Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz VGH N 18/14 Urteil Verfassungsrecht § 124 Abs 1 Nr 2 GemO RP, § 1 Abs 1 KomVwRGrG RP, § 2 Abs 1 KomVwRGrG RP, §

(1)Ein Ziel der Kommunal- und Verwaltungsreform sind kommunale Gebietskörperschaften, die unter besonderer Berücksichtigung der demografischen Entwicklungen und des Einsatzes neuer Informations- und Kommunikationstechnologien, insbesondere im Rahmen von E-Government, in der Lage sind, langfristig die eigenen und die übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen. Zu diesem Zweck sollen Aufgabenzuständigkeiten verändert und die Leistungsfähigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit und die Verwaltungskraft der verbandsfreien Gemeinden und der Verbandsgemeinden im Interesse einer bestmöglichen Daseinsvorsorge für die Bürgerinnen und Bürger durch Gebietsänderungen verbessert werden. Der Freiwilligkeit gebietlicher Veränderungen wird hierbei der Vorrang eingeräumt. Randnummer 8

(2)Darüber hinaus ist zur Verbesserung der Qualität und der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung eine Erweiterung der gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben und der gemeinsamen Unterhaltung öffentlicher Einrichtungen durch öffentliche und private Stellen angestrebt; dies gilt insbesondere für eine Zusammenarbeit kommunaler Gebietskörperschaften, die ihren Sitz in derselben Gemeinde haben. Mit Dienstleistungsangeboten der kommunalen Gebietskörperschaften sollen die Möglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger zur schnellen, qualitativ hochwertigen und kostengünstigen Abwicklung ihrer Verwaltungsangelegenheiten und die Unterstützung der Ortsgemeinden und der Ortsbezirke in Verwaltungsangelegenheiten verbessert werden. Ein Ziel der Kommunal- und Verwaltungsreform ist auch eine stärkere direkte Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger in kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten, um das Potenzial des in Rheinland-Pfalz sehr ausgeprägten bürgerschaftlichen Engagements zur Verwirklichung des Gemeinwohlziels verstärkt nutzen zu können. Dazu sollen notwendige Voraussetzungen geschaffen und erweitert werden. Randnummer 9 § 2 Grundsätze der Verbesserung kommunaler Gebietsstrukturen Randnummer 10

(1)Zur Stärkung der Leistungsfähigkeit, der Wettbewerbsfähigkeit und der Verwaltungskraft der verbandsfreien Gemeinden und der Verbandsgemeinden werden die vorhandenen Gebietsstrukturen dieser kommunalen Gebietskörperschaften bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahlen im Jahr 2014 verbessert. Randnummer 11

(2)Eine ausreichende Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft haben in der Regel Randnummer 12

1. verbandsfreie Gemeinden mit mindestens 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern und Randnummer 13
2. Verbandsgemeinden mit mindestens 12 000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Randnummer 14 Maßgebend ist die vom Statistischen Landesamt Rheinland-Pfalz zum
3. Juni 2009 festgestellte amtliche Zahl der Personen, die mit alleiniger Wohnung oder, sofern eine Person mehrere Wohnungen hat, mit ihrer Hauptwohnung in der verbandsfreien Gemeinde oder der Verbandsgemeinde gemeldet sind. Randnummer 15

(3)Unterschreitungen der Mindestgröße nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 2 sind in der Regel unbeachtlich bei Verbandsgemeinden mit mindestens 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern, die eine Fläche von mehr als 100 Quadratkilometern und mehr als 15 Ortsgemeinden haben. Aus besonderen Gründen können Unterschreitungen der Mindestgrößen nach Absatz 2 Satz 1 unbeachtlich sein, wenn die verbandsfreien Gemeinden und die Verbandsgemeinden die Gewähr dafür bieten, langfristig die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen. Besondere Gründe sind vor allem landschaftliche und topografische Gegebenheiten, die geografische Lage einer kommunalen Gebietskörperschaft unmittelbar an der Grenze zu einem Nachbarstaat oder einem Nachbarland, die Wirtschafts- und Finanzkraft, die Erfordernisse der Raumordnung sowie die Zahl der nicht kasernierten Soldatinnen und Soldaten, Zivilangehörigen und Familienangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte, soweit diese nicht den deutschen Meldevorschriften unterliegen. Randnummer 16

(4)Verbandsfreie Gemeinden und Verbandsgemeinden sollen mit benachbarten verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden desselben Landkreises zusammengeschlossen werden. Eine Ausnahme von Satz 1 kann zugelassen werden, vor allem wenn innerhalb desselben Landkreises ein Zusammenschluss zu einer verbandsfreien Gemeinde oder Verbandsgemeinde mit einer ausreichenden Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft nicht möglich ist. Ferner können im Ausnahmefall die Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde in mehrere andere Verbandsgemeinden eingegliedert, die Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde und die Ortsgemeinden mehrerer anderer Verbandsgemeinden zu neuen Verbandsgemeinden zusammengeschlossen sowie eine Ortsgemeinde aus einer Verbandsgemeinde ausgegliedert und in eine andere Verbandsgemeinde eingegliedert werden. Randnummer 17

(5)Bei dem Zusammenschluss kommunaler Gebietskörperschaften sind vor allem die Erfordernisse der Raumordnung, landschaftliche und topografische Gegebenheiten, die öffentliche Verkehrsinfrastruktur, die Wirtschaftsstruktur und historische und religiöse Bindungen und Beziehungen zu berücksichtigen. Randnummer 18 § 3 Freiwillige Gebietsänderungen Randnummer 19

(1)Im Falle der freiwilligen Eingliederung einer verbandsfreien Gemeinde oder einer Verbandsgemeinde in eine Verbandsgemeinde sind Beschlüsse des Gemeinderates der bisherigen verbandsfreien Gemeinde, der Verbandsgemeinderäte der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde sowie der Ortsgemeinderäte der Ortsgemeinden der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde erforderlich, mit denen übereinstimmend der Wille zu dieser freiwilligen Gebietsänderung erklärt wird. Im Falle der freiwilligen Eingliederung der Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde in mehrere andere Verbandsgemeinden sind Beschlüsse nach Satz 1 des Verbandsgemeinderates der bisherigen Verbandsgemeinde und der Ortsgemeinderäte ihrer Ortsgemeinden sowie der Verbandsgemeinderäte der aufnehmenden Verbandsgemeinden und der Ortsgemeinderäte ihrer Ortsgemeinden erforderlich. Im Falle der freiwilligen Umgliederung einer Ortsgemeinde aus einer Verbandsgemeinde in eine andere Verbandsgemeinde sind Beschlüsse nach Satz 1 der Ortsgemeinderäte und der Verbandsgemeinderäte dieser kommunalen Gebietskörperschaften erforderlich. Die Zustimmung der Ortsgemeinden nach den Sätzen 1 bis 3 gilt als erteilt, wenn jeweils mehr als die Hälfte der Ortsgemeinden der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde zugestimmt hat und in diesen Ortsgemeinden jeweils mehr als die Hälfte der Einwohnerinnen und Einwohner der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde wohnt. Randnummer 20

(2)Im Falle der freiwilligen Bildung einer neuen verbandsfreien Gemeinde oder Verbandsgemeinde aus verbandsfreien Gemeinden oder Verbandsgemeinden sind Beschlüsse nach Absatz 1 Satz 1 der Gemeinderäte der bisherigen verbandsfreien Gemeinden oder der Verbandsgemeinderäte der bisherigen Verbandsgemeinden und der Ortsgemeinderäte ihrer Ortsgemeinden erforderlich. Im Falle des freiwilligen Zusammenschlusses der Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde mit den Ortsgemeinden mehrerer anderer Verbandsgemeinden zu neuen Verbandsgemeinden sind Beschlüsse nach Absatz 1 Satz 1 der Verbandsgemeinderäte der bisherigen Verbandsgemeinden und der Ortsgemeinderäte ihrer Ortsgemeinden erforderlich. Absatz 1 Satz 4 gilt entsprechend. Randnummer 21

(3)Im Hinblick auf eine freiwillige Änderung des Gebiets kommunaler Gebietskörperschaften, die verschiedenen Landkreisen angehören, sind die betroffenen Landkreise vorher zu hören. Randnummer 22

(4)Die Beschlussfassung und die Anhörung nach den Absätzen 1 bis 3 müssen bis zum 30. Juni 2012 erfolgen. Randnummer 23

(5)Eine Gebietsänderung, die aus Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist und nicht freiwillig erfolgt, wird nach vorheriger Anhörung der beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften ohne deren Zustimmung durch Gesetz geregelt. Randnummer 24 § 4 Wahl der Organe und Rechtsstellung der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit Randnummer 25 (…) Randnummer 26

(5)Eine Wahl für die frei werdende Stelle der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters einer verbandsfreien Gemeinde mit weniger als 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern oder einer Verbandsgemeinde mit weniger als 12 000 Einwohnerinnen und Einwohnern, abgesehen von einer Verbandsgemeinde mit mindestens 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern, die eine Fläche von mehr als 100 Quadratkilometern und mehr als 15 Ortsgemeinden hat, bedarf vom Inkrafttreten dieses Gesetzes an bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahlen im Jahr 2014 einer Genehmigung der Aufsichtsbehörde; § 2 Abs. 2 Satz 2 gilt entsprechend. Die Genehmigung darf für einen Zeitraum von längstens einem Jahr ab dem Freiwerden der Stelle versagt werden. Für diesen Zeitraum kann die Aufsichtsbehörde die bisherige Bürgermeisterin oder den bisherigen Bürgermeister als beauftragte Person der verbandsfreien Gemeinde oder Verbandsgemeinde bestellen. Die beauftragte Person nimmt die Aufgaben der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters auf Kosten der verbandsfreien Gemeinde oder Verbandsgemeinde wahr. (…) (…) III. Randnummer 27 Zur Vorbereitung der Gebietsreform hatte im Auftrag des Ministeriums des Innern und für Sport Prof. Dr. Junkernheinrich eine „begleitende Gesetzesfolgenabschätzung zu den Entwürfen des Ersten und Zweiten Landesgesetzes zur Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz“ (Stand:

1. April 2010) – im Folgenden: begleitende Gesetzesfolgenabschätzung – durchgeführt. Darin kommt er zu dem Ergebnis, dass in fiskalischer Hinsicht kleine Gemeinden im Durchschnitt deutlich schlechter dastehen als einwohnerstarke Gemeinden. Dies spiegele sich zum einen in ihren überwiegend negativen Haushaltsergebnissen und darüber hinaus auch in der Höhe ihrer Kassenkreditverbindlichkeiten wider. Beide Indikatoren korrespondierten deutlich mit der Gemeindegröße. Die fiskalischen Unterschiede gingen wesentlich auf ortsgrößenbedingte Kostendifferenzen zurück. Zwar stelle die Einwohnerzahl nicht die einzige Bestimmungsgröße für die Höhe des administrativen Ressourcenverbrauchs dar, doch insbesondere im fiskalisch besonders bedeutsamen Bereich der allgemeinen Verwaltung (Einzelplan 0) habe sie einen deutlich spürbaren Einfluss. Im Verbandsgemeindebereich ergäben sich im Hinblick auf eine künftige Mindestortsgröße zwei methodisch begründbare Wirtschaftlichkeitsgrenzen. Die erste liege bei einer Einwohnerzahl von 10.700, die zweite bei etwa 13.000 Einwohnern. IV. Randnummer 28 Unter dem
2. August 2012 legte Prof. Dr. Junkernheinrich im Auftrag des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur ein Gutachten mit dem Titel „Fusion von Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden in Rheinland-Pfalz – Teil A – Prüfung der Ausnahmegründe von der Fusionspflicht im Rahmen der territorialen Neugliederung rheinland-pfälzischer Verbandsgemeinden und verbandsfreier Gemeinden“ (im Folgenden: Gutachten Junkernheinrich Teil A) vor. Darin untersuchte er, welche verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden die primären Ausnahmegründe nach § 2 Abs. 3 Satz 1 KomVwRGrG bzw. die besonderen Ausnahmegründe nach § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG erfüllten. Der besondere Grund der Wirtschafts- und Finanzkraft im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 3 KomVwRGrG wurde dabei anhand der Steuerkraft ermittelt. Er soll bei denjenigen verbandsfreien Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden vorliegen, deren Steuerkraft in Euro je Einwohner in den Jahren 2001 bis 2009 im Mehrjahresdurchschnitt positiv vom jeweiligen Gebietstyp abgewichen ist. Für die Annahme, dass die verbandsfreie Gemeinde bzw. Verbandsgemeinde die Gewähr einer langfristigen, wirtschaftlichen sowie bürger-, sach- und ortsnahen Wahrnehmung der Aufgaben in fachlich hoher Qualität im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG biete, mussten zwei Kriterien erfüllt sein: Das erste Kriterium erforderte einen im Neunjahresdurchschnitt ausgeglichenen Finanzierungssaldo. Das zweite Kriterium verlangte, dass die jeweilige verbandsfreie Gemeinde oder Verbandsgemeinde seit dem Jahr 2007 maximal ein Jahr mit negativem Finanzierungssaldo aufwies. Dabei gelangte der Gutachter zu dem Ergebnis, dass die Antragstellerin zwar den Ausnahmegrund der besonderen Wirtschafts- und Finanzkraft erfülle. Sie sei jedoch nicht dauerhaft leistungsfähig, da sie zwar im Zeitraum 2007 bis 2009 maximal ein Defizitjahr aufweise, allerdings über keinen ausgeglichenen Finanzierungssaldo im Durchschnitt der Jahre 2001 bis 2009 verfüge. V. Randnummer 29
3. Mit Schreiben vom
4. Oktober 2012 an den Bürgermeister der Antragstellerin sowie den Bürgermeister der Verbandsgemeinde Edenkoben teilte das Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur mit, dass für die Antragstellerin nach Maßgabe des Landesgesetzes über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform ein gemeindeimmanenter Gebietsänderungsbedarf gesehen und unter Zugrundelegung der Empfehlungen von Prof. Dr. Junkernheinrich erwogen werde, einen Zusammenschluss mit der Verbandsgemeinde Edenkoben herbeizuführen. Der Antragstellerin wurde hierzu die Möglichkeit zur Stellungnahme gewährt, wovon sie mit Schreiben vom
5. Januar 2013 Gebrauch machte. Randnummer 30 Mit Schreiben vom
6. Mai 2013 informierte das Ministerium die betroffenen verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, darunter auch die Antragstellerin darüber, dass Gesetzesentwürfe zu Gebietsänderungen vorbereitet würden. Die Landesregierung sei allerdings bereit, im Gesetzesentwurf die Gebietsänderung für einen späteren Zeitpunkt, spätestens aber zum
7. Juli 2019 vorzusehen, sofern die betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften der jeweilig vorgesehenen Gebietsänderung zustimmten. Randnummer 31
8. Nachdem die Antragstellerin von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht hatte, gab ihr das Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur mit Schreiben vom
9. Juni 2013 zum Entwurf eines Landesgesetzes über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Maikammer in die Verbandsgemeinde Edenkoben Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum
10. August
11. Daraufhin beantragte die Antragstellerin unter dem
12. Juli 2013 eine Fristverlängerung bis zum
13. September 2013, deren Notwendigkeit sie vor allem damit begründete, dass sich der Zeitraum für die Einreichung einer Stellungnahme im Wesentlichen auf die rheinland-pfälzischen Sommerferien beschränke. Ferner beantragte sie, ihr Einsicht in sämtliche Verfahrensakten zu dem Gesetzesentwurf zu gewähren und ihr sämtliche dem Gutachten von Prof. Dr. Junkernheinrich zugrunde liegenden statistischen Daten zur Verfügung zu stellen. Nachdem das Ministerium die Anträge abgelehnt hatte, nahm die Antragstellerin unter dem
14. August 2013 zu dem geplanten Gesetz Stellung. Zusätzlich fand am
15. November 2013 vor dem Innenausschuss des Landtages ein Anhörungsverfahren zu dem Gesetzesentwurf statt, zu dem unter anderem der Bürgermeister der Antragstellerin und der Bürgermeister der Verbandsgemeinde Edenkoben geladen worden waren. VI. Randnummer 32
16. Am
17. Dezember 2013 beschloss der Landtag das Landesgesetz über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Maikammer in die Verbandsgemeinde Edenkoben (im Folgenden: Eingliederungsgesetz Maikammer bzw. MaikammerEinglG) in der Fassung des Gesetzesentwurfs der Landesregierung (LT-Drucks. 16/2794). Das Gesetz wurde am
18. Dezember 2013 im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet (GVBl. S. 541). Es lautet auszugsweise wie folgt: Randnummer 33 § 1 Die Verbandsgemeinde Maikammer wird am
19. Juli 2014 in die Verbandsgemeinde Edenkoben eingegliedert. Randnummer 34 § 2 Die Verbandsgemeinde Edenkoben führt ihren Namen unverändert fort. Ihr Sitz bleibt die Stadt Edenkoben. Randnummer 35 § 3 Randnummer 36

(1)Der Verbandsgemeinderat und die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister der umgebildeten Verbandsgemeinde Edenkoben werden am Tage der allgemeinen Kommunalwahlen im Jahr 2014 neu gewählt. Eine etwaige Stichwahl zur Wahl der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters der umgebildeten Verbandsgemeinde findet am

1. Tag nach der ersten Wahl statt. Für die Vorbereitung und die Durchführung der Wahlen ist das gemeinsame Gebiet der Verbandsgemeinden Maikammer und Edenkoben maßgeblich. Die Wahlzeit des neuen Verbandsgemeinderates Edenkoben beginnt am
2. Juli
3. Die Wahlzeiten der bisherigen Verbandsgemeinderäte der Verbandsgemeinden Maikammer und Edenkoben und die Amtszeiten ihrer jeweils am
4. Juni 2014 amtierenden Bürgermeister enden mit Ablauf des
5. Juni
6. Randnummer 37

(2)Die am

1. Juni 2014 amtierenden Bürgermeister der Verbandsgemeinden Maikammer und Edenkoben haben für den Rest der Amtszeiten, für die sie ernannt worden sind, einen Anspruch auf Verwendung als hauptamtliche Beigeordnete der umgebildeten Verbandsgemeinde Edenkoben. Eine Verpflichtung zur Übernahme eines gleich oder geringer zu bewertenden Amtes im Sinne des § 27 Abs. 3 des Landesbeamtengesetzes (LBG) in Verbindung mit § 18 Abs. 1 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) vom
2. Juni 2008 (BGBl. I S. 1010) in der jeweils geltenden Fassung besteht nicht. Bei einer Versetzung in den einstweiligen Ruhestand findet § 83 Abs. 8 des Landesbeamtenversorgungsgesetzes vom
3. Juni 2013 (GVBl. S. 157, BS 2032-2) entsprechende Anwendung. Randnummer 38

(3)Wird der am 30. Juni 2014 amtierende Bürgermeister der Verbandsgemeinde Maikammer oder Bürgermeister der Verbandsgemeinde Edenkoben in das Amt des Bürgermeisters oder für den Rest seiner Amtszeit, für die er ernannt worden ist, als hauptamtlicher Beigeordneter der umgebildeten Verbandsgemeinde Edenkoben berufen, gilt das Beamtenverhältnis als nicht unterbrochen. Randnummer 39 § 4 Randnummer 40

(1)Die Rechtsstellung der Beamtinnen und Beamten sowie Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger richtet sich nach § 27 Abs. 3 LBG in Verbindung mit den §§ 16 bis 19 BeamtStG und § 40 LBG. Randnummer 41

(2)… . (…) Randnummer 42 § 13 Randnummer 43 Soweit in diesem Gesetz nichts Abweichendes geregelt ist, gilt ergänzend das Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform. Randnummer 44

1. In der Begründung zum Gesetzesentwurf vom
2. September 2013 (LT-Drucks. 16/2794) wird von einem Gebietsänderungsbedarf der Antragstellerin ausgegangen. Zur Begründung heißt es im Wesentlichen, auch bei Zugrundelegung des Bevölkerungsstandes vom
3. Juni 2012 werde die erforderliche Mindesteinwohnerzahl von 12.000 Einwohnern mit 8.025 Einwohnern deutlich unterschritten. Die Antragstellerin weise zwar eine überdurchschnittliche Wirtschafts- und Finanzkraft auf. Auch sei im Hinblick auf die demografische Entwicklung ein leicht positiver Trend erkennbar. Es lägen dennoch keine besonderen Voraussetzungen vor, die eine Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahlen ausnahmsweise rechtfertigten. Trotz der im Landesvergleich relativ guten Werte bei der Wirtschafts- und Finanzkraft und der demografischen Entwicklung seien diese dennoch nicht ausreichend, um ein Unterschreiten der Mindesteinwohnerzahl ausnahmsweise zuzulassen. Die Antragstellerin nehme weder in der Region Rheinpfalz noch im Landkreis Südliche Weinstraße eine demografische oder finanzielle Sonderstellung ein. Zwar sei bei der Antragstellerin die Voraussetzung der Gewährleistung einer dauerhaften Leistungsfähigkeit nach § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG gegeben. Allerdings müsse bei der Beurteilung, ob der besondere Ausnahmegrund der Wirtschafts- und Finanzkraft mit einer entsprechenden dauerhaften Leistungsfähigkeit nach § 2 Abs. 3 KomVwRGrG ausreiche, um ein Unterschreiten der Mindestgröße zuzulassen, berücksichtigt werden, dass die Antragstellerin mit 7.958 Einwohnern zum
4. Juni 2009, einer Gesamtfläche von 39,73 qkm und drei Ortsgemeinden deutlich hinter der grundsätzlich geforderten Zahl von 12.000 Einwohnern und den durchschnittlichen territorialen Größenverhältnissen für Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz, aber auch im regionalen Vergleich zurückbleibe. Wie in der begleitenden Gesetzesfolgenabschätzung dargelegt, ließen sich die dauerhafte Handlungs- und Tragfähigkeit kleiner Kommunen nicht gewährleisten, und zwar selbst für den Fall nicht, dass diese zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch vergleichsweise wirtschaftlich arbeiteten. Auch unter Berücksichtigung der guten Wirtschafts- und Finanzkraft, der deutlich unterdurchschnittlichen Verschuldung und der voraussichtlich nicht erheblich abnehmenden bzw. gegebenenfalls sogar leicht ansteigenden Bevölkerungszahl hebe sich die Antragstellerin nicht in einer solchen Weise von den durchschnittlichen Werten der Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz bzw. in ihrer Region ab, die eine Ausnahme von der Fusionspflicht rechtfertigen könnten. Eine überdurchschnittliche Wirtschafts- und Finanzkraft müsse mit einer den gesetzgeberisch angestrebten Größenverhältnissen zumindest annähernd entsprechenden Größe von kommunalen Gebietskörperschaften einhergehen, um ein Unterschreiten der Mindesteinwohnerzahl ausnahmsweise zuzulassen. Es sei auch nicht ersichtlich, weshalb bei der Beurteilung der Frage, ob ein Unterschreiten der Mindesteinwohnerzahl ausnahmsweise zugelassen werden solle, nicht auch ein regionaler Vergleich herangezogen werden könne. B. Randnummer 45 Mit ihrem Antrag vom
5. Februar 2014 macht die Antragstellerin geltend, durch das Gesetz über ihre Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben in ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie verletzt zu sein. Sie sei im Gesetzgebungsverfahren nur unzureichend angehört worden. Weder die Landesregierung noch der Gesetzgeber hätten sich ernsthaft bemüht, ein authentisches Meinungsbild der Bevölkerung vor Ort einzuholen. Sie sei ferner daran gehindert gewesen, zu der Gesetzesbegründung umfassend Stellung und Einfluss auf das Ergebnis nehmen zu können, da ihre Anträge auf Einsichtnahme in die Verfahrensakten des federführenden Ministeriums abgelehnt und ihr die dem Gutachten Junkernheinrich zugrunde liegenden statistischen Daten nicht überlassen worden seien. Wie sich nachträglich herausgestellt habe, sei es durch die Übermittlung unrichtiger Zahlen für das Jahr 2009 infolge eines Verbuchungsfehlers zu falschen Feststellungen des Gutachters bezüglich des Finanzierungssaldos in den Jahren 2001 bis 2009 gekommen. Sie sei zudem in ihrem Anhörungsrecht durch die Weigerung des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur, die Frist zur Stellungnahme zu verlängern, verletzt worden. Schließlich ergebe sich aus den Äußerungen verschiedener Mitglieder der damaligen Landesregierung und dem Ablauf des Anhörungsverfahrens, insbesondere aus der interessensgeleiteten (parteipolitischen) Auswahl der anzuhörenden Personen, dass es sich um eine nicht ergebnisoffene Anhörung gehandelt habe. Randnummer 46 Darüber hinaus seien Leitbild und Leitlinien der Kommunal- und Verwaltungsreform, wie sie im inzident zu prüfenden Grundsätzegesetz normiert seien, verfassungswidrig. Es fehle an einer nachvollziehbaren Begründung für die Bestimmung der gesetzlichen Mindesteinwohnerzahl in § 2 Abs. 2 KomVwRGrG. Die Festlegung der Mindestgröße von 12.000 Einwohnern weiche zudem deutlich von der Praxis in anderen Bundesländern ab. Sie liege für Verbandsgemeinden und Ämter regelmäßig unterhalb der 10.000 Einwohnergrenze. Die vom Gesetzgeber bei der Bestimmung der Mindesteinwohnerzahlen vorgenommene Differenzierung zwischen verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden sei widersprüchlich. Vor dem Hintergrund, dass verbandsfreie Gemeinden grundsätzlich mehr Aufgaben wahrnähmen als Verbandsgemeinden, müsse von den verbandsfreien Gemeinden grundsätzlich eine höhere Leistungsfähigkeit eingefordert werden als von den Verbandsgemeinden. Bemesse sich die Leistungsfähigkeit nach Auffassung des Gesetzgebers aber im Wesentlichen anhand der Größe der Gebietskörperschaft, dann sei es nicht schlüssig, wenn – wie hier geschehen – der Gesetzgeber die Mindestgröße einer verbandsfreien Gemeinde niedriger festsetze als die Mindestgröße einer Verbandsgemeinde. Systemwidrig sei es zudem, dass die Neugliederungsmaßnahmen gemäß § 2 Abs. 4 KomVwRGrG grundsätzlich nur innerhalb der bestehenden Kreisgrenzen erfolgen könnten, diese aber durch den Gesetzgeber als revisionsbedürftig erachtet würden. Denn zum einen schränke die Bindung an die Kreisgrenzen die Suche nach sinnvollen Lösungen ein. Zum anderen führe § 2 Abs. 4 KomVwRGrG zu einer Gebietsreform mit Verfallsdatum, wenn sich der Gesetzgeber auf der zweiten Reformstufe nicht seiner Handlungsmöglichkeiten berauben wolle. Unverhältnismäßig sei es zudem, dass eine Verbandsgemeinde, welche die Zielsetzung des § 1 Abs. 1 KomVwRGrG und damit zugleich das Tatbestandskriterium der Ausnahmeregelung des § 2 Abs. 3 KomVwRGrG erfülle, gleichwohl zum Gegenstand einer Neugliederungsmaßnahme gemacht werden könne. § 2 Abs. 3 Satz 2 und 3 KomVwRGrG müssten daher verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass der Gesetzgeber bei verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, die den Nachweis der dauerhaften Leistungsfähigkeit erbringen könnten und für die auch das Vorliegen besonderer Gründe festgestellt werden könne, von Neugliederungsmaßnahmen Abstand nehmen müsse. Randnummer 47 Das Eingliederungsgesetz sei zudem verfassungswidrig, weil es nicht durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Der Gesetzgeber habe den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht umfassend ermittelt. Bei seiner Entscheidung, sie, die Antragstellerin, in die Verbandsgemeinde Edenkoben einzugliedern, habe er sich im Ergebnis auf einzelne ausgewählte statistische Daten eines einzelnen Haushaltsjahres gestützt, die jedoch nicht geeignet seien, verlässliche Bewertungen für die Wirtschafts-, Finanz- und Leistungskraft abzuleiten. Er habe außerdem nicht, wie geschehen, auf die Bruttoausgaben/Sachkosten der Verbandsgemeinde einschließlich der ihr angehörenden Ortsgemeinden abstellen dürfen. Auch sei die Höhe der Ausgaben nicht aussagekräftig, weil der Gesetzgeber grundsätzlich die Wirtschafts- und Finanzkraft einer Verbandsgemeinde sowie deren Leistungsfähigkeit an die Einnahmenseite knüpfe. Den Gutachten, auf denen das Eingliederungsgesetz beruhe, lägen außerdem bloße Planzahlen bzw. fehlerhafte Daten zugrunde. Nach ihren eigenen Berechnungen auf der Grundlage der jeweiligen Haushaltsergebnisse der Jahre 2001 bis 2009 sei der Finanzierungssaldo für diesen Zeitraum im Durchschnitt positiv. Der vom Statistischen Landesamt ermittelte negative Haushaltssaldo für das Jahr 2009 basiere außerdem auf einem Verbuchungsfehler. Der Gesetzgeber habe ferner – abweichend von seiner Praxis – das Einsparpotenzial bezogen auf die Eingliederung der Antragstellerin nicht überschlägig ermittelt. Hier sei jedenfalls eine Plausibilitätsprüfung erforderlich gewesen, zumal nach dem von ihr in Auftrag gegebenen Gutachten von Dr. Röske (im Folgenden: Gutachten Röske) von einem negativen Fusionseffekt von mindestens 60.000,00 € jährlich auszugehen sei und auch vergangene Gebietsreformen gezeigt hätten, dass sich das erwartete Einsparpotenzial nicht regelmäßig realisieren lasse. Randnummer 48 Die Leitbilder des Grundsätzegesetzes seien zudem nicht systemgerecht umgesetzt worden. Die willkürliche Stückelung von Eingliederungsmaßnahmen, die lediglich zehn Gebietskörperschaften zum
6. Juli 2014 betreffe, sei mit der Ausrichtung des Grundsätzegesetzes auf eine systematisch abgestimmte, flächendeckende Reform bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahl im Jahre 2014 nicht in Einklang zu bringen. Für ein derartiges Vorgehen bestünden keine sachlichen Gründe. Die Begründung des Gesetzgebers, wonach die Verschonung einiger Gebietskörperschaften zum Teil darauf zurückzuführen sei, dass für die übrigen Gebietskörperschaften eine Neugliederung über Kreisgrenzen hinaus für sinnvoll erachtet werde, widerspreche § 2 Abs. 4 KomVwRGrG. Schließlich habe das Innenministerium durch sein Angebot, die Gebietsänderung erst bis zum Jahr 2019 zu vollziehen, sofern der Gebietsänderung verbindlich zugestimmt werde, die Regelungssystematik vollständig ausgehöhlt. Randnummer 49 Der Gesetzgeber verstoße außerdem insofern gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit, als er die Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 3 KomVwRGrG willkürlich anwende. So würden einerseits Ausnahmen gewährt, obwohl die Voraussetzungen hierfür nicht vorlägen, andererseits werde dort von Ausnahmen abgesehen, wo die Voraussetzungen für eine Ausnahme erfüllt seien. Ihre Auflösung, d.h. die Auflösung der Antragstellerin, sei evident systemwidrig, da sie den Nachweis erbracht habe, dauerhaft leistungsfähig zu sein. Dies werde ihr mittlerweile auch durch den Gesetzgeber attestiert. Randnummer 50 Die Abwägung der Vor- und Nachteile einer Eingliederung sei unvollständig und evident fehlerhaft. So habe der Gesetzgeber das Einsparpotenzial nicht ermittelt, sondern stattdessen das vorgelegte Gutachten Röske ausgeblendet, wonach die erwarteten Einspareffekte von 15 bis 20 % sich nicht realisieren ließen. Die erzwungene und übereilte Auflösung und Eingliederung würden, wie sich aus dem Gutachten ergebe, weder kurzfristig noch mittel- und langfristig spürbare Kosteneinsparungen zur Folge haben. Es seien vielmehr Mehrkosten durch die Vernetzung der beiden Verwaltungsstandorte zu erwarten, die auch mittel- und langfristig nicht durch die Eingliederung eingespart werden könnten. Die erheblich nachteiligen steuerlichen Auswirkungen des Übergangs der Wasserwerke und Kanalwerke Maikammer sowie der „Energieprojekte und Kalmitbad Maikammer“ AöR seien zudem nicht berücksichtigt worden. Randnummer 51 Der Gesetzgeber habe zudem nicht hinreichend in Rechnung gestellt, dass die Fusion zu einer Schwächung des bürgerschaftlichen Engagements und zu einem Verlust an Teilhabemöglichkeiten führe. Er habe außerdem die Vergleichsmaßstäbe in unzulässiger Weise verengt, wenn er sie, die Antragstellerin, nur mit den durchweg leistungsstarken Verbandsgemeinden des Landkreises Südliche Weinstraße vergleiche. Der Begriff der Leistungsfähigkeit könne nicht regional unterschiedlich ausgelegt werden. Der Gesetzgeber betreibe zudem ein „Rosinenpicken“, wenn er sich gezielt auf bestimmte statistische Kennziffern beschränke und den Bewertungsmaßstab willkürlich ändere, je nachdem, welches Ergebnis für die jeweilige Argumentation benötigt werde. Einer Verbandsgemeinde, die, wie die Antragstellerin, wachse, während Land, Region und Kreis schrumpften, deren Steuerkraft dauerhaft um knapp 10 % die durchschnittliche Steuerkraft einer Verbandsgemeinde in Rheinland-Pfalz übersteige, die im Gegensatz zur Mehrheit der Verbandsgemeinden im Land nicht auf Kassenkredite zurückgreifen müsse, deren Schuldenstand um rund 50 % unterhalb der Schulden einer durchschnittlichen Verbandsgemeinde in Rheinland-Pfalz liege und auch landkreisweit durchschnittlich sei, könne nicht unterstellt werden, dass sie nicht deutlich von den durchschnittlichen rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden abweiche. Die fusionierte Verbandsgemeinde entspreche zudem im Hinblick auf ihre Größe, Anzahl der Ortsgemeinden und Einwohnerzahl nicht dem gesetzgeberischen Leitbild. Randnummer 52 Schließlich sei das Eingliederungsgesetz auch unverhältnismäßig. Ihre Auflösung und Eingliederung seien zur Erreichung der gesetzgeberischen Zwecke nicht geeignet. Sie führten weder zu einer Verbesserung der fiskalischen Situation noch der demografischen Entwicklung. Das Eingliederungsgesetz bewirke auch keinen Disparitätenausgleich. Denn es mache aus einer kleinen und einer normalgroßen Verbandsgemeinde eine deutlich zu große Verbandsgemeinde. Das angestrebte Ziel gleichförmiger territorialer Größenverhältnisse ohne Stärkung der vorhandenen Leistungsfähigkeit werde auf diese Weise zum Selbstzweck. Die Zwangsfusion sei auch nicht erforderlich, da durch eine Ausweitung der interkommunalen Kooperation mit den Nachbargemeinden das Ziel der Schaffung und Stärkung leistungsfähiger Verbandsgemeinden mindestens in gleicher Weise hätte erreicht werden können. Ferner sei ihr, der Antragstellerin, eine Auflösung und Eingliederung binnen weniger Wochen und Monate nicht zumutbar. Randnummer 53 Das angefochtene Gesetz verstoße zudem gegen den Grundsatz der interkommunalen Gleichbehandlung. Sie, die Antragstellerin, werde als eine von nur wenigen Gebietskörperschaften, welche die gesetzliche Mindesteinwohnerzahl unterschritten, aufgelöst. Die Mehrzahl der Verbandsgemeinden mit weniger als 12.000 Einwohnern werde hingegen über den
7. Juli 2014 hinaus in ihrem Bestand unverändert belassen. Hierfür fehlten sachliche Gründe. Sofern der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang auf die anstehende Landkreisreform verweise, überzeuge dies nicht, da die Kommunalreform nach den Leitlinien innerhalb der bestehenden Landkreise erfolgen solle. Die Ungleichbehandlung folge ferner aus der willkürlichen Anwendung bzw. Nichtanwendung der Ausnahmegründe nach § 2 Abs. 3 KomVwRGrG sowie aus der „zeitlichen Ungleichbehandlung“, die das Grundsätzegesetz nicht vorsehe. C. Randnummer 54 Der Verfassungsgerichtshof hat dem Landtag und der Landesregierung Gelegenheit zur Äußerung gegeben. I. Randnummer 55 Der Landtag hält den Antrag für unbegründet. Die Eingliederung werde den prozeduralen und materiellen Anforderungen gerecht. Dem Anhörungsgebot sei ausreichend Genüge getan worden. Es sei nicht ersichtlich, dass die regierungsseitig bemessene Frist von zwei Monaten zur Stellungnahme nicht genügt habe, zumal die Antragstellerin bereits am
8. Oktober 2012 über die beabsichtigte Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben informiert worden sei. Es sei für die Antragstellerin auch nicht unzumutbar gewesen, innerhalb der Sommerferien eine Sitzung des Verbandsgemeinderates einzuberufen. Ungeachtet dessen sei die Antragstellerin, wie ihre Einlassung vom
9. August 2013 belege, offenbar in der Lage gewesen, ihre Bedenken gegen die Eingliederung umfassend vortragen zu können. Neben der schriftlichen Anhörung sei die Antragstellerin zudem durch den Innenausschuss des Landtages mündlich angehört worden. Der Vorwurf mangelnder Ergebnisoffenheit des Gesetzgebungsverfahrens sei haltlos. Hinsichtlich des Kreises der Anzuhörenden sei der Innenausschuss übereingekommen, zu den Gesetzesentwürfen jeweils fünf Auskunftspersonen anzuhören. Deren Benennung richte sich gemäß der Geschäftsordnung des Landtages nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen. Es liege in der Natur des parlamentarischen Beratungsprozesses begründet, dass die dort zu treffenden Entscheidungen von den Akteuren nach grundsätzlich eigenen parlamentspolitischen Maßstäben getroffen würden. Verfassungsrechtlich vorgegeben sei lediglich die Anhörung der von der Maßnahme betroffenen Körperschaften. Diese sei hier erfolgt. Das Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur habe auch der Antragstellerin nicht zu Unrecht die Einsichtnahme in die Verfahrensakten und den Zugang zu relevantem Datenmaterial versagt. Dieser Einwand ziele schon nicht auf das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren und hätte gegenüber der Landesregierung gerichtlich geltend gemacht werden müssen. Der Sachverhalt sei auch nicht mit Blick auf die zugrunde liegende Datenbasis unrichtig oder falsch ermittelt worden. Bei der Prüfung des Gebietsänderungsbedarfs sei das aktuellste vom Statistischen Landesamt zur Verfügung gestellte Datenmaterial verwendet worden. Der Gesetzgeber sei von Verfassungs wegen nicht verpflichtet gewesen, auf die Steuerkraft der Antragstellerin ab dem Jahr 2010 abzustellen, zumal hierfür lediglich Planzahlen vorgelegen hätten. Randnummer 56 Die Eingliederung der Antragstellerin in die Verbandsgemeinde Edenkoben sei gemeinwohlorientiert. Mit der Reform verfolge der Gesetzgeber das legitime Ziel, die Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft der kommunalen Selbstverwaltung effizient und nachhaltig zu steigern. Er habe sich vor allem aufgrund der zu erwartenden demografischen Entwicklung und der Verschuldungssituation der kommunalen Haushalte zur Veränderung kommunaler Gebietsstrukturen veranlasst sehen dürfen. Ohne Gegenmaßnahmen sei eine Beeinträchtigung der aktuellen und langfristigen Aufgabenwahrnehmung zu befürchten. Die im Grundsätzegesetz festgelegten Leitlinien seien geeignet, den Gemeinwohlbegriff in verfassungskonformer Weise zu konkretisieren. Die im Rahmen einer begleitenden Gesetzesfolgenabschätzung mittels einer Varianzanalyse festgelegte Mindestgröße von 12.000 Einwohnern pro Verbandsgemeinde sei nachvollziehbar begründet. Schon wegen der Eigenart der kommunalen Struktur in Rheinland-Pfalz seien die Richtwerte anderer Bundesländer nicht übertragbar. Die Ausnahmeregelungen schlössen eine verfassungsrechtlich problematische schematische Anwendung der Mindesteinwohnerzahlen aus. Randnummer 57 Die in Umsetzung der Leitbilder und Leitlinien erfolgte Auflösung und Eingliederung der Antragstellerin sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Mit ihrer um ein Drittel unter dem Richtwert von 12.000 Einwohnern liegenden Einwohnerzahl sei eine Ausnahme für die Antragstellerin nach § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG trotz ihrer festgestellten Leistungskraft nicht zu rechtfertigen. Gebietliche Alternativen seien in hinreichender Weise abgewogen und in vertretbarer Weise abgelehnt worden. Die Eingliederungsentscheidung sei auch nicht systemwidrig. Der Gesetzgeber verstehe die Reform als einen mehrstufigen und sukzessiv zu verwirklichenden Prozess. Dies sei vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, der sich über die zukünftigen Entscheidungen ein hinreichend sicheres Urteil bilden müsse. Allein der Hinweis der Antragstellerin auf mehrheitlich verschont gebliebene Gemeinden genüge für die substantiierte Behauptung systemwidrigen Verhaltens und eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nicht. II. Randnummer 58 Die Landesregierung ist ebenfalls der Ansicht, das angegriffene Gesetz sei verfassungsmäßig. Eine Anhörung der Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde sei entgegen der Annahme der Antragstellerin von Verfassungs wegen nicht geboten. Ein Verstoß gegen die Anhörungspflicht sei auch nicht darin begründet, dass das Innenministerium der Antragstellerin nicht die angeforderten statistischen Daten überlassen habe. Mit der Übersendung des über 110-seitigen Gesetzesentwurfs sei sie sowohl über den Inhalt der geplanten Verwaltungsreform als auch über die hieraus zu ziehenden Folgerungen für ihre konkrete Interessenlage im Bilde gewesen. Zudem sei die Antragstellerin bereits am
10. Oktober 2012 über den beabsichtigten Zusammenschluss mit der Verbandsgemeinde Edenkoben unterrichtet worden. Ein potenzieller Gebietsänderungsbedarf durch Unterschreiten der Mindesteinwohnergrenze sei ihr außerdem bereits mit der Bekanntmachung des Grundsätzegesetzes vom
11. September 2010 bekannt gewesen. Es habe auch kein Recht auf Einsicht in die Verfahrensakten des Ministeriums bestanden. Der Antrag der Antragstellerin sei in Anbetracht der Fülle des angefallenen Materials im Übrigen viel zu unsubstantiiert gewesen, um überhaupt bearbeitet werden zu können. Eine Verlängerung der Anhörungsfrist zum Gesetzesentwurf sei verfassungsrechtlich nicht geboten gewesen. Die Behauptung der Antragstellerin, der Gesetzesentwurf sei ihr erst während der Sommerferien vom
12. Juli bis
13. August 2013 zugegangen, treffe nicht zu. Das Schreiben des Innenministeriums datiere unter dem
14. Juni
15. Daher sei davon auszugehen, dass mittels Verkürzung der Einladungsfrist eine Erstbefassung des Verbandsgemeinderates noch vor Beginn der Sommerferien hätte erreicht werden können. Es sei ferner nicht ersichtlich, dass der Rat während der Sommerferien beschlussunfähig gewesen wäre. Das Anhörungsverfahren durch den Innenausschuss des Landtages, das nach der Anhörung durch die Landesregierung an sich nicht mehr erforderlich gewesen sei, sei ebenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Welche Personen ein parlamentarisches Gremium anhöre, sei einer Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof nicht zugänglich. Randnummer 59 Das Leitbild und die Leitlinien des Grundsätzegesetzes seien ebenfalls verfassungsgemäß. Die Bestimmung künftiger Einwohnerzahlen kommunaler Gebietskörperschaften durch den Gesetzgeber erfolge in einer Abwägung, deren Ergebnis der Gesetzgeber in für das ganze Land geltenden Regelungen typisieren dürfe. Es entspreche den Anforderungen an ein informationsbasiertes rationales Gesetzgebungsverfahren, dass sich der Gesetzgeber bei der Festlegung der Mindesteinwohnerzahlen auch auf ein als begleitende Gesetzesfolgenabschätzung konzipiertes Expertengutachten gestützt habe. Die Festlegung der Mindesteinwohnerzahl für verbandsfreie Gemeinden sei nicht systemwidrig, zumal der Gesetzgeber nicht davon ausgegangen sei, dass die Leistungsfähigkeit linear zur Einwohnerzahl steige. Sofern die Antragstellerin beanstande, dass die Neugliederungsmaßnahmen der ersten Stufe grundsätzlich nur innerhalb der Kreisgrenzen erfolgen dürften, sei nicht ersichtlich, inwieweit sie hierdurch in ihrer Selbstverwaltungsgarantie betroffen sein könne. Denn ihre Eingliederung erfolge gerade innerhalb des Landkreises. Im Übrigen enge die zeitliche Trennung zwischen der Neugliederung auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden und der Neugliederung auf Kreisebene allenfalls Spielräume für die zweite Stufe ein. Die Geeignetheit der ersten Stufe werde hierdurch nicht relativiert. Randnummer 60 Die Auflösung der Antragstellerin und ihre Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben entsprächen dem Gemeinwohl. Der Gesetzgeber habe den maßgeblichen Sachverhalt auch ausreichend aufgeklärt. Es sei dessen Sache, die zur systemgerechten Verwirklichung des von ihm formulierten Leitbildes relevanten Sachverhaltselemente auszuwählen und zu ermitteln. Im Übrigen seien die von einer kommunalen Neugliederung berührten Selbstverwaltungselemente nahezu „ad infinitum“ vermehrbar, so dass eine in jeder Hinsicht vollständige Ermittlung aller tatsächlichen Umstände von vornherein nicht erwartet werden könne. Eine Systemwidrigkeit ergebe sich entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht daraus, dass Neugliederungen der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden über die Kommunalwahl im Jahr 2014 hinaus erfolgen sollten. § 2 Abs. 1 KomVwRGrG sei keine Ausschlussfrist, sondern regele lediglich die (sachliche) Reichweite der ersten Stufe der Kommunalreform. Im Übrigen lägen sachliche Gründe für die Neugliederungsmaßnahmen über das Jahr 2014 hinaus vor. Aus einer vermeintlich systemwidrigen Anwendung von Ausnahmegründen könne die Antragstellerin keine Gleichheit im Unrecht beanspruchen. Randnummer 61 Die hier vorgenommene Abwägung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zu einer detaillierten Auseinandersetzung mit den bei jeder einzelnen Fusion erzielbaren Einsparungen sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet. Es liege vielmehr innerhalb seiner Typisierungsbefugnis, von einer langfristigen Fusionsrendite durch Schaffung von auf größeren Einheiten basierenden kommunalen Strukturen auszugehen. Dass für die Antragstellerin das Vorliegen einer Ausnahme gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG nicht bejaht worden sei, stelle sich nicht als abwägungsfehlerhaft dar. Selbst wenn die Voraussetzungen auf Tatbestandsseite vorlägen, bestehe kein Recht der betroffenen Gemeinde, von einer Maßnahme der kommunalen Neugliederung verschont zu bleiben. Randnummer 62 Die Eingliederung der Antragstellerin in die Verbandsgemeinde Edenkoben sei schließlich auch verhältnismäßig. Sie sei zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet. Der Gesetzgeber sei zu dem Ergebnis gekommen, dass die Leistungsfähigkeit der Antragstellerin zumindest auf lange Sicht durch die Fusion verbessert werden könne. Eine interkommunale Zusammenarbeit sei nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung kein milderes Mittel. Die Eingliederung könne der Antragstellerin ferner in zeitlicher Hinsicht zugemutet werden. Diese könne sich insbesondere nicht darauf berufen, es habe für sie vor Erlass des Eingliederungsgesetzes kein Anlass bestanden, sich mit den für den Fall der Herbeiführung der Gebietsänderung zu treffenden Maßnahmen auseinanderzusetzen. Eine Unzumutbarkeit der Umsetzung der Gebietsänderungsmaßnahme lasse sich auch nicht daraus ableiten, dass eine Verschiebung der Gebietsänderung bis zum Jahr 2019 im Falle eines Rechtsbehelfsverzichts möglich gewesen wäre. Die Initiative, Gebietsänderungen zu akzeptieren, wenn deren Wirksamwerden erst 2019 erfolge, sei nicht vom Innenminister, sondern von den Kommunen ausgegangen. Ein Verstoß gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung sei ebenfalls nicht festzustellen. Für die zeitliche Zurückstellung der weiteren Gebietsänderungen bestünden sachliche Gründe. Soweit die Antragstellerin geltend mache, sie sei durch eine willkürliche Anwendung der Ausnahmegründe des § 2 Abs. 3 KomVwRGrG ungleich behandelt worden, seien die von ihr herangezogenen Fälle Einzelfallentscheidungen, die einen Vergleich mit der Antragstellerin kaum zuließen. D. Randnummer 63 Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.). I. Randnummer 64
16. Der Antrag ist gemäß Art. 130 Abs. 1 Satz 2 Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – als Normenkontrolle auf kommunalen Antrag statthaft. Nach Art. 130 Abs. 1 Satz 1 LV kann die Landesregierung, der Landtag und jede Landtagsfraktion eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs darüber beantragen, ob ein Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans, soweit es sich nicht um eine Gesetzesvorlage handelt, verfassungswidrig ist. Den Antrag können nach Satz 2 auch Körperschaften des öffentlichen Rechts stellen – und damit auch die Antragstellerin als kommunale Gebietskörperschaft (vgl. § 64 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung – GemO –) –, soweit sie geltend machen, durch das Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans in eigenen Rechten verletzt zu sein. Randnummer 65 Unter Rechten in diesem Sinne sind nur solche zu verstehen, die sich aus dem Wesen und der Aufgabe der Körperschaft ergeben, die also zu ihrem spezifisch hoheitlichen Aufgabenbereich gehören (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
17. November 1966 – VGH 5/66 –, AS 3, 19 [20]; Urteil vom
18. Februar 1971 – VGH 10/70 –, AS 12, 256 [257]; Urteil vom
19. April 1994 – VGH N 1/93 u.a. –, AS 24, 321 [332 f.]). Kommunale Gebietskörperschaften können sich daher im Wesentlichen auf die in Art. 49 Abs. 1 bis Abs. 3 LV verankerte Selbstverwaltungsgarantie und das zum Rechtsstaatsprinzip zählende Willkürverbot (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
20. Mai 1985 – VGH 2/84 –, AS 19, 339 [340]) berufen, sowie auf solche Vorschriften, die ihrem Inhalt nach geeignet sind, das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen (VerfGH RP, Urteil vom
21. April 1994 – VGH N 1/93 u.a. –, AS 24, 321 [333]; vgl. ferner BVerfG, Beschluss vom
22. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 u.a. –, BVerfGE 56, 298 [310]; VerfGH NRW, Urteil vom
23. September 1986 – 17/85 –, OVGE 39, 292 [293]). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Antragstellerin macht geltend, durch ihre in § 1 MaikammerEinglG geregelte Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben in ihrer durch Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV geschützten Selbstverwaltungsgarantie verletzt zu sein. Randnummer 66 Eine Verfassungsbeschwerde nach Art. 130a LV, § 44 Landesgesetz über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – scheidet hier demgegenüber als zulässige Verfahrensart aus. Zwar können Gemeinden bzw. Gemeindeverbände unter Berufung auf Art. 49 LV prinzipiell Verfassungsbeschwerde erheben (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom
24. Mai 1995 – VGH B 3/95 –, AS 25, 146 [146 f.]; ferner Jutzi, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 130a Rn. 18). § 44 Abs. 4 VerfGHG enthält allerdings einen Vorrang des Antrags nach Art. 130 LV gegenüber der Verfassungsbeschwerde. Nach dieser Vorschrift ist nämlich die Verfassungsbeschwerde unzulässig, wenn – wie hier – eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs nach Art. 130 Abs. 1 oder Abs. 2 LV beantragt werden kann oder hätte beantragen werden können (vgl. hierzu auch Jutzi, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 130a Rn. 18; ferner LT-Drucks. 12/1643, S. 12). Randnummer 67
25. Der Zulässigkeit des Antrags steht auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin gemäß § 1 MaikammerEinglG seit dem
26. Juli 2014 aufgelöst und somit rechtlich nicht mehr existent ist. Denn für die Dauer des Verfahrens gegen den ihre Auflösung bewirkenden Rechtsakt gelten Gemeinden und Gemeindeverbände als fortbestehend. Dies resultiert aus dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes, da anderenfalls der Existenzverlust der Gebietskörperschaft nicht rügefähig bliebe (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
27. Dezember 2011 – 2 BvR 1470/11 –, juris, Rn. 7; VerfGH NRW, Beschluss vom
28. April 1976 – 58/75 –, OVGE 31, 309 [310]; VerfGH Saarland, Urteil vom
29. März 1993 – Lv 3/91 –, NVwZ 1994, 481; VerfG Brandenburg, Urteil vom
30. September 1994 – VfgBbg 3/93 –, juris, Rn. 37). Randnummer 68
31. Die Antragstellerin wird im Verfahren zulässigerweise durch ihren zuletzt amtierenden Bürgermeister vertreten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
32. Juni 1971 – VGH 7/70 –, AS 12, 153 [159 ff.]; ferner Th. Schmidt, JA 2008, 763 [765]). Da der Bürgermeister der Antragstellerin nicht von dem Anspruch auf Verwendung als hauptamtlicher Beigeordneter der umgebildeten Verbandsgemeinde Edenkoben für den Rest der Amtszeit, für die er ernannt worden ist (vgl. § 3 Abs. 2 MaikammerEinglG), Gebrauch gemacht hat und damit nicht im Dienst der Verbandsgemeinde Edenkoben steht, ist es mangels der Gefahr eines Interessenwiderstreits nicht veranlasst, die Prozessfähigkeit der Antragstellerin über ihren Rat herzustellen (so aber VerfGH NRW, Urteil vom
33. Dezember 1970 – 11/70 –, OVGE 26, 306 [310 f.]; Urteil vom
34. Dezember 1970 – 13/70 –, OVGE 26, 316 [318] unter Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung; wie hier VerfG Brandenburg, Urteil vom
35. Juli 1994 – VfgBbg 4/93 –, LKV 1995, 118). Es erscheint darüber hinausgehend auch sachgerechter, die Fiktion des Fortbestehens von Organen zum Zwecke der Prozessführung auf den Bürgermeister der aufgelösten kommunalen Gebietskörperschaft zu beschränken (ebenso Bosse, DÖV 1976, 34 [35]), zumal nach § 64 Abs. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 GemO grundsätzlich dem Bürgermeister die Vertretung der Gemeinde obliegt. II. Randnummer 69 Der Antrag ist auch begründet. § 1 MaikammerEinglG verletzt die Antragstellerin in ihrer in Art. 49 Abs. 1 bis Abs. 3 LV verankerten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verlangt bei der Auflösung und Eingliederung von Verbandsgemeinden – ebenso wie im Falle der Auflösung und Eingliederung von Gemeinden –, dass die betroffenen Gebietskörperschaften angehört werden und der Eingriff in den individuellen Bestand dem Gemeinwohl dient (1.). Zwar ist die Antragstellerin in verfassungsrechtlicher Hinsicht ausreichend angehört worden (2.). Es kann allerdings nicht festgestellt werden, dass ihre Auflösung dem Gemeinwohl entspricht (3.). Randnummer 70
36. Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV garantiert den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
37. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [37]). Hierzu zählt – ebenso wie zu der durch Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz – GG – geschützten Selbstverwaltungsgarantie – auch die Gewährleistung der Gemeinde als Institution, d.h. die Existenz von Gemeinden als solchen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
38. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [77 f.]; Urteil vom
39. Dezember 1969 – VGH 10/69 –, AS 11, 271 [273]; zu Art. 28 Abs. 2 GG vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom
40. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50; Beschluss vom
41. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107]; ferner Mehde, in: Maunz/Dürig [Hrsg.], GG [Stand: Dezember 2014], Art. 28 Abs. 2 Rn. 40 ff.). Damit schützt die Verfassung die einzelne Gemeinde zwar nicht individuell in ihrem Bestand. Sie verlangt allerdings, dass im gesamten Landesgebiet Gemeinden als Verwaltungsträger mit örtlichem Wirkungskreis bestehen (vgl. hierzu auch Stamm, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 49 Rn. 5). Randnummer 71 Für die Gemeindeverbände in Form der Verbandsgemeinden besteht eine derartige institutionelle verfassungsrechtliche Garantie zwar nicht. Die Verfassung garantiert vielmehr nur den Mindestinhalt ihrer Selbstverwaltungsrechte, sobald die Verbandsgemeinden – „wenn auch von der Verfassung ungerufen – ins Leben getreten sind“ (VerfGH RP, Urteil vom
42. Dezember 1969 – VGH 10/69 –, AS 11, 271 [273]). Allerdings steht auch die Auflösung von Verbandsgemeinden ebenso wenig im Belieben des Gesetzgebers wie die Auflösung von Gemeinden. Vielmehr sind hierbei formelle und materielle Mindestanforderungen zu beachten. Zum Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie, so wie sie geschichtlich gewachsen ist, gehört zum einen, dass bei Eingriffen in die kommunale Gebietsstruktur die betroffenen Gebietskörperschaften angehört werden (VerfGH RP, Urteil vom
43. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [101 f.]; Urteil vom
44. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [133 f.]; Urteil vom
45. Dezember 1969 – VGH 43/69 –, AS 11, 280 [281]; zur entsprechenden Judikatur des Bundesverfassungsgerichts bzw. der Verfassungsgerichte der Länder: BVerfG, Beschluss vom
46. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50; Beschluss vom
47. Januar 1979 – 2 BvL 6/76 –, BVerfGE 50, 195 [202]; Beschluss vom
48. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107]; ThürVerfGH, Urteil vom
49. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [640]; VerfGH Sachsen, Urteil vom
50. Mai 2009 – Vf. 79-II-08 –, juris, Rn. 321). Dies dient der prozeduralen Absicherung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (BVerfG, Beschluss vom
51. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 [24]; zum Rechtsgüterschutz durch Verfahren im Rahmen von Art. 28 Abs. 2 GG vgl. auch BVerfG, Beschluss vom
52. November 2014 – 2 BvL 2/13 –, DÖV 2015, 335 [336] m.w.N.). Das Erfordernis der Anhörung ist zudem Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
53. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [134]; BVerfG, Beschluss vom
54. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 [51]). In materieller Hinsicht darf eine Gemeinde in ihrem individuellen Bestand zum anderen nur geändert oder aufgelöst werden, wenn dieser Eingriff dem Gemeinwohl dient (VerfGH RP, Urteil vom
55. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [78 ff.]; Urteil vom
56. Dezember 1969 – VGH 10/69 –, AS 11, 271 [273 ff.]; BVerfG, Beschluss vom
57. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50; Beschluss vom
58. Januar 1979 – 2 BvL 6/76 –, BVerfGE 50, 195 [203 f.]; Beschluss vom
59. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107]). Randnummer 72 Diese Voraussetzungen gelten ebenso für die Gebietsänderungen von Verbandsgemeinden (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
60. Dezember 1969 – VGH 10/69 –, AS 11, 271 [273 f.]; Urteil vom
61. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [121 f.]: Landkreise). Randnummer 73
62. Die hier vorgenommene Anhörung der Antragstellerin ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Randnummer 74 a) Die inhaltlichen Anforderungen an das verfassungsrechtlich gebotene Anhörungsverfahren sind in der Verfassung nicht festgelegt. Sie ergeben sich allerdings aus dem Sinn dieses Rechtsinstituts (VerfGH RP, Urteil vom
63. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [104 f.]): Die Entscheidung des Gesetzgebers bezüglich einer Neugliederungsmaßnahme erfordert eine Abwägung der verschiedenen, häufig gegenläufigen Interessen (siehe hierzu näher unten D.II.3.b)cc)

(1)). Diese Abwägung kann sachgerecht nicht ohne eine Anhörung der betroffenen Gebietskörperschaften erfolgen. Sie stellt sogar eine wichtige Weichenstellung für eine fehlerfreie Abwägung dar (Perne, LKRZ 2014, 276 [280]). Denn durch sie soll dem Gesetzgeber eine möglichst umfassende Ermittlung des Sachverhalts und der Interessen der betroffenen Körperschaft ermöglicht werden, so dass er alle Argumente sorgfältig abwägen kann, die für und gegen die Maßnahme sprechen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom

1. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [134]; BVerfG, Beschluss vom
2. Januar 1979 – 2 BvL 6/76 –, BVerfGE 50, 195 [202]). Das Anhörungsrecht der kommunalen Gebietskörperschaften dient daher vornehmlich der Unterrichtung des Gesetzgebers und als dessen Entscheidungsgrundlage (Kneymeyer, in: Starck/Stern [Hrsg.], Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband III, 1983, S. 143 [158]). Die Anhörung ist daneben auch deshalb geboten, um die Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden nicht zum bloßen Objekt staatlichen Handelns werden zu lassen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
3. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [134]; BVerfG, Beschluss vom
4. Januar 1979 – 2 BvL 6/76 –, BVerfGE 50, 195 [202]; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom
5. September 2012 – LVG 3/11 –). Die Anhörung ermöglicht es ihnen, vor einer Entscheidung, die ihre Rechte betrifft, zu Wort zu kommen, um Einfluss auf das Verfahren und dessen Ergebnis nehmen zu können (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
6. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [104 f.]; BVerfG, Beschluss vom
7. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 [24]). Randnummer 75 Hierzu ist es allerdings notwendig, dass die betroffene Gebietskörperschaft von Art und Umfang sowie den wesentlichen Grundlagen des Gesetzesvorhabens so rechtzeitig Kenntnis erhält, dass sie ihre Einwendungen als amtliche Stellungnahme vortragen kann (BVerfG, Beschluss vom
8. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 [25]). Es ist daher erforderlich, dass ihr in einem geordneten Verfahren innerhalb angemessener Frist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird (VerfGH RP, Urteil vom
9. Juli 1971 – VGH 21/70 –, AS 12, 320 [323]). Eine verfassungsrechtlich ordnungsgemäße Anhörung verlangt schließlich, dass die Anhörung ergebnisoffen durchgeführt wird. Stellungnahmen der betroffenen Gebietskörperschaft müssen daher vor einer abschließenden Entscheidung zur Kenntnis genommen werden und sind bei der Abwägung der für und gegen die Neugliederungsmaßnahme sprechenden Gründe zu berücksichtigen (VerfGH Sachsen, Urteil vom
10. November 2005 – Vf. 119-VIII-04 –, juris, Rn. 230 f.). Randnummer 76 Nicht erforderlich ist es hingegen, den betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften bei der Ausgestaltung der Anhörung die gleichen Rechte einzuräumen, wie sie den Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens aufgrund der Gewährleistung in Art. 6 Abs. 2 LV zustehen (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Beschluss vom
11. Juli 1970 – VGH 2/70 –, AS 11, 402 [403]). Denn der aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie bzw. dem Rechtsstaatsprinzip erwachsende Anspruch auf Anhörung ist inhaltlich nicht identisch mit dem in Art. 6 Abs. 2 LV verankerten Anspruch auf rechtliches Gehör, der neben dem Rechtsstaatsprinzip auch Ausfluss des Menschenwürdeschutzes ist, insoweit auch als „prozessuales Urrecht des Menschen“ bezeichnet wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom
12. Juli 1980 – 2 BvR 701/80 –, BVerfGE 55, 1 [6]; BVerfG, Beschluss vom
13. März 1983 – 2 BvR 315/83 –, BVerfGE 63, 332 [337]) und der im funktionalen Zusammenhang mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 124 LV steht (vgl. Stahnecker, in Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 6 Rn. 30; zu Art. 103 Abs. 1 GG vgl. BVerfG, Beschluss vom
14. November 1989 – 1 BvR 1011/88 –, BVerfGE 81, 123 [129]) . Randnummer 77 Der Gesetzgeber ist deshalb befugt, die Möglichkeiten der Anhörung im Einzelfall nach seinem „freien Ermessen“ zu gestalten, solange nur das Anhörungsverfahren selbst effektiv bleibt. Die Anhörung ist kein streng formalisiertes Verfahren (BVerfG, Beschluss vom
15. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 [25]; Perne, LKRZ 2014, 276 [278]). Hieraus folgt auch, dass der Gesetzgeber und damit der Landtag als Verpflichteter des Anhörungsrechts (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom
16. Mai 1994 – LVG 1/94 –, LKV 1995, 75 [78]; Hoppe/Rengeling, Rechtsschutz bei der kommunalen Gebietsreform, 1973, S. 155) die Anhörung weder selbst noch durch seinen Fachausschuss durchführen muss. Es gibt schon im Hinblick auf die verfassungsrechtlich garantierte Parlamentsautonomie (Art. 85 LV) kein Recht der Gemeindevertreter auf eine unmittelbare – mündliche oder schriftliche – persönliche Aussprache mit den Abgeordneten. Der Gesetzgeber kann daher grundsätzlich auch auf die Ergebnisse einer von der Regierung durchgeführten Anhörung zurückgreifen (VerfGH RP, Urteil vom
17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [103 f.]). Randnummer 78 b) Hieran gemessen ist die erforderliche Anhörung der Antragstellerin ordnungsgemäß durchgeführt worden. Randnummer 79 Die ihr eingeräumte Frist zur schriftlichen Stellungnahme war insbesondere unter Berücksichtigung der vorliegenden Umstände des Einzelfalls im Ergebnis ausreichend (aa). Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Landtag zur Vorbereitung seiner Entscheidung zum Teil auf eine schriftliche Anhörung seitens des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur zurückgegriffen hat (bb). Die Gewährung einer Einsichtnahme in die Akten des Ministeriums war aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht geboten (cc). Auch steht es der Annahme einer zureichenden Anhörung nicht entgegen, dass der Antragstellerin die von ihr angeforderten statistischen Daten zu sämtlichen im Gutachten Junkernheinrich untersuchten Verbandsgemeinden nicht seitens des Ministeriums übermittelt wurden (dd). Im Rahmen der Anhörung bedurfte es keiner Einholung eines authentischen Meinungsbildes in der Bevölkerung (ee). Schließlich war die Anhörung auch hinreichend ergebnisoffen (ff). Randnummer 80 aa) Der Antragstellerin ist vorliegend eine ausreichende Frist zur Stellungnahme gewährt worden. Randnummer 81

(1)Was unter einer angemessenen Frist zu verstehen ist, lässt sich nach der Rechtsprechung nicht nach abstrakten Merkmalen festlegen. Da die Anhörung kein streng formalisiertes Verfahren ist, richtet sich die Dauer der Äußerungsfrist vielmehr nach den Gegebenheiten des jeweiligen Einzelfalles (VerfGH RP, Urteil vom

1. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [135]; ThürVerfGH, Urteil vom
2. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [640]). Eine ordnungsgemäße Anhörung setzt allerdings voraus, dass die betroffene Körperschaft von Art und Umfang sowie den wesentlichen Grundlagen des Gesetzesvorhabens so rechtzeitig Kenntnis erhält, dass es ihr unter Mitwirkung der gewählten Bürgervertretung ermöglicht wird, sich im Rahmen einer amtlichen Stellungnahme fundiert und sachgerecht zu äußern (BVerfG, Beschluss vom
3. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 [25]; VerfGH Sachsen, Urteil vom
4. Juni 1994 – Vf.4-VIII-94 –, LKV 1995, 115 [116]). In jedem Fall muss die Anhörung aber vor der abschließenden Lesung des betreffenden Gesetzes durchgeführt worden sein (VerfGH RP, Urteil vom
5. Juli 1971 – VGH 21/70 –, AS 12, 320 [323]). Im Zweifel ist die Anhörungsfrist eher großzügig zu bemessen (BVerfG, Beschluss vom
6. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [108]). Bei der Bemessung der Frist spielen zudem der Umfang der Neugliederung und die Schwierigkeit der auftretenden Sachfragen eine Rolle (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom
7. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [641]; ferner BVerfG, Beschluss vom
8. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [108]). Randnummer 82 Von besonderer Bedeutung bei der Bestimmung der Anhörungsfrist ist zudem, ob der betroffenen Körperschaft das Neugliederungsvorhaben bereits seit längerem bekannt war und ihre Organe sich infolgedessen schon im Vorfeld des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens damit auseinandersetzen und dazu eine Meinung bilden konnten. Wie bereits dargelegt, hat die Anhörung der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaft nämlich dienende Funktion. Durch sie soll vor allem der Gesetzgeber in die Lage versetzt werden, den für seine spätere Abwägung erforderlichen Sachverhalt und damit im Zusammenhang stehend die Interessen der Gemeinde bzw. des Gemeindeverbandes zu ermitteln (siehe hierzu oben D.II.2.a); vgl. hierzu auch K.-F. Meyer, in: Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz [Hrsg.], Festschrift für Steenbock, 2008, S. 1 [14]). Eine „Vorbefassung“ der Gebietskörperschaft versetzt diese aber zumindest in die Lage, in dem sich anschließenden Gesetzgebungsverfahren rascher Stellung beziehen zu können, als wenn sie dort erstmalig mit einem Neugliederungsvorhaben konfrontiert wird. In diesen Fällen kann die Äußerungsfrist nach gefestigter Rechtsprechung entsprechend kürzer ausfallen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
9. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [106 f.]; Urteil vom
10. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [135 f.]; ThürVerfGH, Urteil vom
11. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [640]; VerfG Brandenburg, Urteil vom
12. Dezember 2003 – VfGBbg 97/03 –, LKV 2004, 313 [315]; BVerfG, Beschluss vom
13. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [112 f.]). So werden bei einem derartigen Vorlauf in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung Fristen zwischen drei Wochen (so VerfG Brandenburg, Urteil vom
14. Dezember 2003 – VfGBbg 97/03 –, LKV 2004, 313 [315]; ferner BVerfG, Beschluss vom
15. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [112]: ein Monat [unter Hinweis auf die weitere Möglichkeit der mündlichen Stellungnahme in einer Sitzung des entsprechenden Landtagsausschusses]; ähnlich VerfGH RP, Urteil vom
16. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [106 f.]) und zwei Monaten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
17. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [135 f.]) im Ergebnis noch als genügend erachtet. Randnummer 83

(2)Hiervon ausgehend war die Frist zur Stellungnahme ausreichend bemessen. Der Antragstellerin wurde mit Schreiben des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur vom 17. Juni 2013 der Gesetzesentwurf betreffend ihre Auflösung und Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben übersandt. Hierzu hatte sie letztlich bis zum 23. August 2013 Gelegenheit zur Stellungnahme. Ihr standen mithin etwa zwei Monate zur Verfügung, um ihren Standpunkt zu dem Vorhaben darzulegen. Diese Frist war unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Anhörung sowie der Besonderheiten des Einzelfalls im Ergebnis ausreichend. Randnummer 84 Diesem Ergebnis steht insbesondere nicht entgegen, dass der überwiegende Teil des Fristenlaufs, nämlich die Zeit vom 8. Juli bis 16. August 2013, in die rheinland-pfälzischen Sommerferien fiel. Zwar war in jener Zeit verstärkt mit urlaubsbedingter Abwesenheit der Ratsmitglieder zu rechnen. Dass ihr Rat während der Sommerferien beschlussunfähig im Sinne des § 39 Abs. 1 GemO gewesen sei, behauptet die Antragstellerin allerdings nicht. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis ebenso wenig an wie auf die von der Landesregierung aufgeworfene Frage, ob gegebenenfalls unter Verkürzung der Ladungsfrist eine Erstbefassung des Verbandsgemeinderats in dem etwa zweiwöchigen Zeitraum nach Zugang des Gesetzesentwurfs am 20. Juni 2013 und dem Beginn der Sommerferien am 8. Juli 2013 zu erreichen gewesen wäre. Randnummer 85 Für eine ausreichende Frist zur Stellungnahme trotz der Ferienzeit spricht vor allem, dass die Antragstellerin mit dem Gesetzesvorhaben keinesfalls überrascht worden ist, sondern ihr die Absicht der Landesregierung zur Eingliederung ihres Gemeindegebiets in eine andere Verbandsgemeinde bereits seit mehreren Jahren bekannt war. Randnummer 86 So ist sie zum einen schon mit Schreiben des Ministeriums des Innern und für Sport vom 26. Februar 2009 darüber informiert worden, dass die Landesregierung einen vordringlichen Gebietsänderungsbedarf für sie sehe, da sie nach den Eckpunkten zur Kommunal- und Verwaltungsreform die Kriterien erfülle, nach denen ein Handlungsbedarf für eine Optimierung der Gebietsstrukturen bestehe. Bereits diese Eckpunkte sahen vor, dass Verbandsgemeinden grundsätzlich mindestens 12.000 Einwohner haben müssten, weitere Gesichtspunkte wie die Wirtschafts- und Finanzkraft einer Kommune aber von Bedeutung sein könnten. Die Antragstellerin hat sich denn auch schon zu einem recht frühen Zeitpunkt dazu entschieden, die Erstellung eines privaten Gutachtens zu ihrer „fachlich und wirtschaftlich optimalen Aufgabenwahrnehmung“ in Auftrag zu geben und eine Bürgerbefragung durchzuführen. Sowohl im Gutachten Röske vom 20. Oktober 2011 als auch im Rahmen der Bürgerbefragung im Mai 2012 wurde sogar bereits eine Fusion der Antragstellerin mit der Verbandsgemeinde Edenkoben untersucht bzw. thematisiert. Randnummer 87 Zum anderen informierte das Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur schon mit Schreiben vom 17. Oktober 2012 die Bürgermeister der Antragstellerin und der Verbandsgemeinde Edenkoben ausdrücklich darüber, dass ein Zusammenschluss zwischen der Antragstellerin und der Verbandsgemeinde Edenkoben für Mitte 2014 geplant sei, und gewährte der Antragstellerin letztlich bis zum 15. Januar 2013 Gelegenheit zur Stellungnahme. Zu diesem Zeitpunkt war zum einen bereits das Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform verabschiedet. Zum anderen lag das im Auftrag des Ministeriums von Prof. Dr. Junkernheinrich erstellte Gutachten vor, dessen Teil A vom 1. August 2012 die Prüfung der Ausnahmegründe von der Fusionspflicht zum Gegenstand hatte und dessen Teil B vom September 2012 eine Gebietsoptimierungsrechnung und Entwicklung von Neugliederungsoptionen enthielt. Auf diese beiden Gutachten ist das hier angegriffene Eingliederungsgesetz – wie auch die Antragstellerin feststellt – maßgeblich gestützt. Aus dem Schreiben der Antragstellerin an das Ministerium vom 29. November 2012 ergibt sich zudem, dass die Antragstellerin schon zu diesem Zeitpunkt mit der Prüfung der Gutachten beschäftigt war. Mit Schreiben vom 10. Januar 2013 an das Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur hat die Antragstellerin unter anderem dargelegt, dass sie unter Zugrundelegung des Ansatzes im Gutachten Junkernheinrich Teil A leistungsfähig sei. Randnummer 88 Mit Schreiben vom 3. Mai 2013 wurde die Antragstellerin darüber hinaus seitens des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur darüber informiert, dass nunmehr ein Gesetzesentwurf für ihre Zusammenlegung mit der Verbandsgemeinde Edenkoben erarbeitet werde. Randnummer 89 Der Rat der Antragstellerin hat schließlich am 22. August 2013 zum geplanten Eingliederungsgesetz getagt und insoweit auch an der Stellungnahme der Antragstellerin mitgewirkt. In ihrer am 23. August 2013 beim Ministerium eingegangenen und als fristgemäß erachteten Stellungnahme hat die Antragstellerin denn auch auf 39 Seiten zahlreiche Einwände gegen eine Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben erhoben. So hat sie im Einzelnen etwa ausgeführt, weshalb die im Gesetzesentwurf genannten Ziele der Kommunal- und Verwaltungsreform nicht erreicht werden könnten. Es sei nicht nachzuvollziehen, weshalb Gebietsänderungen ausschließlich auf der Ebene der Verbandsgemeinden vorgenommen würden. Die Umsetzung der Reform in mehreren Stufen sei systemwidrig. Die erzwungene Eingliederung lasse sich nicht auf Gründe des Gemeinwohls stützen, da sie, die Antragstellerin, den Nachweis der dauerhaften Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit erbracht habe. Sie schneide in sämtlichen Kategorien besser ab als die Mehrheit der Verbandsgemeinden im Land, deren Existenz nicht bedroht sei. Die Landesregierung betreibe ein „Rosinenpicken“, indem sie je nach Argumentation zwischen einem Landesvergleich, Regionalvergleich oder Kreisvergleich wechsele. Der Gesetzesentwurf sei widersprüchlich, wenn er einerseits das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 KomVwRGrG anerkenne, andererseits aber angenommen werde, dass sie, die Antragstellerin, zu klein sei, um eigenständig zu bleiben. Die Eingliederung führe, wie sich aus dem Gutachten Röske ergebe, nicht zu dauerhaften finanziellen Vorteilen für die beiden Verbandsgemeinden, hierfür liefere der Gesetzesentwurf keine belastbaren Nachweise. Zu erwarten sei vielmehr eine erhebliche Kostensteigerung sowie eine Schwächung bürgerschaftlichen Engagements und ein Aufbrechen gewachsener regionaler Strukturen. Durch einen Ausbau der interkommunalen Zusammenarbeit ließen sich deutliche Einsparpotenziale ausschöpfen, ohne Mehrkosten zu generieren, wie sie kurz- und mittelfristig im Falle einer Eingliederung anfielen. Die Umsetzung einer Eingliederung bis zum 1. Juli 2014 sei schlicht unmöglich. Die Wahl des Namens einer neu zu bildenden Verbandsgemeinde dürfe die Belange der Bürgerinnen und Bürger nicht unberücksichtigt lassen. Randnummer 90 Aus diesen umfangreichen Ausführungen lässt sich entnehmen, dass die Antragstellerin von Gegenstand, Zielsetzung und Inhalt des Gesetzesentwurfs vom 18. Juni 2013 keinesfalls überrascht worden ist und sie in der Lage war, sich innerhalb der ihr gesetzten Frist sachgerecht zu äußern. Randnummer 91 Schließlich ist in Rechnung zu stellen, dass die Antragstellerin, vertreten durch ihren Bürgermeister, außerdem die Möglichkeit hatte, ihre Standpunkte zum Gesetzesentwurf noch einmal vor dem Innenausschuss des Landtages am 5. November 2013 darzulegen und auf Fragen der Abgeordneten zu antworten (zu einer vergleichbaren Konstellation vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [112 f.]). Diese Möglichkeit der Stellungnahme blieb durch die Teilnahme weiterer Personen unberührt. Da es sich zudem nur um eine ergänzende Anhörung handelte, kommt es auch nicht darauf an, ob die Ladungsfrist hierfür für sich betrachtet ausreichend bemessen war. Randnummer 92 Alles in allem reichte daher die etwa achtwöchige Frist zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme sowie die ergänzende Anhörung vor dem Innenausschuss am 5. November 2013 aus, um den Zweck der Anhörung – die umfassende Ermittlung des maßgeblichen Sachverhalts und die Möglichkeit der Einflussnahme durch die Antragstellerin auf das Gesetzgebungsverfahren – zu erreichen. Randnummer 93

1. bb)Es ist auch nicht zu beanstanden, dass das Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur die schriftliche Anhörung der Antragstellerin vorgenommen hat. Anhörungsverpflichteter ist zwar der Gesetzgeber. Die Anhörung muss von Verfassungs wegen aber nicht durch den Landtag selbst oder einen von ihm gebildeten Ausschuss erfolgen. Vielmehr kann sie auch durch staatliche Verwaltungsbehörden durchgeführt werden (vgl. grundlegend VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [103 f.]; Urteil vom 5. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [134]; Urteil vom 5. Juli 1971 – VGH 21/70 –, AS 12, 320 [323]; ebenso VerfGH NRW, Urteil vom 24. April 1970 – 13/69 –, OVGE 26, 270 [275]; NdsStGH, Urteil vom 14. Februar 1979 – StGH 2/77 –, juris, Rn. 599; StGH BW, Urteil vom 8. September 1972 – 6/71 –, DÖV 1973, 163 [168]; VerfG Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 2003 – VfGBbg 97/03 –, LKV 2004, 313 [314]; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 31. Mai 1994 – LVG 1/94 –, LKV 1995, 75 [78]; vgl. ferner VerfGH Sachsen, Urteil vom 29. Mai 2009 – Vf. 79-II-08 –, juris, Rn. 322; Urteil vom 10. November 1994 – Vf. 29-VIII-94 –). Randnummer 94 Sichergestellt sein muss allein, dass der Gesetzgeber dem Zweck der Anhörung genügen kann. Dieser Zweck besteht aber nicht in einer persönlichen Aussprache der Gemeindevertreter mit den Abgeordneten. Es geht, wie bereits dargelegt (siehe hierzu oben D.II.2.a)), vielmehr darum, dass durch die Anhörung der für die Gebietsänderung maßgebliche Sachverhalt und die Interessen der einzelnen der von einem Gebietsänderungsgesetz betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften ermittelt werden, so dass der Gesetzgeber alle Argumente sorgfältig abwägen kann, die für und gegen die Neugliederungsmaßnahmen sprechen. Jedes Verfahren, das eine ordnungsgemäße Durchführung der Sachverhalts- und Interessenermittlung gewährleistet, wird daher dem Sinn dieses Rechtsinstituts gerecht (VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [103 f.]; K.-F. Meyer, in: Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz [Hrsg.], Festschrift für Steenbock, 2008, S. 1 [14]). Randnummer 95 Diese Voraussetzungen sind aber nicht nur dann erfüllt, wenn der Landtag oder ein von ihm eingesetzter Ausschuss die betroffenen Gebietskörperschaften anhört, sondern auch, wenn er sich der staatlichen Verwaltungsbehörden bedient und auf deren Anhörung zurückgreift. Ein solcher Verfahrensgang bietet ebenfalls die Gewähr dafür, dass das wesentliche Ergebnis der Interessenermittlung dem Landtag bekanntgegeben wird, auf diese Weise in das Parlament einfließt und zur Grundlage der Entscheidung herangezogen werden kann. Demnach steht es zur Disposition des Parlaments, ob es die Anhörung selbst vornimmt oder die staatliche Verwaltung mit ihrer Durchführung beauftragen bzw. auf eine von dieser durchgeführten Anhörung zurückgreifen will (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [103 f.]). Randnummer 96 Wird zudem ein Gesetzesentwurf nicht aus der Mitte des Parlaments eingebracht, sondern geht die Initiative von der Landesregierung aus, dann liegt es nahe, schon bei der Erstellung des Entwurfs die betroffenen Gebietskörperschaften anzuhören. Dies bietet den Vorteil, dass sie bereits zu einem äußerst früheren Zeitpunkt Einfluss auf den Gesetzesentwurf nehmen können. In Fällen dieser Art wird dem Parlament regelmäßig mit dem Gesetzesentwurf das wesentliche Ergebnis der Anhörung unterbreitet. Dieses hat dann zu beurteilen, ob es die Anhörung im Rahmen der ihm obliegenden Pflicht, den Sachverhalt und die Interessen zu ermitteln, für ausreichend hält. Auch aus diesem Verfahrensablauf folgt, dass es für die von einer Gebietsänderung betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften keinen Rechtsanspruch auf Anhörung durch das Parlament selbst gibt. Dieser Grundsatz gilt nicht nur dann, wenn der Gesetzesentwurf von der Landesregierung, sondern auch, wenn er aus der Mitte des Parlaments eingebracht wird. Eine Rechtfertigung dafür, in beiden Fällen unterschiedlich zu verfahren, besteht nämlich nicht (VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [103 f.]). Randnummer 97 Aus der Funktion der Anhörung als Instrument der Sachverhalts- und Interessenermittlung ergibt sich allerdings zugleich die einschränkende Voraussetzung, dass eine hinreichende Informationsübermittlung an den Gesetzgeber sichergestellt sein muss, sofern er die Anhörung nicht selbst bzw. durch einen Ausschuss durchführt (vgl. VerfGH Sachsen, Urteil vom 10. November 1994 – Vf. 29-VIII-94 –; ferner VerfGH NRW, Urteil vom 18. Dezember 1970 – 11/70 –, OVGE 26, 306 [311]). Dass dem vorliegend nicht Rechnung getragen wurde, behauptet weder die Antragstellerin, noch ist dies sonst ersichtlich. Die wesentlichen Punkte der schriftlichen Stellungnahme sind im Gegenteil im Gesetzesentwurf der Landesregierung umfassend wiedergegeben worden (vgl. LT-Drucks. 16/2794, S. 56 ff.). Zweifel an einer ordnungsgemäßen Anhörung bestehen vorliegend schließlich umso weniger, als die Antragstellerin neben ihrer schriftlichen Stellungnahme die Möglichkeit hatte, ergänzend ihre Argumente vor dem Innenausschuss des Landtags vorzutragen. Randnummer 98
2. cc)Das Recht der Antragstellerin auf Anhörung ist auch nicht dadurch verletzt worden, dass ihrem Antrag auf Einsichtnahme in die Verfahrensakten des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur nicht entsprochen wurde. Dies ergibt sich zwar nicht, wie die Landesregierung meint, bereits daraus, dass der Antrag auf Akteneinsicht zu unsubstantiiert gewesen sei. Da der Antragstellerin der Inhalt der Akten gerade nicht bekannt war, konnte eine Präzisierung ihres Akteneinsichtsgesuchs denknotwendig nicht erfolgen. Randnummer 99 Allerdings ist ein Akteneinsichtsrecht von der bei einer Gebietsreform verfassungsrechtlich gebotenen Anhörung nicht umfasst. Wie bereits dargelegt, verlangt der aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie bzw. dem Rechtsstaatsprinzip erwachsende Anspruch auf Anhörung nicht, dass den betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften die gleichen Rechte einzuräumen sind, wie sie den Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens aufgrund der Gewährleistung in Art. 6 Abs. 2 LV zustehen (siehe hierzu oben D.II.2.a)). Der Umfang der Anhörungsrechts ergibt sich vielmehr auch hier wiederum aus dessen Sinn und Zweck: Erforderlich ist zwar, dass die betroffene Gemeinde oder Verbandsgemeinde nicht nur über die Tatsache ihrer Auflösung oder der Änderung ihres Gebietsbestandes, sondern auch über den wesentlichen Inhalt des Neugliederungsvorhabens einschließlich der in Betracht kommenden Begründung zu unterrichten ist (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 5. Juli 1971 – VGH 21/70 –, AS 12, 320 [324]; BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 1979 – 2 BvL 6/76 –, BVerfGE 50, 195 [203]; ferner BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107 f.]). Hierzu gehören auch die Grundzüge der beabsichtigten Regelung, die Ziele, die Maßstäbe, die erwogenen Alternativen und die Gründe für die Wahl einer bestimmten Alternative. Denn ohne diese Information ist es den Trägern der kommunalen Selbstverwaltung nicht möglich, zu den Gründen des Gemeinwohls, die das Vorhaben verfassungsrechtlich legitimieren sollen, Stellung zu nehmen und ihrerseits mögliche Alternativen und für sie sprechende Gründe dem Gesetzgeber zur Kenntnis zu geben (VerfGH Sachsen, Urteil vom 23. Juni 1994 – Vf.4-VIII-94 –, LKV 1995, 115 [116]). Der Gesetzgeber ist jedoch nicht gehalten, über jedes Detail des geplanten Vorhabens zu informieren (vgl. VerfGH Sachsen, Urteil vom 23. Juni 1994 – Vf.4-VIII-94 –, LKV 1995, 115 [116]). Randnummer 100 Daraus folgt zugleich, dass die kommunale Selbstverwaltungsgarantie erst recht keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Einsichtnahme in die Verfahrensunterlagen des Gesetzgebers bzw. des federführenden Ministeriums vermittelt. Aus einem bloßen Anhörungsrecht folgt keineswegs automatisch ein verfassungsunmittelbares Akteneinsichtsrecht. Einen allgemeinen Anspruch auf Aktensicht außerhalb des Regelungsbereichs spezialgesetzlicher Normen kennt die Rechtsordnung nicht. Dies gilt erst recht gegenüber dem Parlament (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 1998 – 5 B 1634/97 –, NJW 1998, 3659 [3660]). Im Übrigen kann der Anspruch auf Anhörung gegenüber der Regierung nicht weiter gehen als gegenüber dem eigentlich Verpflichteten des Anhörungsrechts, nämlich dem Parlament. Randnummer 101 Es ist im Übrigen auch nicht ersichtlich, dass der Antragstellerin ohne die begehrte Akteneinsicht nicht genügend Informationen zur Verfügung standen, um zu der geplanten Eingliederung substantiiert Stellung nehmen und mögliche Alternativen aufzeigen zu können. Sie wurde mit Vorlage des Gesetzesentwurfs einschließlich seiner etwa hundertseitigen Begründung umfangreich über die Hintergründe der geplanten Auflösung und Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben informiert. So enthielt die Begründung neben allgemeinen Ausführungen, wie den Zielen und Gründen, den Grundsätzen und der Umsetzung der Gebietsreform, vor allem eine ausführliche Darlegung des Gebietsänderungsbedarfs der Antragstellerin einschließlich der Ausführungen zum Nichtvorliegen eines Ausnahmegrundes nach § 2 Abs. 3 KomVwRGrG und einer fehlenden Sonderstellung der Antragstellerin in der Region Rheinpfalz und im Landkreis Südliche Weinstraße sowie die Gründe für die Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben und gegen einen Zusammenschluss mit der Verbandsgemeinde Lambrecht (Pfalz) und der kreisfreien Stadt Neustadt an der Weinstraße. Zu diesem Zeitpunkt war der Antragstellerin auch schon das Gutachten Junkernheinrich Teil A und B, auf die sich die Gesetzesbegründung maßgeblich stützt, hinlänglich bekannt (siehe hierzu oben D.II.2.b)aa)

(2)). Randnummer 102 Eine andere Beurteilung ist auch nicht deswegen geboten, weil – wie die Antragstellerin meint – die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder auch gesetzesvorbereitende Handlungen erfassten. Es erscheint äußerst zweifelhaft, ob für die Antragstellerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts ein derartiger Anspruch auf einfach-gesetzlicher Grundlage besteht. Denn das Landesinformationsfreiheitsgesetz – LIFG – vermittelt gemäß § 4 Abs. 1 nur natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts ein Informationsfreiheitsrecht. Ob diesen Personen vorliegend auf Antrag Einsicht in die Akten des Ministeriums hätte gewährt werden müssen, oder ob einem solchen Begehren etwa der Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses nach § 10 LIFG oder der verfassungsrechtliche Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung entgegengestanden hätte (zu letzterem vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, NVwZ 2014, 1652 [1654 ff.] m.w.N.), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, Informationsansprüche auf einfach-gesetzlicher Grundlage zu schaffen, auch wenn er hierzu – wie vorliegend – verfassungsrechtlich nicht verpflichtet ist. Randnummer 103

1. dd)Das Anhörungsrecht der Antragstellerin wurde schließlich auch nicht dadurch verletzt, dass dieser nicht sämtliche den Gutachten Junkernheinrich zugrunde liegenden statistischen Daten aller Verbandsgemeinden zur Verfügung gestellt wurden. Randnummer 104 Ob eine Weitergabe der Daten aus lizenzrechtlichen Gründen überhaupt möglich gewesen wäre, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn zum einen hatte der Lehrstuhl von Prof. Dr. Junkernheinrich der Antragstellerin bereits im Dezember 2012 angeboten, ihr die Datenbestellung, wie sie an das Statistische Landesamt gerichtet wurde, zu überlassen. Damit hatte die Antragstellerin die Möglichkeit, durch eine eigene Datenbestellung den gleichen Datensatz zu erhalten, wie er auch den Gutachten zugrunde liegt. Randnummer 105 Das Argument der Antragstellerin, sie habe durch die Weigerung zur Überlassung der Daten Rechenfehler oder Unplausibilitäten im Gutachten nicht aufzeigen können, verfängt zum anderen aus weiteren Gründen nicht: Die sie selbst betreffenden Daten, etwa zu ihrer Wirtschafts- und Finanzkraft sowie die Ergebnisse der Haushaltsjahre, mussten ihr denknotwendig bekannt sein. Jedenfalls waren sie ohne Weiteres zu ermitteln. So trägt denn die Antragstellerin auch vor, schon kurz nach der Vorlage des Gutachtens Junkernheinrich Teil A auf einzelne Fehlannahmen im Gutachten hingewiesen und einen Prüfungs- und Korrekturbedarf angemahnt zu haben. Ihr wurden zudem nach eigenen Angaben bereits am 7. Juni 2013 – und damit noch vor der Vorlage des Gesetzesentwurfs und dem Beginn der Frist zur Stellungnahme am 17. Juni 2013 – die sie betreffenden Zahlen zum Finanzierungssaldo für den Zeitraum 2001 bis 2009 übermittelt. Randnummer 106 Zum anderen wird bereits in der Begründung des Gesetzesentwurfs, wie er der Antragstellerin mit Schreiben vom 17. Juni 2013 zur Stellungnahme zugeleitet worden war – anders als noch im Gutachten Junkernheinrich Teil A –, davon ausgegangen, dass die Antragstellerin die Kriterien einer dauerhaften Leistungsfähigkeit (ausgeglichener Finanzierungssaldo im Durchschnitt 2001 bis 2009, maximal ein Defizitjahr im Zeitraum 2007 bis 2009) erfüllt (vgl. hierzu auch die insoweit identische amtliche Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 16/2794, S. 85), was diese in ihrer Stellungnahme vom 23. August 2013 zur Kenntnis genommen hat. Die Antragstellerin war nach alledem offensichtlich schon zu einem frühen Zeitpunkt im Gesetzgebungsverfahren in der Lage, die Feststellungen des Gutachters mit denen sie betreffenden Daten abzugleichen und – insoweit offenbar erfolgreich – auf etwaige Abweichungen hinzuweisen. Es ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar, weshalb der Antragstellerin ohne die Überlassung der statistischen Daten die Möglichkeit genommen worden sein soll, auf die Entscheidung des Gesetzgebers Einfluss zu nehmen. Die Fehlannahmen des Gutachters betreffend den Finanzierungssaldo der Jahre 2001 bis 2009 haben sich ganz offensichtlich nicht auf das angegriffene Neugliederungsgesetz einschließlich seiner Begründung ausgewirkt. Randnummer 107 Ein berechtigtes Interesse an der Übermittlung der Daten sämtlicher im Gutachten Junkernheinrich untersuchter Verbandsgemeinden, wie sie die Antragstellerin begehrt hatte, ist weder substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich. Randnummer 108
2. ee)Eine Verletzung der Anhörungspflicht resultiert auch nicht daraus, dass sich der Gesetzgeber – wie die Antragstellerin meint – kein „authentisches Meinungsbild“ ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zur geplanten Gebietsänderung verschafft habe. Dies war, worauf die Landesregierung zu Recht hingewiesen hat, vorliegend nicht geboten. Die aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie resultierende verfassungsrechtliche Pflicht zur Anhörung erstreckt sich allein auf die betroffene Gebietskörperschaft (vgl. Rennert, in: Umbach/Clemens [Hrsg.], Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar, Band I, 2002, Art. 28 Rn. 103; so auch Dietlein/Thiel, Rechtsfragen eines zwangsweisen Zusammenschlusses von Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden in Rheinland-Pfalz, 2013, S. 34 f.). Darüber hinausgehend enthält die Verfassung für Rheinland-Pfalz kein Erfordernis einer Bürgeranhörung im Falle einer Gebietsänderung. Ob der Gesetzgeber den Willen der Bevölkerung hinreichend gewürdigt hat, ist keine Frage der verfassungsrechtlich gebotenen Anhörung der kommunalen Gebietskörperschaft, sondern der an die Neugliederung zu stellenden materiellen Anforderungen. Randnummer 109
3. ff)Es bestehen ferner keine hinreichenden Gründe für die Annahme, dass die Anhörung der Antragstellerin nicht ergebnisoffen durchgeführt worden ist. Randnummer 110 In der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass vor der Abstimmung über ein Eingliederungsgesetz getroffene politische Abreden – wie etwa Koalitionsabsprachen, Stimmabgabeempfehlungen und Probeabstimmungen – in zulässiger Weise zur parlamentarischen Willensbildung beitragen und nicht zur Diagnose einer Verfassungswidrigkeit aufgrund fehlender Offenheit bei der gesetzgeberischen Entscheidungsfindung führen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [113 f.]; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. August 2011 – 21/10 –, juris, Rn. 133; ferner VerfGH Sachsen, Urteil vom 25. September 2008 – Vf. 54-VIII-08 –, NVwZ 2009, 39 [42, 44]; StGH BW, Urteil vom 8. September 1972 – GR 6/71 –, ESVGH 23, 1 [16 f.]; Mehde, in: Maunz/Dürig [Hrsg.], GG [Stand: Dezember 2014], Art. 28 Abs. 2 Rn. 155). Vor diesem Hintergrund verlangt eine ergebnisoffene Anhörung erst recht nicht, dass sich Abgeordnete bzw. Regierungsmitglieder vor der Anhörung noch keine Meinung zu dem Gesetzesvorhaben gebildet haben dürfen. Voraussetzung ist lediglich, dass das Gesetzgebungsverfahren abweichenden Überlegungen noch zugänglich ist und Einwände sowie vorgelegte Alternativen nicht von vornherein aus dem Willensbildungsprozess ausgeklammert werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [113 f.]; Perne, LKRZ 2014, 276 [278]). Randnummer 111 Ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass diesem Erfordernis hier nicht Genüge getan wurde, bestehen nicht. Insbesondere ist ein bewusstes Ausblenden von Nachteilen, die mit der Auflösung der Antragstellerin und deren Eingliederung in die Verbandsgemeinde Edenkoben verbunden sind, nicht ersichtlich (vgl. zu diesem Gesichtspunkt auch VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. August 2011 – 21/10 –, juris, Rn. 133; VerfGH Sachsen, Urteil vom 29. Mai 2009 – Vf. 79-II-08 –, juris, Rn. 391). Eine fehlende Ergebnisoffenheit des Gesetzgebungsverfahrens lässt sich insbesondere nicht aus den Aussagen einzelner Mitglieder der Landesregierung zu politischen Absichten ableiten. Ebenso wie für die Auslegung eines Gesetzes kann es auch für seine Entstehung nicht auf die Vorstellung des einzelnen Abgeordneten bzw. Regierungsmitglieds ankommen, da der Einzelne nicht den „Willen des Gesetzgebers“ bildet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [100]). Auch die Auswahl der anzuhörenden Personen in der Sitzung des Innenausschusses vermag nicht den Nachweis einer mangelnden Ergebnisoffenheit des Gesetzgebungsverfahrens zu erbringen. Wie der Landtag in seiner Stellungnahme dargelegt hat, war der Innenausschuss einvernehmlich übereingekommen, zu den Gesetzesentwürfen jeweils fünf Auskunftspersonen anzuhören, die nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen benannt wurden. Dass sich unter diesen Personen auch solche befanden, die sich nicht gegen, sondern für eine Auflösung und Eingliederung der Antragstellerin ausgesprochen haben, belegt nicht, dass die Mitglieder des Innenausschusses bzw. des Landtages abweichenden Argumenten nicht mehr offen gegenüberstanden. Eine fehlende Ergebnisoffenheit des Gesetzgebers wird schließlich auch nicht dadurch indiziert, dass im Schreiben des Innenministers vom 17. Oktober 2012 die Vorbereitung eines Gesetzesentwurfs im Anschluss an die Abgabe einer Stellungnahme seitens der Antragstellerin angekündigt wird. Hierbei dürfte es sich lediglich um einen Hinweis auf zeitliche Abläufe gehandelt haben für den Fall, dass die Regierung ihr Vorhaben auch unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Antragstellerin weiterverfolgt. Im Übrigen gehörte die Möglichkeit zur Stellungnahme im Jahre 2012 noch nicht zur verfassungsrechtlich gebotenen Anhörung. Randnummer 112 3. Es kann hingegen nicht festgestellt werden, dass die in § 1 MaikammerEinglG vorgesehene Auflösung der Antragstellerin dem Gemeinwohl dient. Randnummer 113
4. a)Nach der übereinstimmenden, ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte verlangt die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung, so wie diese sich geschichtlich entwickelt hat, dass Gemeinden in ihrem individuellen Bestand nur dann geändert oder aufgelöst werden dürfen, wenn dieser Eingriff dem Gemeinwohl bzw. dem öffentlichen Wohl dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50; Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107]; BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. November 1981 – 2 BvR 827/80 –, juris, Rn. 2; VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [78 ff.]; Urteil vom 5. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [121]; Urteil vom 14. Dezember 1970 – VGH 4/70 –, AS 12, 239 [247 f.]; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [641]). Die Gemeinwohlbindung, wie sie für sämtliche Gesetzgebung besteht, folgt zudem aus Art. 1 Abs. 2 bis 4 LV (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [80]; Urteil vom 14. Dezember 1970 – VGH 4/70 –, AS 12, 239 [247 f.]). Randnummer 114 Bei dem abstrakten Begriff des „Gemeinwohls“ handelt es sich um einen generalklauselartigen unbestimmten Rechts- bzw. Verfassungsbegriff, dessen Inhalt nicht festgelegt und keiner abstrakten Definition zugänglich ist. Es ist vielmehr Sache des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, die für ihn maßgeblichen Gemeinwohlgründe zu bestimmen und daran die Neugliederung von Gemeinden auszurichten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [82 ff.]). Dabei hat er – im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben – einen großen politischen Spielraum (vgl. Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26. Juli 2007 – 9/06 u.a. –, juris, Rn. 117). Das Gemeinwohl kann durch die rechtlichen Wertungen der Verfassung konkretisiert werden. Allerdings können auch Interessen und Zwecke, die sich nicht unmittelbar aus einem Verfassungsgrundsatz ableiten lassen, Gründe des öffentlichen Wohls darstellen. Dabei ist aber übergeordneten Verfassungsprinzipien bzw. der verfassungsmäßigen Wertordnung Rechnung zu tragen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [641]; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08 –, BeckRS 2009, 33217). Randnummer 115 Mit dem erheblichen politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Bestimmung des Gemeinwohls im Rahmen von Gebietsreformen und dem „planerischen Einschlag“ von Neugliederungsgesetzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [108]) korrespondiert eine nur eingeschränkte verfassungsgerichtliche Überprüfung der Gemeinwohlkonformität. Die Bewältigung komplexer Probleme, wie sie bei einer Gebietsreform auftreten, muss vorrangig dem Parlament überlassen bleiben (vgl. auch VerfG Brandenburg, Urteil vom 14. Juli 1994 – VfGBbg 4/93 –). Randnummer 116 Dabei lassen sich drei Stufen der gesetzgeberischen Entscheidung unterscheiden, auf denen jeweils eine Gemeinwohlkonkretisierung durch den Gesetzgeber erfolgt (vgl. VerfGH Sachsen, Beschluss vom 9. November 1995 – Vf. 20-VIII-95 –; Urteil vom 18. Juni 1999 – Vf. 51-VIII-98 –; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [642 ff.]; Beschluss vom 8. September 1997 – 8/95 –, juris, Rn. 76 ff.; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 156 ff.): Randnummer 117
5. aa)Auf der ersten Stufe werden die Überlegungen, die der Durchführung der Reform als solcher zugrunde liegen, verfassungsrechtlich gewürdigt. Dabei prüft der Verfassungsgerichtshof nur, ob im Lichte der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie betrachtet verfassungsrechtlich legitime Reformziele verwirklicht werden sollen. Randnummer 118
6. bb)Auf der zweiten Stufe werden das Leitbild und die Leitlinien, die der Gesetzgeber seiner Reformmaßnahme selbst zugrunde gelegt hat, einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterzogen. Diese erlangen rechtliche Bedeutung für die einzelne Neugliederung durch das aus dem Gleichheitssatz bzw. dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot der Systemgerechtigkeit (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [643]; NdsStGH, Urteil vom 14. Februar 1979 – StGH 2/77 –, juris, Rn. 610; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 190; zum Gebot der Systemgerechtigkeit siehe unten D.II.3.b)cc)

(2)(b)). Randnummer 119 Einer verfassungsgerichtlich inzidenten Überprüfung des Grundsätzegesetzes, in dem der Gesetzgeber vorliegend das Leitbild und die Leitlinien seiner Reform verankert hat, steht auch nicht entgegen, dass dieses Gesetz bereits im Jahr 2010 in Kraft getreten ist. Denn die sechsmonatige Frist des § 23 Abs. 4 VerfGHG gilt hier nicht. Der Verfassungsgerichtshof vermag insoweit der Ansicht des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt nicht zu folgen, wonach sich Gemeinden im Verfahren gegen ihre Eingliederung grundsätzlich nicht mehr gegen in so genannten Grundsätzegesetzen vorab festgelegte Kriterien sowie gegen deren Anwendung wenden könnten, da andernfalls die Frist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde umgangen werden könne (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. Oktober 2008 – LVG 7/07 –; Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08 –, BeckRS 2009, 33217; Urteil vom 8. Oktober 2012 – LVG 3/11 –). Randnummer 120 Dieser Rechtsprechung liegt die Annahme zugrunde, dass eine Gemeinde sich schon vor der eigentlichen Gebietsänderung unmittelbar gegen ein Grundsätzegesetz wende könne. Sie sei insoweit antragsbefugt, da sie durch ein solches Gesetz unmittelbar und gegenwärtig betroffen werde (LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08 –, BeckRS 2009, 33217; ähnlich VerfG Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, LKV 2002, 573 [575]). Randnummer 121 Dies kann vorliegend für das Grundsätzegesetz nicht angenommen werden. Eine unmittelbare Betroffenheit verlangt, dass die Rechtsstellung des Beschwerdeführers bzw. Antragstellers durch die angegriffene Rechtsnorm und nicht erst durch ihren Vollzug berührt wird (zu diesem Erfordernis im Rahmen des Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV vgl. VerfGH RP, Urteil vom 18. April 1994 – VGH N 1/93 u.a. –, AS 24, 321 [333 f.]; Urteil vom 13. Oktober 1995 – VGH N 4/93 –, NVwZ-RR 1996, 458; im Hinblick auf die Verfassungsbeschwerde vgl. VerfGH RP, Urteil vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 [351]; ferner BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1986 – 1 BvR 1384/85 u.a. –, BVerfGE 72, 39 [43] m.w.N.). Eine derartige Wirkung kommt hier dem Grundsätzegesetz nicht zu. Die Rechtsstellung der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden wird nicht bereits durch die Festlegung von Zielen, Leitbild und Leitlinien der Gebietsreform im Grundsätzegesetz, sondern erst durch das entsprechende Neugliederungsgesetz geändert (so entsprechend auch, allerdings mit anderem Ergebnis LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08 –, BeckRS 2009, 33217). Daran ändert auch das Gebot der Systemgerechtigkeit, demzufolge der Gesetzgeber bei der Umsetzung einer Gemeindegebietsreform das bisherige System nicht ohne hinreichende Begründung verlassen darf, nichts (so aber VerfG Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, LKV 2002, 573 [575]). Dies gilt umso mehr, wenn – wie hier – für die Gebietskörperschaften, die die genannten Mindestgrößen nicht aufweisen, grundsätzlich Ausnahmen von der Fusionspflicht zugelassen werden können und es daher jedenfalls nicht regelmäßig auf der Hand liegt, dass es tatsächlich zu einer Gebietsänderung kommt. Wenn zudem einerseits eine gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit der kommunalen Gebietskörperschaft durch ein Grundsätzegesetz bejaht wird, erscheint es kaum konsequent andererseits eine Pflicht zur Anhörung der Gemeinde vor Erlass eines solchen Gesetzes zu verneinen (so aber LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08 –, BeckRS 2009, 33217; kritisch hierzu auch Wallerath, in: Die Verfassungsgerichte der Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern u.a. [Hrsg.], 20 Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit in den neuen Ländern, 2014, S. 53 [71 f.]). Randnummer 122 War es der Antragstellerin mithin verwehrt, im Vorfeld das Grundsätzegesetz einer (isolierten) verfassungsgerichtlichen Überprüfung unterziehen zu lassen, so muss es ihr nun möglich sein, sich im Verfahren gegen ihre Auflösung und Eingliederung mittelbar auch gegen das Grundsätzegesetz zu wenden (vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 – 2 BvR 329/97 –, BVerfGE 107, 1 [16]). Randnummer 123

1. cc)Auf der dritten Stufe wird schließlich die konkrete einzelne Neugliederungsmaßnahme verfassungsrechtlich gewürdigt. Randnummer 124
2. b)Gemessen an diesem verfassungsrechtlichen „Prüfprogramm“ verfolgt der Gesetzgeber mit seiner Gebietsreform betreffend die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden zwar ein verfassungsrechtlich legitimes Reformziel (aa). Auch begegnen das Leitbild und die Leitlinien des Grundsätzegesetzes und damit dieses selbst keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken (bb). § 1 MaikammerEinglG hält hingegen einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand (cc). Randnummer 125
3. aa)Die grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers, eine Gebietsreform auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden durchzuführen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ausweislich der amtlichen Begründung zum Grundsätzegesetz beabsichtigt der Gesetzgeber auf diese Weise, die Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften zu stärken (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 1). Ziel der Reform sind gemäß § 1 Abs. 1 KomVwRGrG kommunale Gebietskörperschaften, die unter besonderer Berücksichtigung der demografischen Entwicklungen und des Einsatzes neuer Informations- und Kommunikationstechnologien, insbesondere im Rahmen von E-Government, in der Lage sind, langfristig die eigenen und die übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen. Dabei wird eine Verbesserung der kommunalen Gebietsstrukturen im Hinblick auf die demografische Entwicklung sowie auf die Situation der kommunalen Finanzen für notwendig gehalten (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 29 f.). Randnummer 126 Hierbei handelt es sich um ein verfassungsrechtlich legitimes, am öffentlichen Wohl orientiertes Ziel (so auch Dietlein/Thiel, Rechtsfragen eines zwangsweisen Zusammenschlusses von Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden in Rheinland-Pfalz, 2013, S. 63 f.; vgl. hierzu auch StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 – GR 11/74 –, ESVGH 25, 1 [27 f.]). Dies gilt umso mehr, als die kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 49 LV selbst ein Mindestmaß an Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft voraussetzt. Ineffiziente kommunale Strukturen können nämlich ebenso eine Gefahr für eine lebendige Selbstverwaltung darstellen wie die Verkürzung der bürgerschaftlich-demokratischen Teilhabemöglichkeiten. Mangels ausreichender Leistungsfähigkeit weitgehend funktionsentleerte Gemeinden entsprechen daher nicht dem verfassungsrechtlichen Leitbild der kommunalen Selbstverwaltung (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [641 f.]; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. August 2011 – 21/10 –, juris, Rn. 184). Eine Gebietsreform, die darauf abzielt, dass die Kommunen ihrer innerhalb des Staatsaufbaus zukommenden Funktion gerecht werden können, hat daher ein verfassungsrechtlich legitimes Ziel zum Gegenstand (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08 –, BeckRS 2009, 33217). Randnummer 127
4. bb)Das Leitbild und die Leitlinien, wie sie der Gesetzgeber im Grundsätzegesetz zugrunde gelegt hat, begegnen keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Randnummer 128

(1)Die Konkretisierung der einzelnen Ziele einer allgemeinen Gemeindegebietsreform ist zunächst der politischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers vorbehalten, der die verschiedenen Gemeinwohlgründe gewichten und ordnen kann. Bei der Bestimmung des abstrakt-generellen Leitbildes und der Leitlinien der Reform kommt dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum zu. Das als Ordnungsrahmen für die einzelnen Neugliederungsmaßnahmen entwickelte Leitbild und die dazu entwickelten Leitlinien hat der Verfassungsgerichtshof daher lediglich daran zu messen, ob der Gesetzgeber sich aufdrängende Gemeinwohlaspekte übersehen hat, ob die den Leitsätzen zugrunde liegenden Erkenntnisse offensichtlich unzutreffend sind und ob die Leitsätze offensichtlich ungeeignet sind, um das Reformziel zu verwirklichen. In diesem Sinne bleibt die verfassungsgerichtliche Kontrolle auf dieser Stufe der Gemeindegebietsreform eingeschränkt (vgl. etwa VerfGH Sachsen, Urteil vom 6. Mai 1999 – Vf. 51-VIII-98 –; vgl. VerfG Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, LKV 2002, 573 [575]; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 189 f.; ähnlich bereits VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [87]; Urteil vom 14. Dezember 1970 – VGH 4/70 –, AS 12, 239 [250]). Randnummer 129

(2)Diesen Anforderungen hat der Gesetzgeber Genüge getan. Gebietsreformen unter Zugrundlegung von Mindesteinwohnerzahlen für Verbandsgemeinden sind zur Erreichung des Reformziels nicht offensichtlich ungeeignet (a). Dies gilt auch, soweit § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KomVwRGrG eine Regelmindestgröße von 12.000 Einwohnern für Verbandsgemeinden vorsieht (b). Eine vermeintlich widersprüchliche Festsetzung der Mindestgröße für verbandsfreie Gemeinden beschwert die Antragstellerin nicht (c). Verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahmen von Mindestgrößen wird durch die Regelung des § 2 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5 KomVwRGrG ausreichend Rechnung getragen (d). Das Leitbild und die Leitlinien der Reform leiden auch nicht daran, dass der Gesetzgeber seiner Reform keine wissenschaftliche Schaden-Nutzen-Bilanz zugrunde gelegt hat (e). Schließlich begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Gesetzgeber die Gebietsreform in einem ersten Schritt zunächst auf die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden unter weitgehender Beibehaltung der Kreisgrenzen beschränkt hat (f). Randnummer 130 (

1. a)Unter Berücksichtigung des eingeschränkten Prüfungsmaßstabs des Verfassungsgerichthofs ist die Festlegung von Regelmindestgrößen für Verbandsgemeinden im Rahmen einer Gebietsreform verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn die Festlegung von Mindesteinwohnerzahlen bei Gebietsreformen ist zur Stärkung der Leistungsfähigkeit kommunaler Gebietskörperschaften jedenfalls nicht offensichtlich ungeeignet. Dabei gilt es auch zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber bei seinen Prognosen auf die in der Verwaltungswissenschaft und -praxis gewonnenen allgemeinen Erfahrungen und ermittelten Gesetzmäßigkeiten zurückgreifen darf und nicht stets wissenschaftliche Untersuchungen zugrunde legen muss. Verbleibende Unsicherheiten der Prognose, z.B. hinsichtlich der Eignung des gewählten Mittels zur Zielerreichung, führen nicht zu einem Handlungsverbot für den Gesetzgeber oder zur Verfassungswidrigkeit der Maßnahme (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [644] unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 – 1 BvR 402/87 –, BVerfGE 83, 130 [140 ff.]; Beschluss vom 9. März 1994 – 2 BvL 43/92 u.a. –, BVerfGE 90, 145 [182 ff.]). Die Festlegung von Mindestgrößen für Gemeinden im Rahmen von Gebietsreformen basiert auf der aus der Wirtschaftslehre stammenden „Theorie der positiven Skaleneffekte“ („economies of scale“) (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 30), der zufolge eine Erhöhung des Inputs eine überproportionale Outputsteigerung und infolgedessen sinkende Stückkosten zur Folge hat (vgl. hierzu begleitende Gesetzesfolgenabschätzung, S. 58). Randnummer 131 In Anlehnung hieran wird auch in der Verwaltungswissenschaft und verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung regelmäßig davon ausgegangen, dass im Rahmen von Gebietsreformen Mindestgrößen von kommunalen Gebietskörperschaften ein nicht offensichtlich ungeeignetes Mittel zur Stärkung der Leistungsfähigkeit von Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden sind (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 10. Mai 2011 – LVG 33/10 –, BeckRS 2011, 51550; VerfGH NRW, Urteil vom 7. November 1975 – 64/74 –, juris, Rn. 52; VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [89]; VerfG Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, LKV 2002, 573 [575]; Beschluss vom 18. November 2004 – 167/03 –; zustimmend Mehde, in: Maunz/Dürig [Hrsg.], GG [Stand: Dezember 2014], Art. 28 Abs. 2 Rn. 161; so auch das Schrifttum, vgl. etwa Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 196; Wallerath, in: Mecking/Oebbecke [Hrsg.], Zwischen Effizienz und Legitimität, 2009, S. 189 [206]; Pfeil, LKV 2000, 129 [132]; Wendel, LKV 2011, 488 [491]). Randnummer 132 Es spricht zwar einiges dafür, dass mit steigender Gemeindegröße die Wirtschaftlichkeit des kommunalen Verwaltungshandelns im Sinne einer Kosteneffizienz nicht automatisch steigt. Hiervon geht auch die begleitende Gesetzesfolgenabschätzung aus, wenn es dort etwa heißt, von einer „deterministischen Beziehung zwischen Verbandsgemeindegröße und kommunaler Wirtschaftlichkeit“ könne keine Rede sein und der Zusammenhang zwischen der Ortsgröße und der Ausgabenbelastung für die allgemeine Verwaltung sei nicht linear (begleitende Gesetzesfolgenabschätzung, S. 59, 65, 83, 108; ähnlich auch Rosenfeld/Kluth u.a., Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt, 2007, S. 70). Randnummer 133 Nach der begleitenden Gesetzesfolgenabschätzung besteht allerdings zumindest ein statistischer Zusammenhang zwischen der Größe der Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz auf der einen Seite und ihren negativen Haushaltsergebnissen sowie der Höhe ihrer Kassenkreditschulden auf der anderen Seite (vgl. S. 491 f.). So verfügten die Verbandsgemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern bezogen auf das Jahr 2006 über ein höheres Haushaltsdefizit und höhere Kassenkreditschulden je Einwohner als die Gemeinden mit 10.000 bis 15.000 Einwohnern (vgl. S. 76 ff.). Diese Gruppe wiederum wies durchschnittlich ein höheres Haushaltsdefizit und höhere Kassenkreditschulden auf als die Gruppe der Verbandsgemeinden mit 15.000 bis 20.000 Einwohnern. Im Bereich der allgemeinen Verwaltung (Einzelplan 0) korrespondieren zudem die Nettoausgaben je Einwohner mit der Größe der Verbandsgemeinde. So sind die Kosten in der Gruppe der Verbandsgemeinden unter 10.000 Einwohnern höher als die Kosten in der Gruppe der Verbandsgemeinden mit 10.000 bis 15.000 Einwohnern. Diese wiederum sind höher als in der Gruppe der Verbandsgemeinden mit 15.000 bis 20.000 Einwohnern. Im Einklang mit diesen Erkenntnissen geht auch der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung zum Grundsätzegesetz davon aus, dass unter Zugrundlegung der Daten des Statistischen Landesamtes die Personalausgaben und die Verwaltungs- und Betriebsausgaben einwohnerstärkerer Verbandsgemeinden pro Einwohner durchschnittlich niedriger als die Personalausgaben und die Verwaltungs- und Betriebsausgaben einwohnerschwächerer Verbandsgemeinden seien (LT-Drucks. 15/4488, S. 31). Randnummer 134 Bei dieser Sachlage reicht es in jedem Fall aus, wenn sich der zur Typisierung befugte Gesetzgeber auf derartige statistische Zusammenhänge stützt. Dies vermittelt ihm eine hinreichende Legitimationsgrundlage (vgl. Gebhardt, Das kommunale Selbstverwaltungsrecht, 2007, S. 82). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Annahme, dass Einwohnerzahlen ein Indikator für die Leistungsfähigkeit von Verbandsgemeinden sind und mit der Festlegung von Mindesteinwohnerzahlen bei Gebietsreformen eine Stärkung der Leistungsfähigkeit von Verbandsgemeinden erzielt werden kann, jedenfalls nicht als offensichtlich fehlerhaft dar. Randnummer 135 (
2. b)Die konkrete Festlegung einer Mindesteinwohnerzahl von 12.000 Einwohne