1 Satz 2 HV erfasst nicht nur unmittelbar haushaltsgesetzliche Regelungen, sondern ist grundsätzlich weit auszulegen. Allerdings schließt er nicht alle finanzwirksamen Vorlagen aus, sondern nur solche, die das Haushaltsrecht der Bürgerschaft wesentlich beeinträchtigen. Im Wege einer wertenden Gesamtschau ist zu entscheiden, ob dies aufgrund der absoluten und relativen Höhe der Kosten und der Umstände des Einzelfalls wie z.B. der Art und Dauer der zu erwartenden Belastungen zutrifft. Bei der Überprüfung der Vereinbarkeit eines Volksbegehrens mit dem Haushaltsvorbehalt können Mindereinnahmen als Folge einer Änderung der Rahmenbedingungen für fiskalisches Handeln nur dann Berücksichtigung finden, wenn aufgrund einer auf Tatsachen gestützten Prognose mit einem Einbruch der Einnahmen zu rechnen ist, der
seinem Ausmaß so erheblich ist, dass er geeignet ist, den Spielraum des Haushaltsgesetzgebers wesentlich einzuschränken. (Rn.138) (Rn.142) (Rn.146) 2. Aus dem Demokratieprinzip folgt, dass Materien, die nicht
einem sachlich-
haltlichen Zusammenhang stehen, nicht
demselben Volksbegehren miteinander gekoppelt werden dürfen. Ob ein
diesem Sinne sachlich-
haltlicher Zusammenhang besteht, ist nicht anhand der
tention oder formaler Kriterien,
sbesondere des (äußeren) Zusammenhangs einer entworfenen Regelung zu ermitteln, sondern anhand ihres materiellen
halts. (Rn.180) (Rn.181)
das Eigentum
einer nach dem jeweiligen Schutzgegenstand gestuften Form zur Anwendung, durch die sich
direkt auch das Ausmaß der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ergibt. Dessen Befugnis zur
halts- und Schrankenbestimmung ist umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt
einem sozialen Bezug und einer sozialen Funktion steht. (Rn.204) (Rn.212) 5. Soweit der Gesetzgeber von dem ihm mit Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrag Gebrauch gemacht hat, den
halt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen und auszugestalten, schützt die Eigentumsgarantie den auf dieser Grundlage geschaffenen konkreten Bestand
der Hand der einzelnen Eigentümer und Eigentümerinnen gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. Ein Eingriff
die nach früherem Recht entstandenen Rechte unterliegen besonderen verfassungsrechtlichen Schranken. Die Gründe des öffentlichen
teresses, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang haben vor dem Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger auf den Fortbestand ihres Rechts. (Rn.230) (Rn.232) 6. Der Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG erstreckt sich auf kommerzielle Meinungsäußerungen sowie reine Wirtschaftswerbung jedenfalls dann, wenn sie einen wertenden, meinungsbildenden
halt hat. Gesetze, durch die die Meinungsfreiheit eingeschränkt wird, sind allgemein, wenn sie sich weder gegen die Meinungsfreiheit an sich noch gegen eine bestimmte Meinung richten, sondern dem Schutz eines schlechthin ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsguts dienen. Einschränkungen kommerzieller Werbung, die generalisierend nach abstrakt bestimmten
haltsarten anhand ihres gesellschaftlichen Kontexts differenzieren, sind weder ein Verbot einer bestimmten Meinung noch richten sie sich gegen die Meinungsfreiheit als solche. (Rn.249) (Rn.254) (Rn.255) 7.
Fällen teilweiser (Un-)Zulässigkeit ist zu klären, ob eine Abspaltung eines Teils des ursprünglich beabsichtigten Volksbegehrens dessen Kern unberührt ließe. Hierfür ist maßgebend, welche Bedeutung dem unzulässigen und dem zulässigen Teil jeweils zukommt,
welchem
haltlichen und systematischen Zusammenhang die verschiedenen Teile stehen und ob der mutmaßliche Abstimmungswille der Abstimmungsberechtigten, die die Volksinitiative unterstützt haben, dafürspricht, dass diese auch nur den verbleibenden Teil unterstützt hätten. (Rn.284) Tenor
die Hamburgische Bauordnung eingefügt werden soll. Im Übrigen wird der Antrag des Beteiligten zu
itiatorinnen und
itiatoren der Volksinitiative „Hamburg Werbefrei“. Randnummer 3 II. Mit Schreiben vom
O) nebst Übergangsregelungen und eine Neufassung von Anlage 2 I Nr. 11 HBauO. Ziel des Gesetzentwurfs soll sein, „ein ausgewogenes Verhältnis zwischen gestalterischen Aspekten, dem
formationsinteresse der Bevölkerung und den
teressen der Wirtschaft an der Wahrnehmbarkeit im öffentlichen Raum herzustellen“. Neben der Reduzierung von Werbeanlagen sollen hierfür „gestalterische Vorgaben für Werbeanlagen zwecks stadtbildverträglicher
tegration und Vermeidung optischer Dominanz von Werbung im Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild“ gemacht und digitale Werbeanlagen und Wechsellichtanlagen grundsätzlich verboten werden (s. Allgemeiner Teil der Begründung zum Gesetzentwurf, dort unter Nr. 2.). Randnummer 4 § 13 HBauO sollte nach dem Entwurf wie folgt neu gefasst werden: Randnummer 5 „§ 13 Randnummer 6 Werbeanlagen Randnummer 7
halte
Form von Auslagen und Dekorationen
Fenstern und Schaukästen im Erdgeschoss, Randnummer 12 c) sonstige Werbeanlagen an der Stätte der Leistung mit einer maximalen Höhe von fünf Metern ab Geländeoberfläche, Randnummer 13 2. temporäre Werbeanlagen auf Veranstaltungen,
sbesondere Kultur- und Sportveranstaltungen sowie Messen, Schaustellungen und Feiern, Randnummer 14 3. Werbeanlagen auf Sportanlagen, Versammlungsstätten und auf Ausstellungs- und Messegeländen, soweit sie nicht
die freie Landschaft wirken, Randnummer 15 4. temporäre Werbeanlagen mit einer maximalen Höhe von fünf Metern ab Geländeoberfläche an Baustellen zur
formation über das Bauvorhaben, dessen Vermarktung und an der Bauausführung beteiligte Unternehmen, Randnummer 16
halte im maximalen Plakatformat DIN A 0 an nicht hinterleuchteten oder bewegten Randnummer 20
Tunneln, Randnummer 23
halte zur Unterrichtung der Bevölkerung über kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen sowie für Werbung von steuerbegünstigten Körperschaften im Sinne des § 51 der Abgabenordnung zu nutzen; soweit Flächen mangels Auslastung frei bleiben, dürfen diese auch für andere Werbung verwendet werden. Randnummer 26
den vom Senat durch Rechtsverordnung bestimmten Gebieten, Randnummer 30 4. Werbeanlagen
störender Häufung oder von störendem Umfang, Randnummer 31
den Stadtteilen Hamburg-Altstadt, Neustadt und HafenCity, ausgenommen Hinweise auf dort befindliche Dienststellen, Unternehmen oder Veranstaltungen, Randnummer 33 7. Werbeanlagen
Vorgärten mit Ausnahme von Schildern, die
haberinnen und
haber und Art eines auf dem Grundstück vorhandenen Betriebes oder eines dort ausgeübten freien Berufes (Stätte der Leistung) kennzeichnen. Randnummer 34
Kleinsiedlungsgebieten, Wohngebieten, Dorfgebieten und Sondergebieten, die der Erholung dienen, sind Werbeanlagen nur an Gebäuden an der Stätte der Leistung bis zur Höhe des Erdgeschosses zulässig. Außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile sind Werbeanlagen nur an der Stätte der Leistung bis zur Höhe des Erdgeschosses sowie einzelne Hinweiszeichen darauf zulässig. Randnummer 35
Kleinsiedlungsgebieten, Wohngebieten, Dorfgebieten und Sondergebieten, die der Erholung dienen, sowie außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile können ausnahmsweise Werbeanlagen im Sinne des Absatzes 2 Satz 3 Nr. 1 b) bis 8 zugelassen werden, soweit diese unter Berücksichtigung der Eigenart des Gebietes das Orts- oder Landschaftsbild nicht beeinträchtigen. Werbeanlagen im Sinne des Absatzes 2 Satz 3 Nr. 8 dürfen nur für
halte zur Unterrichtung der Bevölkerung über kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen genutzt werden; die jeweils freie Fläche dieser Anlagen darf auch für andere Werbung verwendet werden. Randnummer 36
Gewerbe-,
dustrie- und vergleichbaren Sondergebieten sind Werbeanlagen an Gebäuden an der Stätte der Leistung im Sinne des Absatz 2 Satz 3 Nr. 1 a) auch bis zur unteren Dachkante, soweit diese unbeleuchtet sind, sowie Sammelschilder mit einer maximalen Höhe von fünf Metern ab Geländeoberfläche als Hinweis auf ortsansässige Betriebe zulässig. Randnummer 37
ihrer derzeit geltenden Fassung mit der Definition einer Werbeanlage unverändert übernimmt, soll
2 ein abschließender Katalog zulässiger Werbeanlagen eingefügt werden. § 13 Abs. 3 des Entwurfs sieht weitere Einschränkungen für Werbeanlagen vor, die teilweise mit den aktuellen Regelungen von § 13 Abs. 3 HBauO übereinstimmen und teilweise weiterreichen. Absatz 4 enthält ergänzende Beschränkungen für Werbeanlagen
bestimmten Baugebieten, die über die aktuellen Regelungen
O hinausgehen. Absatz 5 regelt einen Befreiungsvorbehalt für die Vorgaben des neuen Absatz 4. Absatz 6 sieht eine Erweiterung der Zulässigkeit von Werbeanlagen
Gewerbe-,
dustrie- und vergleichbaren Sondergebieten
Bezug auf Werbeanlagen nach § 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 a) vor. Absatz 7 und Absatz 8 normieren Ausnahmen für Werbeanlagen, die dem Denkmalschutz unterliegen, sowie für Wahlwerbung bzw. Werbung für Volksbegehren, Volksentscheide und Bürgerentscheide. Randnummer 40
O soll als neuer Satz 3 eingefügt werden: Randnummer 41 „Ist über einen Antrag auf Genehmigung einer Werbeanlage nach § 13 beim
krafttreten dieses Gesetzes noch nicht entschieden worden, gilt dieses Gesetz.“ Randnummer 42 Ferner soll ein neuer § 84
die Hamburgische Bauordnung eingefügt werden, der wie folgt gefasst werden sollte: Randnummer 43 „§ 84 Randnummer 44 Übergangsvorschriften zu § 13 (Werbeanlagen) Randnummer 45
vestitions- und Beseitigungskosten der Werbeanlage noch nicht durch die Einnahmen gedeckt sind oder Randnummer 50 2. zur Vermeidung unbilliger Härten. Randnummer 51 Dem Antrag sind geeignete Nachweise beizufügen. Randnummer 52
halte wiedergeben werden. Ein Bildwechsel oder sonstiger Lichtwechsel ist frühstens nach Ablauf von fünf Minuten zulässig.“ Randnummer 53 Schließlich enthält der Gesetzentwurf eine Neufassung von Anlage 2 I Nr. 11 HBauO, die das Ziel verfolgt, die Regelungen über verfahrensfreie Werbeanlagen an die vorgesehenen Änderungen von § 13 HBauO anzupassen. Anlage 2 I Nr. 11 HBauO soll wie folgt neu gefasst werden: Randnummer 54 „11. Werbeanlagen und Automaten: Randnummer 55 Hinweis: Verfahrensfreiheit für nachfolgende Werbeanlagen besteht nur, wenn keine Genehmigung nach § 13 Absatz 5 oder anderen Vorschriften erforderlich ist. Randnummer 56 11.1 Werbeanlagen mit einer Ansichtsfläche bis zu 1 m², Randnummer 57 11.2 Automaten, Randnummer 58 11.3 Werbeanlagen an der Stätte der Leistung, die nach ihrem erkennbaren Zweck nur vorübergehend für höchstens zwei Monate angebracht werden, außer im Außenbereich, Randnummer 59 11.4 Werbeanlagen
Gewerbe-,
dustrie- und vergleichbaren Sondergebieten an der Stätte der Leistung mit einer Höhe bis zu 10 m ab Geländeoberfläche sowie Sammelschilder als Hinweis auf ortsansässige Betriebe, Randnummer 60 11.5 Erneuerung und Austausch der Werbemotive, Auslagen und Dekorationen bei Werbeanlagen mit wechselnden
halten, Randnummer 61 11.6 Erneuerung und Austausch bestehender Werbeanlagen, wenn Art und Größe nicht verändert werden, Randnummer 62 11.7 temporäre Werbeanlagen auf Veranstaltungen,
sbesondere Kultur- und Sportveranstaltungen sowie Messen, Schaustellungen und Feiern.“ Randnummer 63 Wegen der weiteren Einzelheiten und der Begründung des Gesetzentwurfs wird auf Anlage I zum Urteil Bezug genommen. Randnummer 64 III. Am
2 Satz 4 des überarbeiteten Gesetzentwurfs werden die Wörter „
halte zur Unterrichtung der Bevölkerung über“ durch die Wörter „Werbung für“ ersetzt und die Wörter „sowie für Werbung von steuerbegünstigten Körperschaften im Sinne des § 51 Abgabenordnung“ gestrichen.
5 des Gesetzentwurfs werden die Wörter „
halte zur Unterrichtung der Bevölkerung über“ durch die Wörter „Werbung für“ ersetzt. Randnummer 67 Zudem soll § 69 HBauO ein neuer Absatz 3 angefügt werden, der lauten soll: Randnummer 68 „
1 werden die Wörter „das erste Obergeschoss um mehr als einen Meter“ durch die Wörter „die untere Dachkante“ ersetzt.
3 wird der bisher „für die Dauer von bis zu jeweils einem Jahr“ befristete Ausnahmevorbehalt
zeitlicher Hinsicht dahingehend angepasst, dass auf Antrag „befristete“ Ausnahmen zuzulassen sind.
3 Nr. 1 wird der Tatbestand zur Zulassung von Ausnahmen dahingehend ersetzt, dass Ausnahmen zuzulassen sind, „soweit die Beseitigung zu Ansprüchen auf Entschädigung führt“.
4 Satz 2 wird der erlaubte Zeitraum für Bildwechsel oder sonstige Lichtwechsel von frühestens fünf Minuten auf drei Minuten verkürzt. Randnummer 72 Zudem enthält die überarbeitete Fassung eine geänderte Entwurfsbegründung. Wegen der weiteren Einzelheiten und der Begründung zu dem Gesetzentwurf wird auf Anlage II zum Urteil Bezug genommen. Randnummer 73 IV. Der Beteiligte zu
Einklang, da er eine unverhältnismäßige
halts- und Schrankenbestimmung darstelle. Durch das Verbot bestimmter Werbeanlagen auf privaten Grundstücken werde die Nutzung von Grundstücken zu Werbezwecken beschränkt. Zwar seien Nutzungsbeschränkungen von Grundstücken als
haltsbeschränkungen grundsätzlich zulässig. Der Normgeber sei aber an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Baugestalterische Vorgaben zur Regulierung von Werbeanlagen seien nur dort zulässig, wo ortsgestalterische Gründe entsprechende Regelungen erforderten. Dies richte sich nach der konkreten Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des jeweiligen Gemeindebereichs. Werde ein solcher Bereich generalisiert, also zusammengefasst und einheitlich, geregelt, setze dies seine Homogenität voraus. Die städtebauliche Funktion des jeweils betroffenen Gebietes sei daher ein maßgebliches Kriterium bei der Abwägung der Belange der Gemeinschaft und der privaten
teressen des Einzelnen. Diesen Vorgaben werde der Gesetzentwurf nicht gerecht, da er nicht nach der Schutzbedürftigkeit des jeweiligen baulichen Gebiets und der städtebaulichen Situation differenziere, sondern starre Unzulässigkeitsregelungen für das gesamte Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg vorgebe. So seien etwa Ausnahmen von der Vorgabe, dass sich Werbeanlagen an Gebäuden an der Stätte der Leistung nur bis zur Höhe von maximal einem Meter über dem Erdgeschoss befinden dürften (§ 13 Abs. 2 Satz 3 a] des Entwurfs) nur für Gewerbe-,
dustrie- und vergleichbare Sondergebiete vorgesehen (§ 13 Abs. 6 des Entwurfs), nicht aber für Kern-, Misch- und urbane Gebiete im Sinne der Baunutzungsverordnung. Fremdwerbung sei nur noch
sehr begrenzter Form und ungeachtet der konkreten städtebaulichen Lage des jeweiligen Grundstücks zulässig (§ 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 8 des Entwurfs). Nur
Gewerbe-,
dustrie- und vergleichbaren Sondergebieten sollten bestimmte Sammelschilder zulässig sein. Dieses strukturelle Verbot von Fremdwerbung mit nur eng begrenzten Ausnahmen lasse die städtebaulich sehr unterschiedliche Situation
sbesondere
Mischgebieten, Kerngebieten, urbanen Gebieten oder Dorfgebieten im Vergleich zu reinen, allgemeinen und besonderen Wohngebieten außer Acht und es werde für Fremdwerbung gerade nicht nach der Schutzbedürftigkeit und Eigenheit der betroffenen Standorte differenziert. Auch bei der Regelung der grundsätzlichen Unzulässigkeit digitaler Werbeanlagen und solcher mit Wechsellicht werde die jeweils bestehende städtebauliche Situation und ihre Schutzbedürftigkeit nicht hinreichend berücksichtigt.
sbesondere könne selbst im Einzelfall nicht von diesen Vorgaben abgewichen werden, da die Regelung
3 des Entwurfs dies ausschließe. Die Starrheit des Regelungskonzepts sei mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar, da der bislang bestehende, dem Gebot praktischer Konkordanz entsprechende Ausgleich zwischen öffentlichen
teressen – wie dem Stadtbild und dem Umweltschutz – mit den privaten
teressen von Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern sowie Gewerbetreibenden aufgehoben werde. Auch die weiteren von der Beteiligten zu
der geltenden Fassung diesen bereits effektiv entgegenwirke. Auch könnten die negative
formationsfreiheit und das allgemeine Persönlichkeitsrecht nicht zur Rechtfertigung der Regelungen herangezogen werden. Ein „Konfrontationsschutz“ vor als störend empfundenen
halten sei den Grundrechten fremd, der öffentliche Kommunikationsprozess käme andernfalls zum Erliegen. Ohnehin seien auch nach derzeitiger Rechtslage Werbeanlagen
störender Häufung und störendem Umfang unzulässig. Zudem leuchte die Differenzierung zwischen Eigen- und Fremdwerbung nicht ein. Randnummer 76 Der Gesetzentwurf sei auch mit der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar. Er verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da das pauschale Regelungskonzept die unterschiedlichen Schutzbedarfe der verschiedenen städtebaulichen Situationen nicht berücksichtige.
sbesondere belaste die vorgesehene erhebliche Beschränkung von Fremdwerbung Unternehmen der Außenwerbung besonders
tensiv, da diese zu einer erheblichen Verkleinerung des Marktes für Fremdwerbung führe. Die Regelungsziele der Volksinitiative, öffentlichen Raum von „aufdringlicher Werbung“ freizuhalten und die negative Wirkung der „optischen Dominanz“ von Werbeanlagen auf das Stadtbild zu mindern, stünden außer Verhältnis zur erheblichen Eingriffsintensität der beabsichtigen Begrenzung. Da die genannten Beeinträchtigungen des Stadtbildes ebenso gut durch Anlagen der Eigenwerbung erzeugt werden könnten, seien solche Regelungen gleich geeignet oder sogar wirkungsvoller, die ausschließlich Maß und Umfang der einzelnen nutzbaren Werbeflächen regulierten. Zudem könnten die Belange des Schutzes vor optischer Dominanz oder störender Häufung von der zuständigen Behörde bereits nach bestehendem Recht im Rahmen der Ermessensausübung berücksichtigt werden. Randnummer 77 Entsprechendes gelte für die vorgesehenen pauschalen Verbote von digitalen Werbeanlagen und solchen mit Wechsellicht. Werbeanlagen mit Wechsellicht seien schon nach geltendem Recht außerhalb der
der Wechsellichtverordnung benannten Gebiete untersagt. Ausnahmen würden nur für ausgewählte Standorte erteilt. Die Freie und Hansestadt Hamburg mache
den von ihr geschlossenen Werberechtsverträgen zudem weitere Vorgaben hinsichtlich Lichtqualität, -stärke und -frequenz der jeweiligen Spots. Erkenntnisse, dass digitale Anlagen Einfluss auf die Verkehrssicherheit hätten, lägen nicht vor. Ohnehin seien solche Anlagen bereits nach geltendem Recht nach § 13 Abs. 3 Nr. 1 HBauO unzulässig. Das Verbot von hinterleuchteten Anlagen sei zudem zur Erreichung des Ziels des Gesetzentwurfs weder als geeignet noch als erforderlich anzusehen, da die Beleuchtung der Anlage von der Regelung nicht erfasst wäre und eine Beleuchtung wenigstens gleichartige Effekte habe. Randnummer 78
sbesondere die Größenbegrenzung und vorgeschriebene Fragmentierung für eine nach § 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 8 des Entwurfs noch zulässige Fremdwerbung auf privatem Grund stelle eine unverhältnismäßige Berufsausübungsregelung dar. Es sei nicht nachvollziehbar, dass eine auf einzelne Werbeträger aufgeteilte Werbeanlage geringer auf das Stadtbild und die Betrachterinnen und Betrachter einwirke als eine einheitliche Werbeanlage mit gleicher Gesamtfläche. Ohnehin seien Werbeanlagen
störender Häufung oder störendem Umfang bereits nach geltendem Recht unzulässig. Randnummer 79 Unverhältnismäßig sei ferner die beabsichtigte Beschränkung von Werbung auf öffentlichem Grund. Die Festlegung auf die Litfaßsäule als einzig zulässigem freistehendem Werbeträger auf öffentlichem Grund sei willkürlich, der Vorteil einer Litfaßsäule gegenüber anders gestalteten Werbeträgern sei nicht ersichtlich. Randnummer 80 Auch die Vorgabe aus § 13 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 5 Satz 3 des Entwurfs, nach der die Hälfte der Werbeflächen für Werbung für kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen vorzuhalten seien, beschränke die Berufsfreiheit von Unternehmen der Außenwerbung
nicht gerechtfertigter Weise. Diese müssten ihre Betätigung künftig zu einem erheblichen Anteil an der Vermarktung genau dieser Werbeinhalte ausrichten. Da die optische Wirkung dieser Nutzung von Werbeflächen aber nicht anders zu bewerten sei als sonstige Werbung, sei die Regelung zur Erreichung der Ziele des Gesetzentwurfs nicht erforderlich. Dies mache deutlich, dass sie eigentlich darauf gerichtet sei, die
halte von Werbung im öffentlichen Raum zu regulieren. Randnummer 81 Es sei zudem zu befürchten, dass die umfassenden Beschränkungen praktisch eine Berufswahlregelung bedeuteten, da die noch zulässigen Werbemöglichkeiten nach Erkenntnissen des Beteiligten zu
krafttreten unmittelbar geltendes Verbot zur Wiedergabe bewegter oder animierter
halte. Randnummer 82 Die Regelung
2 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 des Entwurfs sei überdies mit der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar. Deren Schutzbereich umfasse solche Werbung, die wertende, meinungsbildende
halte oder Angaben enthalte.
dem für Teile von Werbeflächen bestimmte
halte vorgegeben bzw. ausgeschlossen würden, die Beschränkung der Werbung also an deren
halte anknüpfe, werde
diesen Schutzbereich eingegriffen. Der Eingriff sei nicht gerechtfertigt. Es handle sich angesichts der
haltsspezifischen Vorgaben schon nicht um ein „allgemeines“ Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG, sondern um Sonderrecht gegen bestimmte, von der Volksinitiative abgelehnte – kommerzielle –
halte. Jedenfalls sei der Eingriff nicht verhältnismäßig. Die
haltsregulierenden Vorgaben trügen zu dem angegebenen Ziel des Gesetzentwurfs, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen gestalterischen Erwägungen, dem
formationsinteresse der Bevölkerung und den
teressen der Wirtschaft an der Wahrnehmbarkeit von Werbung herzustellen, nicht bei. Die optische Wirkung der Werbeträger bestehe unabhängig von dem Gegenstand des Beworbenen; sie hänge vielmehr (nur) davon ab, wie das Werbeobjekt konkret gestaltet sei. Tatsächlich werde mit den Regelungen als kommerziell verstandene Werbung, die nicht kulturellen, politischen, sportlichen und ähnlichen Veranstaltungen zuzurechnen sei, abgewertet. Der Gesetzentwurf verfolge
soweit tatsächlich nicht städtebauliche Ziele, sondern die Missbilligung kommerziell motivierter Meinungsäußerungen und damit eine Steuerung des Meinungsdiskurses im Werbemarkt, was verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen sei. Randnummer 83 Dass der Gesetzentwurf bei der Zulässigkeit von Werbung nicht nach der (sehr unterschiedlichen) Schutzbedürftigkeit der unterschiedlichen Stadtgebiete differenziere, bedeute außerdem eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG. Entsprechendes gelte für die umfangreichen Restriktionen, die der Gesetzentwurf für Fremdwerbung gegenüber der ihr (wirkungsgleichen) Werbung an der Stätte der Leistung vorsehe sowie für das pauschale Verbot hinterleuchteter Werbung im Gegensatz zu beleuchteter Werbung. Randnummer 84 Der Gesetzentwurf verstoße außerdem gegen das aus dem Demokratieprinzip folgende Koppelungsverbot, da er die sachliche Materie „städtebaulich-gestalterische Vorgaben für Werbeanlagen“ mit einer
haltsregulierung von Werbung verknüpfe. Dies sei unzulässig, weil es an dem gebotenen sachlich-
haltlichen Zusammenhang fehle. Denn die damit angestrebte Privilegierung von Werbung für kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen weise keinen Bezug zu originär städtebaulichen oder bauordnungsrechtlichen Zwecken auf. Randnummer 85 Zudem verstoße der Gesetzentwurf gegen den Grundsatz der Normenklarheit und der Normenbestimmtheit. Er enthalte eine Reihe unbestimmter Regelungen, für deren Auslegung weder der Gesetzentwurf noch dessen Begründung hinreichende Anhaltspunkte vermittelten. Betroffen sei das Tatbestandsmerkmal „
die freie Landschaft wirken“
2 Satz 3 Nr. 3 des Entwurfs. Dieses sei dem Bauordnungsrecht bisher unbekannt. Gleiches gelte für die Tatbestandsmerkmale „kulturelle Veranstaltungen“ und „mangels Auslastung“
2 Satz 4 des Entwurfs, „den Ausblick auf begrünte Flächen verdecken“ und „die die Gestaltung und die architektonische Gliederung baulicher Anlagen stören“
2 Satz 3 Nr. 3 des Entwurfs sowie „kulturelle Veranstaltungen“ und „jeweils freie Flächen“
5 Satz 2 des Entwurfs. Widersprüche ergäben sich zudem aus Anlage 2 I Nr. 11.4 des Entwurfs, wonach offenbar freistehende Werbeanlagen verfahrensfrei gestellt werden sollen, die nach dem Gesetzentwurf aber nicht zulässig seien. Auch sehe § 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 8 c) des Entwurfs die Zulässigkeit bestimmter Werbeanlagen „unter Brücken“ vor, gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 5 des Entwurfs werde dann aber Werbung „an Brücken“ für unzulässig erklärt. Das sei widersprüchlich, da bisher und nach allgemeinem Sprachverständnis „an Brücken“ örtlich auch den Bereich „unter Brücken“ miteinschließt. Randnummer 86 Der Gesetzentwurf verstoße überdies gegen den Grundsatz der Abstimmungsklarheit. Die komplexe Systematik des Gesetzentwurfs verschleiere dessen Bedeutung und Tragweite. Weder aus dem Gesetzentwurf noch aus dessen Begründung werde hinreichend deutlich, welche gravierenden Einschränkungen seine Umsetzung für die Nutzung von Werbeanlagen hätte. Bereits die systematische Umkehrung der bisherigen Regelung des § 13 Abs. 2 HBauO erschließe sich Rechtsunkundigen
sbesondere wegen des unnötig umständlichen Aufbaus des Gesetzentwurfs nicht. Dieser sehe mit § 13 Abs. 2 eine grundsätzliche Zulässigkeit von Werbeanlagen bloß scheinbar vor, da der Katalog zulässiger Werbeanlagen erst
den nachfolgenden Absätzen
erheblichem Umfang eingeschränkt werde. Die einzelnen Regelungen nebst teilweisen Rückausnahmen seien derart komplex und unübersichtlich, dass sie für die Abstimmenden nicht mehr nachvollziehbar seien. So werde
sbesondere das fast ausnahmslose Verbot digitaler Werbeanlagen verschleiert. Darüber hinaus lasse sich § 13 Abs. 3 Nr. 6 des Entwurfs ein konkreter Anwendungsbereich nicht entnehmen. Randnummer 87 Auch widersprächen die Regelungen
2 Satz 3 Nr. 1 b) des Entwurfs der
Absatz 1 vorangestellten Legaldefinition, weil auch mobile Werbemittel erfasst würden, obwohl die Definition aus Absatz 1 nur ortsfeste Einrichtungen einbeziehe. Ebenso handele es sich bei den
2 Satz 3 Nr. 5 bis 7 des Gesetzentwurfs genannten zulässigen Anlagen nicht um Werbeanlagen im Sinne von § 13 Abs. 1 des Entwurfs. Zudem enthalte der Hinweis
Anlage 2 I Nr. 11 des Entwurfs keine sinnvolle Regelung. Randnummer 88 Mit Einführung des beabsichtigten § 69 Abs. 3 des Entwurfs werde einerseits suggeriert, dass Abweichungen von den Anforderungen der Hamburgischen Bauordnung gemäß § 69 Abs. 1 und Abs. 2 HBauO für Werbeanlagen nicht mehr möglich sein sollen, andererseits seien aber
5 und
3 des Entwurfs doch (befristete) Ausnahmetatbestände vorgesehen. § 69 Abs. 3 des Entwurfs erscheine auch deshalb problematisch, weil die
O vorgesehenen Abweichungsmöglichkeiten grundsätzlich dazu dienten, außergewöhnliche Härten zu vermeiden, wohingegen § 84 Abs. 3 des Entwurfs nur noch für eine Übergangszeit Ausnahmeregelungen zulasse und nicht dauerhaft zur Vermeidung ungewöhnlicher Härten herangezogen werden könne. Randnummer 89 Irreführend sei die Aussage
der Entwurfsbegründung, wonach den werbenden Unternehmen durch die noch zulassungsfähigen Werbeanlagen ein ausreichendes Betätigungsfeld verbleibe. Dies sei tatsächlich nicht der Fall. Unzutreffend sei ferner die Wendung
der Entwurfsbegründung „Sofern Einnahmen auf Grund der Gesetzesänderung wegfallen“, da damit wahrheitswidrig vorgespiegelt werde, dass die Einnahmen im Haushalt der Freien und Hansestadt Hamburg trotz des beabsichtigten weitergehenden Ausschlusses von Werbeanlagen gleichbleiben könnten. Tatsächlich sei mit einem Wegfall von Erlösen – und damit Haushaltsmitteln –
Höhe von
sgesamt 68,7 Mio. Euro pro Jahr zu rechnen. Diese enorme finanzielle Tragweite der Gesetzesänderung werde verborgen. Randnummer 90 Auch werde
der Entwurfsbegründung verschleiert, dass Standorte der Werbeträger künftig nicht nur an der Sicherheit des Verkehrs, sondern auch an seiner Leichtigkeit gemessen werden sollen. Damit werde eine wesentliche Neuregelung getroffen, ohne dass die Abstimmenden hierüber
der Entwurfsbegründung aufgeklärt würden.
der Begründung des Entwurfs werde vielmehr unzutreffend darauf hingewiesen, dass die Regelung dem bisherigen § 13 Abs. 3 Nr. 1 HBauO entspreche. Randnummer 91 Außerdem wahre der Gesetzentwurf die Grenzen aus Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV nicht, da er den Haushaltsvorbehalt verletze. Bei
krafttreten des angestrebten Gesetzes käme es zu einer erheblichen und fortgesetzten Beeinträchtigung des Gesamthaushalts durch eine dauerhafte Reduktion jährlicher Einnahmen sowie zusätzlicher Finanzierungsbedarfe
Höhe von etwa 68,7 Mio. Euro pro Jahr. Das Verbot von Außenwerbung beträfe die Werbeflächen, die Gegenstand von Werberechtsverträgen zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg und den Unternehmen der Außenwerbung seien und durch welche die Freie und Hansestadt Hamburg jährliche Einnahmen erziele. Im Mittel würden diese sich jährlich auf etwa 32 Mio. Euro belaufen.
folge des Gesetzes wären zahlreiche, unter entsprechende Verträge fallende Werbeanlagen nicht mehr zulässig, sodass mit erheblichen Mindererlösen zu rechnen sei. Zudem entstünde für die Freie und Hansestadt Hamburg ein Mehraufwand von etwa 9,7 Mio. Euro für die Erhaltung und den Betrieb der Fahrgastunterstände im Öffentlichen Personennahverkehr. Diese würden bisher durch Werberechtsverträge finanziert,
denen die jeweils betroffenen Werbeunternehmen verpflichtet würden, Fahrgastunterstände zu errichten und zu erhalten. Ferner sei mit Mindereinnahmen bei der Hamburger Hochbahn AG von mindestens 6 Mio. Euro zu rechnen. Auch diese würden sich
voller Höhe auf den Haushalt auswirken. Weitere Kosten
Höhe von jährlich etwa 8 Mio. Euro entstünden für die Errichtung und den Betrieb einer digitalen Warninfrastruktur und von Großuhren. Es fiele zudem ein weiterer Finanzierungsbedarf
Höhe von etwa 12 Mio. Euro pro Jahr für Eigenwerbung der Freien und Hansestadt Hamburg an. Dies sei der wirtschaftliche Gegenwert von bisher
den Werberechtsverträgen der Freien und Hansestadt Hamburg eingeräumten kostenfreien Nutzungsmöglichkeit von Werbeanlagen zu eigenen Zwecken. Schließlich sei mit Mehrkosten für die Beseitigung illegal angebrachter Werbemittel von 1 Mio. Euro zu rechnen. Randnummer 92 Der Beteiligte zu
soweit durchzuführen ist, soweit das Verfassungsgericht bezogen auf die Beanstandungen des Antragstellers kein Verstoß gegen höherrangiges Recht feststellt. Randnummer 99
halts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums enthalte. Er verfolge
sgesamt legitime Zwecke. Dazu müsse er sich nicht ausschließlich auf ortsgestalterische Gründe stützen; dass er daneben auch auf Anliegen des Umwelt-, Klima- und Gesundheitsschutzes sowie den Schutz von Grundrechten Dritter ziele, sei unschädlich. Randnummer 104 Die Konzentration von Werbeträgern, die Zunahme von großformatiger Werbung und die Digitalisierung von Werbeanlagen mit bewegten
halten führten zu einer optischen Dominanz von Werbung im Stadtbild, die sich negativ auf das Straßen-, Orts- und Landschaftsbild sowie die architektonische und städtebauliche Gestaltung auswirke. Ihre Einschränkung diene
sbesondere durch die Vermeidung von Ablenkung im Straßenverkehr auch gefahrenabwehrrechtlichen Aspekten. Durch die Vorgaben im Hinblick auf die Beleuchtung und das Verbot digitaler Werbeanlagen seien zudem nachhaltige positive Effekte für die Umwelt, das Klima und die Gesundheit zu erwarten. Randnummer 105 Auch stünden den Rechten der Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer kollidierende Grundrechte Dritter
Form der negativen
formationsfreiheit gegenüber. Einzelne Bürgerinnen und Bürger müssten die Möglichkeit haben, sich unerwünschter Kommunikation zu entziehen. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schütze die ungestörte
dividualsphäre der Umworbenen, die gegenüber den wirtschaftlichen Belangen der Werbenden überwiege.
diesem Zusammenhang sei auch der Schutz kultureller Rechte zu berücksichtigen. Danach stünden Staaten
der Verantwortung, ihre Bürgerinnen und Bürger vor einem Übermaß an kommerzieller Werbung zu schützen und nichtkommerzielle Meinungsäußerung zu fördern. Die Verhältnismäßigkeit der Werbung sei nicht mehr gewahrt. Werbung sei allgegenwärtig und unausweichlich und behindere die Auseinandersetzung der Menschen mit ihrer Umwelt, wobei laute Soundeffekte und bewegte Bildschirme im öffentlichen Raum besonders aufdringlich seien. Die Menge an kommerzieller Werbung und Marketing müsse auf ein verhältnismäßiges Maß reduziert werden. Randnummer 106 Zur Verfolgung dieser Zwecke sei der Gesetzentwurf, der zu einer Reduzierung von Werbeanlagen führe, geeignet und zudem erforderlich. Es seien dabei immer alle verfolgten Zwecke zu berücksichtigen. So dienten Höhen- bzw. Größenbegrenzungen von Werbeanlagen nicht nur ortsgestalterischen Gründen, sondern auch der Vermeidung unnötiger Ablenkung im Verkehr und dem Schutz der negativen
formationsfreiheit. Das Verbot hinterleuchteter Werbeanlagen diene auch der Reduzierung von Lichtverschmutzung, da bei solchen Anlagen Licht undifferenziert und ohne Möglichkeit einer Fokussierung
den umgebenden Raum ausstrahle, während bei beleuchteten Werbeanlagen eine nichtintendierte Beleuchtung verhindert werden könne. Das grundsätzliche Verbot digitaler Werbeanlagen zum Zwecke der Energieeinsparung könne nicht genauso gut durch eine Vorgabe zur Nutzung regenerativen Energien erreicht werden, da neben dem klimaneutralen Umbau der Energieversorgung auch nachhaltige Maßnahmen zur Energieeinsparung ergriffen werden müssten. Randnummer 107 Die vorgesehenen
halts- und Schrankenbestimmungen seien auch angemessen. Das Recht zur Nutzung des Eigentums zum Zwecke der Verbreitung von Werbebotschaften im öffentlichen Verkehrsraum könne schon grundsätzlich nur einen untergeordneten Schutz beanspruchen. Diese Nutzung besitze einen ausschließlich sozialen Bezug. Demgegenüber stünden schwerwiegende Gemeinwohlbelange und der Schutz von Grundrechten Dritter. Elementar seien die Ziele der Verunstaltungsabwehr und der positiven Gestaltungspflege gerade zum Erhalt des öffentlichen Raums und zur Verhinderung seiner faktischen Privatisierung durch die Nutzung als Projektionsfläche für werbliche Zwecke. Werbeanlagen beeinträchtigten die bauliche und architektonische Gestaltung von Gebäuden und träten
Konkurrenz zum authentischen Stadtraum. Darüber hinaus wögen auch die mit dem Entwurf verfolgten Belange des Umwelt- und Klimaschutzes schwerer als die damit einhergehenden Einschränkungen des Eigentums. Der Energieverbrauch für die durch den Gesetzentwurf betroffenen digitalen Werbeanlagen der Unternehmen XXXXXXX und XXXXX liege bereits bei fast 11 Mio. kWh pro Jahr. Der Energieverbrauch der digitalen und analogen Werbeanlagen sei im Jahr 2022 im Verhältnis zum Jahr 2020 um 17,8 Prozent gestiegen. Randnummer 108
sbesondere würden aber auch die Grundrechte Dritter,
sbesondere die negative
formationsfreiheit geschützt,
dem den Betroffenen ein Raum eröffnet werde,
dem sie nicht
unzumutbarer Weise
formationen rezipieren müssten. Der Umfang und die Funktionsweise der Außenwerbung könnten
ihrer derzeitigen Form kaum mehr ausgeblendet werden. Zulässig bleibe Werbung an Litfaßsäulen, da diese aufgrund ihrer Bauart und Größe deutlich zurückgenommener aufträten. Ebenso sei Werbung an der Stätte der Leistung grundsätzlich zuzulassen, da diese einen direkten Bezug zu einem Betrieb hätten und damit an eine konkrete Nutzung des Eigentums anknüpften. Die vorgesehene Höhenbeschränkung solle eine negative Beeinträchtigung der architektonischen Gestaltung bzw. der Stadtsilhouette verhindern. Auch Fremdwerbung bleibe
angemessenem Umfang zulässig. Soweit die Regelungen öffentlichen Straßengrund beträfen, sei die Eigentumsgarantie zudem nicht tangiert. Im Hinblick auf die Regelungen zu digitalen Werbeanlagen und Anlagen mit Wechsellicht bestehe schon derzeit ein restriktiver Rahmen und die Regelung sei jedenfalls verhältnismäßig. Hintergrund der vorgesehenen Regelung, dass Ausnahmen auch nicht auf der Ebene des Vollzugs zulässig sein sollen, sei, dass der Senat die derzeit gültige Wechsellichtverordnung systematisch umgehe und regelmäßig Ausnahmen erteile. Der gänzliche Ausschluss einer solchen Praxis erscheine vor diesem Hintergrund notwendig. Randnummer 109 Der Gesetzentwurf stehe überdies
keinem Konflikt mit Art. 12 Abs. 1 GG. Soweit baurechtliche Eigentumsbeschränkungen im Hinblick auf Art. 14 GG zulässig seien, liege auch keine Verletzung des Grundrechts aus Art. 12 GG vor. Es handle sich überdies nur um Berufsausübungsregelungen. Das Verbot digitaler Werbeanlagen betreffe zudem die positive Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit, für die dem Gesetzgeber ein weiter Ausgestaltungsvorbehalt zustehe. Randnummer 110 Der Betrieb digitaler Werbeanlagen im öffentlichen Raum unterfalle nicht dem Schutzbereich der Kommunikationsfreiheiten aus Art. 5 Abs. 1 GG. Diese vermittelten ein Recht auf Äußerung sowie auf Ausstrahlung
den öffentlichen Bereich und die Möglichkeit der Verbreitung von Meinungen und
formationen, nicht aber einen Anspruch gegen den Adressaten auf Entgegennahme oder Empfang der Mitteilungen. Randnummer 111 Ein Verstoß gegen die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG liege nicht vor. Auch die Vorgaben
2 Satz 4 des Entwurfs, wonach die Hälfte der jeweiligen Werbefläche einer Werbeanlage im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 8 des Entwurfs für Werbung für kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen zu nutzen sei, seien zulässig, da diese dazu dienten, eine vielfältige Nutzung sicherzustellen und ein Ausweichen auf illegale Plakatierung zu vermeiden. Die Privilegierung von Veranstaltungswerbung diene zudem dem
formationsinteresse der Bevölkerung. Die Regelung
5 Satz 2 des Entwurfs, die eine Privilegierung von Werbung für kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen vorsehe, orientiere sich an § 10 Abs. 4 der Musterbauordnung der Bundeministerkonferenz und sei
dieser Weise auch
mehreren Landesbauordnungen enthalten. Die Privilegierung von Veranstaltungswerbung
den benannten Gebieten sei eine im
teresse der Bevölkerung gerechtfertigte Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit von Fremdwerbung. Auch
O derzeitiger Fassung finde sich eine Ausnahmeregelung für Werbeaussagen zur Förderung kultureller, karitativer oder sportlicher Zwecke. Randnummer 112 Auch seien die im Gesetzentwurf enthaltenen Differenzierungen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar. Sie seien sowohl ausreichend als auch angezeigt. Der besonderen bzw. geringeren Schutzwürdigkeit bestimmter Gebietstypen werde durch die jeweils spezifischen Beschränkungen
4 und § 13 Abs. 6 des Entwurfs Rechnung getragen. Einer weitergehenden Differenzierung bedürfe es nicht; sie entspräche auch nicht den mit dem Gesetzentwurf
legitimer Weise verfolgten Zwecken, die unabhängig von Gebietstypen Geltung beanspruchten. Die Unterschiedlichkeit von Werbeanlagen an der Stätte der Leistung und Fremdwerbeanlagen rechtfertige im Übrigen deren unterschiedliche Behandlung. Randnummer 113 Die angestrebten Regelungen seien auch im Hinblick auf das Koppelungsverbot unbedenklich, da nach ihrem materiellen Gehalt ein sachlich-
haltlicher Zusammenhang gegeben sei. Ungeachtet dessen bestünden erhebliche Bedenken an dem Kopplungsverbot, an seiner Ableitung aus dem allgemeinen Demokratieprinzip und strengen Anwendung auf Plebiszite. Ein Koppelungsverbot lasse sich der Verfassung nicht entnehmen,
sbesondere ergebe es sich nicht aus dem Demokratieprinzip. Auch bestehe nach Art. 50 Abs. 3 Satz 6 HV die Möglichkeit, dass die Bürgerschaft einem Volksentscheid einen eigenen Gesetzentwurf beifüge, sodass gerade ein „Wettstreit der Ideen“ und nicht nur eine Abstimmung mit „Ja“ oder „Nein“ als möglich vorgesehen sei. Diese Regelung
der Hamburgischen Verfassung ermögliche der Bürgerschaft zudem, einem Missbrauch von plebiszitären Elementen zu begegnen oder Kompromisslösungen anzubieten. Die Anwendung eines strengen Koppelungsverbots würde demgegenüber zu einer faktischen Entleerung der Volksgesetzgebung führen. Es müsse daher genügen, wenn ein
haltlicher Zusammenhang im Sinne einer gemeinsamen Zielsetzung der Regelungen vorliege. Randnummer 114 Die Regelungen des Gesetzentwurfs seien auch hinreichend klar und bestimmt. So sei etwa das Tatbestandsmerkmal „
die freie Landschaft wirken“ bereits seit vielen Jahren
der Musterbauordnung der Bundesministerkonferenz und
zahlreichen Landesbauordnungen enthalten. Gleiches gelte für die Begriffe „kulturelle Veranstaltung“ und „mangels Auslastung“. Auch die Tatbestandsmerkmale „begrünte Flächen“ und „architektonische Gestaltung“ seien vor dem Hintergrund der verfolgten Zwecke einer Auslegung zugänglich. Der Gesetzgeber sei gerade auch im Hinblick auf den Grundsatz der Normenklarheit nicht gehalten, alle Einzelheiten gesetzlich zu regeln. Randnummer 115 Der Gesetzentwurf verstoße ferner nicht gegen den Grundsatz der Abstimmungsklarheit. Dass darin die bisherige gesetzliche Systematik geändert werde, entspreche gerade dem Sinn und Zweck der
itiative und werde hinreichend deutlich. Es werde kein (fast) ausnahmsloses Verbot digitaler Werbeanlagen verschleiert. Die angestrebte Regelung sei klar und deutlich mit den vorgesehenen Ausnahmen geregelt und
der Entwurfsbegründung dargestellt. Ebenso wenig unklar sei die Bestimmung aus § 13 Abs. 3 Nr. 6 des Entwurfs, die überdies der bisherigen Regelung
O entspreche. Auch sei die Aussage, dass den werbetreibenden Unternehmen ein ausreichendes Betätigungsfeld verbleibe, nicht irreführend. Die vom Beteiligten zu 1. zugrunde gelegte Auslegung sei nach dem systematischen Aufbau des Gesetzentwurfs abwegig. Schließlich bleibe den Abstimmenden nicht verborgen, dass Einnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg aus Werberechtsverträgen sinken könnten. Dies ergebe sich aus der Entwurfsbegründung,
sbesondere aus den Ausführungen zu den Kosten und dem Deckungsvorschlag. Randnummer 116 Die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 seien gewahrt.
sbesondere sei der Haushaltsvorbehalt nicht verletzt. Mit der Einführung des Begriffs „Haushaltspläne“
die Hamburgische Verfassung sei eine Erweiterung der Zulässigkeit finanzwirksamer Plebiszite beabsichtigt gewesen. Der Begriff sei demnach eng auszulegen. Die vom Beteiligten zu 1. prognostizierten Mindereinnahmen
Höhe von etwa 0,37 Prozent des Haushaltsvolumens seien schon quantitativ nicht geeignet, das parlamentarische Budgetrecht wesentlich einzuschränken. Es sei zudem nicht substantiiert dargelegt, dass eine etwaige Störung des Gesamthaushalts den Haushaltsgesetzgeber zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges zwingen würde. Hiervon abgesehen sei die Prognose des Beteiligten zu 1. zu den veranschlagten Verlusten nicht tragfähig. Dass angesichts der verbleibenden zulassungsfähigen Werbeanlagen keinerlei Einnahmen mehr erzielt würden, sei abwegig. Überdies ließen sich Einnahmeverluste durch den Wegfall von Großwerbeanlagen anderweitig kompensieren. Auch sei der gesamte Wegfall der Einnahmen der Hamburger Hochbahn AG nicht zu befürchten, da dort auch weiterhin Werbeanlagen zulässig seien, nur nicht digital oder hinterleuchtet. Kosten für die Errichtung einer digitalen Warninfrastruktur seien schon nicht
Ansatz zu bringen. Ob eine solche errichtet werde, müsse von der Bürgerschaft entschieden werden. Ohnehin seien die angesetzten Kosten zweifelhaft und deutlich überhöht. Gleiches gelte für die Frage der Errichtung von Großuhren, die jedenfalls
dieser Zahl auch nicht notwendig seien. Ebenso wenig seien die Kosten für Eigenwerbung zu berücksichtigen. Werbung sei weiterhin möglich. Der Ansatz von Mehrkosten für die Beseitigung illegaler Plakatierung sei nicht plausibel. Der Beteiligte zu 1. teile schon nicht mit, welche Kosten aktuell für die Beseitigung von „wilder“ Plakatierung entstünden. Es sei wegen der Vorgaben des Gesetzentwurfs im Hinblick auf die Plakatgröße und die Privilegierung von Veranstaltungswerbung zudem eher mit einer Abnahme von „wilder“ Plakatierung zu rechnen. Randnummer 117 Auch könne
der Regel auf Grund des Plakatinhalts der Verantwortliche ermittelt und für die Beseitigung
Anspruch genommen werden. Randnummer 118 Selbst wenn man von der Unzulässigkeit einzelner Regelungen ausginge, komme jedenfalls eine teilweise Durchführung des Volksbegehrens hinsichtlich der verbleibenden Bestimmungen
Betracht. Entscheidungsgründe Randnummer 119 Der Antrag des Antragstellers und Beteiligten zu
dem Gesetzentwurf vorgesehene Einfügung von § 84
die Hamburgische Bauordnung begründet (dazu II.). Randnummer 120 Die „Hilfsanträge“ der Beteiligten zu
soweit als Anregungen zum Vorgehen
den jeweils beschriebenen Verfahrenssituationen zu verstehen. I. Randnummer 121 Der Antrag des Beteiligten zu 1. ist zulässig.
sbesondere ist der Antrag statthaft (hierzu 1.). Die Antragsfrist ist gewahrt (hierzu 2.). Randnummer 122
sbesondere ob eine zustande gekommene Volksinitiative die Grenzen des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV wahrt oder mit sonstigem höherrangigem Recht vereinbar ist. Randnummer 123
Bezug genommene Frist eines Antrags auf Durchführung eines Volksbegehrens nach § 6 Abs. 1 Satz 2 VAbstG beträgt einen Monat nach Ablauf der viermonatigen Frist, die der Bürgerschaft gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VAbstG ab Einreichung der Unterschriften für eine Volksinitiative eingeräumt ist, um einen der Vorlage entsprechenden Beschluss zu fassen. Für die Berechnung der Fristen bestimmt § 31a Abs. 1 VAbstG ergänzend, dass die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs Anwendung finden (Absatz 1 Satz 1) und dass die Fristen nach Tagen berechnet werden (Absatz 1 Satz 2). § 31a Abs. 2 Satz 1 VAbstG gibt ferner vor, dass die nach dem Volksabstimmungsgesetz vorgesehenen Fristen mit Ausnahme der Einreichfrist nach § 15 Satz 2 VAbstG sowie der Fristen nach §§ 26 und 27 VAbstG sich nicht dadurch verlängern, dass der letzte Tag der Frist oder ein Termin auf einen Sonnabend, einen Sonntag oder einen gesetzlichen oder staatlichen geschützten Feiertag fällt. Randnummer 125 Daraus ergibt sich die folgende Fristberechnung: Randnummer 126 Die Beteiligten zu 3. haben die gesammelten Unterschriften am 21. Oktober 2022 bei dem Beteiligten zu 1. eingereicht. Die hiermit ausgelöste Viermonatsfrist, die wegen § 31a Abs. 1 Satz 2 VAbstG und § 31a Abs. 1 Satz 1 VAbstG i.V.m. § 191 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
der Fassung vom
die Hamburgische Bauordnung begründet. Das Volksbegehren „Hamburg Werbefrei“ ist im Übrigen durchzuführen. Die ihm zugrundeliegende Volksinitiative ist unter Einhaltung der Verfahrensvoraussetzungen zustande gekommen (hierzu 1.) und wahrt sowohl die Vorgaben einer zulässigen Überarbeitung nach § 6 Abs. 1 Satz 4 VAbstG (hierzu 2.) als auch die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV (hierzu 3.). Eine Verletzung höherrangigen Rechts kann nur
Bezug auf § 84 des Entwurfs (im Folgenden HBauO-E) zur Änderung der Hamburgischen Bauordnung festgestellt werden (hierzu 4.). Der Verstoß von § 84 HBauO-E gegen höherrangiges Recht führt nicht dazu, dass das Volksbegehren
sgesamt nicht durchzuführen ist. Es kann im Übrigen noch durchgeführt werden (hierzu 5.). Randnummer 128
novation zu erläutern, im Plenum mit dem Anliegen der Volksinitiative befasst, jedoch nicht
nerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriften einen der Vorlage entsprechenden Beschluss verabschiedet (vgl. Art. 50 Abs. 2 Satz 4 HV). Randnummer 129
Konkretisierung des Art. 50 Abs. 2 Satz 5 und Abs. 3 Satz 4 HV gemäß Art. 50 Abs. 7 Satz 1 HV
sbesondere aus § 6 Abs. 1 Satz 3 und 4 VAbstG ergeben. Randnummer 130 a) Die Überarbeitung wurde
nerhalb der vorgegebenen Frist eingereicht. Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 VAbstG kann die Vorlage
nerhalb von zwei Monaten nach der Antragstellung auf Durchführung des Volksbegehrens
überarbeiteter Form eingereicht werden. Die überarbeitete Fassung ist zusammen mit dem Antrag auf Durchführung des Volksbegehrens eingereicht worden. Randnummer 131
seinen wesentlichen Zügen dem der Volksinitiative entspricht. Die neue Fassung muss die wesentlichen Grundzüge des ursprünglichen Entwurfs beibehalten, die im Vergleich zum geltenden Recht ihren spezifischen Gehalt bilden (vgl. HVerfG, Urt. v. 1.9.2023, 3/22, juris Rn. 51; HVerfG, Urt. v. 12.7.2023, 12/20, juris Rn. 29; HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 162). Randnummer 133 Der Begriff der Zielsetzung eines Anliegens entspricht bei Vorlagen, die sich auf Rechtsänderungen richten, dem Normzweck, den die gewünschte Regelung verfolgt. Die Zielsetzung ist bei Gesetzesvorlagen nicht als auf die Schaffung eines bestimmten Zustandes im Sinne der Verwirklichung eines konkreten Sachverhalts zu verstehen, sondern als Einführung eines neuen Rechtsgedankens
das Recht oder als Modifikation eines bereits im bestehenden Recht verwirklichten Rechtsgedankens. Keine Frage der Zielsetzung, sondern der Umsetzung des gesetzten Ziels ist demgegenüber die konkrete Regelungstechnik, derer sich eine Vorlage bedient. Grundsätzlich der Überarbeitung zugänglich sind daher Wortlaut, Systematik und Wirkungsmechanismen der
den Vorlagen enthaltenen Vorschriften (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 163). Randnummer 134 Die Bezugnahme auf die Zulässigkeit des Anliegens statuiert im Ergebnis nur das, was ohnehin schon gilt: Die Überarbeitung darf den Gegenstand der Vorlage nicht so stark verändern, dass er nicht mehr Gegenstand eines Volksbegehrens sein kann (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 161). Randnummer 135 bb) Die am 20. Februar 2023 eingereichte Überarbeitung verändert nur einzelne Regelungen des Gesetzentwurfs
geringfügigem Ausmaß und aktualisiert die Begründung der Vorlage, ohne dabei deren Grundzüge oder die Zielsetzung zu verändern. Die Änderungen
2 am Ende,
5,
und
des Entwurfs stellen sich
haltlich als geringfügig dar. Auch die Ergänzung der Regelung
O-E ändert den Grundcharakter und die Zielsetzung der Volksinitiative nicht. Die Erweiterung des Entwurfs um den Ausschluss der – ansonsten nach § 69 Abs. 1 der Hamburgischen Bauordnung vom 14. Dezember 2005 (HmbGVBl. S. 525, zuletzt geändert am 13.12.2023, HmbGVBl. S. 443, 455; HBauO) grundsätzlich möglichen – Zulassung von Ausnahmen durch die Bauaufsichtsbehörde hält sich im Rahmen des generell von der
itiative verfolgten Ziels der Reduzierung von Werbeanlagen. Randnummer 136 Schließlich wird auch die Zulässigkeit des Anliegens durch die Überarbeitung nicht verändert. Bei dem überarbeiteten Gesetzentwurf handelt es sich um einen nach Art. 50 Abs. 1 HV tauglichen Gegenstand eines Volksbegehrens. Randnummer 137 3. Die dem beantragten Volksbegehren zugrundeliegende Volksinitiative wahrt die Grenzen von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV.
sbesondere unterfällt die Volksinitiative nicht dem Ausschlussgrund „Haushaltspläne“. Randnummer 138 a) Der Begriff „Haushaltspläne“ erfasst nicht nur unmittelbar haushaltsgesetzliche Regelungen, sondern ist – ebenso wie der vor der Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg durch Gesetz vom 16. Dezember 2008 (HmbGVBl. S. 431) verwendete Begriff „Haushaltsangelegenheiten“ – grundsätzlich weit auszulegen. Allerdings schließt er nicht alle finanzwirksamen Vorlagen aus, sondern nur solche, die das Haushaltsrecht der Bürgerschaft wesentlich beeinträchtigen. Randnummer 139 Dem Wortlaut des Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV ist keine begrenzte Wirkung des Ausschlussgrundes nur für
itiativen mit unmittelbar haushaltsgesetzlichen Regelungen zu entnehmen. Schon die Weimarer Reichsverfassung verwendete
4 den Begriff „Haushaltsplan“ zur Bezeichnung des verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalts. Dieser Begriff wurde überwiegend dahin verstanden, dass er auch solche Gesetze erfasste, die wesentliche Bedeutung auf budgetrechtlichem Gebiet erlangten (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 3.7.2000, 2 BvK 3/98, BVerfGE 102, 176, juris Rn. 73 f.). Randnummer 140 Für eine weite Auslegung des Begriffs spricht zudem der mit dem Ausschluss verfolgte Zweck. Der Haushaltsvorbehalt
der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg konkretisiert den nach dem Demokratieprinzip
G, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, juris Rn. 83). Der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg liegt unbeschadet der darin vorgesehenen Elemente der Volksgesetzgebung das Prinzip der repräsentativen Demokratie zugrunde. Diese gehört zu den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtstaates im Sinne des Grundgesetzes, denen die verfassungsmäßige Ordnung
den Ländern nach dem Homogenitätsgebot
G, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, juris Rn. 84; HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 219 und 224; HVerfG, Urt. v. 15.12.2004, 6/04, LVerfGE 15, 221, juris Rn. 57). Das erforderliche Mandat des Parlaments zur kohärenten Verwirklichung seiner Politik wird durch die von ihm wahrzunehmende haushaltspolitische Gesamtverantwortung gewährleistet. Grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat ist, dass das Parlament dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheidet (HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, juris Rn. 84 f.; HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 225). Der Zusammenhang zwischen Wahl und Verantwortung gerät nicht nur dann
Gefahr, wenn dem Parlament die Feststellung des Haushalts entzogen wird, sondern ist auch durch solche finanzwirksamen Plebiszite betroffen, die zu einer Vorwegbindung des Haushaltsgesetzgebers führen (vgl. HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 225). Randnummer 141 Diesem Verständnis steht die Entstehungsgeschichte von Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HV nicht entgegen. Der Ausschlussgrund „Haushaltspläne“ hat mit dem Elften Gesetz zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 16. Dezember 2008 (HmbGVBl. S. 431) den Ausschlussgrund „Haushaltsangelegenheiten“
1 Satz 2 HV ersetzt. Die Begründung der Volksinitiative „Für faire und verbindliche Volksentscheide – Mehr Demokratie“, die der Verfassungsänderung vorausgegangen war, hatte zur Änderung des Begriffs „Haushaltsangelegenheiten“ hin zu „Haushaltspläne“ zwar ausgeführt, dass damit „hinreichend klargestellt [werde], dass nur direkte Eingriffe
den Haushaltsplan ausgenommen [seien]“ (Bü-Drs. 18/8068 S. 4). Dieser Begründungsansatz wurde aber
den der Verfassungsänderung zugrundeliegenden Gesetzentwurf nicht übernommen. Dort heißt es lediglich, damit werde „klargestellt, dass finanzwirksame Vorlagen grundsätzlich zulässig sind (vergleiche HVerfG 5/04)“ (Bü-Drs. 19/1476, S. 3). Dem lässt sich nicht entnehmen, dass mit der Umformulierung des Haushaltsvorbehalts von dem Begriff „Haushaltsangelegenheiten“ zu dem Begriff „Haushaltspläne“ eine Änderung hin zu einem engen Verständnis des Haushaltsvorbehalts verbunden sein sollte (so auch David:
David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 50, Rn. 42; Schwill, DVBl. 2019, 1241, 1243; von Arnauld
: Feld/Huber/Jung/Welzel/Wittreck, Jahrbuch für direkte Demokratie 2009, S. 90, 105; a.A. Selmer/Hummel, NordÖR 2009, 137, 142 f.; Klatt, NordÖR 2010, 482, 484). Der Verweis auf die Entscheidung des Hamburgischen Verfassungsgerichts zum Az. HVerfG 5/04 legt vielmehr nahe, dass unter Zugrundlegung der Auslegung des Hamburgischen Verfassungsgerichts eine neue, nach Auffassung des Gesetzgebers passgenauere Begrifflichkeit für den Haushaltsvorbehalt gewählt werden sollte. Randnummer 142 Der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts zum früher verwendeten Begriff „Haushaltsangelegenheiten“ (vgl. HVerfG, Urt. v. 22.4.2005, 5/04, LVerfGE 16, 207, juris Rn. 105) entsprechend sind nicht jegliche kostenwirksame Vorhaben von der Volksgesetzgebung ausgeschlossen, sondern nur solche, die das Haushaltsrecht der Bürgerschaft wesentlich beeinträchtigen. Im Wege einer wertenden Gesamtschau ist zu entscheiden, ob dies aufgrund der absoluten und relativen Höhe der Kosten und der Umstände des Einzelfalls wie z.B. der Art und Dauer der zu erwartenden Belastungen zutrifft (HVerfG, Urt. v. 22.4.2005, 5/04, LVerfGE 16, 207, juris Rn. 106; HVerfG, Urt. v. 12.7.2023, 12/20, juris Rn. 36). Bei dieser Gesamtschau ist zu berücksichtigen, dass der Grund für den Ausschluss von „Haushaltsplänen“ aus der Volksgesetzgebung die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Parlaments ist. Randnummer 143 Ausgeschlossen sind demnach Eingriffe
einen laufenden Haushaltsplan (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 3.7.2000, 2 BvK 3/98, BVerfGE 102, 176, juris Rn. 81), darüber hinaus aber auch über den einzelnen Haushaltsplan hinausreichende Vorgaben, die Spielräume des Parlaments im Sinne der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung wesentlich beeinträchtigen (vgl. HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 221 , juris Rn. 80 ff.). Randnummer 144 Regelungen
Gesetzentwürfen können sich
unterschiedlicher Weise auf den Haushalt auswirken. Einerseits können sie konkrete Ausgaben vorsehen bzw. solche jedenfalls zwingend verursachen. Als besonders schwerwiegend sind dabei dauerhafte Belastungen zu qualifizieren, die durch den Gesetzgeber nicht ohne Weiteres wieder rückgängig gemacht werden können, wie dies etwa bei Volksinitiativen der Fall sein kann, die zur Schaffung neuer (Beamten-)Personalstellen zwingen (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 17.11.1994, Vf. 96-IX-94, juris Rn. 444). Randnummer 145 Andererseits können gesetzliche Regelungen zum Wegfall hoheitlicher Einnahmen oder zu (mittelbaren) Einnahmeausfällen bei fiskalischem Handeln führen. Während der Gesetzgeber Ausgaben, die nicht sachrechtlich determiniert sind, sehr genau steuern kann, ist dies bei Einnahmen nur bedingt der Fall. Denn diese hängen neben den gesetzlichen Regelungen von weiteren Umständen ab. So ergibt sich die konkrete Höhe hoheitlicher Einnahmen daraus,
welchem Ausmaß entsprechende Abgabentatbestände ausgelöst werden. Soweit gesetzliche Regelungen das fiskalische Handeln des Staates betreffen, legen sie lediglich Rahmenbedingungen fest,
nerhalb derer Einnahmen generiert werden können. Die konkrete Höhe der Einnahmen beruht auf den mit den jeweiligen Vertragspartnern getroffenen Vereinbarungen, deren
halt von einer Vielzahl außerrechtlicher Faktoren beeinflusst wird. Aussagen zur erwartbaren Höhe von Einnahmen sind hierbei umso unsicherer, je weiter die Erwerbschancen
der Zukunft liegen. Randnummer 146 Bei der Überprüfung der Vereinbarkeit eines Volksbegehrens mit dem Haushaltsvorbehalt können Mindereinnahmen als Folge einer Änderung der Rahmenbedingungen für fiskalisches Handeln nur dann Berücksichtigung finden, wenn aufgrund einer auf Tatsachen gestützten Prognose mit einem Einbruch der Einnahmen zu rechnen ist, der
seinem Ausmaß so erheblich ist, dass er geeignet ist, den Spielraum des Haushaltsgesetzgebers wesentlich einzuschränken. Randnummer 147 b) Eine
diesem Sinne wesentliche Beeinträchtigung des Haushaltsrechts der Bürgerschaft geht von dem Gesetzentwurf bei der gebotenen wertenden Gesamtbetrachtung nicht aus. Randnummer 148 aa) Zunächst greift die Volksinitiative nicht
einen laufenden Haushaltsplan ein. Dies ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Randnummer 149 bb) Die vom Beteiligten zu 1. geltend gemachten, nach seiner Auffassung zu erwartenden Mehrausgaben sind bei der anzustellenden Gesamtbetrachtung nicht zu berücksichtigen. Randnummer 150 Bei den vorgetragenen Kosten für die Erhaltung und den Betrieb von Fahrgastunterständen, für die Errichtung einer digitalen Warninfrastruktur und von Großuhren sowie für Eigenwerbung handelt es sich weder um Ausgaben, die im Gesetzentwurf vorgegeben sind, noch um Ausgaben, zu denen die Bürgerschaft
folge des Gesetzentwurfs oder aufgrund anderer Rechtsgrundlagen verpflichtet wäre. Die vom Beteiligten zu 1. erwarteten Ausgaben beruhen vielmehr auf weiteren Entscheidungen, die
der Folge des angestrebten Gesetzes zwar getroffen werden können, von diesem allerdings nicht vorgegeben sind. Es steht den
soweit maßgeblichen Akteuren der Freien und Hansestadt Hamburg
sbesondere weiterhin frei zu entscheiden, ob und
welchem Umfang die genannten Anlagen bereitgestellt bzw. erhalten werden sollen und
welchem Umfang die Freie und Hansestadt entgeltliche Eigenwerbung betreibt. Randnummer 151 Soweit der Beteiligte zu 1. sich darüber hinaus auf Mehrkosten für die Beseitigung illegaler Plakatierung beruft, die
folge der Neuregelung zu erwarten seien, ist deren Anfall bereits nicht plausibel dargelegt. Angesichts der vom Beteiligten zu 1. pauschal vorgetragenen Kostenerwartung
Höhe von rund 1 Mio. Euro kommt es hierauf im Ergebnis auch nicht an. Randnummer 152 cc) Der nach dem Vorstehenden verbleibende mögliche Wegfall von Einnahmen aus eigenen Werberechtsverträgen der Freien und Hansestadt Hamburg beinhaltet für sich genommen keine wesentliche Beeinträchtigung des Haushaltsrechts der Bürgerschaft und ihrer haushaltspolitischen Gesamtverantwortung. Randnummer 153 Zwar würden bei einer Annahme des Gesetzentwurfs die Erwerbschancen der Freien und Hansestadt Hamburg auf dem Gebiet der Außenwerbung erheblich beschränkt. Es kann jedoch kein daraus resultierender Ausfall von Einnahmen prognostiziert werden, der den zukünftigen Spielraum des Haushaltsgesetzgebers
unzulässiger Weise einschränkte. Anders als der Beteiligte zu 1. meint, kann zur Bezifferung eines zu erwartenden Einnahmeausfalls nicht der Betrag von „38 Mio. Euro“ zugrunde gelegt werden. Bei dieser Zahl handelt es sich um die Summe der aktuell von der Freien und Hansestadt Hamburg und der Hamburger Hochbahn AG erzielten jährlichen Einnahmen aus privatrechtlichen Werberechtsverträgen. Sie ist nicht geeignet, die Größenordnung anzugeben,
der sich der Gesetzentwurf im Falle seiner Annahme auf den Spielraum des Haushaltsgesetzgebers bei der Verabschiedung zukünftiger Haushaltsgesetze auswirken würde. Randnummer 154 Denn auch bei Fortgeltung der aktuellen gesetzlichen Regelungen stünde nicht fest, welcher Spielraum dem Gesetzgeber durch Einnahmen aus privatrechtlichen Werberechtsverträgen
zukünftigen Haushaltsjahren eröffnet würde. Bei einer realitätsnahen Prognose kann nicht verlässlich davon ausgegangen werden, dass zukünftig Einnahmen
gleichbleibender Höhe erzielt würden. Bei Einnahmen- und Ausgabenschätzungen muss das Verfassungsgebot der Haushaltswahrheit berücksichtigt werden, dem die Pflicht zur Schätzgenauigkeit entspringt (hierzu BVerfG, Urt. v. 9.7.2007, 2 BvF 1/04, BVerfGE 119, 96, juris Rn. 104). Gegenwärtige oder vergangene Erfahrungen können als Grundlage herangezogen werden (BVerfG, Urt. v. 9.7.2007, 2 BvF 1/04, BVerfGE 119, 96, juris Rn. 105). Eine Schätzung ist jedoch umso weniger verlässlich, je unsicherer ihre Tatsachengrundlage ist und je weiter die Prognose
die Zukunft weist. Die Erwerbschancen der Freien und Hansestadt Hamburg durch privatrechtliche Werberechtsverträge würden bei Fortgeltung der aktuellen gesetzlichen Regelungen von einer Vielzahl externer Faktoren abhängen, über die gegenwärtig keine gesicherten Aussagen getroffen werden können. Zu nennen sind hier beispielsweise die Entwicklung des Werbemarktes
sgesamt, die Zunahme oder Abnahme der Bedeutung von Außenwerbung im Vergleich zu anderen Werbeformaten und das
teresse der Vertragspartner an Außenwerbung gerade auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg. Randnummer 155 Ebenso wie für den Fall der Fortgeltung der gegenwärtigen Regelungen unterliegt auch für den Fall der Annahme des von den Beteiligten zu 3. vorgelegten Gesetzentwurfs die Prognose,
welchem Umfang die Einnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg aus eigenen privatrechtlichen Werberechtsverträgen und denen der Hamburger Hochbahn AG sinken würden, erheblichen Unsicherheiten. Zwar würde der Gesetzentwurf die Rahmenbedingungen für Außenwerbung dauerhaft verändern und mögliches fiskalisches Handeln der Freien und Hansestadt Hamburg erheblich beschränken. Doch wäre, wie auch der Beteiligte zu
Bezug auf die Vorschrift des § 84 HBauO-E, nicht jedoch
Bezug auf die weiteren vorgesehenen Regelungen gegeben (hierzu d]). Randnummer 158 a) Das Gebot hinreichender Bestimmtheit und Klarheit gesetzlicher Bestimmungen steht dem Volksbegehren nicht entgegen. Randnummer 159 Es gehört zum
halt des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 HV), dass bei der Ausgestaltung von Normen die Grundsätze der Normenklarheit und Justiziabilität zu beachten sind. Dies verpflichtet den Gesetzgeber zur Präzision, soweit dies praktisch möglich und mit dem Normzweck vereinbar ist. Gesetzliche Bestimmungen müssen so formuliert sein, dass die Normadressaten die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können. Die hieraus folgenden Anforderungen sind umso höher, je schwerwiegendere Folgen ein Gesetz hat (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 217 mwN; HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, LVerfGE 31, 215, juris Rn. 95; vgl. zum identischen Gebot nach dem Grundgesetz BVerfG, Urt. v. 29.11.2023, 2 BvF 1/21, juris Rn. 80). Welcher Grad an Bestimmtheit geboten ist, hängt von der Eigenart des Regelungsgegenstands und dem Zweck der betreffenden Norm ab. Die Anforderungen erhöhen sich
sbesondere dann, wenn die Unsicherheit
der Beurteilung der Gesetzeslage die Betätigung von Grundrechten erschwert, und sind geringer bei Normen, die nicht oder nicht
tensiv
Grundrechte eingreifen, sowie bei Normen, bei denen die Adressaten sich nicht auf ihren
halt im Detail vorausschauend einrichten können müssen (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.11.2023, 2 BvF 1/21, juris Rn. 80 ff.; BVerfG, Beschl. v. 4.6.2012, 2 BvL 9/08, BVerfGE 131,88, juris Rn. 102). Dabei fehlt es einer Norm nicht schon deshalb an der notwendigen Bestimmtheit, weil sie auslegungsbedürftig ist. Dem Bestimmtheitsgebot ist vielmehr genügt, wenn von der Norm aufgeworfene Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können. Es fordert etwa nicht, dass der
halt gesetzlicher Vorschriften den Normadressaten grundsätzlich ohne Zuhilfenahme juristischer Fachkunde erkennbar sein muss. Verbleibende Unsicherheiten dürfen allerdings nicht so weit gehen, dass die Norm nicht praktikabel ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 29.11.2023, 2 BvF 1/21, juris Rn. 83). Gegen die Verwendung von unbestimmten, konkretisierungsbedürftigen Begriffen oder von Generalklauseln bestehen (auch
besonders eingriffsintensiven Bereichen) jedenfalls dann keine Bedenken, wenn sich mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden,
sbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund einer gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für eine Auslegung und Anwendung der Norm gewinnen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.2.2022, 2 BvL 1/20, BVerfGE 160, 284, juris Rn. 95). Randnummer 160 Bei Anwendung dieses
der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannten Maßstabs ist der Grundsatz der Bestimmtheit und Klarheit gesetzlicher Bestimmungen durch den vorliegenden Gesetzentwurf nicht verletzt. Randnummer 161 Das Verwenden abstrakter Regelungen und unbestimmter Rechtsbegriffe ist im Kontext des Bauordnungsrechts, das im Vorfeld eine Vielzahl denkbarer Anwendungsfälle erfassen will, grundsätzlich nicht zu beanstanden. Derartige unbestimmte Rechtsbegriffe finden sich auch im geltenden Bauordnungsrecht, ohne dass diese
der baubehördlichen Praxis oder Rechtsprechung wegen fehlender Bestimmtheit Probleme aufwerfen.
Bezug auf die Errichtung von Werbeanlagen besteht für die Normadressaten kein gesteigertes Bedürfnis, sich vorausschauend auf die Rechtslage einzurichten, da vor Errichtung einer Werbeanlage deren bau(ordnungs)rechtliche Zulässigkeit ohnehin konkret zu prüfen ist. Randnummer 162 Auch die von dem Beteiligten zu 1. gerügten einzelnen Formulierungen begegnen im Ergebnis keinen Bedenken. Bei dem
O-E enthaltenen Tatbestandsmerkmal „
die freie Landschaft wirken“ handelt es sich um eine Generalklausel, mit der der Gesetzentwurf im Hinblick auf die Vielfalt möglicher Konstellationen baulicher Anlagen im öffentlichen Raum die missbilligten Auswirkungen von Werbeanlagen
unbedenklicher Weise umschrieben hat. Die Formulierung ist zwar bislang
der Hamburgischen Bauordnung nicht enthalten. Sie ist allerdings
3 Satz 2 Nr. 4 der Musterbauordnung (zuletzt geändert durch Beschluss der Bauministerkonferenz v. 22./23.9.2022; MBO) vorgesehen und Bestandteil des Bauordnungsrechts anderer Länder (siehe z.B. Art. 57 Abs. 1 Nr. 12 g] der Bayerischen Bauordnung, § 10 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 der Bauordnung für Berlin, § 10 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 der Bremischen Landesbauordnung, § 10 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 der Landesbauordnung für das Land Schleswig-Holstein, jeweils
der aktuellen Fassung). Dementsprechend war sie bereits Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen (vgl. nur OVG Münster, Beschl. v. 12.9.2002, 10 B 1530/02, juris Rn. 4 f. zur Definition des Begriffs „freie Landschaft“). Dies zeigt einerseits, dass sich die vom Beteiligten zu 1. im Zusammenhang mit dem Begriff aufgeworfenen Fragen durch Auslegung lösen lassen, und trägt andererseits zu deren Handhabbarkeit weiter bei. Randnummer 163 Gleiches gilt für die Begriffe „kulturelle Veranstaltungen“
O-E (vgl. § 10 Abs. 4 Satz 1 MBO), „den Ausblick auf begrünte Flächen verdecken“ und „die Gestaltung und die architektonische Gliederung baulicher Anlagen stören“
O-E (vgl. zu beiden Begriffen bspw. § 10 Abs. 2 Satz 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen). Auch diese Begriffe lassen sich im Wege der Auslegung hinreichend bestimmen. So ist bei der Auslegung neben einem im Zweifel grundrechtsschonenden Verständnis etwa auch der Rückgriff auf das Verständnis von entsprechenden Regelungen
anderen Normen denkbar (vgl. z.B. § 2 Abs. 1 Nr. 3 der Gebührenordnung für die Verwaltung und Benutzung der öffentlichen Wege, Grün- und Erholungsanlagen vom 6. Dezember 1994 [HmbGVBl. S. 385, zuletzt geändert am 5.12.2023, HmbGVBl. S. 391, 392] für den Begriff „kulturelle Veranstaltung“). Im Hinblick auf „kulturelle Veranstaltungen“ ist es zudem naheliegend, auf den „kulturellen Zweck“ abzustellen, der als Begriff unter anderem im Baurecht (vgl. bspw. § 5 Abs. 2 Nr. 2 a] BauGB, § 2 bis § 9 BauNVO) breite Verwendung findet. Randnummer 164 Auch die Begriffe „mangels Auslastung“
O-E und „jeweils freie Flächen“
O-E, die jeweils die Situation betreffen, dass Flächen frei bleiben, die für privilegierte Werbung vorgesehen sind, und vorsehen, dass diese Flächen auch für andere Werbung verwendet werden können, lassen keine Zweifel an ihrer hinreichenden Bestimmbarkeit aufkommen. Der Begriff der „jeweils freien Fläche“ findet sich auch
4 Satz 1 2. Halbsatz MBO sowie
anderen Landesbauordnungen (vgl. nur § 10 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Bremische Landesbauordnung, § 10 Abs. 4 Satz 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen).
Bezug auf die vom Beteiligten zu 1. aufgeworfenen Fragen können die Formulierungen durch Auslegung soweit eingegrenzt werden, dass die hinreichende Bestimmtheit der Norm noch gewahrt ist. Hier kann etwa der von der Regelung verfolgte Zweck herangezogen werden. Randnummer 165 Auch
der Vorlage auftretende augenscheinliche Widersprüche lassen sich im Wege der Auslegung auflösen, sodass auch diesbezüglich die Bestimmtheit der Norm gewahrt bleibt. Augenscheinlich widersprüchliche Regelungen kommen
der Rechtspraxis auch bei
Kraft getretenen Gesetzen vor. Diese sind aber dann nicht mangels Bestimmtheit verfassungswidrig, wenn sich solche Widersprüche im Wege der Auslegung auflösen lassen. Randnummer 166 Anders als der Beteiligte zu 1. meint, ist die Regelung
Anlage 2 I Nr. 11.4 HBauO-E für sich genommen schon nicht widersprüchlich. Die Norm regelt nur die Verfahrensfreiheit. Die Entscheidung darüber, ob eine Werbeanlage zulässig ist, wird hierdurch nicht tangiert. Zudem lässt sich der Norm eine Begrenzung ihrer Anwendbarkeit auf die Regelung
O-E nicht entnehmen. Naheliegend ist nach ihrem Wortlaut, sie etwa auch auf Werbeanlagen nach § 13 Abs. 6 HBauO-E anzuwenden, die bis zur unteren Dachkante zulässig sind. Randnummer 167 Ebenso wenig lässt sich den Regelungen
O-E (Zulässigkeit bestimmter Werbeanlagen unter Brücken) und § 13 Abs. 3 Nr. 5 HBauO-E (Unzulässigkeit von Werbeanlagen an Brücken) ein unauflösbarer Widerspruch entnehmen, auch wenn bei der derzeit geltenden Regelung
O der Begriff „an Brücken“ weit verstanden wird. So lässt sich der daraus entstehende scheinbare Widerspruch etwa im Wege der systematischen Auslegung ohne Weiteres auflösen. Randnummer 168
den dem Volksentscheid vorangehenden Stadien von Volksinitiative und Volksbegehren (HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, LVerfGE 33, 273 , juris Rn. 38 ; vgl. auch HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 215, juris Rn. 103; HVerfG, Urt. v. 12.7.2023, 12/20, juris Rn. 57). Randnummer 170 Die Vorlage muss grundsätzlich einen abstimmungsfähigen
halt enthalten, d.h. eine Frage, die mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden kann (BayVerfGH, Urt. v. 15.12.1976, Vf. 56-IX-76, VerfGHE BY 29, 244, juris Rn. 42). Denn ein Diskurs über den vorgelegten Entwurf, der zu einer Änderung, Ergänzung oder teilweisen Annahme führen kann, ist nicht möglich (BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 109). Darüber hinaus muss der Gesetzentwurf so formuliert sein, dass der
halt der Materie verständlich ist (BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, VerfGHE BY 72, 113, juris Rn. 109), d.h. er muss sich nicht nur von den
teressierten Bürgerinnen und Bürgern, sondern von der Gesamtheit der abstimmenden Bürgerinnen und Bürger eindeutig und zweifelsfrei aus der Fassung des Gesetzentwurfs entnehmen lassen (Brem StGH, Entsch. v. 9.7.1986, 2/85, StGHE BR 4, 96, juris Rn. 65; BayVerfGH, Entsch. v. 10.3.1978, Vf. 132-IX-77, VerfGHE BY 31, 77, juris Rn. 75). Die Fragestellung muss dabei widerspruchsfrei,
allen Teilen
haltlich nachvollziehbar und
diesem Sinne aus sich heraus verständlich sein. Je komplexer, weiträumiger und abstrakter die Materie ist, umso wichtiger werden Klarheit und Eindeutigkeit des Abstimmungstextes, um die unverfälschte Abbildung des demokratischen Willens zu gewährleisten (HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 78 ff.). Aus dem Gesetzentwurf und der Begründung müssen sich die Auswirkungen des Vorhabens überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen lassen (BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, VerfGHE BY 72, 113, juris Rn. 109). Die Behauptung unzutreffender Tatsachen ist ebenso unzulässig (BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX- 19, VerfGHE BY 72, 113, juris Rn. 110) wie die unzutreffende oder unvollständige Erläuterung der geltenden Rechtslage (BayVerfGH, Entsch. v. 13.4.2000, Vf. 4-IX-00, VerfGHE BY 53, 81, juris Rn. 152; Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, VerfGHE BY 72, 113, juris Rn. 110) oder andere irreführende oder unrichtige Behauptungen (vgl. VerfGH Thüringen, Urt. v. 10.4.2013, 22/11, LVerfGE 24, 539, juris Rn. 50). Die Grenze einer sachlich vertretbaren Darstellung des Anliegens des Volksbegehrens ist danach jedenfalls dann überschritten, wenn die Folgen einer angestrebten Änderung so lückenhaft oder missverständlich dargestellt werden, dass die Bürger, soweit sie nicht über spezielle Vorkenntnisse verfügen, den eigentlichen
halt des Vorschlags nicht erfassen können und so geradezu
die Irre geführt werden (vgl. HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, LVerfGE 33, 273 , juris Rn. 40 ; BayVerfGH, Entsch. v. 13.4.2000, Vf. 4-IX-00, VerfGHE BY 53, 81, juris Rn. 152; VerfGH Berlin, Beschl. v. 27.10.2008; 86/08,LVerfGE 19, 39, juris Rn. 64). Unschädlich sind hingegen im Sinn des politischen Anliegens „gefärbte“ Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen bzw. plakative Argumentationen (BayVerfGH, Entsch. v. 16.7.2019, Vf. 41-IX-19, juris Rn. 110; vgl.
sgesamt hierzu bereits HVerfG, Urt. v. 12.7.2023, 12/20, juris Rn. 58). Randnummer 171 Maßgeblich für die Auslegung der Volksinitiative sind dabei deren Wortlaut und Begründung, (vgl. HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, LVerfGE 33, 273 , juris Rn. 51 ; ferner HVerfG, Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 78, HVerfG, Urt. v. 12.7.2023, 12/20, juris Rn. 59; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 100). Zu beurteilen ist grundsätzlich derjenige
halt, den ihr Stimmberechtigte im Zeitpunkt einer Entscheidung über die Unterstützung der Volksinitiative bei verständiger Betrachtungsweise beigeben konnten und mussten bzw. bei der Durchführung des Volksbegehrens beigeben können und müssen (vgl. HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, LVerfGE 33, 273 , juris Rn. 51 mwN; ferner Urt. v. 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232, juris Rn. 78; VerfGH Berlin, Urt. v. 13.5.2013, 32/12, LVerfGE 24, 26, juris Rn. 76). Dabei ist der Blickwinkel eines objektiven Betrachters bzw. einer objektiven Betrachterin und der Verständnishorizont eines oder einer rechtsunkundigen Stimmberechtigten zugrunde zu legen (HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, LVerfGE 33, 273 , juris Rn. 51 mwN; HVerfG, Urt. v. 28.4.2023, 12/20, juris Rn. 59; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 100). Auf die Vorstellung der
itiatoren und
itiatorinnen oder deren im Gerichtsverfahren abgegebene Erklärungen kommt es nicht an. Denn die Volksinitiative erhält ihre und das Volksbegehren seine Legitimation nicht aus der Gruppe der Vorschlagenden, sondern aus der Unterstützung durch die Stimmberechtigten (vgl. HVerfG, Urt. v. 15.12.2004, 6/04, LVerfGE15, 221, juris Rn. 61). Randnummer 172 bb) Diesen Anforderungen wird der Gesetzentwurf der Volksinitiative „Hamburg Werbefrei“ gerecht. Er ist
allen wesentlichen Teilen
haltlich nachvollziehbar und aus sich heraus hinreichend verständlich. Der eigentliche
halt des Gesetzentwurfs lässt sich auch durch einen rechtsunkundigen Stimmberechtigten jedenfalls
seinem wesentlichen
halt erfassen.
der Begründung werden auch die erwarteten Auswirkungen so deutlich dargestellt, dass die Stimmberechtigten die Vor- und Nachteile der Vorlage hinreichend nachvollziehen können. Eine Verschleierung der Rechtslage oder eine Irreführung der Stimmberechtigten findet nicht statt. Randnummer 173 Das Ziel der
itiative, eine erhebliche Einschränkung der Zulässigkeit von Werbeanlagen zu erreichen, wird
der Begründung zum Entwurf an prominenter Stelle erläutert (Allgemeiner Teil der Begründung, dort unter Nr. 2.). Darin wird
sbesondere hinreichend klar dargestellt, dass eine Reduzierung der Anzahl der Werbeanlagen, das Setzen gestalterischer Vorgaben und ein grundsätzliches Verbot von digitalen Werbeanlagen und Wechsellichtanlagen beabsichtigt ist. Nicht zuletzt wird die Zielsetzung auch durch den – plakativ – gewählten Namen der Volksinitiative deutlich. Zwar ist die Regelungssystematik des Gesetzentwurfs mit zahlreichen Ausnahmen und Rückausnahmen durchaus komplex, er erfasst aber auch nur einen eng umgrenzten Regelungsbereich. So wird zunächst
O-E ein Katalog grundsätzlich zulassungsfähiger Werbeanlagen aufgeführt.
Absatz 3 Satz 1 erfolgen dann nach allgemeinen Kriterien bzw. für bestimmte Stadtteile wieder Einschränkungen mit einer Rückausnahme
Satz 2.
den Absätzen 4 bis 6 erfolgen sodann Modifikationen der allgemeinen Regelungen für Werbeanlagen
bestimmten Baugebietstypen.
den Absätzen 7 und 8 werden schließlich Werbeanlagen, die dem Denkmalschutz unterliegen, Wahlwerbung sowie Werbung für Volksbegehren, Volksentscheide und Bürgerentscheide für einen bestimmten Zeitraum von den neuen Beschränkungen ausgenommen. Dieses Regelungskonzept wird allerdings im Besonderen Teil der Begründung auch erläutert (s. Begründung zu § 13 Abs. 2).
sbesondere werden
der Begründung Bezüge zur bisherigen Regelung hergestellt (s. bspw. Begründung zu § 13 Abs. 3, zu Abs. 4, zu Abs. 8). Auch wird nicht verschleiert, dass digitale Werbeanlagen weitgehend verboten werden sollen. Dies ergibt sich nicht nur ausdrücklich aus Abschnitt 2 des Allgemeinen Teils der Begründung, sondern wird auch im Besonderen Teil der Begründung (Begründung zu Abs. 3 Nr. 3) ausführlich dargestellt und mit einer Auflistung von Fällen,
denen digitale Werbeanlagen noch zulässig sein sollen, erläutert. Unklarheiten ergeben sich auch nicht aus der im Wesentlichen unverändert bleibenden Regelung
O-E (bislang § 13 Abs. 3 Nr. 4 HBauO ). Randnummer 174 Auch die Aussage, dass „den werbetreibenden Unternehmen durch die noch zulassungsfähigen Werbeanlagen ein ausreichendes Betätigungsfeld verbleibe“, ist nicht irreführend. Zwar soll die Zulässigkeit von Werbeanlagen nach dem Entwurf ganz erheblich eingeschränkt, aber nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Die Angabe, dass ein Betätigungsfeld noch verbleibt, ist damit nicht unzutreffend. Was
diesem Zusammenhang als „ausreichend“ anzusehen ist, ist eine Frage der Bewertung. die diesbezügliche Darstellung spiegelt ersichtlich die Auffassung der
itiatorinnen und
itiatoren wider.
sbesondere wird offengelegt, dass das Geschäftsmodell der Vermarktung von Fremdwerbung
seiner Lukrativität abnehmen wird (Allgemeiner Teil der Begründung, dort unter Nr. 4.). Randnummer 175 Schließlich verschweigt die Vorlage auch nicht mögliche negative Auswirkungen des Gesetzentwurfs. So werden im Allgemeinen Teil der Begründung die mit den Werberechtsverträgen der Freien und Hansestadt Hamburg verbundenen Einnahmen thematisiert und mit der Angabe der gesamten im Jahr 2019 erzielten Einnahmen hinreichend konkretisiert (Allgemeiner Teil der Begründung, dort unter Nr. 8.). Ferner erweckt die Begründung nicht den Eindruck, dass es möglich wäre, dass die Einnahmen der Freien und Hansestadt Hamburg aus Werberechtsverträgen gleichbleiben könnten. Dies lässt sich auch nicht der Wendung „Sofern Einnahmen auf Grund der Gesetzesänderung wegfallen“ entnehmen. Aus dem diesbezüglichen Abschnitt,
sbesondere aus den Formulierungen, dass „[e]
e genaue Bezifferung der wegfallenden Einnahmen […] nicht möglich“ und „[e]
gesamter Wegfall der Einnahmen […] nicht zu befürchten“ sei, geht unzweifelhaft hervor, dass nach Auffassung der Volksinitiative mit einem (nicht bezifferbaren) Einnahmeausfall zu rechnen sei. Randnummer 176 Die im Gesetzentwurf enthaltenen Ausnahmeregelungen sind nicht widersprüchlich. Aus dem Wortlaut des Gesetzentwurfs und der Begründung ergibt sich, dass sich § 69 Abs. 3 HBauO-E nur auf Ausnahmen nach § 69 Abs. 1 HBauO und nicht etwa auf
O-E selbst vorgesehene Ausnahmeregelungen bezieht. Gleiches gilt für die
O-E vorgesehenen befristeten Ausnahmeregelungen. Ein Verständnis dahingehend, dass mit § 69 Abs. 3 HBauO-E auch diese erfasst werden sollten, stünde klar im Widerspruch zum Wortlaut der Vorschrift und wäre auch sonst zumindest fernliegend. Randnummer 177 Schließlich stellen sich die übrigen vom Beteiligten zu 1. aufgezeigten Regelungen nicht als
relevanter Weise widersprüchlich dar. So sind § 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 b) und § 13 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 bis 7 HBauO-E nicht irreführend, weil sich jedenfalls aus einfachen systematischen Erwägungen ergibt, dass auch die dort genannten Gegenstände grundsätzlich Werbeanlagen im Sinne der Norm sein sollen. Im Übrigen sieht auch der geltende § 13 Abs. 4 Nr. 3 HBauO eine ausdrückliche Ausnahme von Auslagen und Dekorationen
Fenstern und Schaukästen vor. Auch rechtsunkundige Stimmberechtigte werden bei der Lektüre der Norm davon ausgehen, dass es sich bei den genannten Gegenständen um – grundsätzlich zulässige – Werbeanlagen handeln müsse. Als klarstellender Hinweis ist auch die Bestimmung
Anlage 2 I Nr. 11 HBauO-E nicht zu beanstanden.
sbesondere ist ersichtlich, dass mit dem Verweis auf andere Vorschriften auch ein anderes Gesetz als die Hamburgische Bauordnung gemeint sein kann. Randnummer 178 Schließlich ist es nicht irreführend, dass die Stimmberechtigten nicht auf die Ergänzung des Schutzguts der „Leichtigkeit des Verkehrs“
O-E gesondert hingewiesen werden. Es handelt sich nach § 19 Abs. 2 HBauO um einen allgemeinen Grundsatz, dass bauliche Anlagen (oder deren Nutzung) die Sicherheit und Leichtigkeit des öffentlichen Verkehrs nicht gefährden dürfen, sodass es sich bei dieser Ergänzung nicht um einen wesentlichen Punkt handelt. Randnummer 179 c) Das beabsichtigte Volksbegehren verstößt auch nicht gegen das sich aus dem Demokratieprinzip ergebende Koppelungsverbot. Randnummer 180 aa) Aus dem Demokratieprinzip folgt, dass Materien, die nicht
einem sachlich-
haltlichen Zusammenhang stehen, nicht
demselben Volksbegehren miteinander gekoppelt werden dürfen (hierzu und zum Folgenden HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 190 ff.; BayVerfGH, Entsch. v. 24.4.2000, Vf. 112-IX-99, VerfGHE BY 53, 23, juris Rn. 40 ff. mwN). Echte Mitwirkung an einem Volksbegehren setzt voraus, dass die Stimmberechtigten bei den Einzelakten des Gesetzgebungsvorgangs ihren Willen deutlich, unverkürzt und unverfälscht zum Ausdruck bringen können. Diese Notwendigkeit besteht, da das Volk als solches nicht organisiert ist und seinen Willen bei der Volksgesetzgebung nur
Form von Abstimmungen zu Vorlagen äußern kann, die
haltlich notwendigerweise von wenigen Personen vorbereitet werden. Da das Volk
seiner Meinungskundgabe zur Abstimmung auf die Entscheidungsvarianten „Ja“ oder „Nein“ beschränkt ist, ist es geboten, sachlich und
haltlich nicht unmittelbar zusammenhängende Materien getrennt zur Abstimmung zu stellen, um eine möglichst differenzierte Willensbildung des Volkes zu ermöglichen. Im Übrigen soll das Koppelungsverbot auch der Gefahr entgegenwirken, dass Regelungen und andere Vorlagen die erforderliche Mehrheit nur im Gefolge der Verbindung mit einem populären und damit zugkräftigen Einzelbegehren erreichen (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 190; BayVerfGH, Entsch. v. 24.4.2000, Vf. 112- IX-99, VerfGHE BY 53, 23, juris Rn. 43). Randnummer 181 Ob ein
diesem Sinne sachlich-
haltlicher Zusammenhang besteht, ist nicht anhand der
tention oder formaler Kriterien,
sbesondere des (äußeren) Zusammenhangs einer entworfenen Regelung zu ermitteln, sondern anhand ihres materiellen
halts (auch hierzu HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 191; BayVerfGH, Entsch. v. 24.4.2000, Vf. 112-IX-99, VerfGHE BY 53, 23, juris Rn. 47). Nur wenn sich die vorgesehenen Regelungen eines Gesetzentwurfs auf einen umgrenzbaren Bereich beschränken, wenn sie nach objektiver Beurteilung
nerlich eng zusammenhängen, also eine „Einheit der Materie“ gegeben ist, kann von einem sachlichen Zusammenhang der Regelungsmaterie gesprochen werden (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 191; BayVerfGH, Entsch. v. 24.4.2000, Vf. 112-IX-99, VerfGHE BY 53, 23, juris, Rn. 44, s. auch VerfGH Berlin, Beschl. v. 18.11.2020, VerfGH 173/19, juris Rn. 16). Bloße
dizwirkung kann hierbei haben, ob einzelne Teile der vorgeschlagenen Regelung jeweils für sich einen eigenständigen Entwurf darstellen könnten. Randnummer 182 Damit ist zugleich klargestellt, dass verschiedene Regelungsmaterien nicht allein deshalb zu einem sachlich zusammenhängenden Gesetzeswerk werden, weil sie einer gemeinsamen Zielsetzung dienen. Auch dann, wenn Motivation und Abänderungstendenz deckungsgleich sind, müssen verschiedene Materien getrennt zur Abstimmung gestellt werden (BayVerfGH, Entsch. v. 24.4.2000, Vf. 112-IX-99, VerfGHE BY 53, 23, juris Rn. 45), um dem Volk als Souverän eine differenzierte Willensbildung jeweils gesondert zu ermöglichen (HVerfG, Urt. v. 13.10.2016, 2/16, LVerfGE 27, 267, juris Rn. 192). Randnummer 183 bb) Diesen Vorgaben widerspricht der Gesetzentwurf nicht. Die vorgesehene Privilegierung von Werbung für kulturelle, politische, sportliche und ähnliche Veranstaltungen
O-E steht
engem sachlichem Zusammenhang mit der Neuregelung, die zum Ziel hat, eine Reduzierung von Werbeanlagen zu erreichen.
der erweiterten Zulassung von Werbung für solche Veranstaltungen liegt nicht die gesonderte Regelung einer anderen Materie. Vielmehr schlägt sich
ihr die vom Gesetzentwurf getroffene Abwägung von gestalterischen Aspekten mit dem
formationsinteresse der Bevölkerung nieder (s. Gesetzentwurf, Allgemeiner Teil der Begründung, dort unter Nr. 2.). Trotz des von der Volksinitiative allgemein verfolgten Ziels der Reduzierung von Werbung sollen wegen des
formationsinteresses der Bevölkerung Werbeanlagen für bestimmte Veranstaltungen dort zulässig bleiben, wo dies nach dem verfolgten gestalterischen Konzept eigentlich nicht mehr möglich sein sollte. Mit der Privilegierung, die zudem nur Werbeanlagen an bestimmten Orten bzw.
Gebieten eines bestimmten Typs betrifft, wird daher im Kern keine andere Regelungsmaterie verfolgt. Darüber hinaus greift der Entwurf
der Sache auch die im derzeit gültigen § 13 Abs. 3 Satz 2 HBauO enthaltene Ausnahme für Werbeanlagen, die dem Wohl der Allgemeinheit dienen, auf und führt diese
veränderter Gestalt und Umfang fort. Randnummer 184 d) Die Vorlage verstößt – mit Ausnahme von § 84 HBauO-E – nicht gegen vom Verfassungsgericht zu prüfende Vorgaben des Grundgesetzes (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.5.1949, BGBl. S. 1, zuletzt geändert am 19.12.2022, BGBl. I S. 2478; GG). Die Gesetzgebungskompetenz für den gegenständlichen Gesetzentwurf liegt bei den Ländern und damit hier bei der Freien und Hansestadt Hamburg (hierzu aa]). Ein Verstoß gegen Grundrechte kann nur
Bezug auf § 84 HBauO-E festgestellt werden (hierzu bb]). Randnummer 185 aa) Das Bestehen einer Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg ist vom Verfassungsgericht zu prüfen. Dies folgt aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG, wonach das Verfassungsgericht auch darüber entscheidet, ob eine zustande gekommene Volksinitiative mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Hierzu gehören auch die für die Länder zwingenden und dort unmittelbar geltenden Vorgaben des Grundgesetzes einschließlich der Bestimmungen zur Gesetzgebungskompetenz (vgl. HVerfG, Urt. v. 7.5.2019, 4/18, LVerfGE 30, 141 , juris Rn. 71 ; HVerfG, Urt. v. 12.7.2023, 12/20, juris Rn. 38; HVerfG, Urt. v. 1.9.2023, 3/22, juris Rn. 75) Randnummer 186 Die Freie und Hansestadt Hamburg verfügt über die erforderliche Gesetzgebungskompetenz. Randnummer 187 Gemäß Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich gemäß Art. 70 Abs. 2 GG nach den Vorschriften des Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung. Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu
einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden (Art. 71 GG). Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes werden
sbesondere
Randnummer 188 Die Zuordnung einer Regelung zu einem Kompetenztitel erfolgt grundsätzlich anhand ihres (unmittelbaren) Regelungsgegenstandes, ihrer Wirkungen und Adressaten sowie des Normzwecks (BVerfG, Beschl. v. 25.3.2021, 2 BvF 1/20, BVerfGE 157, 223, juris Rn. 104 ff. mwN; Urt. v. 7.7.1992, 1 BvL 51/86, BVerfGE 87, 1, juris Rn. 118 ff.). Bei einer Zuordnung von Gesetzesmaterien zu Kompetenznormen dürfen die einzelnen Vorschriften eines Gesetzes allerdings nicht isoliert betrachtet werden. Eine gesetzliche Regelung ist – ihrem Hauptzweck entsprechend – dem Kompetenztitel zuzuordnen, den sie speziell und nicht lediglich allgemein behandelt, wobei die Regelung
ihrem – kompetenzbegründenden – (Gesamt-)Sachzusammenhang zu erfassen ist. Dass der Gegenstand eines Kompetenztitels reflexartig berührt oder als Annex behandelt wird, genügt
soweit nicht (BVerfG, Beschl. v. 25.3.2021, 2 BvF 1/20, BVerfGE 157, 223, juris Rn. 105). Randnummer 189 Die von der Volksinitiative angestrebte gesetzliche Regelung zur Neufassung der Bestimmung über die baurechtliche Zulässigkeit von Werbeanlagen betrifft verschiedene Regelungsgegenstände. Randnummer 190 Eine Bundeszuständigkeit ergibt sich zunächst nicht aus einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das „Recht der Wirtschaft“ gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Der Kompetenztitel „Recht der Wirtschaft“ ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weit zu verstehen (BVerfG, Beschl. v. 29.4.1958, 2 BvO 3/56, BVerfGE 8, 143, juris Rn. 13). Er erfasst alle Normen, die das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung regeln und enthält damit auch die Gesetzgebungskompetenz für Vorschriften des Werberechts, soweit der Regelungsgegenstand schwerpunktmäßig von wirtschaftlicher Natur ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.1.2014, 2 BvR 1561/12, BVerfGE 135, 155, juris Rn. 101 ff.). Der Gesetzentwurf der Volksinitiative nimmt nicht allgemein Bezug auf Werbung im wirtschaftlichen Sinne, sondern auf Werbeanlagen als bauliche Anlagen im Sinne der Hamburgischen Bauordnung. Die mit dem Gesetzentwurf angestrebte Änderung zielt auf Werbeanlagen als exponierte Orte der Öffentlichkeit im baurechtlichen Kontext und dient schwerpunktmäßig der Gestaltung des öffentlichen Raums. Randnummer 191 Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich des Weiteren nicht aus der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für Regelungen der Bodennutzung und des Städtebaurechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Die konkurrierende Gesetzeszuständigkeit des Bundes für Regelungen der Bodennutzung und des Städtebaurechts umfasst auch das Bauplanungsrecht. Es regelt die Flächennutzung und dient der Vorbereitung und Leitung der Bebauung von Grundstücken.
Abgrenzung zum Bauplanungsrecht dient das den Landesgesetzgebern zugewiesene Bauordnungsrecht objektbezogen der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie der äußeren Gestaltung baulicher Anlagen (BVerfG, Beschl. v. 28.10.1975, 2 BvL 9/74, BVerfGE 40, 261, juris Rn. 21). Randnummer 192 Das Bundesverwaltungsgericht stellt
seiner Rechtsprechung zur Zuordnung zum Bauordnungs- oder Bauplanungsrecht maßgeblich auf die gesetzgeberische Zielsetzung ab (BVerwG, Urt. v. 28.4.1972, IV C 11.69, BVerwGE 40, 94; BVerwG, Urt. v. 11.10.2007, 4 C 8.06, BVerwGE 129, 318, juris Rn. 13 f.). Randnummer 193 Der Gesetzentwurf der Volksinitiative enthält unter Zugrundelegung dieses Maßstabs keinen flächenbezogenen Regelungsinhalt, sondern regelt als objektbezogene Norm die äußere Gestaltung von Werbeanlagen. Die Bestimmungen des Gesetzentwurfs zielen nicht unmittelbar auf die Nutzung von Grund und Boden, sondern verfolgen ausweislich der Entwurfsbegründung das Ziel, „ein ausgewogenes Verhältnis zwischen gestalterischen Aspekten, dem
formationsinteresse der Bevölkerung und den
teressen der Wirtschaft an der Wahrnehmbarkeit im öffentlichen Raum herzustellen“. Maßgeblicher Gegenstand der Regelung ist nicht die Nutzung von Grund und Boden, sondern die Gestaltung der darauf aufgebrachten Anlagen zu dem Zweck, den öffentlichen Raum von der optischen Dominanz von Werbung weitgehend freizuhalten. Zielrichtung ist es hier, Einfluss auf das Ortsbild zu nehmen, dies jedoch nicht
Bezug auf die Nutzung von Grund und Boden, sondern mit Blick auf die konkrete objektbezogene Gestaltung. Randnummer 194 Aus den von der
itiative darüber hinaus verfolgten Ziele der Steigerung der Verkehrssicherheit sowie des Umwelt- und Klimaschutzes, die
der Vorlage im Allgemeinen Teil der Begründung unter Nummer 6 („Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit“) und Nummer 7 („Auswirkungen auf Umwelt und Klima“) Erwähnung finden, folgt kompetenzrechtlich nichts anderes. Diese Ziele stellen ausweislich der Begründung nicht den Kern des Gesetzentwurfs dar. Zudem würden sie als Schutz vor Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung gleichfalls
die Landeskompetenz fallen. Randnummer 195 bb) Das Verfassungsgericht hat auch zu prüfen, ob Gesetzentwürfe von Volksinitiativen mit den Grundrechten aus dem Grundgesetz vereinbar sind (hierzu aaa]). Der Gesetzentwurf der Beteiligten zu 3. ist mit Ausnahme von § 84 HBauO-E mit der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG (hierzu bbb]), der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG (hierzu ccc]) der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu ddd]) und dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu eee]) vereinbar. Randnummer 196 aaa) Das Verfassungsgericht prüft, ob eine zustande gekommene Volksinitiative gegen Grundrechte verstößt. Die Grundrechte des Grundgesetzes gehören zum nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG zu prüfenden höherrangigen Recht. Dieses umfasst die zwingenden und unmittelbar geltenden Vorgaben des Grundgesetzes (HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 221 , juris Rn. 114 ff.) und damit auch die Grundrechte (David
: David/Stüber, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 2020, Art. 50, Rn. 36), die von der Landesgesetzgebung, also auch von Volksinitiativen, zu beachten sind (Art. 1 Abs. 3 GG, Art. 3 Abs. 2 Satz 2 HV). Randnummer 197 Eine Beschränkung der mit § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG dem Verfassungsgericht eingeräumten Prüfungskompetenz und des diesem vorgegebenen Prüfungsauftrags enthält der Wortlaut des § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG nicht. Sie ergibt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte der Norm oder aus deren Sinn und Zweck: Die Entstehungsgeschichte des § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG lässt, wie das Verfassungsgericht bereits
der Entscheidung vom 4. Dezember 2020 (4/20) zur Frage der Überprüfung eines Volksgesetzentwurfs auf seine Vereinbarkeit mit für die Länder zwingenden und dort unmittelbar geltenden Vorgaben des Grundgesetzes ausgeführt hat, vielmehr erkennen, dass nach der zugrundeliegenden Vorstellung eine umfassende verfassungsgerichtliche Prüfung von Volksbegehren erfolgen sollte. Auch Verstöße gegen „höherrangiges Recht (Europa- wie Bundesrecht)“ seien zu prüfen (dazu im Einzelnen HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 221 , juris Rn. 115 ; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 107). Randnummer 198 Zum Zweck der Regelung des § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG hat das Verfassungsgericht
der Entscheidung überdies ausgeführt, dass die verfassungsgerichtliche Prüfung der Vereinbarkeit einer Volksinitiative mit höherrangigem Recht
sbesondere der Vermeidung des erheblichen organisatorischen und finanziellen Aufwands diene, der für die Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheid entstünde, wenn ein Verstoß gegen höherrangiges Recht erst nachträglich
einem gegen das zustande gekommene Gesetz gerichteten verfassungsgerichtlichen Verfahren festgestellt werden könnte (HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 221 , juris Rn. 116 f. m. Verw. auf VerfGH Berlin, Urt. v. 13.5.2013, 32/12, LVerfGE 24, 26, juris Rn. 55; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 108). Ferner wären bei einer nachträglichen verfassungsgerichtlichen Kassation eines durch Volksentscheid erlassenen Gesetzes Belastungsproben für die Verfassungsordnung und eine Gefährdung der Akzeptanz richterlicher Entscheidungen zu befürchten (HVerfG, Urt. v. 4.12.2020, 4/20, LVerfGE 31, 221 , juris Rn. 116 f. mwN; vgl. dazu noch BayVerfGH, Entsch. v. 14.8.1987, Vf. 55-IX-87, NVwZ 1988, 242; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 108). Randnummer 199
soweit besteht auch kein Konflikt mit der Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts. Die Prüfungskompetenz des (Hamburgischen) Verfassungsgerichts bei Entscheidungen über die Durchführung von Volksbegehren gibt das Landesverfassungsrecht mit Art. 65 Abs. 3 Nr. 5 HV und Art. 50 Abs. 6 HV vor; mit Art. 50 Abs. 7 Satz 1 HV vermittelt es zudem die Grundlage für die einfachgesetzliche nähere Bestimmung des Prüfungsmaßstabs durch § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG. Dies begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, da die Bestimmung der Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Volksbegehren ebenso wie deren Anwendung Teil der Verfassungsautonomie und damit Sache der Länder ist (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 24.3.1982, 2 BvH 1/82, BVerfGE 60, 175-215, juris Rn. 118; Beschl. v. 7.5.2001, 2 BvK 1/00, BVerfGE 103, 332, juris Rn. 67; BVerfG, BayVerfGH, Entsch. v. 14.6.1985, Vf. 20-IX-85, VerfGHE BY 38, 51, juris Rn. 87; VerfGH Berlin, Urt. v. 13.5.2013, 32/12, LVerfGE 24, 26, juris Rn. 59 mwN; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 110). Randnummer 200 Eine fehlende Befugnis, im Rahmen der hiernach eröffneten landesverfassungsgerichtlichen Streitigkeiten Bundesrecht anzuwenden oder auszulegen, lässt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.5.2001, 2 BvK 1/00, BVerfGE 103, 332, juris Rn. 48, 67; ferner noch BayVerfGH, Entsch. v. 14.6.1985, Vf. 20-IX-85, VerfGHE BY 38, 51, juris Rn. 87; BayVerfGH, Entsch. v. 14.8.1987, Vf. 55-IX-87, VerfGHE BY 40, 94, NVwZ 1988, 242; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 111). Die Regelung des Art. 100 Abs. 3 GG zeigt vielmehr auf, dass das Bundesverfassungsrecht selbst voraussetzt, dass Landesverfassungsgerichte das Grundgesetz auslegen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.5.2001, 2 BvK 1/00, BVerfGE 103, 332- 391, juris Rn. 67; BayVerfGH, Entsch. v. 14.6.1985, Vf. 20-IX-85, VerfGHE BY 38, 51, juris Rn. 87; VerfGH Berlin, Urt. v. 13.5.2013, 32/12, juris Rn. 59; HVerfG, Urt. v. 8.12.2023, 4/22, juris Rn. 111). Auch das
G, Beschl. v. 14.5.1985, 2 BvR 397/82, BVerfGE 70, 35, juris Rn. 68) ist von dem besonderen Überprüfungsverfahren nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 VAbstG nicht betroffen. Denn Gegenstand einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG können nur (zustande gekommene) Landesgesetze sein, nicht hingegen Normentwürfe (vgl. VerfGH Berlin, Urt. v. 13.5.2013, 32/12, LVerfGE 24, 26, juris Rn. 59 mwN; BayVerfGH, Entsch. v. 14.6.1985, Vf. 20-IX-85, VerfGHE BY 38, 51, juris Rn. 87; BayVerfGH, Entsch. v. 14.8.1987
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