GO für eine Normenkontrolle (Zwischenlager Nord bei Lubmin). (Rn.53) (Rn.55) Orientierungssatz Ziele der Raumordnung haben – wohl unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung des Planungsverfahrens und der Rechtsform, in der sie ergehen – die für Rechtsnormen erforderliche Außenwirkung haben, vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 -, juris Rn. 26 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119,
der Strahlenschutzverordnung – StrlSchV – erhalten (Grundgenehmigung vom
einer Behandlung/Konditionierung am Standort Lubmin/A-Stadt bis zu jeweils 5 Jahren (Punkt A.1.2.2, 1.Spiegelstrich), wobei bei unveränderter zugelassener Gesamtaktivität von 1,4 x 10 16 Bq die Gesamtmasse nunmehr 15 000 Mg betragen darf (Punkt A.1.2.2 letzter Absatz). Randnummer 3 Vorausgegangen war ein Klageverfahren beim Verwaltungsgericht Greifswald, das mit am
G zunächst lediglich für solche aus den stillgelegten Kernkraftwerken Greifswald und Rheinsberg erteilt, die mit Änderungsgenehmigungen vom
einer Behandlung/Konditionierung unter Wegfall derzeit geltender Beschränkungen und Befristungen vornehmen zu dürfen,
SchV abgelehnt. Die Versagung ist – neben dem Argument, dass die eingereichten Unterlagen zum Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter angesichts der aktuellen Entwicklungen der letzten Jahre den gesetzlichen Anforderungen des § 9 Abs. 1 Nr. 8 StrlSchV nicht genügten – auf die raumordnerische Vorgabe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 gestützt; diese enthalte eine Zielbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 5 Abs. 1 LPlG mit raumordnungsrechtlicher Bindungswirkung, die als überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 9 StrlSchV der Genehmigung entgegenstehe. Darauf, ob eine Festlegung ausdrücklich als „Ziel“ gekennzeichnet sei, komme es nicht an; entscheidend sei der materielle Gehalt der Planungsaussage. Dem stehe die Formulierung als „Soll-Bestimmung“ nicht entgegen, wie die Verknüpfung mit dem Wort „ausschließlich“ deutlich mache. Hiergegen haben die Antragstellerinnen beim Verwaltungsgericht Greifswald Klage auf Erteilung der Genehmigung eingereicht (5 A 397/11). Randnummer 6 Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ist mit Landesverordnung (RREP VP-LVO) vom 10. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010, S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), mit dem Hinweis auf seine Veröffentlichung im Amtsblatt festgestellt worden (§ 1 Abs. 1 Satz 1). Die Verordnung ist am Tag
der Verkündung in Kraft getreten (§ 2 RREP VP-LVO). Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern selbst ist sodann im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645, veröffentlicht worden. Randnummer 7
2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei Begründungen und Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO legt fest, dass in Programmsatz 6.5 Abs. 2 Satz 2 das Wort „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ zu ersetzen ist. Randnummer 8 Die im Amtsblatt veröffentlichte Fassung der Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 trägt dem Rechnung. Satz 1 dieses Absatzes,
dem „Lubmin als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen ist“, ist im Unterschied zu Satz 2 grau unterlegt und mit dem Zusatz (Z) gekennzeichnet. Grundlage hierfür sind Abs. 5 und 6 im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“, wonach „die Kapitel 3 – 6 die Programmsätze, die durch Landesverordnung zur Verbindlichkeit gebracht werden, umfassen“, „die Programmsätze sowohl Ziele der Raumordnung, gekennzeichnet mit einem (Z) und grau unterlegt, als auch Grundsätze der Raumordnung beinhalten“, „die Ziele der Raumordnung räumlich und sachlich bestimmbar sowie letztabgewogen und somit von allen Adressaten zu beachten sind“ und „Grundsätze der Raumordnung einer Abwägung zugänglich, hierbei jedoch mit einem besonderen Gewicht zu berücksichtigen sind“. Randnummer 9 Der erste Entwurf des Regionalen Planungsverbands von 2007 sah unter Nr. 6.5 Abs. 2 folgende Formulierungen vor: Randnummer 10 Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen (Z). Randnummer 11 Das Zwischenlager Nord darf nur für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden. Randnummer 12 Der zum
Anlass für die erneute Befassung, aber in der Grundaussage übereinstimmend zum Ausdruck brachten, dass die Einrichtungen im Zwischenlager Nord in Lubmin lediglich der Lagerung und Behandlung von Abfallstoffen aus den stillgelegten Kernkraftwerken Lubmin und Rheinsberg dienen sollten und das Land mit seinen Möglichkeiten hierauf hinwirken solle. Randnummer 18 Die Antragstellerinnen halten ihren Antrag
GO für zulässig und begründet. Randnummer 19 Sie verfügten über die erforderliche Antragsbefugnis, weil der Antragsgegner bei seiner Entscheidung über die Änderungsgenehmigung
der Strahlenschutzverordnung insbesondere die Festlegung unter Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP als Versagungsgrund heranziehe, die er ersichtlich für ein verbindliches Ziel der Raumordnung halte. Gleiches müsse auch dann gelten, wenn man diese Vorgabe lediglich als raumordnerischen Grundsatz ansehe. Randnummer 20 Jedenfalls die Landesregierung sehe die umstrittene Festlegung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 als raumordnerisches Ziel mit strikter Bindungswirkung. Derartige Ziele hätten
der Rechtsprechung Außenrechtsqualität mit der Folge, dass sie von Betroffenen mit der Normenkontrollklage angegriffen werden könnten.
der bisherigen Rechtsprechung des Senats könne im Übrigen auch ein raumordnerische Grundsatz die Antragsbefugnis
GO vermitteln, wenn die raumordnerische Vorgabe geeignet sei, im Rahmen von Einzelgenehmigungsverfahren von der zuständigen Landesbehörde als Versagungsgrund herangezogen zu werden. Darauf, ob für sie die Regelung des § 5 ROG greife und ob
dessen Vorgaben fristgerecht Widerspruch erhoben worden sei, komme es in diesem Zusammenhang nicht an. Tatsächlich hätten sowohl das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit als auch das Bundesfinanzministerium, das Bundesministerium für Bildung und Forschung und auch sie als Antragstellerin zu 1. selbst fristgerecht Widerspruch gegen die als Zielfestlegung gewertete Formulierung eingelegt. Da das Konfliktbereinigungsverfahren
ROG die Träger raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen des Bundes ausschließlich begünstigen solle, würden andere Rechtsschutzmöglichkeiten wie der vorliegende Antrag dadurch weder abgeschnitten noch verkürzt, so dass es auf eine eventuelle Versäumung der Widerspruchsfrist ohnehin nicht ankäme. Randnummer 21 In der Sache halten die Antragstellerinnen zunächst an ihren bereits mit Schreiben vom
gefestigter Rechtsprechung nur unter engen Voraussetzungen die Verletzung eigener Rechte geltend machen. Die Beachtenspflicht
1 ROG richte sich ausschließlich an öffentliche Stellen. Solche seien sie nicht und es sei nicht dargelegt, dass die angefochtene Festlegung für sie ein Präjudiz schaffen könne; gegebenenfalls könnten sie ihre Rechte durch Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung geltend machen, wenn ihnen diese unter Hinweis auf entgegenstehende raumordnungsrechtliche Festlegungen verweigert werde. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 07. September 2000, das in einem Einzelfall den Besonderheiten des bergrechtlichen Zulassungsverfahrens und der Reichweite dort verliehener Rechte Rechnung trage. Diesem Sachverhalt oder einem atomrechtlichen Vorbescheid vergleichbare in die Zukunft wirkende Rechtspositionen über bloßen Bestandsschutz hinaus würden die erteilten Genehmigungen
der Strahlenschutzverordnung nicht verleihen. Soweit sich die Antragstellerinnen auf ihren am 15. Dezember 2010 erhobenen „Widerspruch
ROG“ beriefen, seien sie jedenfalls mit ihrem Vorbringen präkludiert, weil der – ohnehin nur von der Antragstellerin zu
G beziehe sich – was näher ausgeführt wird – nicht nur auf das Aufstellungsverfahren
G , sondern auch auf die inhaltliche Vereinbarkeit mit den in der Vorschrift genannten Vorgaben, also auch das „Einfügen“ in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, „wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt“. Der Programmsatz in der vom Planungsverband beschlossenen Fassung („vorrangig“ statt „ausschließlich“) hätte sich nicht in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes eingefügt, weil der Landtag seit 1991 in einer Vielzahl von Beschlüssen dezidiert und unmissverständlich erklärt habe, dass in das Zwischenlager Nord ausschließlich Atommüll aus den abzubauenden Reaktoren Greifswald und Rheinsberg aufgenommen werden solle und nicht aus anderen Bundesländern oder gar aus dem Ausland. Randnummer 40 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der vorliegenden Behördenakten zum Aufstellungs- und Rechtsetzungsverfahren für das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 (siehe Verzeichnis) sowie die beigezogenen Akten der Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald 1 A 1093/05 und 5 A 397/11 nebst Beiakten Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind. Entscheidungsgründe Randnummer 41 Der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen ist zwar
GO i.V.m. § 13 AGGerStrG statthaft. Er erfüllt jedoch nicht sämtliche
GO erforderlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen; es fehlt an der Antragsbefugnis. Randnummer 42 Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle sein, denn es ist auf der Grundlage des § 9 Abs. 5 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. etwa Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums im Landesraumentwicklungsprogramm; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206). Randnummer 43 Der Eingang des Antrages bei Gericht am 15. Juli 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010, S. 453) oder – wohl richtigerweise (siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die
folgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V 2010, S. 645) abstellt. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners führt der Umstand, dass eine inhaltsgleiche Aussage wie die vorliegend angegriffene in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 schon in Abschnitt 10.6 des Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern von 1998 enthalten war, weder dazu, dass die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinsichtlich dieser Aussage überhaupt nicht neu zu laufen begonnen hat, noch lässt er eine Beschwer der Antragstellerinnen und damit deren Rechtsschutzinteresse entfallen. In dem Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 kann schon deswegen keine bloße „Bestätigung der Fortgeltung“ einer mit gleichem Inhalt bereits früher erlassenen Norm – Regionales Raumordnungsprogramm von 1998 – gesehen werden, weil es nicht nur auf der Basis anderer raumordnungsrechtlicher Vorschriften und Vorgaben entwickelt worden ist (jetzt: Landesraumentwicklungsprogramm 2005, früher: Erstes Landesraumordnungsprogramm von 1993), sondern in vielen sachlichen und räumlichen Teilbereichen gänzlich andere Rechts- und Tatsachenlagen angetroffen hat, die in die gebotenen Abwägungsvorgänge ( § 1 Abs. 1 LPlG ) einzustellen waren und sie prägen. Randnummer 44 Klarzustellen ist, dass der Senat in der Abweichung der in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträge von der zunächst schriftsätzlich angekündigten Antragsfassung keine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO sieht, weil sich der Kern des Antragsbegehrens nicht geändert hat; jedenfalls hält er eine solche aber auch für sachdienlich. Randnummer 45 Den Antragstellerinnen fehlt jedoch bezogen sowohl auf den Hauptantrag als auch auf die Hilfsanträge die notwendige Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von
teilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Diese Voraussetzungen sieht der Senat nicht als erfüllt an. Randnummer 46 Die Antragstellerinnen haben keine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch die angegriffene Norm selbst hinreichend dargelegt. Denn es ist
näherer Prüfung der einschlägigen rechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts nicht ersichtlich, dass die angegriffene Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 selbst oder deren Anwendung die Antragstellerinnen in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten verletzen kann, auch wenn sie sich direkt zu dem von ihnen betriebenen Zwischenlager Nord am Standort Lubmin verhält. Randnummer 47 Zunächst kann nicht allein schon der Umstand als solcher, dass Bedeutung und Wirkung einer angegriffenen, als belastend empfundenen Vorschrift sich im Sinne einer rechtlichen Vorfrage auf Rechte bzw. Rechtsansprüche auf dem Gebiet einer anderen Rechtsmaterie auswirken können, die erforderliche Rechtsbetroffenheit „durch“ diese Vorschrift begründen. Vielmehr muss die angegriffene Regelung, sofern sie nicht selbst unmittelbar den Eingriff in Rechte bewirkt, jedenfalls derart rechtliche Außenwirkung im Sinne einer Bindungswirkung entfalten, dass sie geeignet ist, den Eingriff in dem Antragsteller zustehende subjektive Rechte im Rahmen ihrer Anwendung in anderem rechtlichen Zusammenhang gleichsam zwingend zu determinieren. Randnummer 48 Der Umfang der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumplanung, wie sie sich in Raumordnungsplänen (§ 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG) finden – wozu
Landesrecht sowohl das Landesraumentwicklungsprogramm als auch die regionalen Raumentwicklungsprogramme gehören –, bestimmt sich
G .
G gelten die (allgemeinen) Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung des § 2 ROG und des § 2 LPlG unmittelbar für alle Behörden und Planungsträger bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen werden oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird; sie sind gegeneinander und untereinander abzuwägen.
G enthalten die Raumentwicklungsprogramme die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, die räumlich und sachlich zur Verwirklichung der Grundsätze des § 2 erforderlich sind. Ziele der Raumordnung sind zu beachten, Grundsätze und sonstige Erfordernisse sind zu berücksichtigen ( § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG ). Ferner haben
G alle Träger der öffentlichen Verwaltung darauf hinzuwirken, dass die juristischen Personen des Privatrechts, an denen sie beteiligt sind, zur Verwirklichung der Ziele der Raumentwicklungsprogramme beitragen. Randnummer 49 Dies steht inhaltlich in Einklang mit den insoweit geltenden bundesrechtlichen Vorgaben der Raumordnung – diese Materie unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31, Art. 72 Abs. 1 und 3 GG) –, denn
1 Satz 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Maßnahmen öffentlicher Stellen (Nr. 1), Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen (Nr. 2) und Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Wirkung der Planfeststellung bedürfen (Nr. 3), Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG). Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung
Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt (§ 4 Abs. 1 Satz 3 ROG).
2 ROG sind bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts die Erfordernisse der Raumordnung
den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen. Randnummer 50 In Konsequenz dessen ist in der Rechtsprechung die Befugnis, raumordnerische Festsetzungen gegebenenfalls im Rahmen einer Normenkontrolle
GO überprüfen zu lassen, zunächst einmal unumstritten anerkannt für solche Rechtsträger, auf die sich die vorstehend geschilderte Bindungswirkung erstreckt, wenn sie sich auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen können. Dies trifft beispielsweise zu auf Kommunen, die sich wegen der Bindungswirkung
GB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – in ihrer kommunalen Planungshoheit oder sonst durch raumordnungsrechtliche Ausweisungen (oder auch Nichtausweisungen) allgemein in einer Ausprägung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts – etwa wegen der Auswirkungen einer Einstufung im Zentrale-Orte-System auf den kommunalen Finanzausgleich – beeinträchtigt sehen (zur Rspr. des Senats siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -; Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -; Beschl. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 14/00 -, juris; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; verneint in Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206). Randnummer 51 Ob sich natürliche oder juristische Personen des Privatrechts im Rahmen einer Normenkontrolle
GO gegen Festlegungen in Raumentwicklungsprogrammen wenden können, hängt von der Rechtsqualität dieser Festlegungen ab und davon, welches subjektive Recht als möglicherweise verletzt in Betracht kommt und wie eng dieses mit der angegriffenen Festlegung rechtlich verknüpft ist. Randnummer 52 Anerkannt ist, dass „mit Blick auf die Beachtenspflicht
1 ROG nicht nur im Bereich der in das behördliche Funktions- und Weisungsverhältnis eingebundenen Verwaltung, sondern auch für Behörden des Bundes und kommunale Gebietskörperschaften, die der Planungsbehörde als Träger eigener Rechte und Pflichten gegenüberstehen, und jedenfalls auch mit Blick auf die Unterwerfung bestimmter Personen des Privatrechts unter Zielbindungen
3 ROG“ (so OVG Lüneburg, Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 -, juris Rn. 26) zu schließen ist, dass Ziele der Raumordnung – wohl unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung des Planungsverfahrens und der Rechtsform, in der sie ergehen – die für Rechtsnormen erforderliche Außenwirkung haben (OVG Lüneburg, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Runkel in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 61; Gierke in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 336 ff., 458 ff.; kritisch Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 47 Rn. 119). Randnummer 53 In der Rechtsprechung wird sodann die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bejaht für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist (dies gewinnt heute zunehmend Bedeutung für Festlegungen von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen, vgl. beispielhaft nur OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69; im Ergebnis blieb der Antrag erfolglos); in diesem Fall hatte sich die Inhaberin bestimmter Bergbauberechtigungen (Bergwerkseigentum bzw. bergrechtliche Bewilligungen einschließlich tlw. Hauptbetriebsplänen) dagegen gewandt, dass die betreffenden Flächen im Regionalen Raumordnungsprogramm weder als Vorrang- noch als Vorsorgegebiete Rohstoffsicherung eingestuft worden waren, weil – wie es dort hieß –„anderen raumordnerischen Belangen, die einer Gewinnung in diesen Feldern entgegenstehen, auf Dauer ein eindeutiger Vorrang eingeräumt wird (Forstwirtschaft, Siedlungsentwicklung/Stadtentwicklung, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodendenkmalschutz, Tourismus)“, was dann auch durch entsprechende Ausweisungen
vollzogen wurde. Randnummer 54 Ein vergleichbarer Sachverhalt ist vorliegend nicht gegeben. Randnummer 55 Der Senat hat – entgegen der Auffassung, die der Beklagte im strahlenschutzrechtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald (5 A 397/11) vertritt – keinen Zweifel daran, dass die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO gewonnen hat, bei objektiver Würdigung ihres rechtlichen Gehaltes anhand ihrer Entstehungsgeschichte und ihres systematischen Zusammenhangs im Lichte der Vorgaben des bundes- und landesrechtlichen Raumordnungsrechts weder als Ziel noch als Grundsatz des Raumordnungsrechts (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ROG) angesehen werden kann. Nur Aussagen im Raumentwicklungsprogramm mit einer solchen Rechtsqualität aber könnten – mit unterschiedlichem Gewicht – verbindliche Wirkungen
G im Sinne von Beachtens- oder zumindest Berücksichtigungspflichten für die dieser Pflicht unterworfenen Stellen zukommen. Vielmehr kann die umstrittene Aussage trotz ihrer Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm lediglich als bloße Wiedergabe einer politischen Absichtserklärung gewertet werden, die bezogen auf das Zwischenlager Nord bei Lubmin das im langjährigen allgemeinen Konsens zwischen den Beschlussgremien Landtag und Landesregierung Gewünschte und Gewollte zum Ausdruck bringt. Als solche dürfte ihre Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm zulässig sein (vgl. Runkel in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 5); eine eigenständige raumordnungsrechtliche Bindungswirkung kann sie aber nicht entfalten. Randnummer 56 Das Fehlen der Zielqualität ergibt sich zum einen bereits aus dem Fehlen der Kennzeichnung im Text, wie sie in Umsetzung entsprechender Vorgaben im Bundes- und Landesrecht (siehe jetzt etwa § 7 Abs. 4 ROG n.F.) schon das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“ vorgibt (Kennzeichnung mit (Z), Grauhinterlegung); dies fällt umso mehr ins Auge, als der unmittelbar davorstehende Plansatz 6.5 Abs. 2 Satz 1 („Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen“) diese Kennzeichnung erhalten hat. Dass dieser Differenzierung keine bewusste Unterscheidung zugrunde liegen sollte, erschiene außerordentlich unwahrscheinlich. Randnummer 57 Diese Einschätzung wird zum anderen aber auch belegt durch die Entstehungsgeschichte der Aussage im Raumentwicklungsprogramm. Aus den Unterlagen des Regionalen Planungsverbandes zum Planungsverfahren ergibt sich verschiedentlich, dass diesem als Planungsträger nicht nur die grundlegende Unterscheidung zwischen Zielen und Grundsätzen bewusst war, er dem auch in seinen Formulierungen regelmäßig Rechnung tragen wollte und er dies auch getan hat (etwa durch differenzierende Verwendung von “sein“ und „sollen“), sondern dass er selbst gerade die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 mit der Formulierung „soll vorrangig“ als Grundsatz verstanden hat, mit dem „der Konditionierung und Zwischenlagerung radioaktiver Reststoffe/Abfälle auf der Grundlage entsprechender behördlicher Erlaubnisse/Genehmigungen nicht widersprochen werde“. Randnummer 58 Dafür, dass die Aussage im Verfahren der Rechtsetzung eine Umwandlung in ein Ziel der Raumordnung erfahren hätte, enthalten die Verfahrensakten keine Anhaltspunkte. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Ersetzen der ursprünglichen Formulierung „soll vorrangig“ durch „soll ausschließlich“ seitens der Landesregierung nunmehr – unabhängig von der weiterhin fehlenden äußeren Kennzeichnung – das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen (Letzt)Abwägung gewesen wäre, wie sie das Raumordnungsrecht für die Festlegung von Zielen der Raumordnung verlangt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG); deswegen kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen eine materielle Zielqualität auch dann angenommen werden könnte, wenn die entsprechende Kennzeichnung durch den Planungsträger fehlt. Randnummer 59 Der planende Verband hatte sich gerade für eine andere Festlegung („soll vorrangig“) entschieden und seine Abwägung der betroffenen Belange hierauf ausgerichtet begründet. Den Unterlagen über das Rechtsetzungsverfahren bei der Landesregierung ist an keiner Stelle zu entnehmen, dass das Ersetzen der ursprünglichen Fassung das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen Abwägung war. Vielmehr sah sich die Landesregierung ersichtlich ausschließlich einer Beschlusslage des Landtages zu dieser Frage verpflichtet, die zwar über die Jahre hinweg mehrfach bestätigt wurde, von der aber ihrerseits nicht ersichtlich ist, dass es sich bei den jeweiligen Beschlüssen um eine solche umfassende raumordnerische (Letzt)Abwägung im Sinne des Raumordnungsrechts handelt oder zumindest handeln sollte. Dies belegt schon der Blick auf die unterschiedlichen Formulierungen in den über die Jahre je
Anlass zur Abstimmung gestellten Beschlussvorlagen einschließlich ihrer Begründungen, bei denen es jeweils um Aufforderungen an die Landesregierung zu einem bestimmten Handeln bzw. das Vertreten bestimmter Positionen gegenüber dem Bund, um Prüfaufträge oder die Kundgabe einer politischen Absicht bzw. Bekräftigung eines breiten politischen Konsenses über die Grundhaltung betreffend die Art und Weise der Nutzung des Zwischenlagers Nord in Lubmin ging (nur für den Abbau der Kernkraftwerke in Lubmin und Rheinsberg). Randnummer 60
alledem kommt es auf die von den Beteiligten erörterte Frage nicht an, unter welchen Voraussetzungen ein Ziel der Raumordnung in materieller Hinsicht auch dann angenommen werden kann, wenn eine Festlegung zwar (nur) als Soll-Vorschrift formuliert ist, sie jedoch selbst hinreichend deutlich die zugelassenen Ausnahmen beschreibt. Ebenso muss der Senat den Fragen nicht weiter
gehen, ob bei der vorliegenden Fallkonstellation der Anwendungsbereich der Vorschrift des § 5 ROG eröffnet war – diese soll dem Bund die Durchsetzung des Prinzips des bundesfreundlichen Verhaltens gegenüber den Ländern auch ohne Durchführung von verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren ermöglichen –, ob die von verschiedenen Behörden des Bundes (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bundesfinanzministerium, Bundesministerium für Bildung und Forschung) und der Antragsstellerin zu 1) unter Berufung auf § 5 ROG eingelegten Widersprüche die Bindungswirkung einer als Ziel zu verstehenden Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP entfallen ließen, sofern sie die Frist des § 5 Abs. 1 ROG wahrten, und welche Auswirkungen wiederum dies auf die Antragsbefugnis
GO haben könnte. Randnummer 61
Auffassung des Senats kann allein aus dem Fehlen der Zielqualität der umstrittenen Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aber auch nicht der Schluss gezogen werden, es handele sich dann eben um einen Grundsatz der Raumordnung, der geeignet sein könnte, für öffentliche Rechtsträger zumindest Berücksichtigungspflichten auszulösen und damit eventuell mittelbar gegebenenfalls auch Dritte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in subjektiven Rechten zu verletzen. Dem stehen die Besonderheiten des Falles entgegen. Randnummer 62 Für eine solche Annahme fehlt es der mit der Landesverordnung für verbindlich erklärten Fassung der Aussage („soll ausschließlich“) in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP – völlig unabhängig von der sich erst im Rahmen einer Begründetheitsprüfung stellenden Frage des Inhalts und der Reichweite der in § 9 Abs. 5 LPlG der Landesregierung eingeräumten Kontroll- und Entscheidungskompetenz – schon an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass auch diese Fassung das Ergebnis einer planerischen Abwägung ist, wie sie das Raumordnungsrecht generell erfordert. Randnummer 63 Zwar hat der Regionale Planungsverband selbst als Planungsträger
umfassender Abwägung ersichtlich seine eigene Aussage als Grundsatz verstanden wissen wollen, wie verschiedene Äußerungen im Planungsverfahren durchgängig belegen. Dieser Grundsatz hatte jedoch einen anderen Inhalt („soll vorrangig“); diesen hat die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren in „soll ausschließlich“ ver- und damit in seinem Aussagegehalt wesentlich geändert. Sie wiederum hat dabei – wie ebenfalls aus den Verfahrensakten deutlich wird – auf jegliche weitere Abwägung mit sonstigen Belangen, insbesondere Interessen von Betroffenen und rechtlichen Vorgaben verzichtet und sich ausschließlich an der Beschlusslage auf Landesebene mit der Folge orientiert, dass die geänderte Fassung die rechtlichen Anforderungen an die Formulierung eines solchen Grundsatzes nicht erfüllt. Randnummer 64 Da sich der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen
alledem bereits mangels Antragsbefugnis als unzulässig erweist, erübrigt sich eine inhaltliche Überprüfung der angegriffenen Festlegung in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 bzw. der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insgesamt auf formelle und materielle Rechtsfehler hin. Randnummer 65 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. Randnummer 66 Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.