nicht zu vereinbaren. (Rn.120) (Rn.121)
und dem bundesgesetzlichen Abwägungssystem aus § 1 Abs. 6 und Abs. 7
nicht zu vereinbaren wäre. Randnummer 5 Mit Schreiben vom
). Im Widerspruch hierzu werden Baugebiete im Außenbereich ausgewiesen. Aber auch grüne Freiflächen in Hamburgs Innenbereich stehen unter hohem Bebauungsdruck. Randnummer 23 Wir erwarten, dass der Hamburger Senat erkennt, dass in Zeiten des Klimawandels jegliche weitere Versiegelung unverantwortlich ist. Randnummer 24 Es wird Zeit zu handeln. Wir möchten mit allen Bürgern zusammen Hamburg als lebenswerte und grüne Stadt erhalten.“ Randnummer 25 In der Kopfzeile heißt es: Randnummer 26 „Für die Langfassung der Begründung sprechen Sie bitte die Sammelnden an, oder gehen Sie auf unsere Website.“ Randnummer 27 Ein der Vorlage beigefügter weiterer Begründungstext – wohl die so bezeichnete Langfassung der Begründung – hat den folgenden Wortlaut: Randnummer 28 „Rettet Hamburgs Grün – Klimaschutz jetzt! Randnummer 29 Senat und Bürgerschaft unternehmen unverzüglich alle notwendigen Schritte, damit in großflächigen Grün- und Landwirtschaftsflächen in Hamburg keine neuen Baugebiete durch Bebauungspläne ausgewiesen werden. Randnummer 30 Großflächige Grün- und Landwirtschaftsflächen sind solche Flächen, die zum 1. September 2021 im Amtlichen Liegenschaftskatasterinformationssystem als ‚Sport-, Freizeit- und Erholungsfläche‘, als ‚Gehölz, Wald‘ oder als ‚Landwirtschaft‘ ausgewiesen sind und die einzeln oder im Verbund die Größe von einem Hektar überschreiten. Als angrenzend gelten auch solche Flächen, die durch querende Verkehrswege voneinander getrennt sind. Randnummer 31 Ziel und Anliegen Randnummer 32 Im Grundgesetz Artikel 20 a (Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere) steht: ‚Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.‘ Randnummer 33 Trotz des Klimawandels und damit einhergehender extremer Wetterlagen werden in Hamburg entgegen den Interessen seiner Bürger/-innen Grünflächen weiterhin großflächig versiegelt und damit auch Versickerungsmöglichkeiten für immer häufiger auftretende große Regenmassen entzogen. Die Flächenversiegelung in Hamburg ist in 18 Jahren deutlich um 3 %, d.h. 22,65 Millionen Quadratmeter (dies entspricht 110-mal die Binnenalster) angewachsen (Quelle: BüDru 22/346). Randnummer 34 Versiegelung ist ebenfalls gleichbedeutend mit Erwärmung der Stadt und damit Abnahme der Lebensqualität – gesundheitliche Einschränkungen bis hin zu Hitzetoten sind die Folge und ein deutlicher Rückgang von Möglichkeiten zur Naherholung im unmittelbaren, fußläufigen Umfeld. Randnummer 35 Der Erhalt von Grünflächen dient sowohl dem Insektenschutz als auch dem Erhalt der Artenvielfalt. Bundesweit verzeichnen wir einen dramatischen Rückgang, in Hamburg wollen wir gegensteuern und sichern damit auch unser aller Überleben. Die Bundesregierung plant, den Flächenfraß bis 2050 zu stoppen (‚nettonull‘), wir wollen dies schneller erreichen. Randnummer 36 Grünflächen binden CO2 und tragen damit zum Klimaschutz bei. Auch das Bundes-Klimaschutzgesetz sieht daher inzwischen entsprechende Ziele für den Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft vor. Randnummer 37 Grundsätzlich soll in Deutschland der Außenbereich von Bebauung weitgehend freigehalten werden (§ 35
). Als Gründe werden im Gesetz u.a. die Erholungsfunktion, der sparsame Umgang mit der Natur und die Verhinderung einer Versiegelung genannt. Im Widerspruch hierzu, aber rechtlich zulässig haben die Gemeinden in den letzten Jahren viele neue Baugebiete im Außenbereich ausgewiesen. Dieser Prozess ist aus dem Ruder gelaufen. Aber auch die Freiflächen in Hamburgs Innenbereich stehen unter hohem Bebauungsdruck. Randnummer 38 Beschreibung der Regelung Randnummer 39 Um diese Ziele zu fördern, sollen großflächige Grünflächen und landwirtschaftlich genutzte Flächen vor weiterer Versiegelung geschützt werden. Randnummer 40 Der Bezug auf das Amtliche Liegenschaftskatasterinformationssystem hat den Vorteil, dass hier bereits eine aktuelle, flurstücksgenaue, amtliche Darstellung der tatsächlichen Nutzung in sinnvollen Kategorien vorliegt. Große unversiegelte Flächen sind dort als ‚Sport-, Freizeit- und Erholungsfläche‘, als ‚Gehölz, Wald‘ oder als ‚Landwirtschaft‘ ausgewiesen. Die Ausweisungen können unter https://geoportal-hamburg.de/geo-online/ – Themen – Hintergrundkarten – ALKIS-Express (farbig) als Kartendarstellung eingesehen werden. Als ‚Sport-, Freizeit- und Erholungsfläche‘ sind z.B. auch Kleingartenflächen und Friedhöfe ausgewiesen. Entscheidend ist das Amtliche Liegenschaftskatasterinformationssystem in seinem Stand zum
nicht zu vereinbaren. Bundesgesetzlich werde mit dieser Regelung für die Aufstellung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen eine gerechte Abwägung jeweils sämtlicher betroffener Belange vorgeschrieben. Diese könne infolge der Vorlage nicht stattfinden, da die Vorlage den von ihr verfolgten Zielen einen absoluten Vorrang gegenüber sonstigen abwägungsrelevanten Belangen zuspreche. Infolgedessen könnten für die von der Vorlage erfassten Flächen andere in der jeweiligen Planungssituation zu berücksichtigende Belange, etwa der Wirtschaft, der Versorgung und der Bevölkerung, bei der Aufstellung von Bauleitplänen nicht hinreichend berücksichtigt und nicht gerecht abgewogen werden. Bauleitpläne, die auf diese Weise zustande kämen, wären grob abwägungsfehlerhaft und rechtswidrig. Aus diesem Grund werde eine plebiszitäre Beteiligung an der Bauleitplanung, die notwendig auf „Ja“- oder „Nein“-Entscheidungen begrenzt sei, in der Rechtsprechung und rechtswissenschaftlichen Literatur überwiegend abgelehnt bzw. für unzulässig gehalten. Sie widerspreche zudem dem Grundsatz der Einheitlichkeit des Abwägungsvorgangs. Weder die Vorgabe konkreter Planungen noch bestimmter Rahmenfestlegungen sei im Planungsvorgang zulässig. Ausgenommen seien allenfalls Entscheidungen über die Einleitung eines bauleitplanerischen Verfahrens. Eine solche enthalte die Vorlage jedoch nicht, weil sie sich nicht gegen einen konkreten Bebauungsplan richte, sondern für einen erheblichen Umfang des Hamburger Stadtgebiets wie eine konkrete planerische Festsetzung wirke, die darauf abziele, künftig jegliche Bebauung großflächiger Grün- und Landwirtschaftsflächen zu verhindern. Soweit Bürgerentscheide auf der Bezirksebene in der Praxis und durch die Rechtsprechung für zulässig erachtet würden, sei im Übrigen der Unterschied zwischen den Formen einer plebiszitären Beteiligung zu berücksichtigen. Denn auf Bezirksebene werde die Verhältnismäßigkeit und Ausgewogenheit der bauleitplanerischen Entscheidungen durch den Senat und das ihm eingeräumte Evokations- und Weisungsrecht gesichert. Eine Volksabstimmung auf Landesebene ersetze hingegen die Entscheidungen des parlamentarischen Gesetzgebers. Randnummer 58 Entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 3. ergebe sich kein anderes Ergebnis aus der Regelung des § 6 Abs. 3 BauleitplG, wonach Bebauungspläne der Bezirke durch den Senat zu genehmigen seien und der Vorlage auf diesem Wege zur Geltung verholfen werden könne. Denn die Vorlage stelle eine planerische Gestaltung dar, die nur im Rahmen der Vorgaben des Baugesetzbuchs stattfinden könne. Auch könne die Vorlage nicht als städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11
verstanden werden. Ob ein solches Konzept überhaupt Gegenstand eines Volksabstimmungsverfahrens sein könne, sei zweifelhaft. Jedenfalls aber hätte eine entsprechende Absicht deutlich(er) aus den Abstimmungsunterlagen hervortreten müssen. Randnummer 59 Auch die nach Art. 50 Abs. 4a HV vorgesehene dauerhafte Bindungswirkung eines erfolgreichen Volksentscheids spreche gegen die Zulässigkeit von Volksabstimmungsverfahren in der Bauleitplanung. Wie die zahlreichen Änderungen des Flächennutzungsplans seit dessen Neubekanntmachung 1997 zeigten, setze die Bauleitplanung Entwicklungsfähigkeit und Dynamik voraus. Diese bestehe im Falle eines verpflichtenden Volksentscheids nicht, da mit ihm eine umfangreiche Planungssperre einherginge, deren Aufhebung unter dem Vorbehalt eines fakultativen Referendums stünde. Anknüpfend daran verstoße die Vorlage auch deshalb gegen höherrangiges Recht, weil sie Senat und Bürgerschaft (potenziell) daran hindere, die ihnen nach § 1 Abs. 3
obliegenden Planungspflichten zu erfüllen. Eine solche Planungspflicht ergebe sich auch aus der Staatszielbestimmung des Art. 73a HV. Infolge der Vorlage wäre nicht gewährleistet, dass Senat und Bürgerschaft entsprechenden, für das Hamburger Stadtgebiet gewichtigen Bedürfnissen jeweils hinreichend nachkommen könnten. Anschauliche Beispiele für einen solchen Planungsbedarf stellten etwa der Bau einer Feuer- und Rettungswache im Stadtteil Schnelsen und die dortige Schulplanung dar. Diese hätten zwingend auf Flächen verwirklicht werden müssen, die durch die Vorlage gesperrt wären. Es möge sein, dass die Vorlage die Festsetzung von Gemeinbedarfsflächen nicht ausschließe; bei der Einschätzung zukünftiger Planungsbedürfnisse und -pflichten könne jedoch nicht isoliert auf theoretisch verbleibende Möglichkeiten bauplanerischer Festsetzungen geblickt werden. Denn die Bedürfnisse für die Entwicklung von Flächen für den Gemeinbedarf könnten nicht losgelöst vom Anwachsen der Bevölkerung und entsprechenden Wohnbebauungen gesehen werden. Auch dies zeige, dass zukünftige Flächenbedarfe für das Hamburger Stadtgebiet nicht allein durch eine Verdichtung der Innenstadtbereiche gedeckt werden könnten. Randnummer 60 Da ein erfolgreicher Volksentscheid den Senat und die Bürgerschaft zur Anpassung des Flächennutzungsplans und damit zur Herbeiführung von Rechtsänderungen verpflichten würde, sei die Vorlage zudem nicht mit den Grundsätzen des freien Mandats und der Verfassungsorgantreue zu vereinbaren. Deutlich werde dies insbesondere daran, dass ein der Vorlage entsprechender Änderungsbeschluss, an dem er, der Antragsteller, als Senat mitzuwirken hätte, im Gegensatz zu seinen eigenen politischen Zielen und einem entsprechenden Verfassungsauftrag unter anderem zur Förderung des Wohnungsbaus stünde. Randnummer 61 Zudem verstoße die Vorlage gegen den aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz der Abstimmungsklarheit. Den tatsächlichen Inhalt der Vorlage könnten die Stimmberechtigten nicht hinreichend erfassen. Insbesondere stelle der Abstimmungstext nicht hinreichend deutlich dar, welche weitreichenden Folgen ein erfolgreicher Volksentscheid für die städtebauliche Entwicklung in Hamburg hätte und welche Verletzungen bundesgesetzlicher und verfassungsrechtlicher Vorgaben mit diesem einhergingen. Sollte die Vorlage so zu verstehen sein, dass sie nicht auf eine unzulässige Verpflichtung der Adressaten zur Umsetzung ziele, sondern bloß eine Befassung mit den Forderungen der Volksinitiative bezwecke, träte auch dies aus dem Abstimmungstext nicht hinreichend klar hervor. Randnummer 62 Schließlich wahre die Vorlage die Grenzen des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV nicht, da sie den hiernach ausgeschlossenen Bereich der Haushaltspläne betreffe. Durch die Umsetzung der Vorlage würde die bauliche Nutzbarkeit des städtischen Grundeigentums erheblich eingeschränkt und dessen Wert gemindert. Zudem würden Erlöserwartungen und Entwicklungsmöglichkeiten wegfallen und flächenintensive Gewerbe zum Wegzug oder Fernbleiben motiviert. Dies lasse einen Verlust an Arbeitsplätzen und Steuereinnahmen erwarten und sei mit der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung der Bürgerschaft insgesamt nicht in Einklang zu bringen. Randnummer 63 Der Antragsteller und Beteiligte zu
setze der plebiszitären Beteiligung an der Bauleitplanung zwar Grenzen, schließe diese aber nicht aus. Bei deren näherer Bestimmung müsse zwischen Volksabstimmungsverfahren, die eine bestimmte Planung positiv vorgäben, und solchen unterschieden werden, die auf ein Unterlassen einer Planung zielten. Volks- und Bürgerbegehren, welche die Einstellung oder das Unterlassen einer konkreten Planung zum Gegenstand hätten, würden in der Rechtsprechung allgemein für unproblematisch gehalten. Denn spiegelbildlich zu dem Beschluss zur Aufstellung eines Bauleitplans stelle auch die Entscheidung, eine Planung nicht zu verfolgen bzw. ein begonnenes Planungsverfahren nicht fortzuführen, keine Abwägungsentscheidung i.S.v. § 1 Abs. 7
dar. Da die von der jeweiligen Planung berührten Belange in diesem Stadium noch nicht ermittelt und bewertet worden wären, wäre eine Abwägung im Sinne von § 1 Abs. 7
in der Regel auch noch nicht möglich. Dementsprechend seien auch in Hamburg bereits mehrere Bürgerbegehren, die sich gegen eine konkrete Bebauungsplanung bzw. auf die Freihaltung und den Schutz konkreter Freifläche gerichtet hätten, durchgeführt und seitens der Behörden und Gerichte bestätigt worden. Auf positive Planungsziele gerichtete Volks- und Bürgerbegehren verletzten das Abwägungsgebot nicht, soweit dem Planungsgremium ein Abwägungsspielraum von substanziellem Gewicht verbleibe, der ausreichend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offenhalte. Vorlagen, die konkrete, grundstücksbezogene Festsetzungen vorgäben bzw. Bindungen erzeugten, seien unzulässig. Grundsatzentscheidungen und Rahmenfestlegungen seien hingegen nur dann unzulässig, wenn eine Abwägung in keinem Fall mehr sachgerecht vorgenommen werden könne und ein Abwägungsfehler gleichsam vorprogrammiert sei. Randnummer 72 Demnach widerspreche die Vorlage „Rettet Hamburgs Grün – Klimaschutz jetzt!“ dem Abwägungsgebot nicht. Sie bestimme lediglich, dass keine neuen Baugebiete durch Bebauungspläne auszuweisen seien und stelle damit die Entscheidung zur Abstimmung, Bebauungspläne nicht nach § 10 Abs. 1
zu beschließen. Da derartige, auf die (Nicht-) Einleitung einer Planung bezogene Entscheidungen nicht dem Abwägungsgebot unterlägen, könne dieses auch nicht verletzt sein. Randnummer 73 Eine Verletzung des Abwägungsgebots ergebe sich auch nicht daraus, dass im Zuge der Umsetzung der Vorlage Abwägungsentscheidungen zu treffen wären: Randnummer 74 Da die Vorlage im Falle eines erfolgreichen Volksentscheids einen Bürgerschaftsbeschluss ersetze und Bürgerschaft und Senat binde, sei zu ihrer Umsetzung – anders als der Antragsteller meine – unmittelbar kein weiteres Tätigwerden und insbesondere keine Änderung des Flächennutzungsplans erforderlich. Es genüge, schlicht keine der Vorlage widersprechenden Bebauungspläne aufzustellen. Denn die Vorlage ziele selbst nicht auf eine Anpassung des Flächennutzungsplans, sondern nur auf Bebauungsplanverfahren. Eine der Vorlage widersprechende Bebauungsplanung der Bezirke könne im Übrigen durch Versagung der erforderlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 3 Bauleitplanfeststellungsgesetz verhindert werden. Da diese Entscheidung keine Abwägungsentscheidung i.S.v. § 1 Abs. 7
darstelle, könne das Abwägungsgebot insofern nicht verletzt sein. Schließlich sei der Antragsteller auch berechtigt, den Bezirksämtern Weisungen zur Bauleitplanung zu erteilen. Randnummer 75 Ob sich eine Pflicht zur Änderung des Flächennutzungsplans, wie der Antragsteller meine, aus Bundesrecht ergebe, erscheine zweifelhaft. Denn das Baugesetzbuch sehe seit 2007 gerade keine zeitlich fixierten Pflichten zur Überprüfung der Flächennutzungspläne mehr vor. Im Übrigen entspreche der Flächennutzungsplan der Freien und Hansestadt Hamburg häufig und auch gegenwärtig nicht dem jeweils aktuellen Stand der Planung (vgl. dazu im Einzelnen S. 21 f. der Antragserwiderung). Daher setze der Antragsteller sich dem Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens aus, wenn er sich gegenüber der Volksinitiative nun auf eine Anpassungspflicht berufe. Randnummer 76 Eine Pflicht zur Anpassung des Flächennutzungsplans, die sich unmittelbar aus Bundesrecht und bloß mittelbar aus der Vorlage ergebe, könne der Volksinitiative überdies nicht zugerechnet und entgegengehalten werden. Denn Urheber der Verpflichtung wäre nicht der Hamburgische Volks-, sondern der Bundesgesetzgeber. Derartige Rechtsreflexe beträfen auch nicht die Bedenken, die das Hamburgische Verfassungsgericht in seiner Rechtsprechung gegenüber einem Zwang zur Herbeiführung von Rechtsänderungen geäußert habe. Zum einen komme dem Flächennutzungsplan als vorbereitender Planung mit verwaltungsinterner Wirkung keine Rechtsnormqualität zu, sodass es sich bei dessen Anpassung, die durch einfachen Bürgerschaftsbeschluss erfolge, bereits um keine Rechtsänderung handele. Zum anderen werde aus der einschlägigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung deutlich, dass diese sich nur auf andere Vorlagen beziehe, die unmittelbar eine Änderung der Gesetzeslage zum Ziel hätten. Andernfalls verbliebe für Art. 50 Abs. 4a HV praktisch kein Anwendungsbereich; alle Volksinitiativen, die den Darstellungen des Flächennutzungsplans widersprächen, wären unzulässig. Wegen der Normhierarchie sei eine bundesgesetzliche Pflicht zur Anpassung des Flächennutzungsplans zudem geeignet, Rechtspositionen aus der Hamburgischen Verfassung zu verdrängen. Damit scheide eine Verletzung der Mandatsfreiheit oder des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue aus. Da der Flächennutzungsplan fortlaufender Anpassungen an die Planung in Hamburg bedürfe, sei eine infolge der Vorlage hinzutretende Anpassungspflicht im Übrigen nur von geringem Gewicht. Randnummer 77 Ungeachtet dessen ginge mit einer Pflicht zur Anpassung des Flächennutzungsplans an die Vorlage auch der Sache nach kein Verstoß gegen das Abwägungsgebot einher. Da die Vorlage keine konkreten Darstellungen für die erfassten Flächen vorgebe, stünden den Adressaten vielfältige Optionen zu ihrer Umsetzung zur Verfügung. Entgegen der Behauptung des Antragstellers verbleibe somit ausreichend Planungs- und Abwägungsspielraum von substanziellem Gewicht. Von einer Pflicht zur Änderung des Flächennutzungsplans wären auch nur die – bislang nicht quantifizierten – Flächen betroffen, die sowohl von der Vorlage erfasst als auch im Flächennutzungsplan als Bauflächen dargestellt würden. Nach den eigenen Darstellungen des Antragstellers seien aber etwa 62,8 % der Gesamtfläche Hamburgs bereits nicht von der Vorlage betroffen. Dass Flächenbedarfe für den Wohnungsbau und die Gewerbeentwicklung auf den hiernach verbleibenden Flächen nicht hinreichend gedeckt werden könnten, sei nicht absehbar und bislang nicht substanziiert dargelegt worden. Zu beachten sei ferner, dass das Baugesetzbuch die Ziele der Volksinitiative als für die Bauleitplanung maßgeblich und schützenswert anerkenne. Deutlich werde dies insbesondere aus der dortigen Aufzählung der abwägungsrelevanten Belange (§ 1 Abs. 6 Nr. 1, 7e, Nr. 8b, 9, 14
), aus der sog. Bodenschutzklausel (§ 1a Abs. 2 Satz 2
) und aus der Umwidmungssperrklausel (§ 1a Abs. 2 Satz 2
). Als städtebauliches Entwicklungskonzept nach § 1 Abs. 6 Nr. 11
enge die Vorlage die jeweilige Abwägungsentscheidung zudem zulässigerweise ein. Randnummer 78 Bei der Überprüfung der Vorlage auf ihre Vereinbarkeit mit einfachem Bundesrecht sei überdies der verfahrensökonomische Zweck des verfassungsgerichtlichen Verfahrens zu berücksichtigen. Sofern ein vermeintlicher Verstoß der Vorlage gegen einfaches Bundesrecht nicht eindeutig sei, d.h. sich nicht unter Rückgriff auf bestehende Rechtsprechung und Literatur zum Bundesrecht feststellen lasse, sondern dafür eine bisher ungeklärte Rechtsfrage beantwortet oder ein unbestimmter Rechtsbegriff wesentlich neu konkretisiert werden müsse, sei bei der daran anknüpfenden Bewertung der Vorlage eine gewisse Zurückhaltung geboten. Denn die Klärung von Streitfragen bei der Auslegung von Bundesrecht und die Rechtsfortbildung in diesem Bereich seien primär den Fachgerichten und im Falle des Grundgesetzes dem Bundesverfassungsgericht zugewiesen. Dazu könne es im Falle einer ablehnenden Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts nicht mehr kommen, da diese das Volksabstimmungsverfahren endgültig beende; bei einer gegenteiligen Entscheidung bleibe eine spätere Überprüfung durch die zur Auslegung und Fortbildung des Bundesrechts primär berufenen Gerichte demgegenüber möglich. Randnummer 79 Zu Unrecht berufe der Antragsteller sich darüber hinaus auf ein vermeintlich ihm, als Senat, sowie der Bürgerschaft eingeräumtes Planungsrecht bzw. Planungsermessen. Denn das Baugesetzbuch weise das Recht zur Bauleitplanung der Gemeinde bzw. dem Land Hamburg zu. Eine plebiszitäre Beteiligung hieran stelle sich damit nicht als eine Beschränkung, sondern als Wahrnehmung dieser Planungsrechte dar. Im Übrigen seien aufgrund vielzähliger Vorschriften – etwa des Naturschutzrechts, des Fachplanungsrechts und des Raumordnungsrechts – selbst fremdbestimmte rechtliche Beschränkungen des Planungsermessens in der Bauleitplanung alltäglich. Auch aus der Bindungswirkung eines Volksentscheids ergebe sich keine unzulässige Begrenzung des planerischen Ermessens, da diese Bindungswirkung im Verfahren nach Art. 50 Abs. 4a Satz 2 HV überwunden werden könne. Randnummer 80 Fehl gehe zudem der Einwand, dass der Senat und die Bürgerschaft im Falle eines erfolgreichen Volkentscheids ihre Planungspflichten nach § 1 Abs. 3
nicht mehr erfüllen könnten. Eine derartige Planungspflicht bestehe nur ausnahmsweise und sei in der Rechtsprechung bislang nur in einem Fall angenommen worden. Ein solcher Fall sei vorliegend nicht ersichtlich und für die von der Vorlage betroffenen Flächen auch nicht absehbar. Nichts Anderes folge aus den von dem Antragsteller angeführten Beispielen aus der Bauleitplanung für den Stadtteil Schnelsen. Die Beispiele gingen an der Sache vorbei, da sie „Flächen für den Gemeinbedarf“ und nicht die von der Vorlage allein ausgeschlossenen Festsetzungen von Baugebieten beträfen. Den beispielhaft dargestellten Planungssituationen stünde die Vorlage damit nicht entgegen. Im Übrigen könne auf zukünftige Entwicklungen und einen dadurch veranlassten Planungsbedarf durch einen Änderungsbeschluss nach Art. 50 Abs. 4a Satz 2 HV reagiert werden. Randnummer 81 Die Vorlage wahre ferner die Grenzen des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV und betreffe insbesondere nicht die von der Volksgesetzgebung ausgeschlossenen Haushaltspläne. Unabhängig davon, dass das städtische Vermögen bereits nicht Teil des zu beschließenden Haushaltsplans sei, seien relevante Wertminderungen infolge der Vorlage nicht zu erwarten oder abzusehen. Randnummer 82 Schließlich stehe die Vorlage nicht in Widerspruch zum Grundsatz der Abstimmungsklarheit. Insbesondere würden der Inhalt und die Folgen der Regelung aus dem Abstimmungstext hinreichend deutlich. Mögliche Konflikte mit Wohnungsbauprogrammen der Stadt etwa würden klar benannt. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Vorlage auf eine Bewahrung des status quo ziele und an eine für jede Person einsehbare Darstellung im Internet anknüpfe. Die von dem Antragsteller geforderte Angabe des genauen Umfangs der betroffenen Flächen sei daher nicht erforderlich und könne mit den der Volksinitiative zur Verfügung stehenden Mitteln nicht geleistet werden. Entscheidungsgründe Randnummer 83 Der Antrag des Antragstellers und Beteiligten zu 1., festzustellen, dass das am 6. Mai 2022 beantragte Volksbegehren „Rettet Hamburgs Grün – Klimaschutz jetzt!“ nicht durchzuführen ist, ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.). I. Randnummer 84 Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist der Antrag statthaft (dazu 1.) und die Antragsfrist gewahrt (dazu 2.). Randnummer 85 1. Der Antrag über die Durchführung eines Volksbegehrens ist statthaft nach Art. 50 Abs. 6 Satz 1 und Art. 65 Abs. 3 Nr. 5 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6. Juni 1952 (HmbBl I 100-a, zuletzt geändert am 20. April 2023, HmbGVBl. S. 169; HV) i.V.m. § 14 Nr. 5 des Gesetzes über das Hamburgische Verfassungsgericht vom 23. März 1982 (HmbGVBl. S. 53, zuletzt geändert am 11. Juli 2023, HmbGVBl. S. 245; HmbVerfGG), § 26 Abs. 1 Nr. 1 des Hamburgischen Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid vom 20. Juni 1996 (HmbGVBl. S. 136, zuletzt geändert am 25. Mai 2021, HmbGVBl. S. 347; VAbstG). Hiernach entscheidet das Hamburgische Verfassungsgericht auf Antrag unter anderem des Senats über die Durchführung von Volksbegehren, insbesondere ob eine zustande gekommene Volksinitiative die Grenzen des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV wahrt oder mit sonstigem höherrangigem Recht vereinbar ist. Randnummer 86 2. Der am 15. Juni 2022 bei dem Hamburgischen Verfassungsgericht eingegangene Antrag wahrt die Antragsfrist. Randnummer 87 Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 VAbstG ist der Antrag auf verfassungsgerichtliche Entscheidung über die Durchführung eines Volksbegehrens binnen eines Monats nach Ablauf der Antragsfrist nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG zu stellen. Die hiermit in Bezug genommene Frist eines Antrags auf Durchführung eines Volksbegehrens nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG beträgt einen Monat nach Ablauf der viermonatigen Frist, die der Bürgerschaft gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VAbstG ab Einreichung der Unterschriften für eine Volksinitiative eingeräumt ist, um einen der Vorlage entsprechenden Beschluss zu fassen. Für die Berechnung der Fristen bestimmt § 31a Abs. 1 VAbstG ergänzend, dass die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs Anwendung finden (Absatz 1 Satz 1) und dass die Fristen nach Tagen berechnet werden (Absatz 1 Satz 2). § 31a Abs. 2 Satz 1 VAbstG gibt ferner vor, dass die nach dem Volksabstimmungsgesetz vorgesehenen Fristen mit Ausnahme der Einreichfrist nach § 15 Satz 2 VAbstG sowie der Fristen nach §§ 26 und 27 VAbstG sich nicht dadurch verlängern, dass der letzte Tag der Frist oder ein Termin auf einen Sonnabend, einen Sonntag oder einen gesetzlichen oder staatlichen geschützten Feiertag fällt. Randnummer 88 Daraus ergibt sich die folgende Fristberechnung: Randnummer 89 Die Beteiligten zu 3. haben die gesammelten Unterschriften am 20. Dezember 2021 bei dem Beteiligten zu 1. eingereicht. Die hiermit ausgelöste Viermonatsfrist, die wegen § 31a Abs. 1 Satz 2 VAbstG und § 31a Abs. 1 Satz 1 VAbstG i.V.m. § 191 des Bürgerlichen Gesetzbuchs in der Fassung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I S. 42, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Oktober 2023, BGBl. I Nr. 294; BGB) wie eine vierfache 30-Tage-Frist (120 Tage) zu behandeln ist (vgl. HVerfG, Urt. v. 7.5.2019, 4/18, juris Rn. 51, 32; Urt. v. 21.12.2021, 6/20, juris Rn. 33), lief gemäß § 31a Abs. 1 Satz 1 VAbstG i.V.m. §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 1, 191 BGB am Donnerstag, den 19. April 2022, ab. Die anschließende, wiederum als 30-Tage-Frist zu behandelnde Monatsfrist für den Antrag auf Durchführung des Volksbegehrens nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG endete dementsprechend mit Ablauf des 19. Mai 2022, einem Mittwoch. Die als 30-Tage-Frist zu behandelnde Monatsfrist für den Antrag des Antragstellers nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG begann demnach am 20. Mai 2022 zu laufen und endete, weil der 18. Juni 2022 ein Sonnabend war (vgl. § 31a Abs. 1 VAbstG i.V.m. § 193 BGB, § 31a Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VAbstG), mit Ablauf des 20. Juni 2022 und damit nach Eingang der Antragsschrift am 15. Juni 2022. Randnummer 90 Für diesen Fristlauf keine Bedeutung kommt dem von dem Antragsteller in diesem Zusammenhang angeführten Bürgerschaftsbeschluss vom 16. Juni 2021 zu. Denn mit diesem waren lediglich einzelne für Volksinitiativen und deren Initiatorinnen und Initiatoren geltende Fristen, nämlich für das Einreichen der Unterschriften für eine Volksinitiative, für den Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens und für die Eintragung bei Durchführung eines Volksentscheids, zu deren Gunsten gehemmt worden (vgl. Bü-Drs. 22/4788, Bü-Drs. 22/4251, Plenarprotokoll 22/29 v. 16.6.2021, S. 2113). II. Randnummer 91 Der Antrag, festzustellen, dass das am 6. Mai 2022 beantragte Volksbegehren „Rettet Hamburgs Grün – Klimaschutz jetzt!“ nicht durchzuführen ist, ist zudem begründet. Randnummer 92 Zwar sind die formellen Voraussetzungen für die Durchführung des Volksbegehrens gegeben (dazu 1.). Die dem beantragten Volksbegehren zugrundeliegende Volksinitiative ist jedoch mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und infolgedessen insgesamt nicht durchzuführen (dazu 2.). Ob die Vorlage die Grenzen des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV wahrt, bedarf daher keiner weiteren Vertiefung. Randnummer 93 1. Die formellen Voraussetzungen für die Durchführung des beantragten Volksbegehrens nach Art. 50 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 HV liegen vor. Randnummer 94 Die andere Vorlage der Volksinitiative ist von mindestens 10.000 zur Bürgerschaft Wahlberechtigten unterstützt worden und damit, wie der Antragsteller nach § 5 Abs. 2 VAbstG mit Beschluss vom 18. Januar 2022 festgestellt hat (vgl. die Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft vom 18.1.2022, Bü-Drs. 22/7029), gemäß Art. 50 Abs. 1 Satz 3 HV zustande gekommen. Randnummer 95 Die Beteiligten zu 3. hatten Gelegenheit, ihr Anliegen in dem Ausschuss für Umwelt, Klima und Energie und dem Stadtentwicklungsausschuss zu erläutern. Die Beteiligte zu 2., die das Anliegen der Beteiligten zu 3. zur Kenntnis genommen hat, hat innerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriften für die Volksinitiative am 20. Dezember 2021, d.h. bis zum 19. April 2022 (vgl. dazu bereits oben unter Ziffer I. 2.) keinen der Vorlage entsprechenden Beschluss gefasst (Art. 50 Abs. 2 Satz 4 HV). Randnummer 96 Unter Einhaltung der dafür geltenden Monatsfrist (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG; dazu im Einzelnen bereits unter Ziffer I. 2.) und Wahrung der Schriftform (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG) haben die Beteiligten zu 3. sodann am 6. Mai 2022 beim Antragsteller die Durchführung eines Volksbegehrens beantragt (Art. 50 Abs. 2 Satz 4 HV). Unschädlich ist, dass sie – wohl zum Zwecke einer von ihnen gewünschten zeitlichen Taktung des weiteren Volksabstimmungsverfahrens – ihren Antrag „mit Wirkung zum Sonntag, den 8. Mai 2022“ gestellt und auf eine Durchführung des Volksbegehrens „ab Montag, dem 5. September 2022“ bezogen haben. Zum einen liegt auch der damit in Bezug genommene Zeitpunkt innerhalb der bis zum 19. Mai 2022 laufenden Antragsfrist (vgl. o.). Zum anderen ist dadurch der Wille der Beteiligten zu 3., die Durchführung des Volksbegehrens, gegebenenfalls auch zu einem anderen Zeitpunkt, zu erreichen, nicht infrage gestellt. Randnummer 97 2. Die Volksinitiative „Rettet Hamburgs Grün – Klimaschutz jetzt!“ ist mit sonstigem höherrangigem Recht i.S.v. § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG nicht vereinbar. Randnummer 98 Dabei ist die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob und gegebenenfalls welche konkreten Pflichten zu einem aktiven Tätigwerden für Senat und/oder Bürgerschaft mit der streitgegenständlichen anderen Vorlage im Falle eines erfolgreichen Volksentscheids verbunden wären, vorliegend nicht entscheidungserheblich. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob die Vorlage den Anforderungen genügt, die sich aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip an ihre Klarheit und Bestimmtheit ergeben. Denn das aus der Vorlage jedenfalls hinreichend deutlich hervortretende Ziel, künftig bestimmte Festsetzungen in Bebauungsplänen für das Hamburger Stadtgebiet verlässlich auszuschließen (dazu a]), ist nicht mit dem für die Bauleitplanung vorgegebenen bundesgesetzlichen Rahmen vereinbar. Die Vorlage verstößt folglich gegen höherrangiges Recht und ist insgesamt nicht durchzuführen (dazu b]). Randnummer 99
) Gebrauch gemacht und dabei einen grundsätzlich abschließenden und verbindlichen rechtlichen Rahmen für die Bauleitplanung in den Ländern festgelegt (vgl. dazu instruktiv Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
18; Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 15. Aufl. 2022, § 1 Rn. 16 ff.; Dirnberger in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK
, 59. Edition, Stand: 1.8.2021,
G, Beschl. v. 21.8.1995, 4 N 1/95, NVwZ 1996, 265). Randnummer 115 Gegenstand der Bauleitplanung in diesem Sinne ist nach § 1 Abs. 1
die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde bzw. dem Land Hamburg: Das Land Hamburg gilt nach § 246 Abs. 5
für die Anwendung des Baugesetzbuchs als Gemeinde. Begrifflich ist mit der Bauleitplanung der Gesamtbereich der Vorschriften erfasst, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben und Teil einer (städtebaulichen) Planung sein können (Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
12). In Abgrenzung zu anderen raumbezogenen Regelungsmaterien, wie etwa dem Naturschutz- und Landschaftspflegerecht und dem Immissionsschutzrecht, ist Gegenstand des Rechts der städtebaulichen Planung die Vorbereitung und Leitung der gesamten Bebauung in Stadt und Land, der zu ihr gehörigen baulichen Anlagen und Einrichtungen sowie der mit der Bebauung in Verbindung stehenden Nutzung des Bodens (so BVerfG, Rechtsgutachten v. 16.6.1954, 1 PBvV 2/52, BVerfGE 3, 407, juris Rn. 10; ferner instruktiv Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
12). Randnummer 116 Der insoweit mit dem Baugesetzbuch für die Plangeber in den Ländern verbindlich vorgegebene Rahmen umfasst – grundsätzlich abschließende (vgl. Dirnberger in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK
, 59. Edition, Stand: 1.8.2021,
11) – Regelungen über die Instrumente der Bauleitplanung (§§ 1 ff.
) und die Arten von Bauleitplänen (§ 1 Abs. 2
; Flächennutzungsplan und Bebauungsplan), über deren Inhalt (vgl. § 5 und § 9
) und das Verfahren ihrer Aufstellung, einschließlich differenzierter Vorgaben zur Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (§§ 3-4a
) sowie zum Vorgang der Abwägung (vgl. § 1 Abs. 6, Abs. 7
). Dass die Bodennutzung über die im Baugesetzbuch vorgesehenen (Bauleit-)Pläne vorbereitet und geleitet wird und sich die Bauleitplanung der Gemeinden (bzw. des Landes Hamburg) in dem hiermit grundsätzlich abschließend vorgegebenen Rahmen bewegen muss, wird dabei zudem als eines mehrerer Grundprinzipien (auch: Rahmenbedingungen) der Bauleitplanung der Regelung des § 1 Abs. 1
entnommen. Soweit die planerische Seite von Entscheidungen betroffen ist, müssen Gemeinden ihren städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsauftrag durch Bauleitpläne in der durch das Baugesetzbuch bestimmten Ausgestaltung vornehmen (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 150. EL Mai 2023,
R 1978, 99 [101]; ferner BVerwG, Urt. v. 6.12.2022, 4 C 7/21, juris Rn. 23). Diese Bauleitpläne zeichnen sich gegenüber formlosen Plänen oder Konzepten insbesondere durch ihre gesetzlich vorbestimmte Typik in Form und Inhalt und gegenüber Normen durch ihre Konkretheit aus (vgl. Schmidt-Aßmann, BauR 1978, 99 [101]; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 150. EL Mai 2023,
G, Urt. v. 30.1.1976, IV C 26.74, BVerwGE 50, 114, juris Rn. 31). Randnummer 117 Den Gemeinden (bzw. dem Land Hamburg) ist damit zwar nicht verboten, zur Verwirklichung ihrer städtebaulichen Ziele – insbesondere vorbereitend und ergänzend – auch andere Werkzeuge einzusetzen. Diese werden von dem Baugesetzbuch selbst als möglich vorausgesetzt, wie insbesondere die Regelungen des § 1 Abs. 6 Nr. 11
zur Berücksichtigung von Ergebnissen eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzepts oder einer sonstigen städtebaulichen Planung sowie des § 11
zum städtebaulichen Vertrag zeigen. Solche anderen Werkzeuge dürfen die der Bauleitplanung vorbehaltene Aufgabe der Vorbereitung und Leitung der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke jedoch nicht ersetzen (Dirnberger in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK
, 59. Edition, Stand: 1.8.2021,
11; vgl. auch Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 15. Aufl. 2022, § 1 Rn. 14 ff. [18 ff.] m.w.N.) bzw. in ihrer zentralen Leitungsfunktion verdrängen (Schmidt-Aßmann, Grundsätze der Bauleitplanung, BauR 1978, 99 [101]). Wenn die Gemeinde hoheitlich rechtsverbindliche Regelungen erzielen möchte, muss sie dafür die vom Baugesetzbuch vorgesehenen Instrumente der Bauleitplanung einsetzen (Dirnberger in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK
, 59. Edition, Stand: 1.8.2021,
11; vgl. auch Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch,
16). Sie gelten daher grundsätzlich auch für die Bauleitplanung in Hamburg. Durch die Öffnungsklauseln des § 246 Abs. 2 und Abs. 4
wird dem Stadtstaat aus Gründen föderativer Selbständigkeit zwar in formaler Hinsicht ein großer Entscheidungsfreiraum verschafft (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.10.1990, 4 NB 29/90, juris Rn. 8). Hiernach ist es dem Land Hamburg überlassen, zu bestimmen, welche Form der Rechtsetzung an die Stelle der im Baugesetzbuch vorgesehenen Satzungen tritt (Absatz 2 Satz 1). Auch kann es für die Bekanntmachung bestimmter gemeindlicher Entscheidungen abweichende Regelungen treffen (Absatz 2 Satz 2) und die Vorschriften des Baugesetzbuchs über die Zuständigkeiten von Behörden dem besonderen Verwaltungsaufbau seines Landes anpassen (Absatz 4). Inhaltlich bleibt die der Freien und Hansestadt Hamburg eingeräumte Gestaltungsfreiheit für die Bauleitplanung aber durch die besonderen bauplanungsrechtlichen Erfordernisse begrenzt (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 24.10.1990, 4 NB 29/90, juris Rn. 8). Randnummer 119
und der darin verbürgten, rechtsstaatlich begründeten Ausgleichsfunktion förmlicher Bauleitplanung nicht zu vereinbaren. Randnummer 122 Nach § 1 Abs. 7
sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Randnummer 123 Das damit einfachrechtlich festgelegte Gebot, die von einer Planung berührten Belange einer gerechten Abwägung zuzuführen, ist die zentrale Verpflichtung einer den rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechenden Planung und Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips (siehe dazu grundlegend BVerwG, Urt. v. 12.12.1969, IV C 105.66, BVerwGE 34, 301, juris Rn. 26; Urt. v. 30.4.1969, IV C 6.68, juris Rn. 17; BVerwG, Urt. v. 7.7.1978, IV C 79.76, BVerwGE 56, 110, juris Rn. 59; ferner BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, 2 BvR 397/82, BVerfGE 70, 35, juris Rn. 43; Beschl. v. 11.11.2002, 1 BvR 218/99, juris Rn. 19; zur [allg.] öffentlichen Planung LVerfG Schleswig-Holstein, Urt. v. 24.9.2021, LVerfG 1/18, juris Rn. 62 ff., 70 ff.; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
179). Es bildet den Kern des eigentlichen Planungsaktes und bestimmt die wesentlichen rechtlichen Anforderungen an die Planung (Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
G Schleswig-Holstein, Urt. v. 24.9.2021, LVerfG 1/18, juris Rn. 71). Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass Planung ein komplexer Willensbildungsprozess ist, der auf ein Geflecht mehr oder weniger zahlreicher, in ihrem Verhältnis zueinander komplexer Interessen trifft, die zudem meist so ineinander verschränkt sind, dass dem einen Interesse nichts zugestanden werden kann, ohne dadurch zahlreiche andere Interessen zu berühren (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969, IV C 105.66, BVerwGE 34, 301, juris Rn. 29; LVerfG Schleswig-Holstein, Urt. v. 24.9.2021, LVerfG 1/18, juris Rn. 71 m.w.N.; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
206; Kment, Öffentliches Baurecht I: Bauplanungsrecht,
180). Es verlangt, dass eine Abwägung überhaupt erfolgt und dass die von der Planung berührten Belange in die Abwägung eingestellt werden; dies setzt eine hinreichende Zusammenstellung des Abwägungsmaterials und die dafür erforderliche Sachverhaltsaufklärung voraus. Ferner verlangt das Abwägungsgebot, dass die Bedeutung der von der Planung berührten Belange erkannt und ein Ausgleich zwischen diesen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange nicht außer Verhältnis steht (LVerfG Schleswig-Holstein, Urt. v. 24.9.2021, LVerfG 1/18, juris Rn. 72; für die Bauleitplanung grundlegend BVerwG, Urt. v. 12.12.1969, IV C 105.66, BVerwGE 34, 301, juris Rn. 29; Urt. v. 5.7.1974, IV C 50.72, BVerwGE 45, 309, juris Rn. 45; Dirnberger in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK
, 59. Edition, Stand: 1.8.2021,
136 f.). Insoweit weist das Abwägungsgebot eine zweifache Zielrichtung auf, da es sich sowohl auf den Vorgang der Abwägung wie auch auf deren Ergebnis bezieht (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 5.7.1974, IV C 50.72, BVerwGE 45, 309, juris Rn. 47). Randnummer 125 In der Bauleitplanung hat das Abwägungsgebot insbesondere für das Eigentum Privater eine zentrale Bedeutung. Denn die Regelungen eines Bebauungsplanes stellen sich als dessen Inhaltsbestimmung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG dar (BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988, 1 BvR 1301/84, BVerfGE 79, 174, juris Rn. 58; Beschl. v. 19.12.2002, 1 BvR 1402/01, juris Rn 12 f.; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
179, 207 ff.). Insoweit wird durch das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7
(auch) die Verpflichtung zur Geltung gebracht, die sich aus Art. 14 Abs. 1 GG an Inhalts- und Schrankenbestimmungen ergibt, nämlich den beiden Elementen des im Grundgesetz angelegten Verhältnisses von verfassungsrechtlich garantierter Rechtsstellung und dem Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung in gleicher Weise Rechnung zu tragen und dabei die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988, 1 BvR 1301/84, BVerfGE 79, 174, juris Rn. 73 f.; Beschl. v. 19.12.2002, 1 BvR 1402/01, juris Rn. 13; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
, § 1 Rn. 207; vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, 2 BvR 397/82, juris Rn. 46 ff.). Das Abwägungsgebot soll dabei einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ermöglichen und gewährleisten (BVerfG, Beschl. v. 30.11.1988, 1 BvR 1301/84, BVerfGE 79, 174, juris Rn. 74; Beschl. v. 19.12.2002, 1 BvR 1402/01, juris Rn. 14). Randnummer 126 Welche Grenzen sich daraus für bauleitplanerische (Sach-)Entscheidungen in Verfahren plebiszitärer Beteiligung ergeben, wird in der Rechtsprechung und Literatur unterschiedlich bewertet. Teilweise werden durch Bürgerbegehren oder Volksabstimmung getroffene planerische Entscheidungen – wegen der Beschränkung der Entscheidungsoptionen auf ein schlichtes „Ja“ oder „Nein“ – für schlechthin nicht abwägungsfehlerfrei möglich und damit für insgesamt ausgeschlossen gehalten (so David in: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2022, Art. 50 Rn. 63 m.w.N.; Rudolf in: Knops/Jänicke, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1. Aufl. 2023, Art. 50 Rn. 22; in diese Richtung ferner Durinke/Fiedler, Zulässigkeit und Grenzen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in der Bauleitplanung, ZfBR 2012, 531; vgl. die Übersicht bei Durinke, Bürgerentscheide in der Bauleitplanung, 2011; VG Würzburg, Urt. v. 2.7.2003, W 2 K 03.304, juris Ls. 2, Rn. 41 f., 46 ff.; OVG Bautzen, Beschl. v. 8.6.2000, 3 B 500/99, juris Ls. 2, Rn. 10 f.; zudem VGH Mannheim, Beschl. v. 20.3.2009, 1 S 419/09, juris Rn. 8 ff.). Teilweise werden, insbesondere in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in Bayern, unter bestimmten Voraussetzungen auch inhaltliche (Rahmen-)Festlegungen als zulässig erachtet. Voraussetzung ist hiernach allerdings, dass diese einen Planungsspielraum von substanziellem Gewicht belassen und damit genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen halten, um ein rechtmäßiges Abwägungsergebnis zu ermöglichen (vgl. dazu nur VGH München, Urt. v. 28.5.2008, 4 BV 07.1981, juris Rn. 32 m.w.N.; Beschl. v. 16.4.2012, 4 CE 12.517, juris Rn. 28 ff. m.w.N.; ferner die Übersicht bei Durinke, Bürgerentscheide in der Bauleitplanung, 2011, S. 155 ff.). Randnummer 127 Für das vorliegende Verfahren bedarf diese Diskussion keiner weiteren Vertiefung. Insbesondere ist nicht zu entscheiden, ob, ggf. unter welchen Voraussetzungen, bauleitplanerische (Abwägungs-)Entscheidungen im Rahmen von Bürgerbegehren- oder Volksabstimmungsverfahren überhaupt möglich sind. Denn selbst unter Berücksichtigung eines weitgehenden Ansatzes ist jedenfalls das vorliegend zu überprüfende Anliegen der Vorlage „Rettet Hamburgs Grün – Klimaschutz Jetzt!“ mit den zwingenden (rechtsstaatlichen) Anforderungen des Abwägungsgebots nicht zu vereinbaren: Randnummer 128 Die Vorlage zielt ab auf eine inhaltliche Ausgestaltung möglicher künftiger Bauleitplanung jenseits der hierfür im Baugesetzbuch vorgesehenen Formen und Instrumente. Die darin enthaltene Entscheidung stellt sich dabei als eine Vorwegnahme möglicher späterer bauleitplanerischer Entscheidungen dar, die dem Abwägungsprozess des jeweiligen (zukünftigen) Bebauungsplanverfahrens vorbehalten sind (dazu [aa]). Wegen der rechtssichernden Funktion des Abwägungsgebots erfordert dies in Übereinstimmung mit der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu selbstbindenden Vorfestlegungen gemeindlicher Plangeber (wenigstens), dass den Anforderungen des Abwägungsgebots bereits bei dieser Vorwegnahme – d.h. im Volksabstimmungsverfahren – Rechnung getragen wird (dazu [bb]). Keine andere Bewertung rechtfertigen die Besonderheiten der Bauleitplanung in Hamburg als Stadtstaat (dazu [cc]). Die hiernach an die Vorlage zu stellenden Anforderungen an eine gerechte Abwägung sind nicht gewahrt (dazu [dd]). Randnummer 129 (aa) Mit der Vorlage wird eine der Abwägung im jeweiligen Bebauungsplanverfahren vorbehaltene Entscheidung über die (Nicht-)Festsetzung von Baugebieten in den fraglichen Bereichen vorweggenommen. Insofern zielt die Vorlage darauf, auf den Inhalt (möglicher künftiger) Bebauungsplanung im Hamburger Stadtgebiet bestimmend Einfluss zu nehmen. Randnummer 130 Nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1
i.V.m. § 1 Abs. 2 und Abs. 3 der Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung) vom
qualifiziert werden. Denn ein solches Konzept unterläge in späteren Planungsverfahren als bloßer abwägungsrelevanter Belang (§ 1 Abs. 6 Nr. 11, Abs. 7
) der Abwägung mit den weiteren von der jeweiligen Planung berührten Belangen. Die mit der Vorlage erkennbar beabsichtigte strikte Bindung für spätere Bebauungsplanverfahren würde ein Konzept nicht entfalten (vgl. dazu instruktiv Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
18, 173 ff., insb. Rn. 175; Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch,
G, Urt. v. 29.1.2009, 4 C 16/07, juris Rn. 25 f.). Eine solche Ergebnisoffenheit für eine im Einzelfall abweichende Bebauungsplanung entspricht aber ersichtlich nicht der Zielrichtung der Vorlage. Denn diese bezweckt gerade einen abwägungsfesten Ausschluss bestimmter Inhalte von Bebauungsplänen. Randnummer 133 (bb) Als Vorwegnahme der den Bebauungsplanverfahren vorbehaltenen Entscheidung mit Abwägungscharakter kann die Vorlage nur dann die von der Volksinitiative bezweckte Wirkung entfalten, wenn sie selbst den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt. Randnummer 134 Dies entspricht den Anforderungen, die in der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung für die Zulässigkeit selbstbindender Vorfestlegungen gemeindlicher Plangeber aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7
entwickelt worden sind (grundlegend BVerwG, Urt. v. 5.7.1974, IV C 50.72, BVerwGE 45, 309, juris – sog. Flachglas-Entscheidung; für eine Übertragbarkeit auf Volksabstimmungsverfahren vgl. Durinke/Fiedler, Zulässigkeit und Grenzen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in der Bauleitplanung, ZfBR 2012, 531; Kaup, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu Fragen der Bauleitplanung, 2014). Ein Abwägungsdefizit, das sich aus einer Vorfestlegung der Gemeinde gerade hinsichtlich der Bauleitplanung ergibt, ist hiernach unschädlich („ausgeglichen“), wenn eine – mit sachlicher Rechtfertigung und unter Einhaltung der planungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung – vorgezogene Entscheidung ihrerseits dem Abwägungsgebot genügt, d.h. abwägungsfehlerfrei ergangen ist (BVerwG, Urt. v. 5.7.1974, IV C 50.72, BVerwGE 45, 309, juris Ls. 4, Rn. 48; Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Werkstand: 150. EL Mai 2023,
OK, 59. Edition, Stand: 1.8.2021,
140; mit Hinweis auf gesetzlich vorgesehene Beteiligungsrechte gegenüber Vorfestlegungen insgesamt kritisch Kment, Öffentliches Baurecht I: Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2022, § 4 Rn. 29-32; Kment in: Jarass/Kment, Baugesetzbuch, 3. Aufl. 2022,
78). Ausgangspunkt ist dabei die Annahme, dass es faktisch kein „planerisch freie[s] Feld[]“ gebe und ein erhebliches praktisches Bedürfnis nach Absprachen und Zusagen im Vorfeld konkreter Planung bestehen könne, dass der Abwägungsvorgang nach § 1 Abs. 7
aber grundsätzlich als ein umfassender und ungebundener gedacht sei und dass der abschließenden, „aus guten Gründen“ einem bestimmten Verfahren zugewiesenen Planentscheidung durch Vorfestlegungen mehr oder weniger der Boden entzogen werde (vgl. grundlegend BVerwG, Urt. v. 5.7.1974, IV C 50.72, BVerwGE 45, 309, juris Rn. 47). In diesem Konflikt habe sich das Baugesetzbuch (seinerzeit: Bundesbaugesetz) im Ausgangspunkt für ein formalisiertes Anregungsverfahren, in welchem das relevante Abwägungsmaterial durch öffentliche Bekanntmachung und Beteiligung von Bürgern, Behörden und Trägern öffentlicher Belange zusammengetragen werde, und gegen eine durch Vorentscheidungen geförderte Effektivität der Planung entschieden (BVerwG, Urt. v. 5.7.1974, IV C 50.72, BVerwGE 45, 309, juris Rn. 48). Randnummer 135 Diese Erwägungen lassen sich auf die mit der Vorlage bezweckte Bindung der künftigen Bebauungsplanung in Hamburg übertragen. Denn die mit der Vorlage aufgestellte Maßgabe für künftige Bebauungspläne im Hamburger Stadtgebiet ist Ausdruck der wertenden Entscheidung, dass die Festsetzung von Baugebieten auf großflächigen Grün- und Landwirtschaftsflächen aus den von der Volksinitiative zur Begründung ihres Anliegens angeführten Gründen generell abzulehnen ist. Könnte diesem Standpunkt durch einen Volksentscheid für zukünftige Bebauungsplanverfahren eine abwägungsfeste Geltung verliehen werden, würden die sich aus dem Abwägungsgebot ergebenden Anforderungen unterlaufen und dieses in seiner zentralen Bedeutung für eine rechtsstaatliche Planung ausgehöhlt. Denn ohne den Volksentscheid wäre die mit dem Volksentscheid vorbestimmte (Teil-)Frage dem Abwägungsprozess des jeweiligen Bebauungsplanverfahrens zugeordnet. Allein durch dessen Abspaltung und Vorwegnahme im Volksentscheidverfahren wird sie einer späteren abwägenden Beurteilung entzogen. Zulässig kann dies angesichts der insbesondere individualrechtschützenden Dimension des Abwägungsgebots allenfalls dann sein, wenn dessen Anforderungen bereits in diesem vorgezogenen Entscheidungsprozess zur Geltung gebracht werden. Randnummer 136 (cc) Die Besonderheiten, die sich für die Bauleitplanung in Hamburg als Stadtstaat ergeben, rechtfertigen keine abweichende Einschätzung. Insbesondere gibt die von den Beteiligten zu 3. angeführte (landesrechtliche) Regelung des § 6 Abs. 3 BauleitplG keinen Aufschluss über die materielle Reichweite des (bundesgesetzlichen) Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7
für die Bauleitplanung in Hamburg. Randnummer 137 Dieser Regelung ist zwar zu entnehmen, dass der Hamburgische Landesgesetzgeber im überörtlichen Interesse geltende Beschlüsse des Senats und der Bürgerschaft mit bestimmender Bedeutung für die Bauleitplanung als möglich erachtet. Denn nach § 6 Abs. 3 Satz 1 BauleitplG bedarf die Bebauungsplanung der Bezirke der Genehmigung der Fachbehörde; diese kann nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BauleitplG (nur) versagt werden, wenn der Bebauungsplan die im überbezirklichen Interesse geltenden Beschlüsse der Bürgerschaft oder des Senats nicht beachtet. Materialien aus der Entstehungsgeschichte der Norm lassen zudem erkennen, dass einer Änderung der Vorschrift im Jahr 2006 die Vorstellung zugrunde lag, dass in Hamburg ein besonderes Bedürfnis zur Wahrung gesamtstädtischer Interessen in der Bebauungsplanung bestehe und dass neben dem Flächennutzungsplan (§§ 2, 5
) und dem Landschaftsprogramm (§ 10 BNatSchG) „weitere Beschlüsse“ der Bürgerschaft sowie des Senats mit bindenden Vorgaben für die städtebauliche Entwicklung in Betracht kämen (Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft v. 7.2.2006, Bü-Drs. 18/3679, S. 2, 4). Randnummer 138 Die Regelung selbst gibt indes nicht vor, auf welcher Grundlage und unter welchen Voraussetzungen die darin in Bezug genommenen Beschlüsse der Bürgerschaft oder des Senats wirksam zustande kommen können (sollen), um im Genehmigungsverfahren nach § 6 Abs. 3 BauleitplG Berücksichtigung zu finden. Sie setzt diese als wirksam und bestehend vielmehr schlicht voraus. Ob und nach welcher Maßgabe entsprechende Beschlüsse zulässig und wirksam zur Entstehung kommen können, richtet sich damit allein nach dem jeweiligen Fachrecht, und zwar unabhängig davon, ob die betreffenden Beschlüsse durch den Senat, die Bürgerschaft oder im Volksabstimmungsverfahren gefasst werden. Für Beschlüsse, mit denen – wie mit der streitgegenständlichen Vorlage – verbindliche Vorgaben für die Bauleitplanung getroffen werden, ergibt sich der maßgebliche rechtliche Rahmen aus den zwingenden Bestimmungen des Baugesetzbuchs. Dies umfasst, wie dargelegt, auch das für die Bauleitplanung geltende Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7
. Randnummer 139 Speziell für die in der Entwurfsbegründung und zudem von den Beteiligten zu 3. angeführte Möglichkeit des Senats, den Bezirken im Hinblick auf die Bauleitplanung Weisungen zu erteilen, ist Entsprechendes der von den Beteiligten angeführten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 20. November 2007 (13 K 3512/06, juris) zu entnehmen. Denn aus den Gründen der Entscheidung, welche eine Weisung des Senats an ein Hamburger Bezirksamt betraf, ein Bebauungsplanverfahren mit bestimmten inhaltlichen Maßgaben durchzuführen, wird deutlich, dass die entscheidende Kammer die Weisung des Senats (nur) mit der Maßgabe für zulässig hielt, dass diese als Auftrag zur Aufnahme eines Planungsverfahrens und darauf bezogene Zielrichtung bzw. planerische Konzeption und nicht als abwägungsfeste Vorgabe für das Ergebnis dieser Planung zu verstehen sei und dass die Weisung damit gerade kein bestimmtes Abwägungsergebnis zwingend vorgebe (VG Hamburg, Urt. v. 20.11.2007, 13 K 3512/06, juris Rn. 34-36). Anknüpfend an dieses Verständnis stellt das Verwaltungsgericht dar, dass die formellen und materiellen Voraussetzungen des Bauplanungsrechts einschließlich des Gebots der Einheit des Abwägungsvorgangs der Weisung des Senats nicht entgegenstünden (VG Hamburg, Urt. v. 20.11.2007, 13 K 3512/06, juris Rn. 35). Im Umkehrschluss ist der Entscheidung zu entnehmen, dass an die Bezirksämter gerichtete Weisungen des Senats, welche – wie die Vorlage – unmittelbare Maßgaben für die bezirkliche Bebauungsplanung bestimmen und dabei – wie die Vorlage – nicht unter dem Vorbehalt einer späteren Abwägung stehen, wegen Verstoßes gegen das Abwägungsgebot unzulässig und damit nicht bindend wären (so wohl im Ergebnis auch Niere, Zur Einheitlichkeit der Abwägungsentscheidung im Stadtstaat, NordÖR 2008, 153). Randnummer 140 Dass die Genehmigungs- bzw. Versagungsentscheidung der Fachbehörde nach § 6 Abs. 3 BauleitplG, wie die Beteiligten zu 3. weiter geltend machen, keine (weitere) Abwägungsentscheidung voraussetzen dürfte, ist für die Qualifizierung des zugrundeliegenden Beschlusses ebenfalls nicht von maßgeblicher Bedeutung. Allenfalls dürfte dieser Umstand noch dafür sprechen, dass die zugrundeliegende Abwägung bereits an anderer Stelle, nämlich bei der Entscheidung über die jeweilige Vorfestlegung getroffen worden wäre. Denn dass die Bezirke wegen der Bindungswirkung der Vorlage Bebauungspläne (nur) eines bestimmten Inhalts faktisch nicht aufstellen könnten, wäre schlichte Konsequenz dessen, dass dieses Ergebnis abweichungsfest im Rahmen des Volksabstimmungsverfahrens vorbestimmt worden wäre. Raum für ein von der Vorlage abweichendes Abwägungsergebnis im (bezirklichen) Planungsverfahren, das im Genehmigungsverfahren nach § 6 Abs. 3 BauleitplG Aussicht auf Bestand hätte, bestünde mit anderen Worten allein deshalb nicht, weil ein Volksentscheid dieses Abwägungsergebnis vorab als möglich ausgeschlossen hätte. Randnummer 141 (
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.