen eine hinreichende Rechtsgrundlage für die statistische Erhebung. Die spezifischen Parameter könnten im Vorfeld noch nicht festgelegt werden, da deren Erarbeitung essenzieller Bestandteil des Forschungsvorhabens sei. Zum anderen bedürfe es einer eigenständigen Regelung zur vorzeitigen Beendigung nicht, da sich die anschließende Leistungsberechtigung bereits aus den Vorschriften des SGB II und SGB XII ergebe. Ein plötzlicher und unerwarteter Abbruch des Modellversuchs sei überdies nicht zu erwarten. Bei Annahme von Forschungskosten in Höhe von 10% des Gesamtbudgets verblieben auskömmliche Mittel zur Durchführung des Experiments in Höhe von 12 Mio. Euro pro Jahr. Darüber hinaus liege kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz oder die Normenklarheit vor. Die Gesamtkosten ließen sich dem Entwurf entnehmen. Anhaltspunkte dafür, dass die geschätzten Kosten unterdimensioniert seien, lägen nicht vor. Der Gesetzentwurf sei nicht widersprüchlich, soweit das Grundeinkommen einerseits „bedingungslos“ gewährt werde, andererseits eine Reduzierung abhängig vom anderen Einkommen erfolgen solle. Denn Kernelement sei das Fehlen bürokratischer Bedürftigkeitsprüfung und Mitwirkungspflichten zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Die Bedingungslosigkeit beziehe sich darauf, dass keine Verpflichtung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit oder einer anderen Gegenleistung bestehe. Das „ob“ der Gewährung sei demnach bedingungslos, lediglich die konkrete Höhe variiere. Die Beteiligten zu
29. weisen zudem darauf hin, dass der Berliner Senat in seiner Prüfung der Berliner Initiative, der ein im Wesentlichen gleicher Gesetzentwurf zugrunde liege, die Zulässigkeit festgestellt habe. Insbesondere liege nach dortiger Einschätzung die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin vor, da sich eine Bundeskompetenz weder aus dem Kompetenztitel der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) noch aus dem der Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) oder der Förderung wissenschaftlicher Forschung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG) herleiten ließe. Entscheidungsgründe Randnummer 20 Der Antrag festzustellen, dass das am
30. September 2020 beantragte Volksbegehren „Hamburg soll Grundeinkommen testen!“ in der am
31. November 2020 eingereichten überarbeiteten Fassung des Gesetzentwurfs nicht durchzuführen ist, ist zulässig (hierzu I.) und begründet (hierzu II.). I. Randnummer 21 Der Antrag ist zulässig. Der Antrag des Beteiligten zu
32. ist statthaft (hierzu 1.). Die vorgeschriebene Frist wurde gewahrt (hierzu 2.). Randnummer 22
33. Der Antrag des Beteiligten zu
34. über die Durchführung des Volksbegehrens in der überarbeiteten Fassung des Gesetzentwurfs ist nach Art. 50 Abs. 6 Satz 1, 65 Abs. 3 Nr. 5 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom
35. Juni 1952 (HmbBl I 100-a, zuletzt geändert am
36. April 2023, HmbGVBl. S. 169; HV) i.V.m. § 14 Nr. 5 des Gesetzes über das Hamburgische Verfassungsgericht in der Fassung vom
37. März 1982 (HmbGVBl. S. 53, zuletzt geändert am
38. November 2020, HmbGVBl. S. 559, 560; HmbVerfGG), § 26 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Hamburgischen Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid vom
39. Juni 1996 (HmbGVBl. S. 136, zuletzt geändert am
40. Mai 2021, HmbGVBl. S. 347; VAbstG) statthaft. Randnummer 23
41. Der am
42. Oktober 2020 gestellte Antrag ist innerhalb der Antragsfrist beim Hamburgischen Verfassungsgericht eingegangen. Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VAbstG ist der Antrag binnen eines Monats nach Ablauf der Antragsfrist auf Durchführung eines Volksbegehrens nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG zu stellen. Die Beteiligten zu
43. haben die Unterschriftenlisten für die Vorlage am
44. März 2020 bei dem Beteiligten zu
45. eingereicht. Die mit diesem Ereignis ausgelöste 4-Monats-Frist, die wegen § 31a Abs. 1 Satz 2 VAbstG wie eine 120-Tages-Frist zu behandeln ist (vgl. Bü-Drs. 20/4525, S. 29), begann gemäß § 31a Abs. 1 Satz 1 VAbstG, § 187 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs in der Fassung vom
46. Januar 2002 (BGBl. I S. 42, zuletzt geändert am
47. März 2023, BGBl. I Nr. 72; BGB) am
48. Februar 2020 zu laufen. Sie wurde gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VAbstG für den Zeitraum vom
49. Juni bis
50. August 2020 gehemmt und lief gemäß § 31a Abs. 1 Satz 1 VAbstG, § 188 Abs. 1 BGB am
51. September 2020 ab. Die sich anschließende Antragsfrist auf Durchführung des Volksbegehrens gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG für die Beteiligten zu
52. begann am
53. September 2020 und endete am
54. Oktober
55. Anschließend lief die wegen § 31a Abs. 1 Satz 2 VAbstG wiederum als 30-Tages-Frist zu behandelnde Monatsfrist für den Antrag nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG, da es sich beim
56. November 2020 um einen Sonntag handelte, bis zum
57. November
58. Die Antragsänderung vom
59. Dezember 2020 ist binnen eines Monats nach Einreichung des überarbeiteten Gesetzentwurfs am
60. November 2020 beim Verfassungsgericht eingegangen. Es kann somit dahinstehen, ob die nach § 26 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VAbstG vorgegebene Frist für Anträge gilt, mit denen Volksbegehren in einer überarbeiteten Fassung angegriffen werden. II. Randnummer 24 Der Antrag ist auch begründet. Randnummer 25 Das Hamburgische Verfassungsgericht entscheidet nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 und 2 VAbstG über die Durchführung des Volksbegehrens, insbesondere, ob eine zustande gekommene Volksinitiative – in der Fassung der zulässigen Überarbeitung des Gesetzentwurfs – die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV wahrt oder mit sonstigem höherrangigem Recht vereinbar ist. Nach diesen Vorgaben ist das Volksbegehren für ein „Gesetz zur Erprobung eines bedingungslosen Grundeinkommens im Land Hamburg“ nicht durchzuführen. Die dem beantragten Volksbegehren zugrundeliegende Volksinitiative ist zwar unter Einhaltung der Verfahrensvoraussetzungen zustande gekommen (hierzu 1.) und wahrt sowohl die Vorgaben einer zulässigen Überarbeitung nach § 6 Abs. 1 Satz 4 VAbstG (hierzu 2.) als auch die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV (hierzu 3.). Sie ist jedoch mit sonstigem höherrangigem Recht nicht vereinbar. Zwar besteht eine Gesetzgebungskompetenz des Landes Hamburg (hierzu 4.). Der Gesetzentwurf wahrt aber nicht die Anforderungen, die sich zum Schutz der Freiheit der Stimmberechtigten, sich für oder gegen dessen Unterstützung zu entscheiden, aus dem Demokratieprinzip ergeben (hierzu 5.). Dies führt dazu, dass das Volksbegehren insgesamt nicht durchzuführen ist (hierzu 6.). Randnummer 26
61. Die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen nach Art. 50 Abs. 1 und 2 HV sind eingehalten worden. Der Beteiligte zu
62. hat das Zustandekommen der Volksinitiative festgestellt (vgl. Art. 50 Abs. 1 Satz 3 HV). Die Beteiligte zu
63. hat sich, nachdem die Beteiligten zu
64. Gelegenheit hatten, ihr Anliegen im Ausschuss für Soziales, Arbeit und Integration zu erläutern, im Plenum mit dem Anliegen der Volksinitiative befasst, das beantragte Gesetz jedoch nicht innerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriften verabschiedet (vgl. Art. 50 Abs. 2 Satz 4 HV). Randnummer 27
65. Der am
66. November 2020 eingereichte überarbeitete Gesetzentwurf wahrt sowohl die formalen (hierzu a]) als auch die materiellen (hierzu b]) Grenzen der zulässigen Überarbeitung, die sich in Konkretisierung der Art. 50 Abs. 2 Satz 5 und Abs. 3 Satz 4 HV gemäß Art. 50 Abs. 7 Satz 1 HV insbesondere aus § 6 Abs. 1 Satz 3 und 4 VAbstG ergeben. Randnummer 28 a) Die Überarbeitung wurde innerhalb der vorgegebenen Frist eingereicht. Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 VAbstG kann der Gesetzentwurf innerhalb von zwei Monaten nach der Antragstellung auf Durchführung des Volksbegehrens in überarbeiteter Form eingereicht werden. Mit Einreichen der überarbeiteten Fassung am
67. November 2020 wurde die als 60-Tagesfrist (vgl. § 31a Abs. 1 VAbstG) zu behandelnde Frist ab Antragstellung am
68. September 2020 gewahrt. Randnummer 29 b) Die eingereichte Überarbeitung überschreitet die vorgegebenen materiellen Grenzen nicht. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 4 VAbstG dürfen im Fall der Überarbeitung Grundcharakter, Zulässigkeit und Zielsetzung des Anliegens nicht verändert werden. Es muss demnach sichergestellt sein, dass das Anliegen in seinen wesentlichen Zügen dem der Volksinitiative entspricht, d.h. die neue Fassung die wesentlichen Grundzüge des ursprünglichen Entwurfs beibehält, die im Vergleich zum geltenden Recht ihren spezifischen Gehalt bilden (vgl. HVerfG, Urt. v. 7.5.2019, 4/18, LVerfGE 30, 141 , juris Rn. 37 ff.; Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 162). Weder die vorgenommenen Änderungen von § 6 Abs. 2 des Entwurfs und der hierauf bezogenen Begründung noch die Änderungen von § 6 Abs. 3 des Entwurfs und § 9 Abs. 1 Nr. 2 (iii), (iv) und Nr. 3 des Entwurfs führen dazu, dass die wesentlichen Grundzüge oder die Zielsetzung des Anliegens verändert werden. Die Änderungen in § 6 Abs. 2 des Entwurfs schaffen eine ergänzende Befugnis zur Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung für die Auswahl der Vergleichsgebiete des Modellversuchs. Der eingefügte § 6 Abs. 3 Satz 2 des Entwurfs legt fest, dass potenzielle Teilnehmerinnen und Teilnehmer von der zuständigen Stelle kontaktiert werden dürfen, um sie zur Teilnahme am Modellversuch aufzufordern. Die Änderungen der Verordnungsermächtigung in § 9 Abs. 1 des Entwurfs betreffen deren Erweiterung auf die Erstellung von erforderlichen Statistiken zur Auswahl und Aufteilung des Versuchsgebiets, die Kontaktaufnahme zu potenziell Teilnehmenden sowie die Erstellung neuer Statistiken im Zusammenhang mit dem Modellversuch. Die Ergänzungen verändern die wesentlichen Grundzüge oder die Zielsetzung des Anliegens ebenfalls nicht. Randnummer 30
69. Die dem beantragten Volksbegehren zugrundeliegende Volksinitiative wahrt die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV. Randnummer 31 Nach Art. 50 Abs. 1 Satz 1 HV kann das Volk den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes oder eine Befassung mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung (andere Vorlage) beantragen. Bundesratsinitiativen, Haushaltspläne, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmen sowie Dienst- und Versorgungsbezüge können gemäß Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein. Der vorgeschlagene „Entwurf eines Gesetzes zur Erprobung eines bedingungslosen Grundeinkommens im Land Hamburg“ überschreitet diese Grenzen nicht. Er unterfällt weder dem Ausschlussgrund „Bundesratsinitiativen“ (hierzu a]) noch dem Ausschlussgrund „Haushaltspläne“ (hierzu b]). Randnummer 32 a) Der Ausschlussgrund „Bundesratsinitiativen“ greift nicht ein. Randnummer 33 Es bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Klärung, ob der Ausschlussgrund „Bundesratsinitiativen“ einschränkend in dem Sinne auszulegen ist, dass er lediglich Volksinitiativen ausschließt, die unmittelbar Anträge und das Abstimmungsverhalten des Senats im Bundesrat zum Gegenstand haben (vgl. in diesem Sinne David in: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 50 Rn. 56 f.), oder ob auch Entschließungen der Bürgerschaft, die eine Aufforderung an den Senat zu einer entsprechenden Bundesratsinitiative beinhalten, ausgeschlossen werden sollen (vgl. bereits HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 221 , juris Rn. 77 f.). Denn hier hat die Volksinitiative keinen entsprechenden Inhalt. Sie legt zu Grunde, dass es sich bei dem beantragten „Entwurf eines Gesetzes zur Erprobung eines bedingungslosen Grundeinkommens im Land Hamburg“ um Landesrecht handelt, das nicht selbst Gegenstand einer Bundesratsinitiative sein kann. Der Gesetzentwurf beinhaltet dementsprechend keine Aufforderung gegenüber dem Senat, eine Bundesratsinitiative einzubringen. Allein die seitens der Initiatoren der Volksinitiative im Rahmen der Begründung des Gesetzentwurfs geäußerte Erwägung, ggf. könne aufgrund der Erfahrungen und Erkenntnisse aus dem durch den Gesetzentwurf angestoßenen Modellversuch eine flächendeckende, dauerhafte Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens erfolgen, verleiht dem beantragten Gesetzentwurf nicht den Charakter einer Bundesratsinitiative. Randnummer 34 b) Die Volksinitiative unterfällt auch nicht dem Ausschlussgrund „Haushaltspläne“. Randnummer 35 Der Ausschlussgrund „Haushaltspläne“ hat mit dem Elften Gesetz zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom
70. Dezember 2008 (HmbGVBl. S. 431) den Ausschlussgrund „Haushaltsangelegenheiten“ in Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV ersetzt. Hierzu heißt es im zugrundeliegenden Gesetzentwurf lediglich, damit werde „klargestellt, dass finanzwirksame Vorlagen grundsätzlich zulässig sind (vergleiche HVerfG 5/04)“ (Bü-Drs. 19/1476, S. 3). Ausgeschlossen sind nach dem Wortlaut Eingriffe in einen laufenden Haushaltsplan (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 3.7.2000, 2 BvK 3/98, BVerfGE 102, 176, juris Rn. 81), darüber hinaus aber auch über den einzelnen Haushaltsplan hinausreichende Vorgaben, die Spielräume des Parlaments im Sinne der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung wesentlich beeinträchtigen (vgl. HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 221 , juris Rn. 80 ff.). Ob mit der Neufassung des Ausschlussgrundes eine inhaltliche Neuausrichtung im Sinne einer erweiterten Zulässigkeit finanzwirksamer Volksinitiativen beabsichtigt war (in diesem Sinne Klatt, Nor-dÖR 2010, S. 482, 484; Selmer/Hummel, NordÖR 2009, S. 137; a.A. v. Arnauld, Jahrbuch für Direkte Demokratie 2009, S. 90, 105; David in David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 50, Rn. 48 ff.), kann dahinstehen. Denn auch wenn man der Auffassung des Beteiligten zu
71. folgen wollte, dass dies nicht der Fall ist und der Ausschlussgrund „Haushaltspläne“ inhaltlich in vollem Umfang dem Ausschlussgrund „Haushaltsangelegenheiten“ entspricht, geht von der Volksinitiative keine wesentliche Beeinträchtigung des durch diesen Ausschlussgrund geschützten Haushaltsrechts der Bürgerschaft aus. Randnummer 36 Der Begriff der Haushaltsangelegenheiten war weit auszulegen. Ausgeschlossen waren nicht jegliche Kostenwirksamkeit, sondern Vorgaben, die das Haushaltsrecht der Bürgerschaft wesentlich beeinträchtigten. Im Wege einer wertenden Gesamtschau war zu entscheiden, ob dies aufgrund der absoluten und relativen Höhe der Kosten und der Umstände des Einzelfalls wie z.B. der Art und Dauer der zu erwartenden Belastungen zutraf (HVerfG, Urt. v. 22.4.2005, 5/04, LVerfGE 16, 207, juris Rn. 106). Von Bedeutung war insbesondere, ob es sich um laufende Verpflichtungen handelte, die den Haushaltsgesetzgeber langfristig banden. Randnummer 37 Eine wesentliche Beeinträchtigung des Haushaltsrechts der Bürgerschaft in diesem Sinne geht von dem Gesetzentwurf bei wertender Gesamtbetrachtung nicht aus. Der Gesetzentwurf der Volksinitiative sieht vor, dass der Modellversuch so festgelegt werden soll, dass die geschätzten haushaltswirksamen Gesamtkosten der Erprobung den Betrag von 40 Mio. Euro nicht übersteigen. Stellt sich während der Durchführung heraus, dass die Kosten diesen Betrag übersteigen, kann die zuständige Verwaltung die Dauer des Modellversuchs entsprechend verkürzen (§ 9 Abs. 2 des Entwurfs). In der Begründung des Gesetzentwurfs wird ausgeführt, dass von den Gesamtkosten nicht allein die Zahlungen an die Versuchsteilnehmer, sondern auch sonstige Kosten des Modellversuchs (z.B. für die Planung der Erprobung und Auswahl der Forschungspartner, die wissenschaftliche Begleitung, einschließlich der Durchführung der Befragung) umfasst seien (vgl. Begründung A. Allgemeiner Teil V. Kosten und Verwaltungsaufwand). Die Kosten sollen planmäßig nicht in einem Haushaltsjahr anfallen, sondern gestreckt über fünf Jahre, wobei in den Jahren der Durchführung des Modellversuchs – unter Annahme eines Verwaltungskostenanteils von rund 10% der Gesamtkosten – rund 13 Mio. Euro (12 Mio. Euro Sachmittel zzgl. Verwaltungskosten) anzusetzen sind. Bezogen auf einen Gesamthaushalt der Freien und Hansestadt Hamburg von 18,185 Mrd. Euro

§ 9Abs.

1 des Entwurfs). Der Forschungspartner führt den Modellversuch damit nicht selbst in Ausübung seiner Freiheiten nach Art. 5 Abs. 3 GG durch, sondern berät den Verordnungsgeber beim Erlass einer Verordnung aufgrund des Gesetzentwurfs, um die Wirkung der getroffenen Regelungen im Rahmen der Umsetzung – wiederum wissenschaftlich – zu beobachten und auszuwerten. Randnummer 46 bb) Der Gesetzentwurf stellt jedoch Gesetzgebung auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG dar. Randnummer 47 Der Begriff der öffentlichen Fürsorge ist nicht eng auszulegen. Neben der Unterstützung von Hilfebedürftigen in vornehmlich wirtschaftlichen Notlagen unterfallen der öffentlichen Fürsorge die Abwehr drohender Notlagen sowie besondere Situationen zumindest potenzieller Bedürftigkeit, auf deren Beseitigung oder Minderung das Gesetz zielt (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.7.2015, 1 BvF 2/13, BVerfGE 140, 65, juris Rn. 29 ff.; BSG, Urt. v. 25.6.2009, B 10 EG 8/08 R, BSGE 103, 291, juris Rn. 38; Uhle in: Dürig/Herzog/Scholz, GG,

1. EL September 2022, Art. 74 Rn. 173 ff.; Oeter in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
2. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 55). Der Begriff der öffentlichen Fürsorge umfasst demnach auch neue Lebenssachverhalte, wenn sie nur in ihren wesentlichen Strukturelementen dem Bild entsprechen, das durch die „klassische Fürsorge” geprägt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.7.2003, 2 BvL 1/99 u.a., BVerfGE 108, 186, juris Rn. 111). Dabei genügt es, wenn eine – sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute – Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen einhergehenden Lebenssituation besteht, auf deren Beseitigung oder Minderung das Gesetz zielt (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.7.2015, 1 BvF 2/13, BVerfGE 140, 65, juris Rn. 29 f.; insgesamt hierzu auch Uhle in: Dürig/Herzog/Scholz, GG,
3. EL September 2022, Art. 74 Rn. 180 m.w.N.; Burghart in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz,
4. Lieferung 3.2023, Art. 74, Rn. 236 m.w.N.). Die „Bedarfslage“ kann ganz unabhängig von der finanziellen/wirtschaftlichen Lage des Betroffenen bestehen (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.7.2015, 1 BvF 2/13, BVerfGE 140, 65, juris Rn. 30). Randnummer 48 In ihrer konkreten Ausgestaltung sind die materiellen Regelungen des Gesetzentwurfs der öffentlichen Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuzuordnen. Maßgeblicher materieller Inhalt des Gesetzentwurfs ist es, Bürgerinnen und Bürgern ein Grundeinkommen zur Verfügung zu stellen und im Rahmen eines Modellversuchs wissenschaftlich auszuwerten, wie sich dessen unterschiedliche Ausgestaltungen auswirken. Durch das Grundeinkommen soll die Existenz der Teilnehmenden gesichert, ihnen gesellschaftliche Teilhabe ermöglicht und dabei zumindest Bedürftigkeit im Sinne der aktuellen Gesetzeslage nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch – Bürgergeld, Grundsicherung für Arbeitssuchende i.d.F. v.
5. Mai 2011 (BGBl. I S. 850, zuletzt geändert am
6. Dezember 2022, BGBl. I S. 2328; SGB II) bzw. nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch – Sozialhilfe vom
7. Dezember 2003 (BGBl. I, S. 3022, zuletzt geändert am
8. Dezember 2022, BGBl. I, S. 2328; SGB XII) verhindert und eine Herauslösung aus dem geltenden Sozialleistungssystem ermöglicht werden (vgl. Begriffsbestimmung Grundeinkommen in § 2 Abs. 1 Nr. 1 sowie § 4 Abs. 6 Satz 1 des Entwurfs; Begründung Allgemeiner Teil, Abschnitt IV.). Die Zahlung von Grundeinkommen, aber auch das Wissen um den Zahlungsanspruch, sollen den Teilnehmenden größere Freiräume und Gestaltungsmöglichkeiten in ihrem Leben geben. Den Regelungen lässt sich entnehmen, dass sich dem Zweck der Herauslösung aus den geltenden Sozialleistungssystemen andere ebenfalls mit dem Grundeinkommen verbundene Zwecke unterordnen müssen. So ist nach dem Entwurf – anders als bei einem bedingungslosen Grundeinkommen zu erwarten – eine Einkommensanrechnung und damit einhergehend eine individuelle Bedarfsprüfung zur Ermittlung des Auszahlungsbetrags vorgesehen (§ 4 Abs. 5 Nr. 2, Abs. 6 Satz 2 des Entwurfs). Randnummer 49 Damit zielen die materiellen Regelungen des Gesetzentwurfs auch darauf ab, (potenzielle) Bedürftigkeit der an dem Modellversuch teilnehmenden Personen zu beseitigen oder zu mindern. Dem steht nicht entgegen, dass das Grundeinkommen nach dem Wortlaut in § 2 Abs. 1 Nr. 3 des Entwurfs „ohne Bedürftigkeitsprüfung“ gezahlt werden soll und nach seinem Grundansatz auch Teilnehmenden zugutekommen kann, die wegen ihres aktuellen Einkommens oder Vermögens gar nicht hilfebedürftig sind. Angesichts der Konzeption des Gesetzentwurfs wird der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG nicht zu weit in den präventiven Bereich ausgedehnt (krit. zu einer zu großen Ausweitung des Kompetenztitels hin zu einer Kompetenz für „allgemeine Wohlfahrtspflege“ bzw. zur Anwendbarkeit auf ein „bedingungsloses Grundeinkommen“ etwa Uhle in: Dürig/Herzog/Schult, GG,
9. EL September 2022, Art. 74 Rn. 176, 181; Degenhart in: Sachs, GG,
10. Aufl. 2021, Art. 74 Rn. 39; Oeter in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
11. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 66). Denn die Zahlung eines Grundeinkommens nach dem hier gegenständlichen Gesetzentwurf knüpft an eine individuelle Bedürftigkeit bzw. an ein bereits vorhandenes Einkommen an. Es soll gerade kein der Höhe nach bestimmter, pauschaler Betrag ohne weitere Voraussetzungen oder Kürzungen an alle Teilnehmenden ausgezahlt werden. Vielmehr ist vorgesehen, dass im Rahmen des Modellversuchs Varianten modelliert werden, bei denen das individuelle Einkommen der Teilnehmenden berücksichtigt und hiervon abhängig ein Grundeinkommen gezahlt wird (s. § 4 Abs. 5 Nr. 2 des Entwurfs mit der zugehörigen Begründung). Nach der Konzeption des Erprobungsversuchs sollen bedürftige Teilnehmende eine Leistung erhalten, die sie aus dem aktuell bestehenden System der Grundsicherung herauslöst. Teilnehmende mit hohem eigenem Einkommen sollen demgegenüber gar nicht oder wenig von dem Grundeinkommen profitieren können (vgl.

§ 4Abs.

5 des Entwurfs). Dieser Ansatz für die Zuwendung führt zur Zuordnung in den Bereich der öffentlichen Fürsorge, auch wenn es eine Anzahl von Teilnehmenden geben kann, die zwar nach dem bestehenden System nicht als bedürftig gelten, aber auch nicht so viel eigenes Einkommen erzielen, dass sie nicht von dem Grundeinkommen profitieren. Es werden also auch Teilnehmende erfasst, bei denen es nicht um die Existenzsicherung geht, sondern die durch die Zuwendung größere Freiheiten zur persönlichen und wirtschaftlichen Entfaltung bekommen. Randnummer 50

1. c)Die Gesetzgebungskompetenz für den hier gegenständlichen Gesetzentwurf verbleibt gemäß Art. 72 Abs. 1 GG bei den Ländern. Der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz im Hinblick auf den hier gegenständlichen Gesetzentwurf nicht in einer die Länder hiervon ausschließenden Weise Gebrauch gemacht. Für zeitlich begrenzte Modellversuche auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge, die nur Bürgerinnen und Bürger eines bestimmten Landes betreffen, lässt sich – wenn die Regelung wie hier die nach Bundesrecht bestehenden Sozialleistungen nicht ersetzen, sondern neben sie treten soll – aus bundesrechtlichen Normen keine Regelung durch den Bundesgesetzgeber erkennen. Randnummer 51
2. aa)Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Ein die Länder von der Gesetzgebung ausschließendes Gebrauchmachen liegt vor, wenn ein Bundesgesetz eine bestimmte Frage erschöpfend regelt. Dies kann positiv durch eine Regelung oder negativ durch einen absichtsvollen Regelungsverzicht erfolgen (Oeter in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 72 Rn. 70 ff.). Entscheidend ist stets, dass ein bestimmter Sachbereich tatsächlich umfassend und lückenlos geregelt ist oder nach dem aus Gesetzgebungsgeschichte und Materialien ablesbaren objektivierten Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt werden sollte. Der Gebrauch der Kompetenz durch den Bund muss hinreichend erkennbar sein. Führt der Vollzug einer landesrechtlichen Bestimmung dazu, dass die bundesrechtliche Regelung nicht mehr oder nicht mehr vollständig oder nur noch verändert angewandt werden kann, ist dies als Indiz für eine Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG anzusehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.3.2022, 1 BvR 1187/17, juris Rn. 82 m.w.N.). Randnummer 52
3. bb)Der Bund hat von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG im Bereich der öffentlichen Fürsorge mit den Regelungen zur Gewährung von existenzsichernden Leistungen nach dem SGB II, dem 3. und 4. Kapitel SGB XII oder dem Asylbewerberleistungsgesetz i.d.F. v. 5. August 1997 (BGBl. I S. 2022, zuletzt geändert am 23. Mai 2022, BGBl. I S. 760; AsylbLG) sowie für den Bereich der Gesundheit mit den Regelungen des Fünften Buch Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I, S. 2477, zuletzt geändert am 11. Mai 2023, BGBl. I Nr. 123; SGB V) und des Elften Buch Sozialgesetzbuch – Soziale Pflegeversicherung vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1014, zuletzt geändert am 20. Dezember 2022, BGBl. I S. 2793; SGB XI) Gebrauch gemacht und ein grundsätzlich erschöpfendes System zur Sicherung des Existenzminimums geschaffen, das nach seiner Zielrichtung sämtlichen Bedarfslagen, die zur Gewährung eines menschenwürdigen Daseins gedeckt werden müssen, Rechnung tragen soll (vgl. zum SGB II/SGB XII: BVerfG, Urt. v. 9.2.2010, 1 BvL 1/09 u.a., BVerfGE 125, 175, juris Rn. 147; BT-Drs. 17/1465, S. 8 f.; zum AsylbLG: BVerfG, Urt. v. 18.7.2012, 1 BvL 10/10, BVer-fGE 132, 134, juris Rn. 62 ff., 89). Das bestehende Regelungssystem schließt es jedoch nicht aus, gesetzliche Regelungen für ein Modellvorhaben zu schaffen, die dem Ziel dienen, das Regelungssystem weiterzuentwickeln, wenn dadurch die geltende Rechtslage nicht beeinträchtigt wird. Dass gerade auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge ein Bedarf an einer modellhaften Weiterentwicklung bestehen kann, zeigt sich etwa in der vom 1.7.1999 bis 31.12.2004 bestehenden „Experimentierklausel“ in § 101a des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) in den Fassungen vom 25.6.1999 (BGBl. I S. 1442) und 25.11.2003 (BGBl. I S. 2304). Die Regelung zeigt im Übrigen auch, dass der Bundesgesetzgeber in diesem Bereich eine Parallelität unterschiedlicher Regeln in den Ländern – jedenfalls zu Versuchszwecken – für möglich gehalten hat. Randnummer 53
4. cc)Der Gesetzentwurf „Hamburg soll Grundeinkommen testen!“ stellt einen solchen Versuch zur Weiterentwicklung des Systems der sozialen Grundsicherung dar, ohne das bestehende System unterlaufen zu wollen. Wesentlich ist dabei, dass der Gesetzentwurf nur für einen begrenzten Personenkreis, allein auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg und nur für einen begrenzten Zeitraum gelten und dem Erkenntnisgewinn dienen soll und damit den Anwendungsbereich der bundesgesetzlichen Regelungen nicht ersetzen oder einschränken will. Randnummer 54 Das beantragte Volksbegehren geht über das Ziel der bloßen Existenzsicherung hinaus (vgl. § 2 Abs. 2 des Entwurfs). Es sollen nicht lediglich die Voraussetzungen des bundesrechtlichen Fürsorgesystems abgeändert werden, vielmehr soll vor allem die Einführung eines völlig anderen Systems erprobt und gleichzeitig das Ziel der Deckung des notwendigen Lebensunterhalts für die Teilnehmenden gewährleistet werden. Der Entwurf schafft zu diesem Zweck eine eigenständige öffentliche Leistung, die nicht das durch Bundesrecht begründete Sozialleistungssystem ändert, sondern nur dazu führt, dass für die am Modellversuch Teilnehmenden durch die Zahlung eines „Grundeinkommens“ ein Anspruch auf Grundsicherungsleistungen nach dem SGB II oder SGB XII nicht mehr besteht. Das bundesrechtliche Fürsorgesystem bleibt durch den Gesetzentwurf unberührt. Randnummer 55
5. dd)Bundesrechtliche Regelungen stehen dem Gesetzentwurf auch sonst nicht entgegen. Soweit sich im Bundesrecht keine Öffnungsklauseln für Modellversuche finden, handelt es sich bei der Auslassung nicht um einen Regelungsverzicht mit der Intention, ein Tätigwerden der Länder zu sperren. So hat der Bundesgesetzgeber seit dem 1.1.2005 keine dem § 101a des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung vom 25.6.1999 (BSHG) vergleichbare Regelung in das SGB II bzw. SGB XII aufgenommen, obwohl ihm die Möglichkeit derartiger Gesetzgebung bekannt war (vgl. BT-Drs. 14/820, S. 7). Damit ist keine Sperrwirkung für ein Tätigwerden der Länder verbunden. Denn es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Bund mit der Nichtaufnahme einer entsprechenden Regelung eine dahingehende Absicht verfolgt hätte. Randnummer 56 5. Das beantragte Volksbegehren ist jedoch mit sonstigem höherrangigen Recht nicht vereinbar. Der Gesetzentwurf wahrt nicht die Anforderungen, die sich zum Schutz der Freiheit der Stimmberechtigten, sich für oder gegen dessen Unterstützung zu entscheiden, aus dem Demokratieprinzip in Art. 3 Abs. 1 HV ergeben. Randnummer 57
6. a)Die nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VAbstG vorgeschriebene Begründung einer auf Erlass eines Gesetzes gerichteten Volksinitiative unterliegt zum Schutz der Freiheit der Stimmberechtigten, sich für oder gegen eine Unterstützung zu entscheiden, Anforderungen, die sich aus dem Demokratieprinzip, Art. 3 Abs. 1 HV, ergeben. Diese gelten wegen der erheblichen Bedeutung der vorherigen Zustimmung der Stimmberechtigten auch in den dem Volksentscheid vorangehenden Stadien von Volksinitiative und Volksbegehren (HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, juris Rn. 38; vgl. auch HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 215, juris Rn. 103). Randnummer 58 Die Abstimmung muss grundsätzlich einen abstimmungsfähigen Inhalt enthalten, d.h. eine Frage, die mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden kann (VerfGH Bayern, Urt. v. 15.12.1976, Vf. 56-IX-76, juris Rn. 42). Denn ein Diskurs über den vorgelegten Entwurf, der zu einer Änderung, Ergänzung oder teilweisen Annahme führen kann, ist nicht möglich (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 109). Darüber hinaus muss der Gesetzentwurf so formuliert sein, dass der Inhalt der Materie verständlich ist (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 109), d.h. er muss sich nicht nur von den interessierten Bürgerinnen und Bürgern, sondern von der Gesamtheit der abstimmenden Bürgerinnen und Bürger eindeutig und zweifelsfrei aus der Fassung des Gesetzentwurfs entnehmen lassen (Brem StGH, Entsch. v. 9.7.1986, 2/85, NVwZ 1987, 576; VerfGH Bayern, Entsch. v. 10.3.2978, Vf. 132-IX-77, juris Rn. 75). Dies gilt insbesondere bei Volksbegehren, die Leistungen des Staates zum Gegenstand haben (VerfGH Bayern, Urt. v. 15.12.1976, Vf. 56-IX-76, juris Rn. 42). Die Fragestellung muss dabei inhaltlich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und in diesem Sinne aus sich heraus verständlich sein. Je komplexer, weiträumiger und abstrakter die Materie ist, umso wichtiger werden Klarheit und Eindeutigkeit des Abstimmungstextes, um die unverfälschte Abbildung des demokratischen Willens zu gewährleisten (HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, juris Rn. 78 ff.). Aus dem Gesetzentwurf und der Begründung müssen sich die Auswirkungen des Vorhabens überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen lassen (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 109). Die Behauptung unzutreffender Tatsachen ist ebenso unzulässig (VerfGH Bayern, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 110) wie die unzutreffende oder unvollständige Erläuterung der geltenden Rechtslage (VerfGH Bayern, Entsch. v. 13.4.2000, Vf. 4-IX-00, juris Rn. 152; Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 110) oder andere irreführende oder unrichtige Behauptungen (vgl. VerfGH Thüringen, Urt. v. 10.4.2013, 22/11, juris Rn. 50). Die Grenze einer sachlich vertretbaren Darstellung des Anliegens des Volksbegehrens ist danach jedenfalls dann überschritten, wenn die Folgen einer angestrebten Änderung so lückenhaft oder missverständlich dargestellt werden, dass die Bürger, soweit sie nicht über spezielle Vorkenntnisse verfügen, den eigentlichen Inhalt des Vorschlags nicht erfassen können und so geradezu in die Irre geführt werden (vgl. HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, juris Rn. 40; VerfGH Bayern, Entsch. v. 13.4.2000, Vf. 4-IX-00 , VerfGHE BY 53, 81, juris Rn. 152; VerfGH Berlin, Beschl. v. 27.10.2008; 86/08, LVerfGE 19, 39, juris Rn. 64 ). Unschädlich sind hingegen im Sinn des politischen Anliegens „gefärbte“ Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen bzw. plakative Argumentationen (BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 110). Randnummer 59 Im Rahmen der bindenden vom Verfassungsgericht vorzunehmenden Auslegung ist der Wortlaut der Initiative maßgeblich (vgl. HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 68 ). Denn das plebiszitäre Entscheidungsverfahren ist dadurch gekennzeichnet, dass dem Volk lediglich Zustimmung oder Ablehnung zu dem konkreten Vorschlag, den die Volksinitiative formuliert hat, als Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Nachfragen und Formulierungsänderungen sind den Stimmberechtigten nicht möglich, sodass der Vorschlag das Gewollte eindeutig zum Ausdruck bringen muss. Für die erforderliche Auslegung ist auf den Blickwinkel eines objektiven Betrachters abzustellen. Auf die Vorstellung der Initiatoren oder deren im Gerichtsverfahren abgegebene Erklärungen kommt es hingegen nicht an, denn der Volksentscheid erhält seine Legitimation nicht aus der Gruppe der ihn Vorschlagenden, sondern aus der Mehrheit der abgegebenen Stimmen der Bürgerinnen und Bürger (HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/12, juris Rn. 51; Urt. v. 15.12.2004, 6/04, LVerfGE 15, 221, juris Rn. 61). Erklärungen oder Vorstellungen der Initiatoren können allenfalls dann in die Auslegung einfließen, wenn sie sich als Fortsetzung des ursprünglichen Textes darstellen (so auch StGH Bremen, Entsch. v. 9.6.1986, St 2/85 , StGHE Br 4, 96, NVwZ 1987 S. 576, 577 ; zu Bürgerbegehren: VGH München, Beschl. v. 22.1.2003, 4 CE 02.2966, juris Rn. 23 ). Denn den Stimmberechtigten sind diese Äußerungen im Zweifel ebenso wenig bekannt wie die Entstehungsgeschichte des Volksbegehrens, sodass sie entsprechend außer Betracht bleiben müssen (vgl. StGH Bremen, Urt. v. 14.2.2000, St 1/99 , StGHE BR 6, 228, juris Rn. 65). Zu beurteilen ist daher derjenige Inhalt, den ihm die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger im Zeitpunkt ihrer Unterschriftsleistung bei verständiger Betrachtungsweise beigeben konnten und mussten (HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, juris Rn. 51; Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 78; VerfGH Berlin, Beschl. v. 27.10.2008, 86/08, LVerfGE 19, 39, juris Rn. 70 ). Dabei ist der Verständnishorizont eines oder einer rechtsunkundigen Stimmberechtigten zugrunde zu legen (vgl. VerfGH Berlin, Beschl. v. 27.10.2008, 86/08, LVerfGE 19, 39, juris Rn. 71). Randnummer 60
7. b)Diesen Anforderungen genügen der Gesetzentwurf und seine Begründung im Ergebnis nicht. Sie enthalten Widersprüchlichkeiten und Lücken in der Darstellung, die es den Abstimmenden nicht in dem gebotenen Umfang ermöglichen, die Auswirkungen des Vorhabens zu überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abzuschätzen. In der Summe ist die Darstellung so missverständlich und lückenhaft, dass die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger bei verständiger Betrachtungsweise den eigentlichen Inhalt und die Folgen der angestrebten Regelung nicht erkennen bzw. abschätzen können. Randnummer 61 Der Gesetzentwurf trifft Regelungen in einem Bereich, der eine Vielzahl von anderen Regelungsbereichen berührt und damit verzahnt ist. Zu nennen sind unter anderem das Sozialversicherungs- und das Steuerrecht. Daraus ergeben sich Auswirkungen auf die mit dem vorliegenden Gesetzentwurf geregelten Lebenssachverhalte, die für die Beurteilung des zur Abstimmung gestellten Gesetzentwurfs wesentlich sind. Es bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, in welcher Tiefe bei einer so komplexen Materie wie der vorliegenden die rechtlichen Verflechtungen und Wechselwirkungen mit bestehenden Gesetzen im Einzelfall dargelegt werden müssen. Jedenfalls müssen die Bürgerinnen und Bürger den Kern der Regelungen und die Auswirkungen des Vorhabens überblicken und wirklich erfassen können, sodass sie die Vor- und Nachteile des zur Abstimmung gestellten Gesetzentwurfs abwägen können. Bezogen auf das vorliegende Volksbegehren müssen die Abstimmenden erkennen und beurteilen können, was die Rahmenbedingungen des vorgeschlagenen Modellversuchs, ein bedingungsloses Grundeinkommen zu testen, sind und mit welchen Auswirkungen für die Teilnehmenden der Versuch durchgeführt werden soll. Um die Vor- und Nachteile des Gesetzentwurfs prüfen und einschätzen können, müssen sie insbesondere überblicken können, ob bzw. in welchem Maße der als Ziel des Modellversuchs formulierte Erkenntnisgewinn mit der vorgeschlagenen Regelung erreicht werden kann. Randnummer 62 Diesen Anforderungen wird der Gesetzentwurf nicht gerecht. Randnummer 63
8. aa)Der Gesetzentwurf ist im Hinblick auf die Rahmenbedingungen für den vorgeschlagenen Versuch widersprüchlich. Mit seinem Titel, der einleitenden Begründung sowie den Regelungen in § 1 und § 2 des Entwurfs erzeugt der Gesetzentwurf eine Vorstellung von dem Vorhaben, der die nachfolgenden Regelungen nicht entsprechen. So wird beim durchschnittlichen Abstimmenden ein falscher Eindruck erweckt. Randnummer 64 Nach der Überschrift geht es um ein Gesetz zur Erprobung eines bedingungslosen Grundeinkommens in Hamburg. Nach § 1 des Entwurfs und dem allgemeinen Teil der Begründung sollen mit dem Gesetz die Wirkung, Akzeptanz und Umsetzbarkeit verschiedener Varianten eines bedingungslosen Grundeinkommens erforscht werden. In § 2 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 des Entwurfs wird erneut betont, dass den am Modellversuch Teilnehmenden ein Grundeinkommen bedingungslos gewährt werden und dies – in Abgrenzung zum bisherigen Sozialleistungssystem – ohne Bedürftigkeitsprüfung erfolgen soll. Das Grundeinkommen soll zudem so ausgestaltet sein, dass es die Existenz der Teilnehmenden sichert und ihnen gesellschaftliche Teilhabe ermöglicht (§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Entwurfs). Das Fehlen einer „bürokratischen Bedürftigkeitsprüfung“ (

§ 4Abs.

6 des Entwurfs) wird dabei als ein Kernelement des Gesetzentwurfs hervorgehoben. Der durchschnittliche Abstimmende wird danach von der modellweisen Einführung eines Grundeinkommens ausgehen, das bedingungslos und ohne Bedürftigkeitsprüfung an die Teilnehmenden ausgezahlt wird. Randnummer 65 Im Widerspruch zu dem so erweckten Eindruck enthält der Entwurf im Folgenden Regelungen zu einer Einkommensanrechnung (§ 4 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 des Entwurfs) und zur Möglichkeit der Berücksichtigung besonderer zusätzlicher Bedarfe (§ 4 Abs. 6 Satz 2 des Entwurfs). Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 des Entwurfs soll durch das zu zahlende Grundeinkommen sichergestellt werden, dass die Teilnehmenden während der Erprobung keinen Bedarf an den Lebensunterhalt deckenden Sozialleistungen nach Bundesrecht haben. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden sowie den festgelegten Gesamtkostenrahmen einzuhalten, wird – anders als in § 1 und § 2 des Entwurfs vorgesehen – doch eine Prüfung der individuellen Bedarfe (hierzu [1]) sowie eine Einkommensprüfung und -anrechnung (hierzu [2]) stattfinden müssen, die einer bürokratischen Bedürftigkeitsprüfung gleichkommt. Dies wird im Gesetzentwurf nicht hinreichend offengelegt (hierzu [3]). Randnummer 66

§ 4Abs.

6 des Entwurfs). Die Offenlegung der individuellen Bedarfe verlangt ggf. Nachweise, um eine höhere Zahlung als an den durchschnittlichen Teilnehmenden einer Versuchsgruppe rechtfertigen zu können. Randnummer 67 Soweit die Beteiligten zu 3. in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen haben, dass insoweit kein Widerspruch zur Zielsetzung des Modellversuchs bestehe, weil tatsächlich keine „Bedürftigkeitsprüfung“ erfolgen solle, sondern nur eine „Bedarfsanmeldung“ geplant sei, überzeugt dies nicht. Eine solche Unterscheidung ergibt sich nicht aus dem insoweit allein maßgeblichen Gesetzentwurf und dessen Begründung. Obwohl der Gesetzentwurf die Gewährung des bedingungslosen Grundeinkommens „ohne bürokratische Bedürftigkeitsprüfung“ in den Mittelpunkt rückt, schweigt er zu der zentralen Fragestellung, wie „Bedarfe“ ohne „bürokratische Bedürftigkeitsprüfung“ ermittelt werden sollen. Zudem handelt es sich der Sache nach auch bei einer Auswertung von angemeldeten „Bedarfen“ bzw. der Abhängigmachung der Zahlungshöhe vom vorhandenen Einkommen um eine Bedürftigkeitsprüfung im Wortsinne, denn die Höhe der Zahlungen ist abhängig vom individuellen Bedarf und vorhandenem Einkommen, also der individuellen Bedürftigkeit. Randnummer 68

dem Gesetzentwurf jedoch nicht offengelegt, sondern ergibt sich nur aus der Durchführung der aufgezeigten Kontrollrechnung. Die Versuchskosten für andere Varianten für die übrigen 1.000 Teilnehmer sind dabei noch unberücksichtigt. Randnummer 72

§ 1

und § 2 des Entwurfs wird offengelegt, dass der Begriff „bedingungslos“ zumindest einschränkend verstanden wird, nämlich als Zahlung eines Grundeinkommens unter Berücksichtigung des vorhandenen Einkommens, und im Hinblick darauf sowie bei Bestehen höherer Bedarfe als bei dem Durchschnitt der Teilnehmenden eine Prüfung der Bedürftigkeit erfolgen wird. Die vorangestellten Vorgaben für das zu erprobende Grundeinkommen werden damit tatsächlich nicht eingehalten und erzeugen so bei den Abstimmenden eine irrige Vorstellung. Die Rahmenbedingungen des Modellversuchs können nur nach intensiver Durchdringung des Gesetzentwurfs und dem Anstellen eigener Kontrollüberlegungen erfasst und beurteilt werden und erschließen sich einem rechtsunkundigen Stimmberechtigten bei verständiger Betrachtungsweise nicht. Randnummer 73 bb) Der als Maßstab zugrunde zu legende durchschnittliche Abstimmungsberechtigte wird nicht – auch nicht im Groben – abschätzen können, ob der Modellversuch mit den vorgegebenen Parametern das angestrebte Ziel wird erreichen können. Berechtigte Zweifel ergeben sich insbesondere, ob das vorgesehene Budget von 40 Mio. Euro auskömmlich sein wird. Randnummer 74 Dem Gesetzentwurf kann nichts Konkretes dazu entnommen werden, wie das vorgegebene Budget in etwa verwendet werden soll bzw. von welchen Voraussetzungen die Volksinitiative im Hinblick auf das bewusst begrenzte Budget von 40 Mio. Euro ausgeht, damit der Versuch erfolgversprechend durchgeführt werden kann. Im allgemeinen Teil der Begründung findet sich lediglich die Angabe, dass mit Kosten in Höhe von 200 bis 1.200 Euro pro teilnehmender Person und Monat zu rechnen sei. Zwar ist durch die Regelung in § 9 Abs. 2 des Entwurfs sichergestellt, dass der vorgegebene Kostenrahmen eingehalten werden kann. Für die Abstimmenden ist aber gerade auch relevant, ob mit den vorgesehenen Mitteln der Versuch – jedenfalls voraussichtlich – so durchgeführt werden kann, dass die Vorgaben des Entwurfs zum Grundeinkommen eingehalten und die beabsichtigten Forschungsergebnisse auch erzielt werden können. Randnummer 75 In dem Entwurf wird der unzutreffende Eindruck vermittelt, dass mit einem Grundeinkommensanspruch von 1.120 Euro für Erwachsene bzw. 560 Euro für minderjährige Teilnehmende eine Existenzsicherung in Hamburg erreicht werden wird. Der tatsächliche Bedarf für eine Existenzsicherung ist gemessen an dem bestehenden Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII jedoch erheblich höher, so dass Zweifel an der Auskömmlichkeit der bereitgestellten Mittel bereits deshalb entstehen. Randnummer 76 Die Formulierung in § 4 Abs. 7 des Entwurfs erweckt in Zusammenschau mit der

§ 4Abs.

7 den unzutreffenden Eindruck, dass mit einer Zahlung eines Grundeinkommens in Höhe von 1.120 Euro für Erwachsene und 560 Euro für minderjährige Teilnehmende die Armutsrisikoschwelle überschritten wäre und damit im Ergebnis eine ausreichende Grundsicherung bestünde. Die Volksinitiative orientiert sich bei dem Wert an der Erhebung des Sozioökonomischen Panels des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung im Jahr 2016 (s.

§ 4Abs.

7 des Entwurfs). Für die erforderliche Abstimmungsklarheit reicht es nicht, dass der Wert im Jahr 2016 im Bundesdurchschnitt zur Vermeidung der Armut ausreichend gewesen wäre. Denn der Abstimmungsberechtigte erhält keine Information darüber, welcher Betrag im Jahr 2020 1 Setzt man als Armutsrisikoschwelle 60% des Medians des Äquivalenzeinkommens in Deutschland an, käme man im Jahr 2019 auf 1.176 Euro pro Monat, 2020 auf 1.300 Euro, 2021 auf 1.247 Euro. Setzt man als Armutsrisikoschwelle 60% des Medians des Äquivalenzeinkommens in Deutschland an, käme man im Jahr 2019 auf 1.176 Euro pro Monat, 2020 auf 1.300 Euro, 2021 auf 1.247 Euro. , in dem die Unterschriften für das Volksbegehren gesammelt wurden, anzusetzen wäre und ob dieser Betrag in einer Großstadt wie Hamburg zur Existenzsicherung ausreichen würde. Bei Heranziehung des Leistungsanspruchs einer erwachsenen alleinstehenden Person nach dem SGB II lag der existenzsichernde Betrag in 2020 (selbst ohne Berücksichtigung von Sonder- und Mehrbedarfen) monatlich bei 1.194 Euro (Regelbedarf der Regelbedarfsstufe 1: 446 Euro, höchste angemessene Unterkunftskosten: 481 Euro, tatsächliche Heizkosten: ca. 50 Euro, Beiträge zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung ca. 217 Euro) und damit bereits über dem im Gesetzentwurf genannten Mindestbetrag. Darüber hinaus enthält der Gesetzentwurf keinen Hinweis auf notwendige, – angesichts des späteren Zeitpunkts des Beginns der Zahlungen und der Laufzeit des Versuchs – insbesondere inflationsbedingte Anpassungen eines existenzsichernden Zahlungsanspruchs. Unberücksichtigt bleiben zudem steuerrechtliche Fragestellungen, denn das Grundeinkommen würde mangels Freistellung im Einkommensteuergesetz der Einkommensteuerpflicht unterfal-len (von einer steuerfreien Schenkung wird bei einer Vergabe von öffentlichen Leistungen nicht auszugehen sein). Dies hat Auswirkungen auf die Kalkulation der Kosten für den Modellversuch, denn eine Berücksichtigung der Einkommensteuer führt zu einer erheblichen Erhöhung der an die Teilnehmenden mindestens zu leistenden Beträge, die nach Steuern über dem sozialrechtlichen Existenzminimum liegen müssten, damit kein Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II entsteht. Randnummer 77 Diese unvollständige Darlegung der Sach- und Rechtslage lässt sich durch die für die Abstimmenden allein relevante Lektüre des Gesetzentwurfs und dessen Begründung (vgl. HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, juris Rn. 78) nicht aufklären. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die fehlende Aktualität der Begründung auf einem Versäumnis der Initiatoren des Volksbegehrens oder auf anderen Gründen beruht (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 115). Randnummer 78 Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass allgemein bekannt ist, dass mit einer Zahlung von 1.120 Euro für erwachsene Leistungsberechtigte, die allein leben, im Regelfall das Existenzminimum in Hamburg nicht gedeckt werden kann und auch bereits im Jahr 2020 nicht gedeckt werden konnte. Auch reicht es nicht aus, dass der Gesetzentwurf nur vorsieht, dass der Betrag mindestens 1.120 Euro betragen müsste, was eine Erhöhung ausdrücklich zulässt. Denn nicht dargelegt wird, ob und, wenn ja, aus welchen Gründen eine solche Erhöhung des Betrages angemessen ist und was dies für den Erfolg des Modellversuchs und die Begrenzung auf Gesamtkosten von 40 Mio. Euro bedeutet. Die Höhe des Grundeinkommens-anspruchs muss nach § 4 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 des Entwurfs (ohne Einkommensanrechnung nach § 4 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 des Entwurfs) in allen Varianten den Betrag aus § 4 Abs. 7 des Entwurfs übersteigen, weil nach § 4 Abs. 6 des Entwurfs die Varianten so zu modellieren sind, dass die Teilnehmenden gerade keinen Bedarf an den Lebensunterhalt deckenden Sozialleistungen nach Bundesrecht haben. Unabhängig davon, dass die Bürgerinnen und Bürgern darüber im Unklaren gelassen werden, welcher Betrag jedenfalls im Jahr der Unterschriftensammlung für ein existenzsicherndes Grundeinkommen bereitgestellt werden müsste, können sie auch nicht überschlägig ermitteln, ob der Betrag von 40 Mio. Euro für die Durchführung des Modellversuchs ausreichen könnte und ob das angegebene Ziel, aussagekräftige Forschungsergebnisse zu erlangen, mit diesen Regelungen erreicht werden kann. Randnummer 79

1. cc)Die Bürgerinnen und Bürger können bei ihrer Entscheidung die Bedeutung und Tragweite des Modellversuchs auch deshalb nicht hinreichend klar erfassen, weil der Gesetzentwurf die rechtlichen Verflechtungen mit dem bestehenden Recht nur unzureichend benennt. Randnummer 80 Bei der Erprobung eines bedingungslosen Grundeinkommens neben dem bestehenden Sozialleistungssystem handelt es sich um eine besonders komplexe Materie, die mit den Regelungen des Sozialrechts eng verflochten ist und die Fragen der Existenzsicherung tangiert. Neben den bereits angeführten Problemen der individuellen Bedarfsermittlung stellen sich weitere Fragen, die das Ineinandergreifen der Regelungen für den Modellversuch und der bestehenden Regelung der Sozialgesetzbücher betreffen. Beispielhaft sei hingewiesen auf Probleme bei einem freiwilligen Eintritt in die gesetzliche Krankenversicherung (nachdem eine Versicherungspflicht als Leistungsbezieher nach dem SGB II nicht mehr besteht und die Versicherungsbeiträge nicht mehr vom Jobcenter übernommen werden), die sich im Zusammenhang mit den Regelungen des § 9 SGB V ergeben können, oder die Folgen für einen späteren Rentenbezug, wenn Meldungen nach § 58 Abs. 1 Nr. 3 SGB VI nicht mehr erfolgen. Randnummer 81 Des Weiteren stellt sich auch hier die Frage, wie das Grundeinkommen steuerlich behandelt werden soll, insbesondere bei denjenigen, denen ein Betrag zusätzlich zu ihrem Einkommen ausgezahlt wird und deren Einkünfte insgesamt über dem steuerlichen Grundfreibetrag liegen. Der steuerliche Grundfreibetrag lag 2020 bei 9.408 Euro und wird bereits bei einem monatlichen Grundeinkommen in Höhe von 1.120 Euro überschritten. Nicht zu erkennen ist, ob und wie der an der Armutsrisikoschwelle und damit am Nettoäquivalenzeinkommen orientierte Grundeinkommensbetrag von mindestens 1.120 Euro änderbar sein soll im Hinblick auf voraussichtlich anfallende Einkommensteuern und etwaige Sozialversicherungsbeiträge. Auch in Bezug auf die grundsätzlich bestehende Pfändbarkeit des Grundeinkommens besteht Klärungsbedarf. Zudem lässt der Gesetzentwurf offen, ob und ggf. wen Hinweis- und Beratungspflichten in Bezug auf nachteilige Auswirkungen der Teilnahme treffen. Ohne entsprechende Hinweis- und Beratungspflichten wird jedoch nicht sichergestellt sein, dass die Teilnahme am Modellversuch für alle Teilnehmenden keine unvorhergesehenen kurz- oder langfristigen negativen finanziellen Auswirkungen hat. Randnummer 82 Angesichts der Komplexität der Materie kann nicht erwartet werden, dass in dem Gesetzentwurf alle Facetten des Zusammenspiels zwischen dem Modellversuch und den bestehenden Gesetzen beleuchtet werden. Allerdings ist es für eine Beurteilung des vorgelegten Gesetzentwurfs erforderlich, dass die wesentlichen Schnittstellen mit anderen Gesetzen, insbesondere soweit sie sich nachteilig für die Teilnehmenden auswirken können, benannt werden. Denn anders können die Abstimmenden die Vor- und Nachteile des Gesetzentwurfs und dessen Auswirkungen nicht abschätzen. Randnummer 83
2. dd)Für die Bürgerinnen und Bürger entsteht zudem ein falscher Eindruck über den Umfang der aus dem Modellversuch zu gewinnenden Erkenntnisse. Der Gesetzentwurf legt nicht hinreichend offen, dass die negativen monetären Auswirkungen der Gewährleistung eines bedingungslosen Grundeinkommens nicht untersucht werden können, sodass die Versuchsanordnung insoweit unvollständig bleibt. Erkenntnisse über die verschiedenen Varianten des Grundeinkommens lassen sich durch den im Gesetzentwurf beschriebenen Versuchsaufbau allein auf Grundlage der positiven/neutralen finanziellen Wirkungen gewinnen, nicht hingegen über Wirkung und Akzeptanz der negativen finanziellen Folgen. Randnummer 84 Nach § 1 sowie den Ausführungen unter I. und II. des allgemeinen Teils der Begründung des Entwurfs sollen Wirkung, Akzeptanz und Umsetzbarkeit des Grundeinkommens erforscht werden. Die

§ 4Abs.

5 des Entwurfes macht deutlich, dass das Gesetzesvorha-ben auch einen Erkenntnisgewinn zur Gegenfinanzierung des bedingungslosen Grundeinkommens erbringen soll, welches letztlich durch eine grundlegende Änderung des Abgabensys-tems finanziert werden soll. Um ein bedingungsloses Grundeinkommen in einer existenzsichernden Höhe endgültig einführen und finanzieren zu können, müssten eine Vielzahl von Personen durch Steuern und/oder Abgaben stärker in Anspruch genommen werden (vgl. z.B. die Berechnungen des Gutachtens des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium der Finanzen 02/2021 vom 21.7.2021, Bedingungsloses Grundeinkommen). Für diese Personen würde die Einführung des Grundeinkommens zu einer Verringerung des verfügbaren Haushaltseinkommens führen. Randnummer 85 Mit dem Modellversuch nach dem Gesetzentwurf sollen derartige negative finanzielle Auswirkungen der Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens offenbar nicht untersucht werden. Eine Berücksichtigung von Erwerbseinkommen bei der Höhe des Auszahlungsanspruchs, die zu negativen finanziellen Auswirkungen des Grundeinkommens bei Teilnehmenden führt, ist ausgeschlossen (§ 4 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 des Entwurfs in Verbindung mit der

§ 4Abs.

5 des Entwurfs). Selbst bei einer – nach Einkommensanrechnung – geringeren oder keiner Auszahlung verbleibt ein positiver oder zumindest neutraler monetärer Effekt des Modellversuchs. Eine mögliche negative finanzielle Auswirkung der Einführung des bedingungslosen Grundeinkommens wird tatsächlich nicht modelliert. Randnummer 86 Ein ausdrücklicher Hinweis darauf, dass mit den im Gesetzentwurf niedergelegten Vorgaben zum Modellversuch allein positive bzw. neutrale finanzielle Aspekte der Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens erforscht werden, findet sich aber weder im Gesetzentwurf noch in der Begründung. Vielmehr wird der Anschein erweckt, dass mit der Untersuchung nach dem Modellversuch eine umfassende Versuchsanordnung geschaffen wird, die Rückschlüsse auf eine flächendeckende, dauerhafte Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens ermöglicht (Begründung A. Allgemeiner Teil, II. Problem und Lösung). So suggeriert die

§ 4Abs.

5 des Entwurfs, dass in dem Modellversuch auch eine (beschränkte) Gegenfinanzierung und deren Auswirkungen erprobt würden. Die bloße Erprobung positiver bzw. neutraler finanzieller Aspekte lässt sich allein aus dem Hinweis in der Begründung erahnen: „Ist die Abgabendifferenz höher als der Grundeinkommensanspruch, fällt die Geldzahlung zwar auf Null, kann aus forschungsethischen Gründen jedoch nicht negativ werden“ (

§ 4Abs.

5). Im Übrigen gibt die Begründung keinen Hinweis auf den beschränkten Untersuchungsumfang. Vielmehr wird in der Begründung des Gesetzesvorhabens darauf abgestellt, dass bereits durchgeführte Studien nicht im vergleichbaren Maße aussagekräftig seien, da z.B. nur erwerbslose Personen teilnehmen konnten, während im Rahmen des Modellversuchs nach dem Gesetzentwurf grundsätzlich alle Bürgerinnen und Bürger teilnahmeberechtigt seien. Auch wird darauf hingewiesen, dass Selbsteinschätzungen kein belastbarer Indikator für tatsächliches Verhalten seien und deren Aussagekraft stark begrenzt sei, sodass eine Selbsteinschätzung als Alternative zur tatsächlichen Versuchsanordnung nicht in Betracht kommen dürfte (Begründung A. Allgemeiner Teil, III. Alternativen). Da die Grenzen des Erkenntnisgewinns für die Bürgerinnen und Bürger nicht hinreichend aufgezeigt werden, können sie die Auswirkungen des Vorhabens nicht umfassend überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile nicht in der gebotenen Weise gegeneinander abwägen. Randnummer 87 6. Die festgestellten Verstöße führen dazu, dass das Volksbegehren „Hamburg soll Grundeinkommen testen!“ insgesamt nicht durchzuführen ist. Randnummer 88 Eine teilweise Durchführung des Volksbegehrens kommt nicht in Betracht. Dies gilt insbesondere hinsichtlich eines auf die Beauftragung eines Forschungsvorhabens beschränkten Volksbegehrens. Randnummer 89 Der Verfassungsgeber hat die grundsätzliche Entscheidung für eine – gleichrangige – plebiszitäre Modifizierung der repräsentativen parlamentarischen Demokratie getroffen. Eine enge Begrenzung oder gar ein Ausschluss der Möglichkeit, ein teilweise unzulässiges Volksbegehren im Übrigen aufrechtzuerhalten und durchzuführen, würde das plebiszitäre Element der Gesetzgebung entscheidend behindern. Dementsprechend ist im Zweifel zugunsten der Zulässigkeit des verbleibenden Teils des Volksbegehrens zu entscheiden (HVerfG, Urt. v. 22.4.2005, 5/04, LVerfGE 16, 207, juris Rn. 122). Dies bedeutet aber nicht, dass ein Volksbegehren in jedem Fall auf Antrag teilweise durchzuführen ist, wenn sich herausstellt, dass ein Teil unzulässig und jedenfalls insoweit kein Raum für seine Durchführung ist. Vielmehr ist in Fällen teilweiser (Un-)Zulässigkeit zu klären, ob eine Abspaltung eines Teils des ursprünglich beabsichtigten Volksbegehrens dessen Kern unberührt ließe. Hierfür ist maßgebend, welche Bedeutung dem unzulässigen und dem zulässigen Teil jeweils zukommt, in welchem inhaltlichen und systematischen Zusammenhang die verschiedenen Teile stehen und ob der mutmaßliche Abstimmungswille der Wahlberechtigten, die die Volksinitiative unterstützt haben, dafürspricht, dass diese auch nur den verbleibenden Teil unterstützt hätten (HVerfG, Urt. v. 7.5.2019, 4/18, juris Rn. 124; Urt. v. 22.4.2005, 5/04, LVerfGE 16, 207, juris Rn. 125 ff.). Randnummer 90 Gemessen an diesen Vorgaben ist ein auf die Beauftragung eines Forschungsvorhabens beschränktes Volksbegehren nicht durchzuführen. Unabhängig von der Tatsache, dass sich eine Abspaltung der Regelungen des Gesetzentwurfs, die die Beauftragung eines Forschungspartners zur Entwicklung eines Forschungskonzepts und zur Ausgestaltung der modellierten Grundeinkommensvarianten betreffen, nicht ohne weiteres regelungstechnisch umsetzen lässt, ist eine teilweise Durchführung des Volksbegehrens auch deswegen ausgeschlossen, weil durch die Auftrennung der wesentliche Zweck der Volksinitiative berührt wäre. Wie bereits ausgeführt, gebietet die Auslegung des Gesetzentwurfs und dessen Begründung, dass der wesentliche Zweck der Volksinitiative in der Durchführung des Modellversuchs zum Grundeinkommen besteht. Die Vergabe des Forschungsvorhabens steht lediglich in dienender Funktion hierzu. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Wahlberechtigten, die die Volksinitiative unterstützt haben, dies auch getan hätten, wenn die Volksinitiative auf eine Vergabe des Forschungsvorhabens ohne die Bereitstellung der Mittel zur Durchführung des zu entwickelnden Modellversuches beschränkt gewesen wäre. III. Randnummer 91 Im Verfahren vor dem Hamburgischen Verfassungsgericht werden Kosten nicht erhoben (§ 66 Abs. 1 HmbVerfGG). Anlass, eine Kostenerstattung gemäß § 67 Abs. 3 HmbVerfGG anzuordnen, besteht nicht. IV. Randnummer 92 Die Entscheidung ist einstimmig ergangen. Randnummer 93 Anlage I Randnummer 94 Entwurf eines Gesetzes zur Erprobung eines bedingungslosen Grundeinkommens im Land Hamburg Randnummer 95 Gesetzestext Randnummer 96 § 1 Zweck des Gesetzes Randnummer 97 Zweck dieses Gesetzes ist die Erforschung der Wirkung, Akzeptanz und Umsetzbarkeit verschiedener Varianten des bedingungslosen Grundeinkommens bezogen auf die Bevölkerung des Landes Hamburg im Rahmen eines wissenschaftlichen Modellversuchs. Randnummer 98 § 2 Begriffsbestimmungen Randnummer 99