Klage gegen die Ermöglichung von Umlaufbeschlüssen auf kommunaler Ebene durch Verwaltungsakt Leitsatz 1. Wird durch Verwaltungsakt in gesetzliche Standards der kommunalen Verfassung eingegriffen, könn

). Randnummer 24 Die Klage bleibt ohne Erfolg. I. Randnummer 25 Sie ist in allen Klagepunkten unzulässig. Randnummer 26

1. Die gegen den Bescheid des Beklagten vom
2. März 2020 erhobene Anfechtungsklage ist unzulässig. Den Klägern fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, da die Entscheidung des Beklagten inzwischen keine Regelungswirkung mehr entfaltet. Vorliegend ist der Verwaltungsakt am
3. April 2020 außer Kraft getreten. Statthafte Klageart gegen einen Verwaltungsakt, der sich vor Klageerhebung erledigt hat, ist die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 4

analog (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12, BeckRS 2013, 54296). Randnummer 27 Sollte der Antrag der Kläger gemäß § 88

so auszulegen sein, dass damit die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begehrt wird, fehlt es dem Kläger zu 1) bereits an der Klagebefugnis, darüber fehlt es beiden Klägern am erforderlichen Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Randnummer 28 a. Für den Kläger zu 1) ist die Klage bereits mangels Klagebefugnis unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 2

ist erforderlich, dass ein Kläger geltend macht, durch einen Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies setzt voraus, dass eine solche Rechtsverletzung als objektiv möglich erscheint. Das ist der Fall, wenn sie nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1997 - BVerwG 1 C 29.95, BVerwGE 104, 115-122). Randnummer 29 Eine Rechtsverletzung des Klägers zu 1) kommt offensichtlich nicht infrage. Der Bescheid erging im Verhältnis Beklagter zu Städte- und Gemeindetag e.V., der stellvertretend für sämtliche Gemeinden im Land Mecklenburg-Vorpommern den Erlass beantragt hatte und nicht gegenüber dem Kläger zu 1). Er ist somit nicht Adressat des Verwaltungsakts. Ergeht ein Verwaltungsakt gegenüber einem Dritten, besteht nur dann eine Klagebefugnis, wenn der Kläger durch den Verwaltungsakt auch in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten i. S. des § 42 Abs. 2

verletzt sein kann. Dies bestimmt sich anhand der Schutznormtheorie. Demnach ist eine Norm drittschützend, wenn sie ausschließlich oder zumindest neben dem öffentlichen Interesse auch Individualinteresse zu dienen bestimmt ist und die Rechtsmacht verleiht, das Individualinteresse durchzusetzen (so z.B. BVerwG, Beschluss vom

1. Januar 1996 - 11 B 90/95, NJW 1996, 1297; BVerwG, Urteil vom
2. September 1993 - 4 C 28/91, NJW 1994, 1546; Urteil vom
3. Juni 1993 - 3 C 3/89, NJW 1994, 1604; Urteil vom
4. Oktober 1989 - 4 C 14/87, NJW 1990, 1192; Urteil vom
5. Juli 1967 - I C 9/66, NJW 1968, 218; BeckOK

/Schmidt-Kötters, 56. Ed. 1.10.2019,

§ 42Rn.

151). Randnummer 30 Ein solches subjektiv-öffentliches Recht ergibt sich für den Kläger zu 1) nicht aus § 29 Abs. 5 Satz 1 KV M-V. Demnach sind Sitzungen der Gemeindevertretung öffentlich. Davon abweichend ist die Öffentlichkeit nach § 29 Abs. 5 Satz 2 KV M-V in den dort aufgeführten Fällen auszuschließen. Der Ausschluss kann gemäß § 29 Abs. 5 Satz 3 KV durch Hauptsatzung oder Beschluss der Gemeindevertretung angeordnet werden. Der Wortlaut der Norm enthält keinen Hinweis auf einen subjektiven Anspruch einer nicht der Gemeindevertretung angehörenden Person, dass eine Sitzung öffentlich ist. Die „Öffentlichkeit“ stellt keinen abgrenzbaren Kreis von Rechtssubjekten dar. Sie ist vielmehr ein synonym für die Allgemeinheit und verweist folglich nicht auf ein einem Individuum zuzuordnendes subjektiv-öffentliches Recht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom

1. Oktober 2010 – 15 A 3225/08, juris Rn. 5; VG Greifswald Urteil vom
2. Juli 2018 – 2 A 301/18, BeckRS 2018, 17553 Rn. 20). Randnummer 31 Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Sinn und Zweck der Sitzungsöffentlichkeit, die integrativ wirken und Transparenz und Kontrolle ermöglichen soll und ein Grundpfeiler demokratischen Lebens darstellt. Weder diese besondere Bedeutung noch der mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz verfolgte Kontrollzweck rechtfertigen die Annahme eines subjektiv-öffentlichen Rechts (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom
3. Oktober 2010 – 15 A 3225/08, Juris Rn. 7 unter Aufgabe der gegenteiligen früheren Ausführungen im Urteil vom
4. April 2001 – 15 A 3021/97, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
5. Februar 19921 S 2242/91, juris Rn. 14; VG Greifswald Urteil vom
6. Juli 2018 – 2 A 301/18, BeckRS 2018, 17553, Rn. 21). Rechtsschutz besteht regelmäßig erst bei der Umsetzung eines konkreten Beschlusses der Gemeindevertretung, wenn dadurch die subjektiven Rechte einer Person betroffen sind. Randnummer 32 Selbst wenn man ein subjektives Recht auf Zugang zu einer öffentlichen Sitzung annehmen würde (vgl. Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
7. Oktober 2010 – 15 A 3225/
8. Rn. 4), wäre dieses jedoch nicht bereits durch den streitgegenständlichen Verwaltungsakt verletzt, denn dieser besagt gerade nicht, dass die Sitzungen nicht öffentlich sein sollen, sondern er ermöglicht den Gemeinden erst, durch einen eigenständigen Beschluss hiervon abzuweichen. Es bedarf eines eigenständigen Zwischenschritts. Erst durch einen solchen Beschluss kann der Kläger zu 1) in eigenen Rechten verletzt sein und Rechtschutz ersuchen. Randnummer 33 Andere subjektiv-öffentliche Rechte des Klägers zu 1) sind nicht ersichtlich. Randnummer 34 Der Kläger zu 2) ist hingegen in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffen. Randnummer 35 Er kann sich auf subjektiv-öffentliche Rechte aus organschaftlichen Verfahrensrechten als Mitglied der kommunalen Vertretung berufen. Randnummer 36 Grundsätzlich können Verfahrensrechte nur organintern geltend gemacht werden. Wird jedoch durch die Handlung eines Dritten unmittelbar in Organrechte von außen eingegriffen, kann sich der Betroffene im Rahmen sogenannter wehrfähiger Innenrechtspositionen - auch als subjektive Mitgliedschaftsrechten oder als sonstige rechtlich geschützte organschaftliche Befugnisse bezeichnet - direkt gegen den Eingriff erwehren (vgl. BVerwG, Beschluss vom
9. Oktober 1984 - 7 B 187/84, NVwZ 1985; BVerwG, Urteil vom
10. Dezember 2015 – 10 C 18/14, NVwZ-RR 2016, 344; BeckOK

/Schmidt-Kötters, 55. Ed. 1.10.2019,

§ 42Rn.

149; Schoch/Schneider

/Wahl/Schütz, 39. EL Juli 2020,

§ 42Abs. 2 Rn. 99; Beck

OK KommunalR BW, GemO Systematische Einführung zum Kommunalrecht Deutschlands Rn. 174, beck-online). Zu den anerkannten, wehrfähigen Organteilrechten zählen insbesondere die ordnungsgemäße Mandatsausübung, insbesondere in Gestalt eines Rechts auf Schutz vor Störungen der Mandatsausübung (innerorganisatorischer Störungsbeseitigungsanspruch) (vgl. BVerwG, Beschluss vom

1. August 1989 - 7 B 118/89, NVwZ 1990, 165; OVG Koblenz, Beschluss vom
2. März 1989 - 7 B 11/89, NVwZ-RR 1990, 98; OVG Münster, Beschluss vom
3. Februar 1990 - 15 B 35/90, NVwZ 1990, 791) eines Rechts auf ordnungsgemäße Einladung zu den Sitzungen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom
4. Februar 1990 - 1 S 588/89, NVwZ-RR 1990, 369), eines Rechts auf Redezeit (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom
5. November 1993 - 1 S 953/93, NVwZ-RR 1994, 229), eines Rechts auf Information über den Beschlussgegenstand sowie auf gleichberechtigte Mitwirkung an den Beratungen und Entscheidungen (vgl. VG Meiningen, Urteil vom
6. September 2011 - 2 K 303/10 Me, BeckRS 2011, 55604; OVG Bautzen, Beschluss vom
7. Juli 2009 - 4 B 406/09, BeckRS 2009, 38048; VG Saarlouis, Gerichtsbescheid vom
8. Januar 2014 - 3 K 1834/12, BeckRS 2015, 42808). Nach Maßgabe der einschlägigen Kommunalgesetze ergeben sich ferner wehrfähige Organbefugnisse etwa in Gestalt eines Rechts auf Einsicht in die Akten der Gemeindeverwaltung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom
9. August 1997 - 15 A 3432/94, NVwZ 1999, 1252, beck-online) oder eines Initiativrechts zur Tagesordnung (vgl. OVG Münster, Urteil vom
10. Dezember 1988 - 15 A 951/87, NVwZ-RR 1989, 380, BVerfG Beschluss vom
11. November 1989 - 2 BvR 246/89, NVwZ 1990, 355: Recht zur Aufnahme eines Tagesordnungspunktes nur bei Unterstützung durch einem Viertel der Gemeindevertreter). Randnummer 37 Vorliegend wird durch den Verwaltungsakt direkt in bestehende Verfahrensrechte eingegriffen, denn es werden Abweichungen von den §§ 29 , 30 , 31 , 35 , 36 , 135 und 136 KV M-V zugelassen. Insbesondere wird ein neues, nicht im Gesetz vorgesehenes Abstimmungsverfahren - das sogenannte Umlaufverfahren - eingeführt. Dieses ist bereits in Abweichung zu den bestehenden gesetzlichen Vorgaben ohne Anwendungs- bzw. Umsetzungsbeschluss direkt anwendbar. Die Abstimmung über die Anwendung des Umlaufverfahrens kann bereits durch Umlaufbeschluss respektive nach den „neuen“ Regeln erfolgen und somit nach einem nicht in der KV M-V vorgesehen Abstimmungsverfahren. Hinzu kommt, dass die Beschlussfassung in Abweichung von § 31 KV M-V geschieht. Grundsätzlich gilt, dass inhaltliche Beschlüsse nur dann angenommen sind, wenn diesen eine Mehrheitsentscheidung zugrunde liegt. Die vorgesehene Widerspruchslösung dreht das System um, indem nicht mehr zugestimmt, sondern explizit widersprochen werden muss. Es gilt somit: wer schweigt, stimmt zu. Zwar gibt es auch in der KV M-V Ausnahmen vom Mehrheitsbeschluss, diese sind jedoch vereinzelt und spezialgesetzlich normiert. Ein verallgemeinerungsfähiger Rechtssatz, der auf neueingeführte Verfahrensweisen übertragbar ist, lässt sich daraus nicht entnehmen. Hinzu kommt, dass grundsätzlich nicht durch Verwaltungsakt tiefgreifend in gesetzlich normierte Verfahrensrechte eingegriffen werden kann. Ein solches Vorgehen verstößt gegen den Vorrang des Gesetzes und den Wesentlichkeitsgrundsatz. Randnummer 38 Die genannten Verfahrensrechte schützen und berechtigen den Kläger zu 2) in seiner Position als gewähltem Vertreter in der kommunalen Vertretung, weshalb er sich in dieser Funktion auch auf sie berufen kann. Randnummer 39 b. Es fehlt den Klägern jedoch am erforderlichen Fortsetzungsfeststellungsinteresse gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4

. Randnummer 40 Das berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts nach § 113 Abs. 1 Satz 4

kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern. Das berechtigte Feststellungsinteresse geht über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus. Ein besonderes Rechtsschutzinteresse wird insbesondere anerkannt, wenn das gerichtliche Verfahren dazu dienen kann, einer Wiederholungsgefahr zu begegnen, eine fortwirkende Beeinträchtigung durch den an sich beendeten Eingriff zu beseitigen oder wenn es sich um den Fall eines tiefgreifenden, nach seiner Eigenart jedoch kurzfristig erledigten Grundrechtseingriffs handelt (vgl. BVerfG, Beschluss vom

1. Juli 2016, 1 BvR 1705/15, juris Rn. 11; VGH München, Urteil vom
2. Dezember 2016, 10 BV 13.1005, juris Rn. 46 m.w.N.). Randnummer 41 Kurzfristig bedeutet in diesem Zusammenhang, dass nur ausnahmsweise nach Art. 19 Abs. 4 GG ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse an der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts zu bejahen ist, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom
3. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99, 2 BvR 1337/00, 2 BvR 1777/00, BeckRS 2012, 56306; BVerfG, Beschluss vom
4. März 2004 - 1 BvR 461/03, BeckRS 2004, 22474). Dies kann beispielsweise bei polizeilichen Maßnahmen der Fall sein, die z.B. im Zusammenhang mit Demonstrationsgeschehen und Großsportveranstaltungen zusammenhängen. Ansonsten kann ein berechtigtes Interesse an der Feststellung auch dann angenommen werden, wenn die Kläger die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung oder von sonstigen Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüchen beabsichtigen und die Erledigung des Verwaltungsaktes erst nach Klageerhebung eingetreten ist (vgl. Kopp/Schenke/Schenke,

,

1. Aufl. 2020, § 113 Rn. 136 f.). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Kläger zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteil vom
2. Mai 2013 - BVerwG 8 C 15.12, juris Rn. 25; st. Rspr.). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Randnummer 42 Eine Wiederholungsgefahr liegt nicht vor. Nach den Gesamtumständen ist davon auszugehen, dass der Beklagte in Zukunft keinen vergleichbaren Verwaltungsakt erlassen wird. So hat der Beklagte bereits einen Antrag auf Verlängerung der Ausnahme mit Schreiben vom
3. April 2020 abgelehnt und dies mit der Einmaligkeit der Ausnahme begründet. Zudem wurden die gesetzlichen Voraussetzungen modifiziert. Durch das am
4. Januar 2021 beschlossene „Gesetz zur Aufrechterhaltung der Handlungsfähigkeit der Kommunen in der Corona-Pandemie“ (LT-Drs.: 7/5581) besteht nun ein normativer Anknüpfungspunkt auf landesgesetzlicher Ebene, der Umlaufbeschlüsse und Abweichungen von der Sitzungspräsenz ermöglicht. Ein Rückgriff auf das Kommunale Standarderprobungsgesetz (KommStEG M-V) ist daher nicht zu erwarten. Randnummer 43 Ein tiefgreifender, nach seiner Eigenart jedoch kurzfristig erledigter Grundrechtseingriff liegt ebenfalls nicht vor. Die Regelung wurde erlassen, um kommunale Beschlüsse während der SARSCoV-2-Pandemie zu ermöglichen. Notwendigerweise geht dies mit einer Wirkung über einen längeren Zeitraum einher, da kommunale Beschlüsse bzw. die Vorbereitung zu Sitzungen mit einem gewissen Zeitvorlauf und Fristen verbunden sind. Vorliegend galt die Regelung über mehrere Wochen hinweg, konkret zwischen dem
5. März 2020 und dem
6. April
7. Eine kurzfristige Erledigung ist daher bereits nach der Eigenart ausgeschlossen. Die Kläger hatten genug Zeit, Rechtsmittel gegen den Bescheid vom
8. März 2020 vor Erledigung einzulegen. Zwar muss ihnen zugestanden werden, dass keine Rechtsbehelfsbelehrung in der Veröffentlichung enthalten war. Sie hätten aber umgehend um Rechtsschutz nachsuchen müssen, gegebenenfalls im Rahmen eines einstweiligen Rechtschutzverfahrens, mindestens jedoch noch vor Außerkrafttreten der Regelungen. Dies haben sie nicht getan, sondern erst erheblich verspätet. Dieses Verhalten müssen sich die Kläger entgegenhalten lassen. Randnummer 44
9. Der Antrag zu 2., dass alle auf der Entscheidung aufbauenden Beschlüsse von Gemeindevertretungen für ungültig zu erklären sind, ist gemäß § 88

auszulegen. Randnummer 45 Es kommen zwei Auslegungsvarianten in Betracht, die gleichermaßen unzulässig sind. Randnummer 46 Die erste Variante wäre, dass der Antrag so zu verstehen ist, dass die Kläger begehren, dass festgestellt wird, dass sämtliche Entscheidungen, die auf dem Umlaufbeschluss beruhen, rechtswidrig sind. Randnummer 47 Ein solcher Antrag ist als Popularklage unzulässig. Es fehlt an einem Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten, welches zum Erlass einer derartigen Anordnung berechtigen könnte. Rechtliche Beziehungen im Sinne des § 42

sind gegeben, wenn sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm ein Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Die Feststellungsklage muss sich danach auf einen konkreten, gerade die Kläger betreffenden Sachverhalt beziehen. Mit ihr kann nicht allgemein, also losgelöst von einer eigenen, konkret feststehenden Betroffenheit die Rechtmäßigkeit einer behördlichen Maßnahme einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Damit soll die Popularklage im Verwaltungsprozess verhindert werden, bei der sich der Kläger zum Sachwalter öffentlicher Interessen oder rechtlich geschützter Interessen Dritter macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 – 6 A 1/13, juris LS 1 und Rn. 20 f.). Randnummer 48 Das Begehren alle Beschlüsse für „ungültig“ zu erklären, ist jedoch nicht konkret, sondern betrifft über 700 Gemeinden im Land Mecklenburg. Eine eigene Betroffenheit scheidet für den Kläger zu 1) grundsätzlich - nach den oben dargestellten Grundsätzen - aus. Für den Kläger zu 2) kommt eine Betroffenheit nur bezüglich der Ratsbeschlüsse seines eigenen Gremiums in Betracht. Jedoch werden hier die konkreten Beschlüsse nicht benannt. Nach den oben dargestellten Grundsätzen gilt zudem, dass der Kläger als Organteil des Beschlussorgans sich gegen entsprechende Beschlussfassungen im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits erwehren muss. Ein wehrfähiges Innenrecht liegt in diesem Verhältnis nicht vor. Randnummer 49 Sollte der Antrag dahingehend zu verstehen sein, dass der Beklagte als Rechtsaufsichtsbehörde im Rahmen seiner Rechte nach § 81 KV M-V tätig werden und die entsprechenden Beschlüsse beanstanden soll, fehlt es gleichfalls an den genannten tatbestandlichen Voraussetzungen und darüber hinaus auch an einem außergerichtlich gestellten Antrag bei der Behörde respektive an einem notwendigen Vorverfahren gemäß § 68 Abs. 2

. Randnummer 50

1. Gleiches gilt auch für den Klageantrag zu 3., mit dem die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses bzw. die Einleitung einer Untersuchung begehrt wird. Randnummer 51 Es fehlt bereits am konkreten Klagegegenstand und einer eigenen Rechtsposition, die betroffen sein könnte. Randnummer 52 Die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen ist im „Gesetz über die Einsetzung und das Verfahren von Untersuchungsausschüssen“ (Untersuchungsausschussgesetz - UAG M-V) geregelt. Nach § 1 UAG M-V steht dieses Recht nur Landtagsmitgliedern bei Erreichen eines festgelegten Quorums zu. Die Kläger sind aber weder Mitglieder des Landtags noch ist ein anderes Recht ersichtlich, aus dem ihnen die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses bzw. die Einleitung einer Untersuchung zustehen könnte. Unbesehen davon ist der Beklagte für die Einrichtung von Untersuchungsausschüssen auch nicht zuständig. Es handelt sich hierbei um ein parlamentarisches Recht des Landtags bzw. seiner Mitglieder. Randnummer 53
2. Hinsichtlich des Antrags zu 4., die Unterlagen öffentlich zugänglich zu machen, ist der Kammer kein Recht bekannt, auf welches eine derartige Forderung gestützt werden könnte. Mithin fehlt es an dem entsprechenden Rechtsschutzbedürfnis, da entsprechend auch kein subjektives Interesse an einer derartigen Forderung ersichtlich ist. Zudem fehlt es an einem notwendigen Vorverfahren gemäß § 68

. Die Kläger haben keinen Antrag bei dem Beklagten eingereicht, was aber für eine gerichtliche Geltendmachung notwendig gewesen wäre. II. Randnummer 54 Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1. III. Randnummer 55 Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167

i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.