r gewerblichen Spielvermittlung; Lotto 6 aus 49; Nebenbestimmungen
r Sicherstellung der glücksspielrechtlichen Rechtmäßigkeit Leitsatz 1. Ein Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele i. S. d. § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021) ist dann gegeben, wenn es mit Wirkung für das Land, für das eine Vermittlungserlaubnis begehrt wird, an einer Veranstaltungserlaubnis fehlt (anknüpfend an OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14 , juris Rn. 78 ff.). Dies folgt aus Wortlaut, Historie, Systematik sowie Sinn und Zweck des parallelen sowie des nichtparallelen Landesrechts und ist sowohl mit dem Bundes- als auch dem Unionsrecht vereinbar. Eine landesindifferente Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung ist ausgeschlossen und materiell die Kongruenz der landesbezogenen Vermittlungserlaubnis mit einer vorausliegenden landesbezogenen Veranstaltungserlaubnis gefordert. (Rn.30) (Rn.114) (Rn.132) 2. Nebenbestimmungen, die einer Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung beigefügt werden, gründen auf die Befugnisnorm in § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021). Dies ist eine Rechtsvorschrift, die i. S. d. § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG (juris: VwVfG HA) eine Nebenbestimmung
lässt, auch soweit auf die Erlaubnis ein Anspruch besteht. (Rn.212) 3. Eine Anzeigepflicht bei Änderung der für die Erlaubniserteilung maßgeblichen Umstände sowie ein (nicht gesellschaftsrechtlich, sondern erlaubnisbezogen
verstehendes) präventives Umsetzungsverbot sind gerechtfertigt (anknüpfend an OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14 , juris Rn. 188 , 203). (Rn.246) 4. Eine Verpflichtung
r Übertragung der Aufsichtsbefugnisse auf Dritte ist rechtswidrig (anknüpfend an OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14 , juris Rn. 213 ). (Rn.252) 5. Nicht nur die Verpflichtung, eine bereits protokollierte Postleitzahl und IP-Adresse der Spielteilnehmer der Aufsichtsbehörde mitzuteilen, sondern auch die vorgelagerte Pflicht, Postleitzahl und IP-Adresse
protokollieren, ist von der Spezialbefugnis des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Halbs. 1 GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021) getragen (anknüpfend an OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14 , juris Rn. 138 ). (Rn.264)
r Mitgewährleistung der Einhaltung geldwäscherechtlicher Verpflichtungen ist nicht nach § 37 Abs. 1 VwVfG (juris: VwVfG HA) hinreichend bestimmt und nicht nach § 40 VwVfG (juris: VwVfG NW) von Ermessenserwägungen getragen. (Rn.304) 8. Ein Verbot, Gewinne verführerisch in Aussicht
stellen, ist nicht hinreichend bestimmt. Abstrakte Vorgaben in einem Verwaltungsakt als vollstreckungsfähigem Titel müssen hinreichend konkretisiert (anknüpfend an BVerwG, Urt. v. 16.10.2013, 8 C 21.12, juris Rn. 13, BVerwGE 148, 146) und das Auswahlermessen entsprechend ausgeübt werden. Wo eine (
lässige) Hinlenkung der Marktteilnehmer
der angebotenen Dienstleistung endet und wo eine (verbotene) Verführung beginnt, ist für den Einzelfall bestimmbar
regeln. gewesen. (Rn.317) 9. Ein Verbot, Zeitdruck
suggerieren, ist nicht hinreichend bestimmt, aber ein Countdown-Verbot am Tag des Teilnahmeschlusses gerechtfertigt (teilweise entgegen VG Düsseldorf, Urt. v. 24.1.2017, 3 K 4182/15, juris Rn. 8, 11 f., 151). Die gegenwärtige Fassung des § 5 GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr HA 2021) mag eine werbefreundlichere Grundausrichtung als die vorherige Fassung zeigen, verpflichtet jedoch
r Einhaltung gesetzlicher und behördlich gesetzter Grenzen. Eine konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Werbung darf nicht
m Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern; damit ist nicht
vereinbaren, die Teilnahme an Wetten als sozialadäquate oder gar positiv bewertete Unterhaltung darzustellen (anknüpfend an BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13.09, juris Rn. 50). (Rn.341) (Rn.347)
lassen (anknüpfend an VG Hamburg, Beschl. v. 20.12.2022, 14 E 3058/22 , juris Rn. 40 ff.). (Rn.368) 12.
mal wegen der lauterbarkeitsrechtlich erforderlichen Einzelfallprüfung bleibt es glücksspielrechtlich veranlasst, die Pflicht
r Kennzeichnung von Werbung als solche durch Nebenbestimmung
r Erlaubnis aufzuerlegen (anknüpfend an OVG Magdeburg, Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 111, 3 M 24/23, juris Rn. 103). (Rn.412)
r Mitgewährleistung der Einhaltung geldwäscherechtlicher Verpflichtungen“ ), Ziffer III Nr. 21.1 Sätze 1 und 3 ( „Verbot, Gewinne verführerisch in Aussicht
stellen“ ), Ziffer III Nr. 21.3 Satz 1 ( „Verbot, Zeitdruck
suggerieren“ ), Ziffer III Nr. 21.15 ( „Verbot des Influencer-Marketings“ ), Ziffer III Nr. 21.18 ( „Pflicht, die mit Werbung beauftragten Dritten auf Einhaltung der Regulierungsvorgaben
verpflichten“ ). Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin
drei Vierteln und die Beklagte
einem Viertel. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils
vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Berufung und die Sprungrevision werden
gelassen, soweit der Antrag
1. abgewiesen wird. Tatbestand Randnummer 1 Die Klägerin begehrt
m einen die ihr versagte landesindifferente Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung und wendet sich
m anderen gegen verschiedene Nebenbestimmungen der ihr erteilten landesbezogenen Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung. Randnummer 2 Veranstaltet werden in jedem Land der Bundesrepublik Deutschland aufgrund behördlicher Erlaubnis staatliche Lotterien durch das Land selbst als Unternehmer oder eine ihm eigene Landeslotteriegesellschaft sowie in einzelnen Ländern Soziallotterien durch Private. Kein Land und keine Landeslotteriegesellschaft hat für ein anderes Land eine Veranstaltungserlaubnis erwirkt oder auch nur beantragt. Randnummer 3 Vermittelt werden die Lotterieprodukte im Eigenvertrieb durch den Veranstalter oder durch in dessen Vertriebsorganisation eingegliederte stationäre private Lotterieeinnehmer oder durch unabhängige private Lotterievermittler.
letzteren zählt die in […] ansässige und in allen Ländern tätige Klägerin. Randnummer 4 Auf Antrag der Klägerin vom
r gewerblichen Spielvermittlung. Die Erlaubnis gilt vom 1. Juli 2022 bis
m 30. Juni 2029 (Ziffer I Nr. 1 und Ziffer III Nr. 1 des Bescheids). Mit Wirkung jeweils für ein Land wird ihr die Vermittlung der im Bescheid (Anlage 1) benannten Lotterieprodukte über den Vertriebsweg Internet erlaubt (Ziffer I Nr. 2). Änderungen ihrer allgemeinen Geschäftsbedingungen bedürfen der behördlichen
stimmung (Ziffer II). Die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung in einem Land richtet sich jeweils nach den glücksspielrechtlichen Regelungen dieses Landes (Ziffer I Nr. 3) sowie den Nebenbestimmungen im Bescheid (Ziffer III). Randnummer 5 Auf Antrag der Klägerin ergingen am
. Randnummer 6
r Begründung ihrer am 22. Juni 2022 erhobenen Klage führt die Klägerin insbesondere aus: Sie erstrebe eine ihr
Unrecht versagte gebündelte Erlaubnis
r Vermittlung von Lotterieteilnehmern in einem Bundesland an staatliche Lotterieveranstalter in einem anderen Bundesland. Die von ihr benannten Nebenbestimmungen stellten unnötige und unverhältnismäßige Belastungen dar. Randnummer 7 Die Klägerin beantragt, Randnummer 8 1. die Beklagte
verpflichten, soweit entgegenstehend unter Aufhebung des Bescheids vom 23. Mai 2022 (mit späteren Änderungen), ihr eine Erlaubnis
erteilen, in anderen Ländern die Produkte solcher Lotterien
vermitteln, deren Veranstaltung in einem Land erlaubt ist, Randnummer 9 2. nachfolgende Nebenbestimmungen im Bescheid vom 23. Mai 2022 (mit späteren Änderungen) aufzuheben: Randnummer 10
r Kennzeichnung der regionalen Teilnahmebeschränkung bei Sofortlotterien; produktbezogene Protokollierung der Postleitzahl und IP-Adressen der Teilnehmenden“ ), Randnummer 13
r Mitgewährleistung der Einhaltung geldwäscherechtlicher Verpflichtungen“ ), Randnummer 15 f) Ziffer III Nr. 21.1 Sätze 1 und 3 ( „Verbot, Gewinne verführerisch in Aussicht
stellen“ ), Randnummer 16 g) Ziffer III Nr. 21.3 ( „Verbot, Zeitdruck
suggerieren; Verbot der getakteten Bekanntgabe der zeitlichen Teilnahmemöglichkeit“ ), Randnummer 17
verpflichten“ ), Randnummer 19
r Dokumentation der Rundfunk- und Internetwerbesendungen“ ). Randnummer 21 3. hilfsweise
2: die Beklagte
verpflichten, soweit entgegenstehend unter Aufhebung des Bescheids vom 23. Mai 2022 (mit späteren Änderungen), ihr eine Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung ohne die unter 2.
erteilen. Randnummer 22 Die Beklagte beantragt, Randnummer 23 die Klage abzuweisen. Randnummer 24
r Begründung trägt die Beklagte insbesondere vor: Eine glücksspielrechtliche Erlaubnis sei landesbezogen. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien rechtmäßig. Randnummer 25 Beigezogen und
m Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind die behördlichen Sachakten. Darauf sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte wird wegen der Einzelheiten ergänzend Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 26 I. Die Klage führt nur im ausgesprochenen Umfang
m Erfolg. Randnummer 27 1. Im Antrag
1. bleibt die Klage ohne Erfolg. Die Beklagte ist nicht
verpflichten, soweit entgegenstehend unter Aufhebung des Bescheids vom 23. Mai 2022 (mit späteren Änderungen), der Klägerin eine Erlaubnis
erteilen, in anderen Ländern die Produkte solcher Lotterien
vermitteln, deren Veranstaltung in einem Land erlaubt ist. Randnummer 28 Der Antrag ist zwar
lässig. Insbesondere ist die Versagungsgegenklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft (vgl.
m entsprechenden Begehren der Klägerin für einen früheren Zeitraum: OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14 , juris Rn. 65 , 68, 73). Randnummer 29 Der Antrag ist aber nach § 113 Abs. 5 VwGO unbegründet. In dem für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ist die erstrebte Erlaubnis durch den Bescheid vom 23. Mai 2022 (mit späteren Änderungen)
Recht versagt. Die Beklagte ist für den Erlaubnisantrag der in allen Ländern als gewerbliche Spielvermittlerin tätigen Klägerin seit dem 1. Januar 2023 im gebündelten Verfahren zentral
ständig nach § 19 Abs. 2, § 27f Abs. 2, § 27p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV 2021. Die Klägerin kann die begehrte Erlaubnis indessen nicht beanspruchen. Randnummer 30 a) Begehrt ist die landesindifferente Erlaubnis, in anderen Ländern die Produkte solcher Lotterien
vermitteln, deren Veranstaltung in einem Land erlaubt ist. Im Einzelnen: Randnummer 31 Die Klägerin benannte in Anlage 3.1 ihres am 8. Dezember 2021 gestellten Antrags auf (Folge-)Erlaubnis bestimmte Lotterieprodukte, darunter „ LOTTO 6 aus 49 “, die sie „ bundesweit “ vermitteln möchte (
m Antragserfordernis: VG Arnsberg, Urt. v. 27.11.2018, 1 K 9200/17, juris Rn. 156 f.). Ein entsprechendes Begehren hatte sie für vergangene Zeiträume bereits in vorausgegangenen Gerichtsverfahren angebracht. Randnummer 32 Der Funktionsvorgänger der Beklagten versagte der Klägerin das erstrebte Bündel landesindifferenter Vermittlungserlaubnisse, indem er ihr mit dem vorliegenden Bescheid vom 23. Mai 2022 ein Bündel landesbezogener Vermittlungserlaubnisse gewährte (Hervorhebungen im Original): Randnummer 33 „ gebündelte Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung Randnummer 34 Die Erlaubnis wird mit den folgenden inhaltlichen Regelungen und
sätzen erteilt: Randnummer 35 I. Erlaubnis Randnummer 36 1. Der […] (im Folgenden ‚die gewerbliche Spielvermittlerin‘) wird ab 01.07.2022 erlaubt, als gewerbliche Spielvermittlerin einzelne Spielverträge und/oder Spielbeteiligungen von
sammengeführten Spielgemeinschaften für die in der Anlage 1 genannten Glücksspielprodukte an die jeweils dazu angegebenen Veranstalter
vermitteln. Randnummer 37 Die Vermittlung von Spielaufträgen darf in den in der Anlage 1 aufgeführten Ländern jeweils nur an die benannten Veranstalter und Durchführer von Glücksspielen erfolgen. Randnummer 38 Für die erlaubten Vermittlungsprodukte gelten vornehmlich die Ausgestaltungen und Beschreibungen der jeweiligen Veranstalter (Landeslotteriegesellschaften) in der jeweils aktuellen Fassung. Randnummer 39 2. Die Vermittlung der in Anlage 1 genannten Glücksspielprodukte über den Vertriebsweg „Internet“ an jedes internetprotokollfähige Endgerät von Spielinteressenten wird erlaubt. Alle Vertriebsdomains müssen hier fortlaufend bekannt sein – Änderungen und Erweiterungen
den in diesem Antragsverfahren genannten Domains sind der Aufsichtsbehörde rechtzeitig, mindestens aber zwei Wochen vor der Freigabe im Internet, anzuzeigen. Neue Vertriebswege oder die Änderungen von Vertriebswegen sind
beantragen. Randnummer 40 3. Die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung richtet sich insbesondere nach Randnummer 41 - den Antragsunterlagen, die
m Bestandteil dieser Erlaubnis erklärt werden, soweit durch diese Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen werden, Randnummer 42 - den unter Ziffer III aufgeführten Nebenbestimmungen und Randnummer 43 - den einschlägigen Rechtsvorschriften, insbesondere dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 und den Ausführungsgesetzen, den weiteren glücksspielrechtlichen Regelungen der Länder und den Bestimmungen
m Datenschutz. Die etwaigen Beschränkungen der Länder über die Verwendung der Landeswappen und Hoheitszeichen sind
beachten.“ Randnummer 44 Die ergangenen Änderungsbescheide haben die vorgenannten Regelungen unberührt gelassen und hinsichtlich der Hauptregelung lediglich die Anlage 1 ausgetauscht. Randnummer 45 Erteilt ist danach äußerlich
sammengefasst in einem Bescheid ein Bündel von 16 Erlaubnissen
r gewerblichen Spielvermittlung. Jede einzelne Vermittlungserlaubnis wirkt beschränkt auf ein Land und knüpft an eine für dieses Land und die betreffende Lotterie erteilte Veranstaltungserlaubnis an. Diese Landesbezogenheit entspricht dem, dass die Veranstaltung staatlicher Lotterien in jedem Land dem Land selbst als Unternehmer oder seiner Landeslotteriegesellschaft obliegt aufgrund einer mit Wirkung für das Landesgebiet beantragten und erteilten behördlichen Veranstaltungserlaubnis. Eine Veranstaltung durch den jeweiligen Inhaber der Veranstaltungserlaubnis im jeweiligen Land ist dabei auch bei den in allen Ländern parallel veranstalteten Lotterien wie beispielhaft „ LOTTO 6 aus 49 “ gegeben. In jedem Land wird unter der Bezeichnung „ LOTTO 6 aus 49 “ eine Lotterie vom jeweiligen Landeslotterieveranstalter veranstaltet. Allein die Durchführung erfolgt gepoolt, so dass im jeweiligen Durchgang nur eine Ziehung der Lottozahlen stattfindet und rechnerisch ein Jackpot gespeist oder ausgeschüttet wird. Randnummer 46 b)
r Begründung ihres Begehrens führt die Klägerin aus: Bei erstrebter „ bundeslandübergreifender Vermittlung “ stünden die Veranstalter im Wettbewerb um die
sätzlichen Lotterietipps der unabhängigen Lotterievermittler. Durch die angegriffene Regionalisierung werde ihre Profitabilität verringert und würden „ Diktate der Lotteriegesellschaften “ ermöglicht. So hätten nunmehr mehrere Landeslotteriegesellschaften ihr als gewerblicher Vermittlerin gegenüber gekündigt und böten eine Fortsetzung der Vertragsbeziehungen
für sie ungünstigeren Konditionen an. Sie greife nicht eine „ äußere Regionalisierung “ an. Sie verkenne nicht, dass ihr nach § 19 Abs. 2 i. V. m. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 nur eine gebündelte Erteilung der Einzelerlaubnisse aller Länder für die gewerbliche Spielvermittlung
stehe, die jeweils nur für das Gebiet des jeweiligen Landes gelten und jeweils landesspezifische gesetzliche Vorgaben für die Vermittlungstätigkeit berücksichtigen. Etwas ganz Anderes sei aber die inhaltliche Beschränkung der einzelnen Vermittlungserlaubnisse in der Weise, dass in den einzelnen Bundesländern nur die Vermittlung der in Anlage 1 des Bescheids aufgeführten, je landeseigenen Lotterieveranstaltungen erlaubt sei. Diese „ inhaltliche Regionalisierung “ sei rechtswidrig und finde keine Grundlage im geltenden Glücksspielrecht. Nach Wortlaut, Systematik, Historie und Telos enthalte § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 keine gesetzliche Vorgabe, die die „ inhaltliche Regionalisierung “ der gebündelt erteilten Vermittlungserlaubnisse der Länder geböte. Sie sei insbesondere nicht als eine natürliche Folge der bundesstaatlichen „ Aufgliederung in Landesverwaltungen “ anzusehen. Eine Landesvermittlungserlaubnis könne nicht „ formal “ mit Hinweis auf die fehlende Landesveranstaltungserlaubnis abgelehnt werden, sondern nur aufgrund materieller Gründe. Auch eine in einem anderen Land erlaubte Lotterieveranstaltung sei „ nach diesem Staatsvertrag “ erlaubt. Insbesondere bei „ LOTTO 6 aus 49 “ handele es sich um eine „ gemeinsame Lotterie “. Das Bundeskartellamt und der Bundesgerichtshof hätten das Kartell der Landeslotterieveranstalter und den dieses Kartell umsetzenden Regionalisierungsstaatsvertrag der Länder verboten. Für die Anwendung des Wettbewerbsrechts in Art. 101 ff. AEUV sei auf die Tätigkeit der Landeslotteriegesellschaften als öffentliche Unternehmen abzustellen. Es bestehe eine Notifizierungspflicht. Randnummer 47 Die Beklagte tritt dem entgegen und bezieht sich insbesondere auf die obergerichtliche Rechtsprechung ( OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14 , juris Rn. 78 -140)
r vorausgegangenen Fassung des Glückspielstaatsvertrags (GlüStV): Randnummer 48 „ §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Randnummer 49 Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV , wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG
stehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei
wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit
verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht
beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc])
vereinbaren. Randnummer 50 aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV , wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht
beanstanden. Randnummer 51 Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV . Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV , der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet,
r besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.).
dem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV , wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl
vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird. Randnummer 52 Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand
haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht
beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]). Randnummer 53 aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV . Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit
StV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen
sammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien
m Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen,
mal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht. Randnummer 54 bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Randnummer 55
schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung
kanalisieren ( § 1 GlüStV ). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen
rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 –
r Zweckerreichung auch geeignet. Randnummer 57 Die Regelungen
r Erlaubnispflicht und
den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele
erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt
einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV ( § 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV ) dient
dem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen
m Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention
dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 –
StV a. F. [Übergangserlaubnis
r Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird ( OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16 , n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen
erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die
ständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler
nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV , wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird,
r Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden. Randnummer 58
r Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich. Randnummer 59 Die Regelungen
r Erlaubnispflicht und
den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis ( §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV ) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive
lassungskontrolle. Insbesondere erhalten die
ständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]). Randnummer 60 Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen
kommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]). Randnummer 61 Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV , wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46). Randnummer 62 Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können.
m einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers.
m anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein ‚federführende‘ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten
m Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen
sammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die
ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte
verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG
messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV ) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden
sammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht. Randnummer 63 Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff ‚erlaubte‘ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der
ständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die ‚richtige‘ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 –
StV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV , der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips
lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 –
StV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit
r Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 –
StV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter ‚Aufenthaltsort‘
verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff). Randnummer 64 Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt
erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht. Randnummer 65 Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung
treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt
nächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem ‚richtigen‘ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die ‚online-Welt‘ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt. Randnummer 66
dem Ergebnis, dass die Grenze der
mutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.). Randnummer 67 Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis
den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche
verlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler
rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV , wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 –
StV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 –
StV ). Randnummer 68 Dies gilt auch für die Möglichkeit der
ständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid
befristen, mit Nebenbestimmungen
versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs
stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die
ständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Randnummer 69 Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV , wonach die Spieler an die jeweils
ständige Landeslotteriegesellschaft
vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind.
m einen muss der Vermittler
jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht.
m anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar. Randnummer 70 Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die
ständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen –
sätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter
gerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73). Randnummer 71 Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV ). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV ). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch
dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV ). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist. Randnummer 72 Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien
vermitteln. Randnummer 73 Unerheblich ist in diesem
sammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol
reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs
entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls
nächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben
prüfen und
bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Randnummer 74 Es ergibt sich auch keine – auch in der
sammenschau mit den anderen Beschränkungen –‚erdrosselnde‘ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar ( OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13 , ZfWG 2014, 227 , juris Rn. 50 ). Randnummer 75 bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar. Randnummer 76 In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt
beurteilen und
entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise
verbieten, oder ob es genügt, sie
beschränken und
kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen. Randnummer 77 Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]). Randnummer 78 aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken. Randnummer 79 Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel
ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben. Randnummer 80 Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV . Randnummer 81 Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt. Randnummer 82 Nicht entscheidungserheblich ist
nächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch
verlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 –
StV ; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 –
StV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 –
StV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Randnummer 83 Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum
. Unter Hinweis auf ‚die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft‘ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, ‚die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau
bestimmen‘ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47). Randnummer 84 Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen. Randnummer 85
StV ; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 –
StV ). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche
verlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ). Randnummer 86 Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch
r Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur
verlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen. Randnummer 87 Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 –
StV ). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt. Randnummer 88 Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit
nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt
sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt.
dem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor: Randnummer 89 Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht
r Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen
sammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien
m Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 –
StV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es
keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen
sammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien
m Staatsvertrag
gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 –
StV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die
Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen
gang
dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren
Sportwetten
grunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben
können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen
gang
dem Erlaubnisverfahren hatten. Randnummer 90 Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es
Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da
nächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht
einer gegenteiligen Feststellung
führen. Die Klägerin hatte
gang
dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am
m
gang
m Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch
r selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat. Randnummer 91 Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe
r Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. –
StV ). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren. Randnummer 92 Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten
gelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im
ge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162). Randnummer 93 Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots
einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus
gunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol
reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs
entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben
prüfen und
bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats
r präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Randnummer 94 Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage
ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung
r Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102). Randnummer 95
befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs
stellen sowie Nebenbestimmungen
erlassen, ist auch
r Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit
r Befristung und
m Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden. Randnummer 96
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen –
sätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Randnummer 98 Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts
beanstanden: Randnummer 99 Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht
einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben. Randnummer 100 Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften
erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der
ständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten
achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung
m Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels
r Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte
verzichten. Randnummer 101 Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden
sammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol
reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs
entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben
prüfen und
bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht
treffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV ). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt. Randnummer 102 bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar. Randnummer 103 Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten
beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen
sammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben,
erleichtern oder ihre Wirkungen
verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV,
r Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie
wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar
sammenhängenden Tätigkeiten, wie
m Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70). Randnummer 105 Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem
sammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich
dem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter
gerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73). Randnummer 106 Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen
. Randnummer 107 Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern
beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids. Randnummer 108 cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts
vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht
messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen
m Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen. Randnummer 109 Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 –
verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität
schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung
kanalisieren ( § 1 GlüStV ). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip
rückzuführenden Systems und dient damit
mindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems. Randnummer 110 Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland
vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter
vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags
m Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit
stimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der
stimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.“ Randnummer 111 c) Die begehrte landesindifferente Erlaubnis ist der Klägerin
Recht versagt. Sie durfte und darf ihr nicht erteilt werden. Die Kammer knüpft an die Ausführungen der obergerichtlichen Rechtsprechung an und überträgt sie auf die gegenwärtige Rechtslage. Nach dem jeweiligen Landesrecht ist es erlaubnisbedürftig, aber nicht erlaubnisfähig die Produkte solcher Lotterien
vermitteln, deren Veranstaltung nur in einem anderen Land erlaubt ist. Randnummer 112 aa) Maßgeblich dafür, ob oder inwieweit die gewerbliche Spielvermittlung mit Wirkung für ein Land erlaubt werden kann, ist das Recht dieses Landes. Randnummer 113 Teil des jeweiligen Landesrechts sind
m einen die Bestimmungen des Staatsvertrags
r Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 - GlüStV 2021) vom
schaffen. Das jeweilige Land ist gemäß Art. 70 Abs. 1 GG
r Gesetzgebung
ständig, da das Grundgesetz dem Bund insoweit keine Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Länder haben sich mit Abschluss des Staatsvertrags ihrer Gesetzgebungszuständigkeit nicht begeben, dergleichen wäre der grundgesetzlichen Kompetenzordnung auch fremd. Jedes Land hat vielmehr in Erfüllung seiner staatsvertraglichen Verpflichtung von seiner Gesetzgebungszuständigkeit in der Weise Gebrauch gemacht, dass es mit dem in der jeweiligen Landesverfassung vorgeschriebenen
stimmungsakt den Bestimmungen des Staatsvertrags die Kraft eines Landesgesetzes verliehen hat. Vorgeschrieben ist jeweils ein
stimmungsakt der Volksvertretung, die in Übereinstimmung mit Art. 20 Abs. 1 und 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG unmittelbar demokratisch legitimiert ist. Randnummer 114 Teil des einschlägigen Landesrechts sind
m anderen nichtparallele Vorschriften. Dies steht im Einklang mit den im Staatsvertrag eingegangenen Verpflichtungen. Zwar regeln die Länder ausweislich § 2 Abs. 1 GlüStV 2021 mit diesem Staatsvertrag die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen. Doch handelt es sich nicht um eine erschöpfende Vollregelung, sondern um „ einen gemeinsamen Rechtsrahmen“ (BayLT-Drs. 18/11128, S. 51). Diese parallelen Mindestnormen sind einer Ergänzung durch nichtparallele Ausführungsvorschriften
gänglich und bedürftig. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 erlassen die Länder nicht nur die
r Ausführung dieses Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen, sondern können auch weitergehende Anforderungen insbesondere
den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen. Randnummer 115 In den einzelnen Ländern gilt der Staatsvertrag aufgrund folgender
stimmungsakte und gelten darüber hinaus folgende Ausführungsgesetze: Randnummer 116 - Baden-Württemberg: (
stimmungs-)Gesetz (v. 4.2.2021, GBl. S. 120; Bek. v. 12.7.2021, GBl. S. 660) und Landesglücksspielgesetz (LGlüG) (v. 20.11.2012, GBl. S. 604 m. spät. Änd.), Randnummer 117 - Bayern: (
stimmungs-)Beschluss des Landtags (Bek. v. 9.3.2021, GVBl. S. 97; Bek. v. 3.5.2021, GVBl. S. 288) und Gesetz
r Ausführung des Staatsvertrages
m Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) (v. 20.12.2007, GVBl. S. 922, BayRS 2187-3-I m. spät. Änd.), Randnummer 118 - Berlin: (
stimmungs-)Gesetz (v. 22.3.2021, GVBl. S. 325; Bek. v. 23.6.2021, GVBl. S. 689) und Ausführungsgesetz
m Glücksspielstaatsvertrag 2021 in der Fassung vom 20. Juli 2012 (AG GlüStV 2021) (v. 20.7.2012, GVBl. S. 238 m. spät. Änd.), Randnummer 119 - Brandenburg: (
stimmungs-)Gesetz (v. 9.2.2021, GVBl. I Nr. 6) und Gesetz
r Ausführung des Staatsvertrages
r Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz) (BbgGlüAG) (v. 23.6.2021, GVBl. I Nr. 22 m. spät. Änd.), Randnummer 120 - Bremen: (
stimmungs-)Gesetz (v. 30.3.2021, Brem.GBl. S. 308; Bek. v. 28.6.2021, Brem.GBl. S. 534) und Bremisches Glücksspielgesetz (BremGlüG) (v. 12.6.2012, Brem.GBl. S. 255 m. spät. Änd.), Randnummer 121 - Hamburg: (
stimmungs-)Gesetz (v. 17.2.2021, HmbGVBl. S. 75; Bek. v. 6.5.2021, HmbGVBl. S. 346) und Hamburgisches Gesetz
r Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages 2021, Hamburgisches Glücksspielstaatsvertrags-Ausführungsgesetz (HmbGlüStVAG) (v. 29.6.2012, HmbGVBI. S. 235 m. spät. Änd.), Randnummer 122 - Hessen: (
stimmungs-)Gesetz (v. 5.2.2021, GVBl. S. 86) und Hessisches Glücksspielgesetz (HGlüG) (v. 17.6.2021, GVBl. S. 302, 308 m. spät. Änd.), Randnummer 123 - Mecklenburg-Vorpommern: (
stimmungs-)Gesetz (v. 27.3.2021, GVOBl. M-V S. 306; Bek. v. 5.7.2021; GVOBl. M-V S. 1159) und Gesetz
r Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages 2021 (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz) (GlüStVAG M-V) (v. 21.6.2021, GVOBl. M-V S. 1010 m. spät. Änd.), Randnummer 124 - Niedersachsen: (
stimmungs-)Gesetz (v. 17.3.2021, Nds. GVBl. S. 134) und Niedersächsisches Glücksspielgesetz (NGlüSpG) (v. 17.12.2007, Nds. GVBl. S. 756 m. spät. Änd.), Randnummer 125 - Nordrhein-Westfalen: (
stimmungs-)Beschluss des Landtags (Bek. v. 28.4.2021, GV. NRW. S. 459; Bek. v. 18.5.2021, GV. NRW. S. 649) und Gesetz
r Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag) (AG GlüStV 2021 NRW) (v. 13.11.2012, GV NRW. S. 772, ber. S. 1102 m. spät. Änd.), Randnummer 126 - Rheinland-Pfalz: (
stimmungs-)Gesetz (v. 21.12.2020, GVBl. S. 767; Bek. v. 11.5.2021, GVBl. S. 308) und Landesgesetz
dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz) (LGlüG) (v. 22.6.2012, GVBl. S. 166 m. spät. Änd.), Randnummer 127 - Saarland: (
stimmungs-)Gesetz (v. 14.4.2021, Amtsbl. I S. 1118) und Saarländisches Gesetz
r Ausführung des Staatsvertrages
m Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar) (v. 20.6.2012, Amtsbl. I S. 156 m. spät. Änd.), Randnummer 128 - Sachsen: (
stimmungs-)Gesetz (v. 24.3.2021, SächsGVBl. S. 366; Bek. v. 2.7.2021, SächsGVBl. S. 753) und Gesetz
r Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz
m Glücksspielstaatsvertrag) (Sächs-GlüStVAG) (v. 14.12.2007, SächsGVBl. S. 542 m. spät. Änd.), Randnummer 129 - Sachsen-Anhalt: (
stimmungs-)Gesetz (v. 23.4.2021, GVBl. LSA S. 160) und Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (GlüG LSA) (v. 27.9.2012, GVBl. LSA S. 320 m. spät. Änd.), Randnummer 130 - Schleswig-Holstein: (
stimmungs-)Gesetz (v. 12.4.2021, GVOBl. Schl.-H. S. 439; Bek. v. 2.7.2021, GVOBl. Schl.-H. S. 907) und Gesetz des Landes Schleswig-Holstein
r Ausführung des Staatsvertrages
r Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (GlüStV 2021 AG SH) (v. 2.2.2022, GVOBl. Schl.-H. S. 92), Randnummer 131 - Thüringen: (
stimmungs-)Gesetz (v. 23.3.2021, GVBl. S. 127; Bek. v. 17.6.2021, GVBl. S. 278) und Thüringer Glücksspielgesetz (ThürGlüG) (v. 18.12.2007, ThürGVBI. S. 243 m. spät. Änd.). Randnummer 132 bb) Das parallele Landesrecht schließt eine landesindifferente Vermittlungserlaubnis aus und fordert in § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 die Kongruenz der landesbezogenen Vermittlungserlaubnis mit einer vorausliegenden landesbezogenen Veranstaltungserlaubnis. Randnummer 133
sammenhang ergebenden Bedeutung anzuwenden. „ Die Erlaubnis “ würde dann entgegen dem Normwortlaut für das Vermitteln „ nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele “ erteilt werden, wenn es für das jeweilige Land an einer Veranstaltungserlaubnis fehlt. Ob ein Glücksspiel nach diesem Staatsvertrag erlaubt ist, muss - wie eben der Staatsvertrag anordnet - landesbezogen bestimmt werden. Im Einzelnen: Randnummer 135 „ Die Erlaubnis “ i. S. d. § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021ist jeweils die Erlaubnis, auf dem Gebiet eines bestimmten Landes die Teilnahme an einem bestimmten Glücksspiel
vermitteln. Den Hintergrund bildet, dass öffentliche Glücksspiele aufgrund § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021nur mit Erlaubnis der
ständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (legaldefiniert als unerlaubtes Glücksspiel) ist nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 verboten. Veranstaltet und vermittelt wird ein Glücksspiel wegen § 3 Abs. 4 GlüStV 2021dort, wo dem Spieler die Möglichkeit
r Teilnahme eröffnet wird. Nach § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 wird, soweit in diesem Staatsvertrag „ nichts anderes “ bestimmt ist, die Erlaubnis von der
ständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebietes erteilt. Insbesondere „ nichts anderes “ bestimmt ist für eine Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung. Die Vermittlungserlaubnis ist damit ihren Rechtsfolgen nach landesbezogen. Diesen, von der Klägerin als „ äußere Regionalisierung “ bezeichneten, gleichwohl materiell den Inhalt der Erlaubnis kennzeichnenden, Aspekt greift sie auch nicht an. Randnummer 136 In materieller Hinsicht ist mit dem gebündelten Verfahren keine Ausnahme vom Grundsatz des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 verbunden. Allein in formeller Hinsicht bestimmt § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 , dass die Erlaubnisse gebündelt von der zentral
ständigen Behörde erteilt werden, so gewerbliche Spielvermittler - wie hier die Klägerin - in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Es ergeht ein Bündel an bis
16 landesbezogenen Erlaubnissen, nicht eine Erlaubnis mit Wirkung für alle Länder. Ein gebündeltes Verfahren ist gerade kein einheitliches Verfahren. Das einheitliche Verfahren, das nach § 9a Abs. 1 GlüStV 2021
nur einer Erlaubnis mit Wirkung für alle Länder führt, ist nur in den dort aufgeführten Fällen vorgesehen. Deren Rechtsfolge tritt in dem hier einschlägigen gebündelten Verfahren gerade nicht ein. Vielmehr verweist § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 für das gebündelte Verfahren nicht auf die Einheitswirkung nach § 9a Abs. 1 GlüStV 2021 , sondern lediglich auf eine entsprechende Anwendung der Bestimmungen des § 9a Abs. 2 bis 4 GlüStV 2021 , welche die Aufsicht nach Erlaubniserteilung, die Aufsicht bei unerlaubter Vermittlungstätigkeit sowie die Erhebung von Kosten regeln. Randnummer 137 Ein Vermitteln „ nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele “ i. S. d. § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021ist dann gegeben, wenn es mit Wirkung für das Land, für das eine Vermittlungserlaubnis begehrt wird, an einer Veranstaltungserlaubnis fehlt. Die begehrte Vermittlungserlaubnis ist damit auch ihren tatbestandlichen Voraussetzungen nach landesbezogen. Denn gerade streng „ nach diesem Staatsvertrag “ ist die vorausgesetzte Erlaubnis
m Veranstalten nur dann erteilt, wenn sie auf das Land bezogen erteilt ist, für das eine Erlaubnis
m Vermitteln erstrebt wird. Der vorausgesetzten Veranstaltungserlaubnis müsste im Rahmen des § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 landesindifferente Wirkung
kommen, wenn die Vermittlungserlaubnis bezogen auf ein Land auch anknüpfend an eine auf ein anderes Land bezogene Veranstaltungserlaubnis erteilt werden könnte. Dem steht aber der (hinsichtlich Lotterien nicht durchbrochene) Grundsatz des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV entgegen. Demzufolge wird die Erlaubnis (nicht nur
m Vermitteln, sondern auch vorgelagert
m Veranstalten eines Glücksspiels) mit Wirkung für ein bestimmtes Land erteilt. Verstärkt wird das Kongruenzerfordernis dadurch, dass die Veranstaltungserlaubnis ihrerseits nicht nur ihrer Rechtsfolge nach, sondern auch ihren tatbestandlichen Voraussetzungen nach landesbezogen ist. So ist „ nach diesem Staatsvertrag “ eine Erlaubnis für ein Land
m Veranstalten eines Glücksspiels nur dann
erteilen, wenn formell diese landesbezogene Erlaubnis beantragt ist und materiell alle landesbezogenen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen. Das Glücksspiel muss im Einklang mit § 2 Abs. 1, § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 nicht allein den als parallelem Landesrecht geltenden Mindestnormen im Staatsvertrag selbst, sondern auch den
sätzlichen Normen des nichtparallelen Landesrechts im jeweiligen Ausführungsgesetz genügen (s. o. aa)). Randnummer 138
ständigkeit für die Erteilung einer Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung auf die Beklagte über. Beispielhaft ist in der Begründung des Entwurfs
m bayerischen
stimmungsakt insoweit ausgeführt (BayLT-Drs. 18/11128, S. 130): Randnummer 139 „§ 19 (Gewerbliche Spielvermittlung) Randnummer 140 Der angepasste Verweis in Absatz 1 auf die §§ 4 bis 8d ist weiterhin nur eine Rechtsgrundverweisung und keine Rechtsfolgenverweisung. Er bewirkt daher keine Anwendbarkeit derjenigen Vorschriften aus dem Bereich der §§ 4 bis 8d, welche nach ihrem Tatbestand nicht die gewerbliche Spielvermittlung betreffen (z. B. §§ 4a bis 4d, § 5 Absatz 3 Satz 1 oder § 6i). Die einzelnen Erlaubniserteilungsvoraussetzungen ergeben sich weiterhin aus dem Landesrecht. Bei dem Verfahren nach Absatz 2 handelt es sich daher weiterhin um ein gebündeltes Verfahren, in dem die Erlaubnisse unter
grundlegung des jeweiligen Landesrechts in einem gemeinsamen Verfahren erteilt werden, und nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a Absatz 1. Randnummer 141 Die Anpassung des Absatzes 2 dient dem Übergang der zentralen
ständigkeit für die gebündelte Erteilung der Erlaubnis für gewerbliche Spielvermittler, welche in allen oder mehreren Ländern tätig werden, von der Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen auf die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder nach § 27a.“ Randnummer 142 Es verbleibt bei dem gebündelten Verfahren für die jeweils nur auf ein Land bezogenen Erlaubnisse. In der Begründung ist hierzu ausgeführt (BayLT-Drs. 18/11128, S. 51): Randnummer 143 „Der Staatsvertrag stellt weiterhin einen gemeinsamen Rechtsrahmen für die Glücksspielregulierung in den Ländern dar. Insbesondere für länderübergreifende Angebote sollen hierdurch Rechtssicherheit und einheitliche Schutzstandards für die Bevölkerung in ganz Deutschland geschaffen werden. Soweit dieser Staatsvertrag unverändert bleibt, kann weiterhin auf die Erläuterungen
m Glücksspielstaatsvertrag und
m Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag
rückgegriffen werden.“ Randnummer 144 Damit wird insbesondere Bezug genommen auf die Entwurfsbegründung für einen vorausliegenden
stimmungsakt (BayLT-Drs. 16/11995, S. 29): Randnummer 145 „
(Gewerbliche Spielvermittlung) Randnummer 146
Absatz 1 Randnummer 147 Die Ergänzung in § 19 Abs. 1 Nr. 1 dient einer effizienten Vollzugskontrolle. Randnummer 148
Absätzen 2 und 3 Randnummer 149 Die Regelung dient dem Abbau bürokratischer Hemmnisse im Erlaubnisverfahren und der diskriminierungsfreien Gleichbehandlung der Antragsteller. An der Lotteriehoheit der Länder und dem Erfordernis einer Erlaubnis in jedem einzelnen Land (unter Beachtung des GlüStV und der Ausführungsvorschriften des Landes) wird dabei festgehalten.
r Vereinfachung werden die Verfahren gebündelt, so dass die Anträge bei einer Stelle gestellt und von derselben Stelle verbeschieden und überwacht werden. An die Stelle der Einzelermächtigung durch jedes einzelne Land tritt die gemeinsame Entscheidung im Glücksspielkollegium (mit der qualifizierten Mehrheit nach § 9a Abs. 8). Die Erlaubnisse werden somit regelmäßig zeitlich
sammengefasst erteilt werden und inhaltlich so weit wie möglich identisch gefasst sein, insbesondere hinsichtlich der übereinstimmenden Anforderungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag.“ Randnummer 150
solchen Glücksspielen, insbesondere Lotterien, vermittelt werden darf, die in diesem Land erlaubt veranstaltet werden. Randnummer 151 In vier Ländern enthalten die Ausführungsgesetze insoweit ausdrückliche Regelungen: Randnummer 152 - Berlin: Im Gebiet des Landes Berlin ist nach § 13 AG GlüStV 2021 gewerbliche Spielvermittlung „nur für Lotterien und Toto
lässig, die in Berlin erlaubt sind“. Randnummer 153 - Bremen: Für das Vermitteln gibt § 5 Abs. 1 Satz 2 BremGlüG vor, dass Spielaufträge „nur an einen Veranstalter vermittelt werden, der über eine Erlaubnis
m Veranstalten dieses Glücksspiels auf dem Gebiet der Freien Hansestadt Bremen verfügt“. Randnummer 154 - Niedersachsen: Eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels darf nach § 4 Abs. 3 NGlüSpG nur erteilt werden, „wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist“. Randnummer 155 - Sachsen: Gewerbliche Spielvermittlung nach § 3 Abs. 8, § 19 GlüStV 2021 ist „nur für im Freistaat Sachsen erlaubte Lotterien und Ausspielungen
lässig“, wie § 13 Sächs-GlüStVAG bestimmt. Randnummer 156 In einem Land folgt Entsprechendes im Wege der Auslegung. Um eine Veranstaltung „ dieser “ Glücksspiele handelt es sich nur dann, wenn die Veranstaltung ebenso wie die Vermittlung „ in Hessen “ erlaubt ist: Randnummer 157 - Hessen: Die Erlaubnis „ für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Hessen “ nach § 13 HGlüG setzt eine Erlaubnis „ für die Veranstaltung dieser Glücksspiele “ voraus. Randnummer 158 In sieben Ländern gilt inhaltlich nichts anderes. Die Ausführungsgesetze verweisen hier lediglich in formeller Hinsicht darauf, dass für die Erteilung einer Erlaubnis eine landesfremde Behörde
ständig sein kann. Dies wird vorliegend allerdings nur für das Vermitteln
Lotterien, nicht aber für das Veranstalten der Lotterien praktisch. In materieller Hinsicht bekräftigen die Ausführungsgesetze gerade, dass eine Vermittlungserlaubnis für das Land eine Veranstaltungserlaubnis für dieses Land voraussetzt: Randnummer 159 - Baden-Württemberg: Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 LGlüG setzt die Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele eine Erlaubnis für die Veranstaltung dieser Glücksspiele durch die
ständige Behörde des Landes voraus. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 LGlüG steht eine Erlaubnis im (für Lotterien allerdings nicht eingreifenden) ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV 2021 der Erlaubnis durch die
ständige Behörde des Landes gleich. Die Erlaubnis
r gewerblichen Spielvermittlung darf wegen § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LGlüG lediglich erteilt werden, wenn „ nur in nach diesem Gesetz erlaubte Glücksspiele vermittelt wird (§ 2 Absatz 3) “. Randnummer 160 - Brandenburg: Die Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele nach § 3 Abs. 2 BbgGlüAG setzt eine Erlaubnis für die Veranstaltung dieser Glücksspiele (Alt. 1) durch die
ständigen Behörden des Landes Brandenburg voraus oder (Alt. 2) durch die nach § 9a GlüStV 2021
ständige Behörde (was allerdings für Lotterien nicht praktisch wird). Randnummer 161 - Mecklenburg-Vorpommern: Wer sich als gewerblicher Spielvermittler betätigen will, bedarf gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 GlüStVAG M-V unbeschadet sonstiger Anzeigepflichten einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Unberührt bleiben nach § 8 Abs. 1 Satz 2 GlüStVAG M-V insbesondere § 4 Abs. 2 Satz 1 und 2 GlüStVAG. Danach darf die Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels ausdrücklich nur erteilt werden, „ wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Mecklenburg-Vorpommern erlaubt ist “ und steht eine Erlaubnis im (hinsichtlich Lotterien allerdings nicht eröffneten) ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 GlüStV 2021 einer solchen Erlaubnis gleich. Randnummer 162 - Rheinland-Pfalz: Die Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele setzt wegen § 5 Abs. 2 Satz 1 LGlüG ausdrücklich eine Erlaubnis für das Veranstalten dieser Glücksspiele durch die
ständige Behörde des Landes Rheinland-Pfalz voraus. Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 LGlüG steht eine Erlaubnis im (hinsichtlich Lotterien nicht einschlägigen) ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV 2021 der Erlaubnis durch die
ständige Behörde des Landes Rheinland-Pfalz gleich. Randnummer 163 - Saarland: Die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für öffentliche Glücksspiele erfordert wegen § 4 Abs. 4 Alt. 1 AG GlüStV-Saar, dass die
ständige Behörde des Saarlandes
vor der Veranstalterin oder dem Veranstalter, an die oder den vermittelt werden soll, eine Erlaubnis
r Veranstaltung des jeweiligen Glücksspiels erteilt hat. Aufgrund § 4 Abs. 5 AG GlüStV-Saar stehen im Rahmen (für die Veranstaltung von Lotterien nicht gegebener) ländereinheitlicher oder gebündelter Verfahren gemäß § 9a , § 19 Abs. 2 GlüStV 2021 erteilte Erlaubnisse Erlaubnissen saarländischer Behörden gleich. Randnummer 164 - Sachsen-Anhalt: Die Erlaubnis als gewerblicher Spielvermittler darf wegen § 13 Abs. 1 Satz 1 Var. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GlüG LSA nur erteilt und aufrechterhalten werden, wenn die Veranstaltung, an die die Beteiligung vermittelt werden soll, im Land Sachsen-Anhalt erlaubt und die Vermittlung insbesondere für die Durchführung der jeweiligen Veranstaltung erforderlich ist. Nach dem gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2 GlüG LSA entsprechend geltenden § 4 Abs. 10 GlüG LSA steht (nicht praktisch werdend für Lotterien) eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV 2021 der Erlaubnis durch die
ständige Behörde des Landes Sachsen-Anhalt gleich. Randnummer 165 - Schleswig-Holstein: Die Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele setzt nach § 2 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 AG SH eine Erlaubnis für die Veranstaltung dieser Glücksspiele voraus. Die Betätigung als gewerblicher Spielvermittler nach § 19 GlüStV 2021 ausschließlich im Land Schleswig-Holstein bedarf wegen § 6 Abs. 1 GlüStV 2021 AG SH einer Erlaubnis nach § 4 GlüStV 2021 AG SH. Für länderübergreifend tätige gewerbliche Spielvermittler nach § 19 Abs. 2 GlüStV 2021 wird, wie § 6 Abs. 2 GlüStV 2021 AG SH wiederholt, die Erlaubnis von der zentral
ständigen Behörde mit Wirkung für Schleswig-Holstein erteilt. Randnummer 166 In weiteren drei Ländern bekräftigt das nichtparallele Landesrecht letztlich die notwendige Kongruenz der landesbezogenen Vermittlungserlaubnis mit der landesbezogenen Veranstaltungserlaubnis. Die Ausführungsgesetze wiederholen
nächst den Grundsatz einer solchen Kongruenz. Soweit sie eine Ausnahme durch Rechtsverordnung eröffnen würden, ist von dieser Ermächtigung gerade kein Gebrauch gemacht, so dass es im Ergebnis beim Grundsatz verbleibt: Randnummer 167 - Bayern: Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV setzt die Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele eine Erlaubnis für die Veranstaltung dieser Glücksspiele durch die
ständigen Behörden des Freistaates Bayern voraus. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV steht eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV 2021 der Erlaubnis durch die
ständigen Behörden des Freistaates Bayern gleich. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV könnte abweichend von den Sätzen 1 und 2 das Vermitteln solcher öffentlichen Glücksspiele erlaubt werden, die von Veranstaltern i. S. d. § 10 Abs. 2 GlüStV 2021 veranstaltet werden und in der Verordnung nach Art. 9 Nr. 3 AGGlüStV festgelegt sind. Eine solche Rechtsverordnung hat das
ständige Staatsministerium indessen nicht erlassen. Randnummer 168 - Hamburg: Die Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele setzt nach § 7 Abs. 2 Satz 1 HmbGlüStVAG eine Erlaubnis für die Veranstaltung dieser Glücksspiele durch die
ständige Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg voraus. Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 HmbGlüStVAG steht eine Veranstaltererlaubnis im (Lotterien nicht betreffenden) ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV 2021 der Erlaubnis durch die
ständige Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg gleich. Gemäß § 7 Abs. 2 Satz 3 HmbGlüStVAG wäre die Erlaubnis auf das Vermitteln solcher öffentlicher Glücksspiele
erstrecken, die von Veranstaltern anderer Länder i. S. d. § 10 Abs. 2 GlüStV 2021 veranstaltet werden, und die in einer Rechtsverordnung des Senats aufgrund § 16 HmbGlüStVAG festgelegt wären. Einer solchen Rechtsverordnung hat sich der Senat enthalten. Randnummer 169 - Nordrhein-Westfalen: Wer sich im Land Nordrhein-Westfalen als gewerblicher Spielvermittler betätigen will, bedarf nach § 7 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV 2021 NRW unbeschadet sonstiger Anzeigepflichten einer Erlaubnis nach § 4 AG GlüStV 2021 NRW, wobei § 19 GlüStV 2021 unberührt bleibt. Die Erlaubnis darf nach § 4 Abs. 4 AG GlüStV 2021 NRW nicht für das Vermitteln von Glücksspielen erteilt werden, die nach dem GlüStV 2021 nicht erlaubt sind. Aufgrund § 7 Abs. 3 AG GlüStV 2021 NRW könnte auch das Vermitteln solcher öffentlicher Glücksspiele erlaubt werden, die von Veranstaltern anderer Länder i. S. d. § 10 Abs. 2 GlüStV 2021 veranstaltet werden und die in der Rechtsverordnung nach § 22 Abs. 2 AG GlüStV 2021 NRW festgelegt wären. Eine solche Rechtsverordnung hat die Landesregierung jedoch unterlassen. Randnummer 170 Im verbleibenden Land gilt im Ergebnis schließlich nichts anderes: Randnummer 171 - Thüringen: Wer in Thüringen ein öffentliches Glücksspiel veranstalten oder vermitteln, als Lotterieeinnehmer tätig sein oder eine Annahmestelle oder Wettvermittlungsstelle betreiben will, bedarf
folge § 4 Abs. 1 Satz 1 ThürGlüG der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 (Alt. 1) der
ständigen Behörde des Landes nach § 11 Abs. 1 ThürGlüG oder (Alt. 2) der Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren nach Maßgabe des GlüStV 2021. Einer vom Freistaat Thüringen erteilten Erlaubnis stehen nach Maßgabe des § 5 Abs. 5 Satz 1 oder 2 ThürGlüG eine von der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder nach § 27a GlüStV 2021 oder eine im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a und § 27p GlüStV 2021 erteilte Erlaubnis anderer Länder gleich. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ThürGlüG darf eine Erlaubnis für die Vermittlung von Glücksspiel insbesondere nur dann erteilt werden, wenn § 4 Abs. 2 Satz 1 ThürGlüG i. V. m. §§ 1 und 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 nicht entgegensteht. Randnummer 172 Danach verweist das Ausführungsgesetz lediglich in formeller Hinsicht darauf, dass für die Erteilung einer Erlaubnis eine landesfremde Behörde
ständig sein kann. In materieller Hinsicht verbleibt es hingegen dabei, dass die gewerbliche Vermittlung von Produkten nicht im Freistaat Thüringen erlaubt veranstalteter Lotterien nicht vorgesehen und damit nicht erlaubnisfähig ist. Im Einzelnen: Randnummer 173 Den Hintergrund bildet, dass ausgehend vom Landesrecht der Veranstalter der Lotterie der Sphäre des Freistaats Thüringen
gehört, der Vermittler aber der Sphäre des Privaten. Aufgabe der Thüringer Staatslotterie ist nach § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürGlüG die Veranstaltung, Vermittlung und Durchführung staatlicher öffentlicher Glücksspiele in Erfüllung der öffentlichen Aufgabe nach § 10 Abs. 1 GlüStV 2021. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 ThürGlüG erfolgt die Veranstaltung, Vermittlung und Durchführung der Glücksspiele nach Maßgabe der hierfür nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ThürGlüG erforderlichen Erlaubnis. Abweichend von § 2 Abs. 1 Satz 1 ThürGlüG kann nach § 2 Abs. 2 Satz 1 ThürGlüG der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder als Anstalt des öffentlichen Rechts die Erlaubnis
r Veranstaltung von Lotterien in Form der Klassenlotterie und von ähnlichen Spielangeboten (Glücksspiele) erteilt werden. Zwar können nach § 2 Abs. 3 ThürGlüG staatliche Glücksspiele auch mit der Erlaubnis der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde gemeinsam mit den in § 10 Abs. 2 GlüStV 2021 genannten Veranstaltern anderer Länder veranstaltet oder durchgeführt werden. Doch ist eine Erlaubnis
r gemeinsamen Veranstaltung nicht erteilt. Randnummer 174 Vor diesem Hintergrund bestimmt § 4 Abs. 2 Satz 1 ThürGlüG, dass den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis
r Vermittlung „ seiner Glücksspiele “ der Veranstalter nach § 2 Abs. 1 ThürGlüG stellt, sofern der Vermittler für ihn tätig und in seine Vertriebsorganisation eingegliedert ist. Daraus folgt einerseits, dass ausgehend vom Staatsmonopol des § 2 Abs. 1 ThürGlüG eine Erlaubnis
r Vermittlung „seiner Glücksspiele “ auch
gunsten unabhängiger privater Lotterievermittler möglich ist, und andererseits, dass keine Erlaubnis
r Vermittlung anderer Lotterien vorgesehen ist, deren Veranstaltung nicht aufgrund § 2 ThürGlüG erlaubt ist. Randnummer 175 Dieses Vorverständnis bestätigen die Gesetzgebungsmaterialien
m Ausführungsgesetz. So enthält das Thüringer Gesetz
r Anpassung an Neuregelungen im Bereich des Glücksspielwesens ausweislich seiner Entwurfsbegründung (ThürLT-Drs. 5/4211 S. 50) Randnummer 176 „
Randnummer 177 Die zentrale Erlaubnisnorm des § 5 erhält eine Systematisierung.“ Randnummer 178 keine inhaltliche Änderung
dem Gesetz
r Änderung der gesetzlichen Grundlagen des Thüringer Glücksspielwesens. Dessen Entwurfsbegründung (ThürLT-Drs. 4/3341 S. 30) geht ebenso davon aus, dass das Glücksspiel vom Freistaat Thüringen als öffentliche Aufgabe veranstaltet und von einem Privaten gewerblich vermittelt wird: Randnummer 179 „
StV bedarf jeder, der Glücksspiele veranstaltet oder vermittelt, einer Erlaubnis. Dies gilt nunmehr sowohl für die staatliche Veranstaltung als auch für die gewerbliche Vermittlung. Diese Gleichbehandlung ist allein schon deshalb geboten, damit ein kohärent begrenztes Glücksspielangebot beibehalten werden kann. Alle Anbieter von Glücksspielen haben die gleichen Anforderungen
erfüllen. Die Vermittlungsvoraussetzungen müssen die Grenzen der Veranstaltung widerspiegeln, um Umgehungsmöglichkeiten für Veranstalter auszuschließen.“ Randnummer 181
mindest nach einfachem Landesrecht, so wie es die Volksvertretungen der Länder erlassen haben. Alles andere würde ihre Gesetzgebungshoheit unterlaufen.Es steht nicht lediglich eine von der Klägerin so benannte „ Aufgliederung in Landesverwaltungen “ in Rede, sondern das Bundesstaats- und das Demokratieprinzip. Im Einzelnen: Randnummer 182
m einen setzt eine „ Aufgliederung “ begrifflich eine
nächst bestehende Einheit voraus, die sodann in mehrere Teile zerlegt wird. Daran fehlt es aber historisch ebenso wie rechtsdogmatisch. Der Bund ist durch den
sammenschluss bereits vorhandener Länder entstanden. Nach dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG haben die Länder originäre, nicht vom Bund abgeleitete Staatlichkeit inne. Jedes Land übt dabei Staatlichkeit nach dem Territorialitätsprinzip nur innerhalb seiner Landesgrenzen aus. Es ist nicht „ fragwürdig “ in der rechtlichen Betrachtung einer Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet „ nach Landesgrenzen
trennen “ (so aber G. Kirchhof, NVwZ 2017, 1805 , Anm.
OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14 ), sondern durch das Bundesstaatsprinzip vorgegeben. Ein Land ist hinsichtlich einer Vermittlungserlaubnis für sein Gebiet nicht gehalten, an eine Veranstaltungserlaubnis für das Gebiet eines anderen Landes anzuknüpfen und ihr extraterritoriale Wirkung in seinem Landesgebiet beizumessen. Randnummer 183
m anderen bezeichnet „ Landesverwaltungen “ einen der jeweiligen Landesregierung untergeordneten Teil der vollziehenden Gewalt nach Art. 20 Abs. 3 GG, um die es vorliegend nicht geht. Welche Landesverwaltung über eine beantragte Erlaubnis entscheidet betrifft nur die formelle Frage der behördlichen
ständigkeit. Die hier maßgebliche inhaltliche Landesbezogenheit ergreift aber die materielle Frage der Erlaubnisfähigkeit (s. o.
m Glücksspielstaatsvertrag 2021 (v. 4.2.2021, GBl. S. 120) diesem Staatsvertrag
gestimmt. Darüber hinaus hat der Landtag in Ausübung seiner gesetzgebenden Gewalt auf Grundlage des Art. 27 Abs. 2 LV das Landesglücksspielgesetz (v. 20.11.2012, GBl. S. 604 m. spät. Änd. - LGlüG) erlassen. Darin enthalten sind insbesondere spezifische Regelungen über die Veranstaltung von Lotterien.
r Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 gewährleistet das Land Baden-Württemberg nach § 9 Abs. 1 LGlüG (und § 10 Abs. 1 GlüStV 2021 ) die Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots als ordnungsrechtliche Aufgabe. Insbesondere veranstalten das Land selbst oder eine Anstalt öffentlichen Rechts Zahlenlotterien als staatliches Glücksspiel gemäß einer nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Satz 2, § 10 LGlüG (und § 10 Abs. 2 und 3, § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 ) mit Wirkung für das Landesgebiet erteilten Veranstaltungserlaubnis. Andere als die Genannten veranstalten lediglich Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential gemäß einer nach § 12 LGlüG (und § 9 Abs. 4 Satz 1, § 10 Abs. 6 GlüStV 2021 ) mit Wirkung für das Land oder einen Teil des Landes erteilten Veranstaltungserlaubnis. Für den Landesgesetzgeber wäre es widersinnig, die Veranstaltung von Lotterien grundsätzlich einem Staatsmonopol
unterwerfen, dann es aber in Umgehung der restriktiven Regeln
zulassen, in Baden-Württemberg solche Lotterien
vermitteln, die in Baden-Württemberg nicht erlaubt veranstaltet werden. R
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.