Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern 2. Senat 2 L 210/08 Urteil Zulässigkeit eines Vorverfahrens bei einer isolierten Anfechtung

Zulässigkeit eines Vorverfahrens bei einer isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid Leitsatz Zur Frage der Zulässigkeit eines Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 VwGO bei einer isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid. (Rn.29) Orientierungssatz Die Frage, ob bei einer isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid die Einlegung eines Widerspruchs statthaft ist oder unmittelbar Klage erhoben werden muss, ist im erstgenannten Sinne zu beantworten. (Rn.31) Verfahrensgang vorgehend VG Greifswald,

1. September 2008, 2 A 38/08, Teilurteil nachgehend BVerwG,
2. August 2014, 1 C 2/14, Urteil Tenor Die Berufung des Beklagten gegen das Teilurteil des Verwaltungsgerichts Greifswald –
3. Kammer – vom
4. September 2008 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Kostenschuld abwenden, falls der Kläger nicht vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Der Kläger wendet sich gegen Kostenentscheidungen des Landrates des damaligen Landkreises Nordvorpommern (nachfolgend: Beklagter). Randnummer 2 Mit Widerspruchsbescheid vom
5. August 2006 hatte der Beklagte dem Kläger unter Widerrufsvorbehalt eine bis zum
6. Februar 2007 befristete Aufenthaltserlaubnis aus familiären Gründen erteilt und wie folgt über die Kosten entschieden: Randnummer 3 "Die Kosten des Widerspruchsverfahrens trägt zur Hälfte der Landkreis Nordvorpommern. Die Zuziehung eines Rechtsanwaltes durch den Widerspruchsführer war notwendig." Randnummer 4 Der Widerrufsvorbehalt war damit begründet worden, es müsse sichergestellt werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis – das Bestehen einer ehelichen Lebensgemeinschaft – erfüllt würden. Randnummer 5 Der Bevollmächtigte des Klägers machte im Anschluss Kosten des Klägers in Höhe von 1.350,01 Euro geltend und führte aus, dass er die Kostengrundentscheidung der Widerspruchsbehörde für falsch halte. Der Landkreis müsse die gesamten Kosten des Verfahrens tragen Randnummer 6 Dem Kostenerstattungsantrag des Bevollmächtigten des Klägers vom
7. August 2006 gab der Beklagte unter Hinweis auf die Kostenlastentscheidung, wonach nur die Hälfte der Kosten zu erstatten sei, mit Bescheid vom
8. November 2006 nur zum Teil statt und setzte die zu erstattenden Kosten auf 360,76 Euro fest. Über den gegen diese Entscheidung eingelegten Widerspruch vom
9. Januar 2007 ist bislang nicht entschieden worden. Randnummer 7 Die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des Klägers lehnte der Beklagte mit Bescheid vom
10. Juli 2007 ab und nahm gleichzeitig in Ziff. 2 des Bescheides "die mit Bescheid vom
11. August 2006 erteilte Aufenthaltserlaubnis" zurück. Randnummer 8 Mit Widerspruchsbescheid vom
12. Dezember 2007 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers gegen die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom
13. August 2006 zurück. Zur Begründung führte er zunächst aus, der Widerspruch gegen die Kostenentscheidung sei unzulässig, weil bei einer isolierten Anfechtung der Kostenlastentscheidung das Vorverfahren entfalle. Klage sei gegen den Bescheid vom
14. August 2006 nicht erhoben worden. Eine Kostenentscheidung zugunsten des Klägers ergebe sich auch nicht aus der späteren Aufhebung der unter Widerrufsvorbehalt erteilten Aufenthaltserlaubnis. Mit der Aufhebung der Aufenthaltserlaubnis sei auch die Kostenentscheidung zu ändern. Diese Entscheidung sei in dem noch anhängigen Widerspruchsverfahren gegen den Aufhebungsbescheid vom
15. Juli 2007 zu treffen. Randnummer 9 Der Kläger hat am
16. Januar 2008 Klage erhoben und beantragt, Randnummer 10 den Beklagten unter Aufhebung der Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom
17. August 2006 und des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom
18. Dezember 2007 zu verpflichten zu entscheiden, dass der Beklagte die Kosten des Widerspruchsverfahrens zur Gänze trägt, Randnummer 11 den Bescheid vom
19. November 2006 aufzuheben und Randnummer 12 den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger 989,25 Euro nebst 5 % Zinsen oberhalb des Basiszinssatzes seit dem
20. August 2006 zu zahlen. Randnummer 13 Der Beklagte hat beantragt, Randnummer 14 die Klage abzuweisen. Randnummer 15 Das Verwaltungsgericht hat über das Begehren des Klägers, die Kostenlastentscheidung des Widerspruchsbescheides vom
21. August 2006 zu ändern, entschieden und den Beklagten mit Teilurteil vom
22. September 2008 unter Aufhebung der Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom
23. August 2006 und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides vom
24. Dezember 2007 verpflichtet festzustellen, dass der Beklagte die Kosten des Widerspruchsverfahrens zur Gänze trägt. Randnummer 16 Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, es könne dahingestellt bleiben, ob gegen eine im Widerspruchsbescheid getroffene Kostenlastentscheidung, die isoliert angegriffen werden solle, zunächst Widerspruch einzulegen sei, denn vorliegend habe ein Vorverfahren stattgefunden. Deshalb sei die Klage auch nicht wegen Überschreitung der Klagefrist unzulässig. Die Klage habe gemäß § 73 Abs. 3 S. 3 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 1 VwVfG M-V auch in der Sache Erfolg. Der Kläger habe mit seinem Widerspruch in vollem Umfang Erfolg gehabt; ihm sei die beantragte Aufenthaltserlaubnis erteilt worden. Der vorgesehene Widerrufsvorbehalt rechtfertige die angefochtene Kostenentscheidung nicht. Die spätere Aufhebung der Aufenthaltserlaubnis betreffe die Kosten des Ausgangsverfahrens nicht. Randnummer 17 Gegen diese Entscheidung wendet sich der Beklagte mit seiner durch den ausweislich des vorliegenden Empfangsbekenntnisses des Beklagten am
25. März 2011 zugestellten Beschluss des Senats vom
26. Februar 2011 zugelassenen Berufung. Zur Begründung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, die angefochtene Kostengrundentscheidung sei bestandskräftig geworden, weil weder Widerspruch noch fristgerecht Klage erhoben worden sei. Die Ausführungen des Klägerbevollmächtigten in seinem Schreiben vom
27. August 2006 seien dahin zu verstehen gewesen, dass er im Zusammenhang mit dem Kostenfestsetzungsantrag einem formlosen Rechtsbehelf auf Korrektur der Kostengrundentscheidung gestellt habe. Auch sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts fehlerhaft, dass ein Widerspruch gegen die Kostengrundentscheidung im Widerspruchsbescheid statthaft sei. Es liege hier ein geregelter Fall der Entbehrlichkeit des Widerspruchs gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO vor. Randnummer 18 Der Beklagte beantragt, Randnummer 19 unter Abänderung des Teilurteils den Kläger in vollem Umfang mit der Klage abzuweisen. Randnummer 20 Der Kläger beantragt, Randnummer 21 die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 22 Er bestreitet zunächst den fristgerechten Eingang der Berufungsbegründung und weist darauf hin, dass der Beklagte keinen der in § 124 VwGO gesetzlich vorgegebenen Berufungsgründe benannt habe. Im Übrigen verweist der Kläger auf seinen erstinstanzlichen Vortrag. Randnummer 23 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten ergänzend Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 24 Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO). Randnummer 25 Die Berufung hat keinen Erfolg. Randnummer 26 Die Berufung ist zulässig. Die Berufungsbegründung ist am
28. April 2011 fristgerecht eingegangen; sie enthält einen bestimmten Antrag und die Gründe der Anfechtung des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 3 S. 3 bis 5, Abs. 6 VwGO). Randnummer 27 Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Begehren des Klägers, den Beklagten zu der Feststellung der vollen Erstattungsfähigkeit der Kosten des Widerspruchsverfahrens über die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis im Widerspruchsbescheid vom
29. August 2006 zu verpflichten, zu Recht mit dem angefochtenen Teilurteil (§ 110 VwGO) stattgegeben. Die dagegen erhobenen Einwände des Beklagten greifen nicht durch. Randnummer 28 Die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid des Beklagten vom
30. August 2006, nach der nur die Hälfte der Kosten des Widerspruchsverfahrens vom Landkreis zu tragen waren, war zum Zeitpunkt der Klageerhebung nicht deshalb bereits bestandskräftig geworden, weil gegen eine Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid nur unmittelbar die Klage zum Verwaltungsgericht statthaft wäre. Gegen die Kostenentscheidung des Beklagten im Widerspruchsbescheid vom
31. August 2006 war vielmehr der Widerspruch statthaft und auch mit dem Antrag des Klägerbevollmächtigten vom
32. August 2006 erhoben worden. Randnummer 29 Zur Frage der Zulässigkeit eines Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 VwGO bei einer isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid werden in der Literatur unterschiedliche Auffassungen vertreten. Teilweise wird in der Kommentarliteratur die Einlegung eines Widerspruchs und die Durchführung eines Vorverfahrens als nicht erforderlich angesehen (Geis in: NK VwGO,
33. Aufl. 2010 § 68 Rz 146, § 73 Rz 48 m. w. N. auch für die Gegenmeinung; Rennert in: Eyermann/Fröhler, VwGO,
34. Aufl. 2010 § 73 Rz 30; Posser/Wolff, VwGO, 2008 § 68 Rz 23 a. E.), bzw. als zwar entbehrlich aber zulässig (Kopp/Schenke, VwGO,
35. Aufl. 2013 § 68 Rz 25 und § 73 Rz 19 jeweils m. w. N. auch für die Gegenmeinung). Wieder andere kommen zu dem Ergebnis, dass gegen eine Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid vor Erhebung einer Klage vor dem Verwaltungsgericht zunächst ein Widerspruchsverfahren erforderlich ist (vgl. die Hinweise bei Geis in: NK VwGO a. a. O. und Kopp/Schenke, VwGO a. a. O.; Funke-Kaiser in: Bader, VwGO,
36. Aufl. § 68 Rz 32). Schließlich wird angemerkt, dass bei der Annahme fehlender Erforderlichkeit eines Vorverfahrens gegen Verwaltungsakte, die im Zusammenhang mit Widerspruchsentscheidungen ergehen, ein Widerspruch auch nicht statthaft sein könne (vgl. Funke-Kaiser in: Bader a. a. O.). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entschieden, dass bei Verwaltungsakten, die im Zusammenhang mit Widerspruchsentscheidungen ergehen, zu denen auch Kostenentscheidungen gehören, ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO nicht erforderlich ist (BVerwGE 17, 246; 32, 346; 44, 124; BVerwG, Urt. v. 25.09.1992 – 8 C 16/90 – zit. n. juris; BVerwG, Urt. v. 17.12.2001 – 6 C 19/01 – zit. n. juris; vgl. auch VGH München, Urt. v. 02.08.1988 - 5 B 88.1024 – NVwZ-RR 1989, 221, BayVBl 1989, 757). Über die Statthaftigkeit eines solchen Vorverfahrens in diesen Fällen hat das Bundesverwaltungsgericht – soweit für den Senat erkennbar – bislang nicht entschieden. Randnummer 30 Im vorliegenden Fall war die entscheidungserhebliche Frage zu klären, ob bei einer isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid die Einlegung eines Widerspruchs statthaft ist, oder – wie der Beklagte meint – unmittelbar Klage hätte erhoben werden müssen, mit der Folge, dass die Kostenlastentscheidung zum Zeitpunkt der Klageerhebung bereits unanfechtbar gewesen wäre. Randnummer 31 Nach Auffassung des Senats ist diese Frage dahingehend zu beantworten, dass das Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO in den Fällen der isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung in einem Widerspruchsbescheid statthaft und damit zulässig ist. Dabei ist im vorliegenden Fall zunächst entgegen der insoweit widersprüchlichen Einlassungen des Beklagten im Berufungsverfahren festzustellen, dass ein solches Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO stattgefunden hat und die Klage gegen die Kostenentscheidung vom
37. August 2006 nicht – wie der Beklagte in der Berufungsbegründung meint – bereits deshalb keinen Erfolg haben kann, weil gegen die Kostenentscheidung weder Widerspruch noch fristgerecht Klage erhoben worden wäre. Mit seinen Einwendungen gegen die Kostenlastentscheidung in seinem Antragschreiben vom
38. August 2006 hatte der Klägerbevollmächtigte hinreichend deutlich gemacht, dass er eine Überprüfung der Kostenentscheidung durch die Widerspruchsbehörde anstrebte, um die Rechtsgrundlage für sein gleichzeitig anhängig gemachtes Kostenfestsetzungsbegehren zu schaffen. Der Beklagte selbst hat dies offensichtlich auch so gewertet, wie der Widerspruchsbescheid vom
39. Dezember 2007 zeigt, mit dem der Beklagte ausdrücklich den gegen die Kostenlastentscheidung vom
40. August 2006 erhobenen Widerspruch als unzulässig zurückgewiesen und seine Entscheidung mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen hat, die auf den Klageweg zum Verwaltungsgericht verweist. Randnummer 32 Der Widerspruch des Klägers gegen die Kostenlastentscheidung des Beklagten war entgegen der Auffassung des Beklagten auch zulässig, insbesondere folgt aus § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO nicht dessen Ausschluss. Nach dieser Vorschrift bedarf es der Nachprüfung eines Verwaltungsaktes vor Klageerhebung nicht, wenn der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält. Bei Vorliegen einer solchen in § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO geregelten Ausnahme vom Erfordernis eines Vorverfahrens ist ein solches Vorverfahren auch nicht zulässig; ein gleichwohl erhobener Widerspruch könnte den Eintritt der Unanfechtbarkeit der Entscheidung nicht hindern (vgl. Kopp /Schenke, VwGO a. a. O § 68 Rz 16). Im vorliegenden Fall liegt indes keine solche in § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO ausdrücklich geregelte Ausnahme vor. Der Begriff der erstmaligen Beschwer in der Regelung meint die Fälle, in denen der Widerspruchsführer selbst, ein anderer Verfahrensbeteiligter oder ein Dritter durch eine materiell-rechtliche Regelung im Widerspruchsbescheid erstmals beschwert wird. Hier soll aus Gründen der Verfahrensökonomie nicht ein weiteres Widerspruchsverfahren vor derselben Behörde über denselben Sachverhalt durchgeführt werden. Daneben würden in Fällen der Drittbetroffenheit dem Widerspruchsführer einerseits und dem Dritten andererseits unterschiedliche Rechtsbehelfe gegen dieselbe Sachentscheidung zur Verfügung stehen, was durch die Regelung in § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO ebenfalls verhindert wird. Die Regelung dient dem Interesse aller Beteiligten an einer möglichst zeitnahen endgültigen Sachentscheidung. Anders ist die Interessenlage dagegen in den Fällen der isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid. Hier wird der Widerspruchsführer nicht erstmals durch eine materiell-rechtliche Regelung beschwert, über die die Widerspruchsbehörde bei Statthaftigkeit eines (weiteren) Widerspruchs gegen ihre Sachentscheidung erneut entscheiden müsste. Das Begehren des Widerspruchsführers ist in der Sache vielmehr erledigt und es geht nur noch um die aus seiner Sicht für ihn nachteilige Kostenlastentscheidung. In diesem Fall ist es für den Adressaten der Kostenentscheidung einfacher, ggf. auch – wie vorliegend – im Rahmen eines Kostenfestsetzungsantrages bei der Widerspruchsbehörde formal durch die Einlegung eines Widerspruchs ein Überdenken ihrer Kostenlastentscheidung zu erwirken, als sogleich den bereits bei Erhebung der Klage Kosten auslösenden Klageweg zum Verwaltungsgericht zu beschreiten. Bei dieser Interessenlage erscheint die Auffassung sachgerecht, dass es sich bei einer belastenden Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid nicht um eine erstmalige Beschwer im Sinne von § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO handelt, sondern um eine nicht ausdrücklich geregelte Ausnahme vom Erfordernis eines Vorverfahrens gemäß § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO, bei der das Vorverfahren zwar entbehrlich, jedoch nicht unzulässig ist. Randnummer 33 Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte mit Schriftsatz vom
41. März 2009 darauf, dass durch den Bescheid vom
42. Juli 2007 auch die Kostenentscheidung zugunsten des Klägers zurückgenommen sei. Dies bereits deshalb nicht, weil die Rücknahme derzeit nicht vollziehbar ist. Der Kläger hat gegen den Rücknahmebescheid einen (bislang nicht beschiedenen) Widerspruch eingelegt, dem aufschiebende Wirkung zukommt. Es erscheint nicht gerechtfertigt, das vorliegende Verfahren zurückzustellen. Anscheinend ist über den Widerspruch gerade deshalb bislang nicht entschieden worden, um den Ausgang des vorliegenden Verfahrens abzuwarten. Darüber hinaus hat der Beklagte ausdrücklich auch nur die mit dem Widerspruchsbescheid vom
43. August 2006 erteilte Aufenthaltserlaubnis zurückgenommen, nicht jedoch den gesamten Widerspruchsbescheid und damit auch nicht die Kostenentscheidung, die selbst Verwaltungsakt ist und deshalb ausdrücklich hätte mit zurückgenommen werden müssen, um die vom Beklagten gewünschte Rechtsfolge zu bewirken. Darauf hat bereits das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung hingewiesen. Randnummer 34 Dies vorausgesetzt war die Berufung des Beklagten gegen das Teilurteil des Verwaltungsgerichts vom
44. September 2008 zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage, gerichtet auf die Verpflichtung des Beklagten, seine Pflicht zur Tragung der gesamten Kosten des mit dem Widerspruchsbescheid vom
45. August 2006 abgeschlossenen Widerspruchsverfahrens festzustellen, zu Recht stattgegeben. Insoweit kann auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu den Voraussetzungen der Kostenübernahmeverpflichtung aus § 73 Abs. 3 S. 3 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 1 VwVfG M-V und die Unbeachtlichkeit des mit der Erlaubnis ausgesprochenen Widerrufsvorbehaltes für die Kostenentscheidung verwiesen werden (§ 130 b S. 2 VwGO). Randnummer 35 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. 708 Nr. 10, 711 ZPO. Randnummer 36 Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die Frage der Statthaftigkeit des Vorverfahrens gemäß § 68 Abs. 1 VwGO bei isolierter Anfechtung einer Kostenlastentscheidung in einem Widerspruchsbescheid ist in der Rechtsprechung – soweit für den Senat erkennbar – nicht abschließend geklärt. Das Bundesverwaltungsgericht hat bislang nur die Zulässigkeit der Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage gegen Nebenentscheidungen mit Verwaltungsaktsqualität in einem Widerspruchsbescheid ohne vorhergehendes Vorverfahren bejaht (BVerwGE 17, 246; 32, 346; 44, 124; BVerwG, Urt. v. 25.09.1992 – 8 C 16/90 – zit. n. juris; BVerwG, Urt. v. 17.12.2001 – 6 C 19/01 – zit. n. juris), die Frage nach der Zulässigkeit des Vorverfahrens trotz seiner Entbehrlichkeit in solchen Fällen aber bislang - soweit für den Senat erkennbar – nicht entschieden. Die Beantwortung der Frage hat über den vorliegenden Fall hinaus Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung des Rechts.