Beanstandung der Anpassung eines Bebauungsplans durch Kommunalaufsicht Leitsatz 1. Die Kommunalaufsichtsbehörde ist auch mit Blick auf § 23 Abs. 1 LPlG (juris: LPlG RP) gemäß § 121 GemO (juris: GemO RP) befugt, die Aufhebung von Gemeinderatsbeschlüssen zu beanstanden, welche die Anpassung eines Bebauungsplanes an die Ziele der Raumordnung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB bezweckten. (Rn.27) 2. Z 61 des Landesentwicklungsplanes IV (Agglomerationsverbot) ist ein rechtswirksames Ziel der Raumordnung. (Rn.30) Verfahrensgang vorgehend VG Koblenz, 18. August 2011, 1 K 265/11.KO, Urteil nachgehend BVerwG, 13. November 2012, 4 B 21/12, Beschluss Tenor Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 18. August 2011 wird zurückgewiesen. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Klage richtet sich gegen eine kommunalaufsichtliche Verfügung. Randnummer 2 Am 21. Juni 2010 gingen bei der Bauaufsichtsbehörde des Landkreises Mayen-Koblenz acht Bauvoranfragen zur Ansiedlung eines Gastronomiebetriebes sowie von Einzelhandelsbetrieben für Textilien, Sportartikel und Schuhe mit Verkaufsflächen zwischen 675 qm und 779 qm ein. Die Gesamtverkaufsfläche der geplanten Einzelhandelsansiedlungen soll 6.249 qm umfassen. Die zur Bebauung vorgesehenen Grundstücke befinden sich innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans "Gewerbepark an der A 61/B 262" der Klägerin in der Fassung der 2. Änderung vom 2. Mai 2003, der ein Gewerbegebiet ohne weitere Nutzungseinschränkungen für Einzelhandelsbetriebe festsetzt. Randnummer 3 Da das Ministerium des Innern und für Sport die vorgesehene Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben als nicht akzeptable Umgehung der einzelhandelsbezogenen Ziele des Landesentwicklungsprogramms Rheinland-Pfalz (LEP IV) ansah, wies es die Klägerin in mehreren Schreiben darauf hin, dass sie nach § 1 Abs. 4 Baugesetzbuch - BauGB - verpflichtet sei, ihre Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Daraufhin fasste der Stadtrat der Klägerin in seiner Sitzung vom 26. August 2010 den Aufstellungsbeschluss zur 3. Änderung des Bebauungsplans "Gewerbepark an der A 61/B 262". Mit dieser Änderung sollte der Bebauungsplan durch eine Beschränkung des Einzelhandels an die Ziele der Raumordnung angepasst werden. Zugleich beschloss der Stadtrat für den maßgeblichen Bereich eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB. Randnummer 4 Nach öffentlicher Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses und der Veränderungssperre hob der Stadtrat in seiner Sitzung vom 26. Oktober 2010 die Beschlüsse vom 26. August 2010 wieder auf. Dies beanstandete der Beklagte als Kommunalaufsicht mit Bescheid vom 12. November 2010. Randnummer 5 Nach Zurückweisung des hiergegen eingelegten Widerspruchs hat die Klägerin Klage erhoben, die sie im Wesentlichen damit begründet hat, dass das kommunalaufsichtliche Einschreiten bereits deshalb rechtswidrig sei, weil die Spezialregelung des § 23 Abs. 1 Landesplanungsgesetz - LPlG - vorrangig eingreife. Des Weiteren verletzten die beanstandeten Beschlüsse keine Ziele der Raumordnung, weil Z 61 LEP IV gegen höherrangiges Recht verstoße. Es fehle an einer ausreichenden Definition des Begriffs der "Agglomeration nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe". Außerdem gebe Z 61 LEP IV eine Anpassungspflicht unabhängig vom konkreten Einzelfall vor. Dies führe zu einer Beseitigung des Typus des unbeschränkten Gewerbegebietes im Sinne des § 8 Baunutzungsverordnung - BauNVO -, was einen unzulässigen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung bewirke. Schließlich sei das Agglomerationsverbot vor dem Hintergrund der Niederlassungsfreiheit europarechtlich bedenklich. Randnummer 6 Die Klägerin hat beantragt, Randnummer 7 den Bescheid vom 12. November 2010 sowie den hierzu ergangen Widerspruchsbescheid vom 2. März 2011 aufzuheben. Randnummer 8 Der Beklagte hat beantragt, Randnummer 9 die Klage abzuweisen. Randnummer 10 Zur Begründung hat er ausgeführt, dass Z 61 LEP IV die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben, insbesondere auch von Agglomerationen, auf rechtmäßige Weise steuere. Die hier in Rede stehende Planung verstoße nicht nur gegen Z 61 LEP IV, sondern auch gegen Z 57 und Z 58. Deshalb sei die Beanstandung der Entscheidung des Stadtrats, den Bebauungsplan "Gewerbepark an der A 61/B 262" nicht an die Ziele der Raumordnung anzupassen, zu Recht erfolgt. Insofern treffe es nicht zu, dass § 23 LPlG gegenüber § 121 GemO eine Spezialvorschrift sei. Randnummer 11 Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Beklagte sei für die Beanstandung der umstrittenen Ratsbeschlüsse gemäß § 121 GemO zuständig. Diese Vorschrift werde nicht durch § 23 Abs. 1 LPlG , der für das Tätigwerden der obersten Landesplanungsbehörde ein Unterlassen der Kommune voraussetze, verdrängt. Randnummer 12 Auch die materielle Voraussetzung des § 121 GemO seien gegeben. Die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses zur 3. Änderung des Bebauungsplans "Gewerbepark an der A 61/B 262" und der hierzu ergangenen Veränderungssperre seien nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Danach seien Gemeinden zur Aufstellung, inhaltlichen Anpassung oder Aufhebung eines bestehenden Bebauungsplans verpflichtet, sobald und soweit dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich sei. Um ein solches Ziel handele es sich bei Z 61 LEP IV. Danach sei der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche durch Verkaufsflächenbegrenzungen in der Bauleitplanung entgegenzuwirken. Hierbei handele es sich um ein mit höherrangigem Recht in Einklang stehendes verbindliches Ziel der Raumordnung, das den Anforderungen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Raumordnungsgesetz genüge. Unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs mit dem Zentralitätsgebot (Z 57 LEP IV), dem städtebaulichen Integrationsgebot (Z 58 LEP IV) und dem Nichtbeeinträchtigungsgebot (Z 60 LEP IV) werde deutlich, dass der Verordnungsgeber Einzelhandelsagglomerationen, die vergleichbare Auswirkungen wie großflächige Einzelhandelsbetriebe hätten, raumordnungsrechtlich wie letztgenannte behandeln wolle. Die Angabe einer Mindestfläche, ab wann eine Agglomeration schädlich sei, sei nicht erforderlich. Randnummer 13 Z 61 LEP IV verletze auch nicht die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit der Gemeinden. Das Agglomerationsverbot ergänze inhaltlich insbesondere Z 57 LEP IV (Zentralitätsgebot) und das städtebauliche Integrationsgebot von Z 58 LEP IV. Die Wertung des Verordnungsgebers beruhe auf der nachvollziehbaren Erkenntnis, dass Agglomerationen von nicht unbedingt großflächigen Einzelhandelsbetrieben eine Anziehungskraft auf die Bevölkerung wie ein großflächiger Betrieb oder ein Einkaufszentrum haben könnten. Deshalb sei es aus raumordnungsrechtlichen Gründen gerechtfertigt und stelle keine unangemessene Beschränkung der Planungshoheit der Kommunen dar, wenn der Verordnungsgeber zur Wahrung der Funktionsfähigkeit und Attraktivität von zentralen Orten und deren städtebaulich integrierten Bereichen das Agglomerationsverbot in Z 61 LEP IV als Ziel der Raumordnung verbindlich festgeschrieben habe. Randnummer 14 Die Klägerin sei gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet, ihren Bebauungsplan "Gewerbepark an der A 61/B 262" an Z 61 LEP IV anzupassen. Dieser Plan enthalte keine Festsetzungen über Nutzungsbeschränkungen für den Einzelhandel und ermögliche deshalb entgegen Z 61 LEP IV außerhalb der Innenstadt der Klägerin die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevantem Sortiment. Der aus § 1 Abs. 4 BauGB folgenden Verpflichtung habe der Stadtrat der Klägerin zuwider gehandelt, indem er am 26. Oktober 2010 die in Erfüllung der Anpassungspflicht zuvor gefassten und in der Folgezeit öffentlich bekannt gemachten Beschlüsse zur Aufstellung der 3. Änderung des oben genannten Bebauungsplans und über die entsprechende Veränderungssperre ersatzlos aufgehoben habe. Randnummer 15 Die hiergegen eingelegte Berufung begründet die Klägerin im Wesentlichen damit, dass aus Gründen der Gesetzessystematik die von der Rechtsprechung geforderte Kongruenz zwischen landesplanerischen Zielvorgaben und kommunaler Bauleitplanung durch Erlass eines Planungsgebots auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 LPlG und nicht durch Erlass einer kommunalaufsichtlichen Verfügung nach §§ 121 , 123 GemO herzustellen sei. Auch der aus § 23 Abs. 3 LPlG folgende Ersatzanspruch dürfe nicht durch ein Einschreiten aufgrund kommunalaufsichtlicher Befugnisse umgangen werden. Randnummer 16 Im Übrigen lägen die materiellen Voraussetzungen für ein kommunalaufsichtliches Einschreiten nicht vor. Die Ratsbeschlüsse vom 26. Oktober 2011 seien mit geltendem Recht vereinbar. Eine Verletzung von § 1 Abs. 4 BauGB liege nicht vor, da Z 61 LEP IV unwirksam sei. Insoweit greife LEP IV durch die verbindlichen Vorgaben für die Aufstellung und Änderung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen in die kommunale Planungshoheit ein. Zwar sei es legitim, mit raumordnerischen Zielvorgaben Versorgungszentren als Wohn-, Arbeits- und Handelsstandorte zu stärken. Jedoch gebe es keinen sachlichen Grund, auch für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevantem Sortiment eine gebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung festzusetzen. Hierfür bestehe kein überörtliches Interesse, weil insbesondere die Verkaufsfläche allein keine Aussage über die überörtlichen Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben zulasse. Außerdem verfolge der Verordnungsgeber, wie sich aus der Begründung des Agglomerationsverbots in Z 61 LEP IV ergebe, keine überörtlichen Interessen, sondern stelle allein auf die Vermeidung „städtebaulicher“ Entwicklungen ab. Des Weiteren fehle dem Verordnungsgeber die Zuständigkeit für den Erlass eines Agglomerationsverbots. Denn hierbei handele es sich um eine bodenrechtliche Regelung, für die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitze, von der er in der Baunutzungsverordnung abschließend Gebrauch gemacht habe. Randnummer 17 Schließlich sei Z 61 LEP IV wegen mangelnder Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit unwirksam. Für die Träger der kommunalen Bauleitplanung sei nicht ersichtlich, wie sie bei der Aufstellung oder Änderung ihrer Bebauungspläne der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe entgegenwirken sollten. Gebietsbezogene Obergrenzen für Einzelhandelsflächen seien in einem Bebauungsplan unzulässig und damit unwirksam. Sortimentsbeschränkungen seien vom eindeutigen Wortlaut von Z 61 LEP IV nicht umfasst. Randnummer 18 Die Klägerin beantragt, Randnummer 19 unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 18. August 2011 den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2010 sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 2. März 2011 aufzuheben. Randnummer 20 Der Beklagte beantragt, Randnummer 21 die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 22 Zur Begründung trägt er vor, dass er für den Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig gewesen sei. Nachdem der Stadtrat der Klägerin zunächst der Anpassungspflicht nachgekommen sei, habe er die von ihm gefassten Beschlüsse wieder rückgängig gemacht. Auf diese Situation sei die Regelung des § 23 Abs. 1 LPlG nicht anwendbar. Randnummer 23 Im Übrigen liege ein gravierender Rechtsverstoß vor, der ein Einschreiten der Kommunalaufsichtsbehörde rechtfertige. Das Verhalten der Klägern verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB, weil das Agglomerationsverbot in Z 61 LEP IV ein wirksames Ziel der Raumordnung darstelle. Die Standortplanung für großflächige Einzelhandelsbetriebe sei ein von der Rechtsprechung anerkanntes überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigen könne. Dabei solle das Agglomerationsverbot das Unterlaufen der ansonsten für den großflächigen Einzelhandel geltenden Ziele der Raumordnung verhindern. Der Typus des unbeschränkten Gewerbegebiets nach § 8 BauNVO werde hierdurch nicht beseitigt. Z 61 LEP IV sei unter Berücksichtigung seiner Begründung nicht wegen mangelnder Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit unwirksam. Die Vorgabe einer Mindestgröße sei demnach nicht erforderlich. Abgestellt werden könne auf die in der Rechtsprechung als Grenze für die Großflächigkeit von Einzelhandelsbetrieben bestimmte Verkaufsfläche von mehr als 800 qm. Diese Grenze gelte für alle Ansiedlungen außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche. Randnummer 24 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten verwiesen. Entscheidungsgründe Randnummer 25 Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Randnummer 26 Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 12. November 2010 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 2. März 2011 zu Recht abgewiesen. Zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen verweist der Senat zunächst gemäß § 130b Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf die zutreffenden Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung. Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen wird ergänzend ausgeführt, dass der Beklagte nach § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO für den Erlass des Beanstandungsbescheides formell zuständig war (I.) und darüber hinaus die materiellen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage vorliegen (II.). I. Randnummer 27 Der Beklagte war gemäß § 121 Abs. 1 Satz 1 GemO für den Erlass der kommunalaufsichtlichen Beanstandungsverfügung zuständig. Danach kann die Aufsichtsbehörde u. a. Beschlüsse des Gemeinderates, die das bestehende Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie innerhalb einer von ihr bestimmten Frist aufgehoben werden. Die von dem Beklagten wahrgenommene Befugnis der Kommunalaufsicht wird nicht durch § 23 Abs. 1 LPlG ausgeschlossen. Nach dieser raumordnungsrechtlichen Bestimmung kann die oberste Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den beteiligten obersten Landesbehörden verlangen, dass die Gemeinden ihre Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anpassen oder Bauleitpläne aufstellen, wenn es zur Verwirklichung von Zielen der Raumordnung erforderlich ist (sog. Anpassungsgebot). Zwar verbietet diese Vorschrift der Aufsichtsbehörde, ein Anpassungsgebot zu erlassen, weil insoweit die spezielle Zuständigkeit der obersten Landesplanungsbehörde vorgeht. Jedoch verdrängt § 23 Abs. 1 LPlG nicht die allgemeine Befugnisse der Kommunalaufsicht, rechtmäßiges Verhalten der Gemeinden bei der Berücksichtigung der Erfordernisse von Raumordnung und Landesplanung mit den Mitteln der Staatsaufsicht durchzusetzen (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. Juli 2001 - 1 A 10168/01.OVG -). Nach der Begründung zu dem mit § 23 Abs. 1 LPlG inhaltsgleichen § 24 Abs. 1 LPlG a. F. beschränkt sich sein Regelungsgehalt auf die Bestimmung der „Zuständigkeit für das förmliche Verlangen des Landes gegenüber den Gemeinden, genehmigte Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen bzw. Bauleitpläne aufzustellen, wenn dies zur Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung erforderlich ist“ (LT-Drucks. 12/5150, S. 36). Eine Beschränkung der Befugnisse der Kommunalaufsicht hinsichtlich sonstiger Entscheidungen einer Gemeinde im Zusammenhang mit der von § 1 Abs. 4 BauGB festgelegten Anpassungspflicht ist dem Landesplanungsgesetz somit nicht zu entnehmen. Randnummer 28 Des Weiteren erfordert die vom Baugesetzbuch vorgesehene wirksame Durchsetzung der Belange der Raumordnung eine § 23 Abs. 1 LPlG ergänzende Anwendung des § 121 GemO , was der vorliegende Fall besonders deutlich macht: Die Klägerin hatte zunächst der dringenden Aufforderung des Ministeriums des Innern und für Sport vom 30 Juli 2010 Folge geleistet und zur Anpassung des Bebauungsplanes „Gewerbepark an der A 61/B 262“ an die Ziele der Raumordnung die Aufstellung der 3. Änderung sowie den Erlass einer Veränderungssperre beschlossen. Die Aufhebung dieser Beschlüsse hat zum Aufleben von Baugenehmigungsansprüchen nach dem bisherigen Planungsrecht geführt. Um diesen Ansprüchen zeitnah die Grundlage zu entziehen, wäre der Erlass eines die Klägerin verpflichtenden Anpassungsgebotes nach § 23 Abs. 1 LPlG nicht ausreichend gewesen. Vielmehr konnte nur das kommunalaufsichtliche Einschreiten des Beklagten, welches die Wirkung einer Kassation der rechtswidrigen Beschlüssen hat, zu einer sofortigen und effektiven Beseitigung des Rechtsverstoßes führen. Randnummer 29 Ein Einschreiten der Kommunalaufsicht führt auch nicht zur Umgehung der Entschädigungsregelung des § 23 Abs. 3 LPlG . Zum einen darf die Kommunalaufsicht ein Anpassungsgebot mangels Zuständigkeit nicht erlassen. Zum anderen hat es die Gemeinde selbst in der Hand, die Voraussetzungen eines etwaigen Entschädigungsanspruchs dadurch herbeizuführen, dass sie gemäß § 23 Abs. 2 LPlG eine förmliche Entscheidung der obersten Landesplanungsbehörde nach Absatz 1 (Anpassungsgebot) beantragt. Hierfür besteht aus Sicht einer Gemeinde insbesondere dann ein Bedürfnis, wenn ein ursprünglich rechtmäßiger Bebauungsplan aufgrund von späteren Änderungen an die Ziele der Raumordnung anzupassen ist. II. Randnummer 30 War der Beklagte demnach dafür zuständig, gegen die Aufhebung des Beschlusses über die 3. Änderung des Bebauungsplanes „Gewerbepark an der A 61/B 262“ und die in diesem Zusammenhang beschlossene Veränderungssperre wegen eines Verstoßes gegen Raumordnungsrecht kommunalaufsichtlich vorzugehen, liegen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 121 Abs. 1 GemO für den Erlass der angegriffenen Beanstandungsverfügung vor. Denn die Stadtratsbeschlüsse vom 26. Oktober 2010 verstoßen im Sinne des § 121 Abs. 1 GemO gegen bestehendes Recht, nämlich gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Um ein solches Ziel handelt es sich bei dem sog. Agglomerationsverbot im Sinne von Z 61 LEP IV. Dieses Verbot steht mit höherrangigem Recht in Einklang (1.). Da die Klägerin durch die beanstandeten Stadtratsbeschlüsse die Beschlüsse vom 26. August 2010, welche der Anpassung des Bebauungsplans „Gewerbepark an der A 61/B 262“ an Z 61 des LEP IV dienten, aufgehoben hat, hat sie zugleich die sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebende Anpassungspflicht verletzt (2.). Randnummer 31 1. Gemäß Z 61 LEP IV ist der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der städtebaulich integrierten Bereiche durch Verkaufsflächenbegrenzungen in der Bauleitplanung entgegenzuwirken. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist Z 61 LEP IV ein rechtswirksames Ziel der Raumordnung. Es ist hinreichend bestimmt (
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.