Verfassungsrecht Leitsatz 1. Bei den im regierungseitens beauftragten Gutachten (Prüfung der Ausnahmegründe von der Fusionspflicht im Rahmen der territorialen Neugliederung rheinland-pfälzischer Verba

Umsetzung von Leitbild und Leitlinien erfolgte Auflösung der Verbandsgemeinden Thaleischweiler-Fröschen und Wallhalben und die Bildung einer neuen Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen – Wallhalben aus deren Ortsgemeinden sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber habe den für die Antragstellerin festgestellten Gebietsänderungsbedarf auf hinreichend belastbare und nachvollziehbare Erkenntnisse gestützt und vor allem aus der Einwohnerzahl und deren künftiger Entwicklung die Annahme mangelnder Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft abgeleitet. Hierbei habe der Gesetzgeber auch die unterdurchschnittliche Verschuldung der Antragstellerin berücksichtigt, die jedoch ein ausnahmsweises Absehen von der Fusionspflicht – insbesondere mit Blick auf die erhebliche Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl – nicht begründet habe. Der Gesetzgeber habe auch das Ergebnis der Bürgerbefragung angemessen berücksichtigt, dem gemeinwohlorientierten Zusammenschluss jedoch den Vorrang eingeräumt. Dass der Gesetzgeber insoweit von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen wäre, sei nicht ersichtlich. Durch den gewählten Weg, die alten Verbandsgemeinden aufzulösen und aus ihren Ortsgemeinden eine neue Verbandsgemeinde zu bilden, werde die materiell-rechtliche Position der Antragstellerin, die unabhängig vom Umsetzungsweg nicht fortbestehen würde, nicht nachteilig berührt. Auch die gewählte Fusionsalternative sei nachvollziehbar und vertretbar begründet. Verstöße gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit lägen ebenfalls nicht vor. Die Kommunal- und Verwaltungsreform sei ein mehrstufiger sukzessiver Prozess. Die stufenweise Aufstellung und Verwirklichung des Reformkonzepts seien Ausdruck des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot sei ebenfalls nicht verletzt. Die finanzielle Förderung eines freiwilligen Zusammenschlusses sei sachgerecht, denn die Neubildung einer kommunalen Gebietskörperschaft stoße umso eher auf Akzeptanz der Bevölkerung, wenn sie freiwillig geschehe. II. Randnummer 48 Die Landesregierung ist ebenfalls der Ansicht, das angegriffene Gesetz sei verfassungsmäßig. Der gewählte Modus der Neugliederung durch Auflösung der alten Verbandsgemeinden und Bildung der neuen Verbandsgemeinde aus den Ortsgemeinden sei nicht zu beanstanden und ausweislich der Gesetzesbegründung vom Gesetzgeber auch in dieser Weise angestrebt gewesen. Die an Begrifflichkeiten orientierte Argumentation der Antragstellerin sei nicht geeignet, Anderes zu belegen, da die Terminologie nicht trennscharf sei und sämtliche Begriffe die Durchführung einer kommunalen Neugliederungsmaßnahme beschrieben. Im Übrigen bestehe auf Seiten der Antragstellerin ein Missverständnis hinsichtlich der rechtlichen Konsequenzen kommunaler Neugliederungsmaßnahmen. Die von der Antragstellerin angeführte Neubildung einer Verbandsgemeinde durch Zusammenschluss zweier Verbandsgemeinden vollziehe sich gerade dadurch, dass die Rechtssubjektivität der bisherigen Gebietskörperschaften ende, sie aufgelöst würden, und ein neues Rechtssubjekt gebildet werde, das in deren Rechtsstellung einrücke. Die Auflösung der alten Verbandsgemeinden sei ein denklogischer Zwischenschritt vor dem Zusammenschluss der Ortsgemeinden zur neuen Verbandsgemeinde. Aus dem System des Grundsätzegesetzes ergebe sich nichts Abweichendes. Insbesondere aus der Ausnahme in § 2 Abs. 4 Satz 3 KomVwRGrG könne nichts hergeleitet werden, dessen Regelungsgehalt eine Fragmentierung bestehender Verbandsgemeinden betreffe, während vorliegend der Zusammenschluss einer ganzen Gebietskörperschaft erfolge. Randnummer 49 Ein Abwägungsdefizit ergebe sich auch nicht in Bezug auf die Berücksichtigung des Bürgerwillens. Der Gesetzgeber habe sich mit dem Ergebnis der Bürgerbefragung auseinandergesetzt. Dass die Antragstellerin dieses inhaltlich anders gewichtet haben wolle, sei verfassungsrechtlich unerheblich. Randnummer 50 Die Ablehnung eines Ausnahmetatbestands zur Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin ihren niedrigen Schuldenstand als unbenannten besonderen Grund im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 KomVwRGrG einbezogen haben wolle, habe der Gesetzgeber diesen Punkt im Rahmen seiner Prüfung der Wirtschafts- und Finanzkraft berücksichtigt, wobei es Sache des Gesetzgebers sei,

soweit maßgeblichen Indikatoren zu bestimmen. Abgesehen davon sei der Gesetzgeber auch bei Annahme eines zugunsten der Antragstellerin bestehenden besonderen Grundes zu dem Schluss gelangt, dass dies die erhebliche Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl nicht kompensieren könnte. Auf die Frage, ob die Antragstellerin dauerhaft leistungsfähig sei, komme es danach nicht an. Mit der nach § 2 KomVwRGrG für die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Gebietsänderungsbedarfs zusätzlich erforderlichen Abwägung setze sich die Antragstellerin nicht auseinander. Randnummer 51 Ein Abwägungsdefizit ergebe sich auch nicht bezüglich des festgestellten Gebietsänderungsbedarfs der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen. Denn selbst wenn für die Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen ein Gebietsänderungsbedarf zu verneinen gewesen wäre, wäre deren Einbeziehung in die Neugliederung ohne weiteres möglich gewesen. Randnummer 52 Das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung werde nicht verletzt. Selbst im Falle des Bestehens des von der Antragstellerin behaupteten Anspruchs auf einen Finanzzuschuss gemäß § 17a Landesfinanzausgleichgesetz – LFAG – ergebe sich daraus nicht die Verfassungswidrigkeit der Neugliederungsmaßnahme. Ungeachtet dessen sei die finanzielle Förderung für ausschließlich freiwillige Zusammenschlüsse sachgerecht. Selbst wenn man hypothetisch einen Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung annähme, so würde hieraus lediglich die Feststellung der Unvereinbarkeit der inkompletten Regelung mit der Verfassung bei gleichzeitigem Ausspruch der Verpflichtung des Landes, eine entsprechende ergänzende Regelung zu erlassen, folgen. Eine Nichtigkeit der Eingliederungsentscheidung ergäbe sich daraus nicht. Randnummer 53 Ein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit könne nicht darin gesehen werden, dass der Gesetzgeber nicht bis zum Ende der Freiwilligkeitsphase ein landesweites Konzept zur Optimierung von Gebietsstrukturen aller Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden vorgelegt und nicht alle Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden mit Gebietsänderungsbedarf bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahl neugegliedert habe. Die Bindung des Gesetzgebers beziehe sich auf

halte von Leitbild und Leitlinien, nicht auf deren Konkretisierung innerhalb einer bestimmten Frist.

§ 2Abs. 1 und § 3 Abs. 4 Kom

VwRGrG genannten Fristen seien überdies nicht zwingend. Im Übrigen bestünden sachliche Gründe für die Durchführung von Neugliederungsmaßnahmen auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden nach der allgemeinen Kommunalwahl im Jahr

1. Die Antragstellerin mache ferner nicht geltend, dass sie selbst unter Durchbrechung des Systems einer Neugliederungsmaßnahme unterworfen werde. D. Randnummer 54 Der Antrag ist überwiegend zulässig (I.); soweit er zulässig ist, ist er allerdings unbegründet (II.). I. Randnummer 55
2. Der Antrag ist gemäß Art. 130 Abs. 1 Satz 2 Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – als Normenkontrolle auf kommunalen Antrag statthaft. Nach Art. 130 Abs. 1 Satz 1 LV kann die Landesregierung, der Landtag und jede Landtagsfraktion eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs darüber beantragen, ob ein Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans, soweit es sich nicht um eine Gesetzesvorlage handelt, verfassungswidrig ist. Den Antrag können nach Satz 2 auch Körperschaften des öffentlichen Rechts stellen – und damit auch die Antragstellerin als kommunale Gebietskörperschaft (vgl. § 64 Abs. 1 Satz 1 Gemeindeordnung – GemO –) –, soweit sie geltend machen, durch das Gesetz oder die sonstige Handlung eines Verfassungsorgans in eigenen Rechten verletzt zu sein (zum Vorrang des Verfahrens nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV gegenüber der Verfassungsbeschwerde nach Art. 130a LV vgl. etwa VerfGH RP, Urteil vom
3. Juni 2015 – VGH N 18/14 – m.w.N.). Randnummer 56 Unter Rechten in diesem Sinne sind nur solche zu verstehen, die sich aus dem Wesen und der Aufgabe der Körperschaft ergeben, die also zu ihrem spezifisch hoheitlichen Aufgabenbereich gehören (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
4. November 1966 – VGH 5/66 –, AS 3, 19 [20]; Urteil vom
5. Februar 1971 – VGH 10/70 –, AS 12, 256 [257]; Urteil vom
6. April 1994 – VGH N 1/93 u.a. –, AS 24, 321 [332 f.]). Kommunale Gebietskörperschaften können sich daher im Wesentlichen auf

Art. 49Abs.

1 bis Abs. 3 LV verankerte Selbstverwaltungsgarantie und das zum Rechtsstaatsprinzip zählende Willkürverbot (vgl. VerfGH RP, Urteil vom

1. Mai 1985 – VGH 2/84 –, AS 19, 339 [340]) berufen, sowie auf solche Vorschriften, die ihrem Inhalt nach geeignet sind, das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen (VerfGH RP, Urteil vom
2. April 1994 – VGH N 1/93 u.a. –, AS 24, 321 [333]; vgl. ferner BVerfG, Beschluss vom
3. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 u.a. –, BVerfGE 56, 298 [310]; VerfGH NRW, Urteil vom
4. September 1986 – 17/85 –, OVGE 39, 292 [293]). Randnummer 57 Diese Voraussetzungen sind vorliegend überwiegend erfüllt. Die Antragstellerin macht geltend, durch ihren Zusammenschluss mit der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen gemäß § 1 Thal/WallVerbGemBiG in ihrer durch Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV geschützten Selbstverwaltungsgarantie verletzt zu sein und rügt darüber hinaus einen Verstoß gegen das Willkürverbot. Sie hat Tatsachen vorgetragen, die eine Beeinträchtigung ihres Selbstverwaltungsrechts bzw. einen Verstoß gegen das Willkürverbot nicht von vornherein ausgeschlossen erscheinen lassen. Insoweit ist sie zur Anrufung des Verfassungsgerichtshofs nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV befugt. Randnummer 58 Soweit die Antragstellerin allerdings rügt, § 1 Thal/WallVerbGemBiG verstoße gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht sowie das Willkürverbot, weil ihr im Gegensatz zu anderen verbandsfreien Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden für die Fusion keine finanzielle Zuwendung nach § 17a Landesfinanzausgleichgesetz– LFAG – bzw. § 6 Satz 1 Nr. 1 und § 7 Nr. 2 bis 8 LFAG gewährt wurde, ist ihr Antrag nicht gemäß § 23 des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – hinreichend begründet. Für eine substantiierte Darlegung, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert, muss der Antragsteller aufzeigen, inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Recht verletzt sein soll (vgl. zum Verfassungsbeschwerdeverfahren etwa BVerfG, Beschluss vom
5. September 1998 – 2 BvR 1790/94 –, BVerfGE 99, 84 [87]; Kammerbeschluss vom
6. Dezember 2011 – 2 BvR 1430/11 –, juris, Rn. 3) und sich mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhaltes auseinandersetzen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
7. März 2010 – 1 BvR 2909/08 –, juris, Rn. 2). Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen der Antragstellerin nicht. Insbesondere legt sie nicht dar, inwieweit sich eine unterbliebene finanzielle Zuwendung unmittelbar auf den hier allein angegriffenen § 1 Thal/WallVerbGemBiG auswirken könnte. Dass die Eingliederung als solche und eine etwaig zu gewährende finanzielle Zuwendung in einem derart engen Zusammenhang stehen, dass das Fehlen letzterer zugleich die Verfassungswidrigkeit der Neugliederung als solcher zur Folge hat, zeigt sie nicht auf. Unabhängig hiervon hat sie nicht ausreichend dargetan, sachwidrig benachteiligt worden zu sein. Beruft sich eine Antragstellerin auf eine Verletzung des Willkürverbots bzw. des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots, ist sie – wie auch sonst im Falle der Geltendmachung einer Verletzung des allgemeinen oder eines besonderen Gleichheitssatzes – gehalten, nicht nur die unterschiedliche Behandlung, sondern auch aufzuzeigen, dass es sich um wesentlich gleiche Sachverhalte handelt (vgl. allgemein zur Darlegung von Ungleichbehandlungen BVerfG, Beschluss vom
8. Mai 2012 – 1 BvR 1065/03 u.a. –, BVerfGE 131, 66 [82]). Dabei ist auch auf nahe liegende Gründe für und gegen die angegriffene Differenzierung einzugehen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
9. Mai 2014 – 1 BvR 3571/13 u.a. –, juris, Rn. 43, m.w.N.). Dem ist die Antragstellerin nicht ausreichend nachgekommen. Sie setzt sich insbesondere nicht mit der Freiwilligkeit der Fusion als Grund für die Zuwendung von Finanzhilfen bei freiwilligen Gebietsänderungen auseinander (vgl. auch VerfGH RP, Urteil vom
10. Juni 2015 – VGH N 7/14 –, UA S. 19 f.). Randnummer 59
11. Der Zulässigkeit des Antrags steht ansonsten nicht entgegen, dass die Antragstellerin gemäß § 1 Thal/WallVerbGemBiG seit dem
12. Juli 2014 aufgelöst und somit rechtlich nicht mehr existent ist. Denn für die Dauer des Verfahrens gegen den ihre Auflösung bewirkenden Rechtsakt gelten Gemeinden und Gemeindeverbände als fortbestehend. Dies resultiert aus dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes, da anderenfalls der Existenzverlust der Gebietskörperschaft nicht rügefähig bliebe (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
13. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 24 f. m.w.N.). Randnummer 60
14. Die Antragstellerin wird im Verfahren zulässigerweise durch ihren zuletzt amtierenden Bürgermeister vertreten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
15. Juni 1971 – VGH 7/70 –, AS 12, 153 [159 ff.]; ferner Th. Schmidt, JA 2008, 763 [765]). Da der Bürgermeister der Antragstellerin nicht im Dienst der neu gebildeten Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen – Wallhalben steht, ist es mangels der Gefahr eines Interessenwiderstreits nicht veranlasst, die Prozessfähigkeit der Antrag-stellerin über ihren Rat herzustellen (so aber VerfGH NRW, Urteil vom
16. Dezember 1970 – 11/70 –, OVGE 26, 306 [310 f.]; Urteil vom
17. Dezember 1970 – 13/70 –, OVGE 26, 316 [318] unter Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung). Es erscheint vielmehr sachgerechter, die Fiktion des Fortbestehens von Organen zum Zwecke der Prozessführung auf den Bürgermeister der aufgelösten kommunalen Gebietskörperschaft zu beschränken (vgl. Bosse, DÖV 1976, 34 [35]), zumal nach § 64 Abs. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 GemO grundsätzlich dem Bürgermeister die Vertretung der Gemeinde obliegt. II. Randnummer 61 Der Antrag ist, soweit er zulässig ist, nicht begründet. § 1 Thal/WallVerbGemBiG verstößt nicht gegen

Art. 49Abs.

1 bis Abs. 3 LV verankerte kommunale Selbstverwaltungsgarantie. Randnummer 62 Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verlangt bei der Auflösung und Eingliederung von Verbandsgemeinden oder deren Zusammenschluss – ebenso wie bei Gemeinden –, dass die betroffenen Gebietskörperschaften angehört werden und der Eingriff in den individuellen Bestand dem Gemeinwohl dient (vgl. dazu VerfGH RP, Urteil vom

1. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 26 f., m.w.N.). Die Antragstellerin ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht ausreichend angehört worden (1.). Ihre Auflösung und ihr Zusammenschluss mit der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen entsprechen zudem dem Gemeinwohl (2.) Randnummer 63
2. Die hier vorgenommene Anhörung der Antragstellerin ist gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben, wie sie sich aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom
3. Juni 2015 ergeben ( VGH N 18/14 , UA S. 27 ff.), nicht zu beanstanden. Randnummer 64 2.

§ 1Thal/Wall

VerbGemBiG vorgesehene Auflösung der Antragstellerin und der Zusammenschluss ihrer Ortsgemeinden mit den Ortsgemeinden der Fusionspartnerin zur neuen Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen – Wallhalben dient dem Gemeinwohl. Randnummer 65

1. a)Nach der übereinstimmenden, ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte verlangt die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung, so wie diese sich geschichtlich entwickelt hat, dass Gemeinden in ihrem individuellen Bestand nur dann geändert oder aufgelöst werden dürfen, wenn dieser Eingriff dem Gemeinwohl bzw. dem öffentlichen Wohl dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50; Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107]; BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. November 1981 – 2 BvR 827/80 –, juris, Rn. 2; VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [78 ff.]; Urteil vom 5. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [121]; Urteil vom 14. Dezember 1970 – VGH 4/70 –, AS 12, 239 [247 f.]; Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 43 f.; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [641]). Die Gemeinwohlbindung, wie sie für sämtliche Gesetzgebung besteht, folgt zudem aus Art. 1 Abs. 2 bis 4 LV (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [80]; Urteil vom 14. Dezember 1970 – VGH 4/70 –, AS 12, 239 [247 f.]). Randnummer 66 Bei dem abstrakten Begriff des „Gemeinwohls“ handelt es sich um einen generalklauselartigen unbestimmten Rechts- bzw. Verfassungsbegriff, dessen Inhalt nicht festgelegt und keiner abstrakten Definition zugänglich ist. Es ist vielmehr Sache des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, die für ihn maßgeblichen Gemeinwohlgründe zu bestimmen und daran die Neugliederung von Gemeinden auszurichten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [82 ff.]; Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 44). Dabei hat er – im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben – einen großen politischen Spielraum (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 – UA S. 44; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26. Juli 2007 – 9/06 u.a. –, juris, Rn. 117). Das Gemeinwohl kann durch die rechtlichen Wertungen der Verfassung konkretisiert werden. Allerdings können auch Interessen und Zwecke, die sich nicht unmittelbar aus einem Verfassungsgrundsatz ableiten lassen, Gründe des öffentlichen Wohls darstellen. Dabei ist aber übergeordneten Verfassungsprinzipien bzw. der verfassungsmäßigen Wertordnung Rechnung zu tragen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [641]; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. April 2009 – LVG 12/08 –, BeckRS 2009, 33217). Randnummer 67 Mit dem erheblichen politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Bestimmung des Gemeinwohls im Rahmen von Gebietsreformen und dem „planerischen Einschlag“ von Neugliederungsgesetzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [108]) korrespondiert eine nur eingeschränkte verfassungsgerichtliche Überprüfung der Gemeinwohlkonformität. Die Bewältigung komplexer Probleme, wie sie bei einer Gebietsreform auftreten, muss vorrangig dem Parlament überlassen bleiben (vgl. auch VerfG Brandenburg, Urteil vom 14. Juli 1994 – VfGBbg 4/93 –). Randnummer 68 Dabei lassen sich drei Stufen der gesetzgeberischen Entscheidung unterscheiden, auf denen jeweils eine Gemeinwohlkonkretisierung durch den Gesetzgeber erfolgt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 45 ff.; VerfGH Sachsen, Beschluss vom 9. November 1995 – Vf. 20-VIII-95 –; Urteil vom 18. Juni 1999 – Vf. 51-VIII-98 –; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [642 ff.]; Beschluss vom 8. September 1997 – 8/95 –, juris, Rn. 76 ff.; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 156 ff.): Randnummer 69 Auf der ersten Stufe werden die Überlegungen, die der Durchführung der Reform als solcher zugrunde liegen, verfassungsrechtlich gewürdigt. Dabei prüft der Verfassungsgerichtshof nur, ob im Lichte der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie betrachtet verfassungsrechtlich legitime Reformziele verwirklicht werden sollen. Randnummer 70 Auf der zweiten Stufe werden das Leitbild und die Leitlinien, die der Gesetzgeber seiner Reformmaßnahme selbst zugrunde gelegt hat, einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterzogen. Diese erlangen rechtliche Bedeutung für die einzelne Neugliederung durch das aus dem Gleichheitssatz bzw. dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot der Systemgerechtigkeit (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [643]; NdsStGH, Urteil vom 14. Februar 1979 – StGH 2/77 –, juris, Rn. 610; Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme und Gebietsreform in Sachsen, 1996, S. 190). Randnummer 71 Auf der dritten Stufe wird schließlich die konkrete einzelne Neugliederungsmaßnahme verfassungsrechtlich gewürdigt. Randnummer 72
2. b)Gemessen an diesem verfassungsrechtlichen „Prüfprogramm“ verfolgt der Gesetzgeber mit seiner Gebietsreform betreffend die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden ein verfassungsrechtlich legitimes Reformziel. Auch begegnen das Leitbild und die Leitlinien des Grundsätzegesetzes und damit dieses selbst keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies hat der Verfassungsgerichtshof bereits mit seinem Urteil vom 8. Juni 2015 ( VGH N 18/14 , UA S. 47 ff.) entschieden. Die von der Antragstellerin zuvor schriftsätzlich erhobenen weiteren Rügen zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der ersten beiden Stufen der Reform hält sie, wie sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof klargestellt hat, nicht weiter aufrecht. Randnummer 73 § 1 Thal/WallVerbGemBiG hält ebenfalls der verfassungsgerichtlichen Überprüfung stand. Ihr Zusammenschluss mit der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen verletzt die Antragstellerin nicht in ihrer kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Randnummer 74
3. aa)Auch auf der Stufe der verfassungsrechtlichen Überprüfung des konkreten Fusionsgesetzes ist der politische Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen, der nur eine eingeschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle zulässt (vgl. etwa LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. September 2012 – LVG 3/11 –; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. August 2011 – 21/10 –, juris, Rn. 125). Allerdings unterliegt der Gesetzgeber hier einer intensiveren verfassungsgerichtlichen Kontrolle als auf den beiden vorangegangenen Stufen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [644]; VerfGH Sachsen, Beschluss vom 9. November 1995 – Vf. 20-VIII-95 –; VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 64). Randnummer 75 In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Verfassungsgerichte der Länder überprüft der Verfassungsgerichtshof die einzelne Neugliederung darauf, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung erheblichen Sachverhalt zutreffend ermittelt, dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat. Auf der Grundlage des in dieser Weise ermittelten Sachverhalts und der Gegenüberstellung der daraus folgenden verschiedenen – oft gegenläufigen Belange – ist der Gesetzgeber befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung aller anderen betroffenen Aspekte zu entscheiden. Insoweit hat sich die Prüfung auf die Kontrolle zu beschränken, ob die angegriffene Neugliederungsmaßnahme dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht und frei von willkürlichen Erwägungen ist (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 64 f.; BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 [51]; Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [108 f.]; VerfGH Sachsen Urteil vom 6. Mai 1999 – Vf. 51-VIII-98 –; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. August 2011 – 21/10 –, juris, Rn. 124). Liegen zudem gesetzgeberische Leitbilder und Leitlinien für die Neugliederungsmaßnahme vor, prüft der Verfassungsgerichtshof, ob diese systemgerecht verwirklicht worden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 [51]; VerfGH RP, Urteil vom 5. Mai 1969 – VGH 29/69 –, AS 11, 118 [130 f., 133]; Urteil vom 14. Dezember 1970 – VGH 4/70 –, AS 12, 239 [249 f.]; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. August 2011 – 21/10 –, juris, Rn. 124). Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat der Verfassungsgerichtshof darüber zu wachen, dass diese nicht offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder gar den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. November 1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 [51], und vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [109]; VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. August 2011 – 21/10 –, juris, Rn. 124; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. September 2012 – LVG 3/11 –; VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 64 f.). Randnummer 76 Für diese Prüfung ist es unabdingbar, dass der Gesetzgeber seiner Entscheidung eine Begründung beigibt, aus der die für den Abwägungsprozess und sein Ergebnis relevanten Gesichtspunkte erkennbar werden (VerfGH Sachsen, Urteil vom 6. Mai 1999 – Vf. 51-VIII-98 –; Urteil vom 25. November 2005 – Vf. 119-VIII-04 –, juris, Rn. 246). Der Gemeinwohlvorbehalt für gemeindliche Neugliederungen bedeutet daher im Wesentlichen ein „legislatorisches Abwägungsgebot“ (Wallerath, in: Die Verfassungsgerichte der Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern u.a. [Hrsg.], 20 Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit in den neuen Ländern, 2014, S. 53 [82]). Randnummer 77
4. bb)Hieran gemessen ist § 1 Thal/WallVerbGemBiG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber hat den entscheidungserheblichen Sachverhalt in ausreichendem Maße ermittelt

§ 1Thal/Wall

VerbGemBiG geregelte Neugliederungsmaßnahme – wie ebenfalls dargelegt – inhaltsgleich zur Bildung einer Verbandsgemeinde aus bestehenden Verbandsgemeinden. Ebenso wenig belastbar ist die seitens der Antragstellerin angeführte Argumentation über § 65 Abs. 2 Satz 2 Gemeindeordnung – GemO –, da dort gerade nicht zwischen Auflösung und Neugliederung unterschieden wird, sondern zwischen Auflösung und Neugliederung einerseits und Eingliederung und Ausgliederung andererseits. Randnummer 87 Soweit die Antragstellerin die von ihr vertretene Ansicht, die Auflösung der bisherigen Verbandsgemeinden und Neubildung einer Verbandsgemeinde aus den jeweiligen Ortsgemeinden sei gegenüber dem Zusammenschluss der bisherigen Verbandsgemeinden ein Aliud, darüber hinaus auf § 2 Abs. 4 Satz 3 KomVwRGrG zu stützen sucht, weil dort explizit der Zusammenschluss von Ortsgemeinden zu einer neuen Verbandsgemeinde geregelt sei, lässt sie den Regelungsbereich des § 2 Abs. 4 Satz 3 KomVwRGrG außer Acht. § 1 Thal/WallVerbGemBiG regelt den Zusammenschluss zweier ganzer Gebietskörperschaften. Randnummer 88 In Konsequenz der vorstehenden Ausführungen fehlt es auch nicht an einer Regelung zur Rechtsnachfolge.

§ 1Thal/Wall

VerbGemBiG angeordnete Auflösung der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen und der Antragstellerin und die Bildung der neuen Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen – Wallhalben ist im Sinne der Nomenklatur des Grundsätzegesetzes „die Bildung einer neuen Verbandsgemeinde aus Verbandsgemeinden“, für die § 8 Abs. 1 KomVwRGrG , der über § 13 Thal/WallVerbGemBiG anwendbar ist, die Rechtsnachfolge regelt (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 38 f.). Randnummer 89 (

1. b)Soweit die Antragstellerin einen Abwägungsfehler darin erblickt, dass der Gesetzgeber einen Ausnahmetatbestand nach § 2 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 KomVwRGrG abgelehnt und für die Antragstellerin einen Gebietsänderungsbedarf angenommen hat, vermag der Verfassungsgerichtshof diese Ansicht nicht zu teilen. Randnummer 90 Die Antragstellerin stützt ihre Position, sie erfülle die Voraussetzung für eine ausnahmsweise zulässige Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 KomVwRGrG , im Wesentlichen darauf, dass sie aufgrund ihrer niedrigen Schuldenstände und ihrer besonders effizienten Verwaltungsstruktur einen unbenannten besonderen Grund im Sinne der Norm für sich beanspruchen könne (
2. aa)und auch – wie ihr unter anderem in der Gesetzesbegründung bestätigt werde – die Gewähr einer dauerhaften Leistungsfähigkeit biete (bb). Randnummer 91 (
3. aa)Die Aufzählung besonderer Gründe in § 2 Abs. 3 Satz 3 KomVwRGrG ist ausweislich der Gesetzesbegründung nicht abschließend (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 31) und lässt dementsprechend auch Raum für die Berücksichtigung unbenannter besonderer Gründe. Der Gesetzgeber berücksichtigt die Umstände, aus denen die Antragstellerin einen unbenannten besonderen Grund ableitet, im Rahmen der Prüfung des benannten besonderen Grundes der Wirtschafts- und Finanzkraft (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 120 ff.), stellt jedoch in seiner inhaltlichen Auseinandersetzung letztlich darauf ab, dass insoweit grundsätzlich die Einnahmepotenziale im Mittelpunkt stünden, die bei der Antragstellerin unterdurchschnittlich seien. Selbst bei einer die positive Verschuldungssituation der Antragstellerin einbeziehenden Gesamtbetrachtung lasse sich danach eine ausreichende Wirtschafts- und Finanzkraft nicht feststellen (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 125). Mithin hat der Gesetzgeber, obschon die unterdurchschnittliche Verschuldung und die Finanzierungssalden nach der zugrunde liegenden Konzeption an sich kein Kriterium der Wirtschafts- und Finanzkraft darstellen, sondern in die Prüfung der dauerhaften Leistungsfähigkeit einfließen (dazu gleich), diese Faktoren im Wege der Gesamtbetrachtung mit berücksichtigt. Dass der Gesetzgeber dabei in der vorgenommenen Gesamtschau einen besonderen Grund im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 KomVwRGrG abgelehnt hat, ist unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabes nicht zu beanstanden. Dabei macht es insoweit letztlich auch keinen Unterschied, ob der Gesetzgeber diese Faktoren innerhalb eines benannten besonderen Grundes jenseits der dort vorgesehenen Kriterien einbezieht oder diese von vornherein als unbenannten besonderen Grund in die Gesamtbetrachtung einstellt. Randnummer 92 (
4. bb)Ungeachtet der vorliegend nicht zu beanstandenden Ablehnung eines besonderen Grundes im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 KomVwRGrG bedarf es der Prüfung, ob die Antragstellerin dauerhaft leistungsfähig ist. Aufgrund der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG kommt es – abweichend vom Ansatz des Gesetzgebers, demzufolge ein besonderer Grund kumulativ zur dauerhaften Leistungsfähigkeit vorliegen müsse (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 121) – auf das Vorliegen eines besonderen Grundes nicht an, wenn die betroffene verbandsfreie Gemeinde bzw. Verbandsgemeinde Gewähr dafür bietet, langfristig die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 56 f.). Bietet nämlich die verbandsfreie Gemeinde bzw. Verbandsgemeinde die Gewähr dafür, langfristig die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen, entspricht sie gerade dem Leitbild und dem Ziel der Gebietsreform, wie es wortgleich in § 1 Abs. 1 KomVwRGrG umschrieben wird. In diesem Fall ist daher das Mittel einer Gebietsänderung – abgesehen von dem hier nicht vorliegenden Fall einer passiven Fusionspflicht (vgl. dazu VerfGH RP, Urteil vom 14. Dezember 1970 – VGH 4/70 –, AS 12, 239 [251]) – nicht veranlasst, um das angestrebte Ziel zu erreichen (so auch Dietlein/Thiel, Rechtsfragen eines zwangsweisen Zusammenschlusses von Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden in Rheinland-Pfalz, 2013, S. 83). Liegen die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG vor, d.h. beurteilt der Gesetzgeber die betroffene verbandsfreie Gemeinde bzw. Verbandsgemeinde als dauerhaft leistungsfähig im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz KomVwRGrG , dann darf zumindest kein eigener Gebietsänderungsbedarf der betroffenen Gebietskörperschaft angenommen werden (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 57). Randnummer 93 Dabei ist allerdings, wie der Verfassungsgerichtshof bereits entschieden hat (Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 59 f.), zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber hinsichtlich der Beurteilung der dauerhaften Leistungsfähigkeit ein nicht unerheblicher, verfassungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zusteht (so auch LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. Juni 2012 – LVG 54/10 –). Hierbei ist er nicht an bestimmte finanzielle Kriterien gebunden (in diese Richtung auch Dietlein/Thiel, Zwangsfusionen von Gemeinden, 2013, S. 131 ff.). Die Offenheit des Begriffs der dauerhaften Leistungsfähigkeit und der Formulierung in § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG , der sowohl den Aspekt der Wirtschaftlichkeit als auch der Bürger- und Ortsnähe aufgreift, erlauben es zudem, bei der Beurteilung der dauerhaften Leistungsfähigkeit einer Gemeinde keine starren Kriterien anzulegen, sondern die Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen (vgl. hierzu auch Wallerath, in: Butzer/Kaltenborn/Meyer [Hrsg.], Festschrift für Schnapp, 2008, S. 694 [718]). Randnummer 94 In diesen Kontext sind die Kriterien des Gutachtens Junkernheinrich Teil A zur Feststellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit einzuordnen, die sich der Gesetzgeber bei der Prüfung einer ausnahmsweise zulässigen Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahlen zu Eigen gemacht hat. Dort wird der Aspekt der dauerhaften Leistungsfähigkeit im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG anhand zweier Kriterien überprüft: Das erste Kriterium erfordert einen im Neunjahresdurchschnitt ausgeglichenen Finanzierungssaldo. Das zweite Kriterium verlangt, dass die jeweilige verbandsfreie Gemeinde oder Verbandsgemeinde im Zeitraum von 2007 bis 2009 maximal ein Jahr einen negativen Finanzierungssaldo aufwies (vgl. Gutachten Junkernheinrich Teil A, S. 57). Die Beschränkung allein auf diese fiskalischen Kriterien wird damit begründet, dass nicht jedes einzelne Kriterium der gesicherten Aufgabenerfüllung nach § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG einer empirischen Erfassung unterzogen werden könne und deshalb nur überprüft werde, ob die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden über das Ausgleichen ihrer Haushalte die fiskalische Möglichkeit hätten, die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah langfristig wahrzunehmen. Die Frage, ob die jeweilige Kommune in der Lage sei, ihre Aufgaben finanziell angemessen zu erfüllen, bilde den Ausgangspunkt zur Beurteilung der dauerhaften Leistungsfähigkeit (vgl. Gutachten Junkernheinrich Teil A, S. 56). Randnummer 95 In Konsequenz hieraus ist

der Gesetzesbegründung getroffene Feststellung, eine dauerhafte Leistungsfähigkeit nach den Kriterien im Gutachten Junkernheinrich Teil A sei gegeben, nicht gleichzusetzen mit der Gewähr, dass die verbandsfreie Gemeinde oder Verbandsgemeinde langfristig die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrnehmen kann, weil hiermit lediglich die fiskalischen Grundvoraussetzungen bejaht wurden. Mit anderen Worten bilden die beiden fiskalischen Kriterien – wie sie der Gesetzgeber in Anlehnung an das Gutachten Junkernheinrich bei der Prüfung des Ausnahmetatbestandes heranzieht – eine notwendige, nicht jedoch eine hinreichende Bedingung für die Annahme einer dauerhaften Leistungsfähigkeit, wie sie in § 2 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz KomVwRGrG und wortgleich als Reformziel in § 1 Abs. 1 KomVwRGrG vorgesehen ist. Randnummer 96 Hinzu kommt, dass eine systemimmanente Betrachtung des Grundsätzegesetzes einer Gleichsetzung zwischen den im Gutachten Junkernheinrich Teil A zur dauerhaften Leistungsfähigkeit überprüften Kriterien einerseits und der geforderten Fähigkeit, die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah langfristig wahrzunehmen, andererseits sogar entgegensteht. Ein derartiger Ansatz würde nämlich

§ 2Abs. 2 Satz 1 Kom

VwRGrG an Regelgrößen orientierte Grundannahme konterkarieren, der zufolge eine ausreichende Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft, die ihrerseits dem Zweck dienen, eine dauerhafte Leistungsfähigkeit zu gewährleisten (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 KomVwRGrG ), in Abhängigkeit von Mindesteinwohnerzahlen angenommen wird (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 30). Stattdessen müsste der Gebietsänderungsbedarf einer Gebietskörperschaft unmittelbar in Anlehnung an das Kriterium eines kurz- und langfristig ausgeglichenen Haushalts – bei retrospektiver Betrachtung – bestimmt werden, weil bei einer angenommenen Gleichsetzung mit den beiden fiskalischen Kriterien zugleich über die Erreichung des Reformziels entschieden würde. Dies wird indes weder den Inhalten des Grundsätzegesetzes als Ganzes noch konkret der Funktion des Kriteriums eines ausgeglichenen Haushalts gerecht, das konzeptionell lediglich im Rahmen eines Ausnahmetatbestandes als fiskalische Grundvoraussetzung dienen soll (vgl. Gutachten Junkernheinrich Teil A, S. 56 f.). Randnummer 97 Ausgehend davon ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber zur Beurteilung der dauerhaften Leistungsfähigkeit weitere Kriterien heranzieht. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sich das im Gutachten Junkernheinrich Teil A überprüfte Kriterium des ausgeglichenen Haushalts nicht unmittelbar aus § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG ergibt, sondern die Regelung vielmehr Raum für die Berücksichtigung mehrerer Aspekte bietet (zur Offenheit des Begriffs der Leistungsfähigkeit vgl. auch Wallerath, in: Die Verfassungsgerichte der Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern u.a. [Hrsg.], 20 Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit in den neuen Ländern, 2014, S. 53 [93]). Allerdings ist der Gesetzgeber nicht berechtigt, die dauerhafte Leistungsfähigkeit allein durch den bloßen Verweis auf eine Unterschreitung der festgesetzten Mindesteinwohnerzahl abzulehnen, wenn er insoweit doch gerade einen Ausnahmetatbestand zur Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl vorgesehen hat. Er kann auch keine Kriterien heranziehen, die im Grundsätzegesetz nicht enthalten sind, und darauf gestützt einen Gebietsänderungsbedarf annehmen (vgl. hierzu VerfGH RP, Urteil vom

1. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 79 f.). Randnummer 98 Zulässig ist es hingegen, neben der prognostizierten demografischen Entwicklung, die ihrerseits in § 1 Abs. 1 Satz 1 KomVwRGrG als zu berücksichtigender Belang aufgeführt ist, auch das Maß des Unterschreitens der Mindesteinwohnerzahl einzubeziehen. Insofern ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber die „Abwägungsleitlinie“ vorgibt, dass die für den Fortbestand der Gemeinde sprechenden Gesichtspunkte desto schwerer wiegen müssen, je stärker die Einwohnerzahl hinter der Richtzahl zurückbleibt (vgl. LT-Drucks. 15/4488, S. 31; so auch VerfG Brandenburg, Urteil vom
2. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, LKV 2002, 573 [575]). Denn dies steht im Einklang mit seiner verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden typisierenden Annahme, dass größere Gebietskörperschaften tendenziell leistungsfähiger sind. So verstanden begegnet es letztlich auch keinen Bedenken, wenn sich der Gesetzgeber darauf beruft, dass es trotz der – anhand der Kriterien im Gutachten Junkernheinrich Teil A – festgestellten dauerhaften Leistungsfähigkeit zusätzlich einer Abwägung bedürfe. Im Rahmen dieser Abwägung wird nämlich nicht eine den Reformzielen entsprechende Fähigkeit, die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah langfristig wahrzunehmen, einer ergänzenden Prüfung unterzogen, sondern ausgehend von der insoweit auf fiskalische Grundvoraussetzungen beschränkten Prüfung im Gutachten Junkernheinrich Teil A erst die dauerhafte Leistungsfähigkeit in einem umfassenden Sinne ermittelt. Randnummer 99 Nach diesen Maßgaben ist die Ablehnung eines Ausnahmetatbestandes zugunsten der Antragstellerin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber hat ausgehend von der Feststellung, dass die Antragstellerin nach den im Gutachten Junkernheinrich Teil A angelegten Kriterien dauerhaft leistungsfähig sei (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 121), eine abwägende Betrachtung vorgenommen. In der Gesamtbewertung hat der Gesetzgeber ausdrücklich die anzuerkennende positive Verschuldungssituation der Antragstellerin hervorgehoben und berücksichtigt (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 125). Gestützt auf die unterdurchschnittliche Steuerkraft (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 122 ff.), die bedenkliche demografische Entwicklung (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 125 ff.) und die erhebliche Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 130) hat er indes eine ausnahmsweise unbeachtliche Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl abgelehnt. Dass der Gesetzgeber die vorstehenden Erwägungen ausgehend von seinem – verfassungsrechtlich nicht ohne Weiteres haltbaren (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
3. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 56 ff.) – Systemverständnis des § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG bei der Prüfung des besonderen Grundes der Wirtschafts- und Finanzkraft vorgenommen und an dieser Stelle abwägend zur dauerhaften Leistungsfähigkeit im Sinne der Kriterien nach dem Gutachten Junkernheinrich Teil A in Beziehung gesetzt hat, ist dabei unschädlich. Die Erwägungen sind solche,

verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise zur weiteren Bestimmung der dauerhaften Leistungsfähigkeit und damit letztlich zur Begründung eines eigenen Gebietsänderungsbedarfs herangezogen werden konnten. Hier unterscheidet sich das vorliegende Verfahren maßgeblich von der stattgebenden Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 8. Juni 2015. Der Gesetzgeber hatte dort nämlich im Anschluss an die Feststellung einer dauerhaften Leistungsfähigkeit nach den Kriterien des Gutachtens Junkernheinrich Teil A und des Vorliegens eines besonderen Grundes den Gebietsänderungsbedarf der betroffenen Verbandsgemeinde mit einem regionalen Vergleich und dem Disparitätenausgleich begründet; diese Erwägungen verletzten aber das verfassungsrechtliche Gebot der Systemgerechtigkeit (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 74 ff.). Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Der Gesetzgeber ist nach dem oben Gesagten vorliegend eine tragfähige, einzelfallbezogene Begründung nicht schuldig geblieben, weshalb die Antragstellerin trotz ihrer guten wirtschaftlichen Lage nicht die Gewähr einer dauerhaften Leistungsfähigkeit biete. Randnummer 100 (

1. c)Weitere Abwägungsfehler, die die Antragstellerin in Bezug auf die Bejahung eines Gebietsänderungsbedarfs der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen (
2. aa)und bei der Berücksichtigung des Ergebnisses der Bürgerbefragung (
3. bb)geltend macht, lassen sich ebenfalls nicht feststellen. Randnummer 101 (
4. aa)Soweit die Antragstellerin darin ein Abwägungsdefizit sieht, dass trotz der im Gutachten Junkernheinrich Teil A festgestellten dauerhaften Leistungsfähigkeit der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen keine weitergehende Prüfung stattgefunden habe, ob eine (unbenannte) Ausnahme nach § 2 Abs. 3 Satz 2 KomVwRGrG vorliege, vermag der Verfassungsgerichtshof keinen Abwägungsfehler zu erkennen. Insoweit kann bei der Antragstellerin zwar nicht von vornherein eine eigene Beschwer durch die Feststellung eines Gebietsänderungsbedarfs ihrer Fusionspartnerin in Abrede gestellt werden, weil ein maßgebliches Kriterium bei der Abwägung gerade war, dass die Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen im Vergleich zu einer Vielzahl anderer, im Gutachten Junkernheinrich Teil B höher bewerteter Alternativen einen eigenen Gebietsänderungsbedarf aufweise (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 140 ff.), und außerdem bei anderen Varianten eingewandt wurde, für die Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen sei dann kein geeigneter Fusionspartner mit eigenem Gebietsänderungsbedarf vorhanden (LT-Drucks. 16/2800, S. 140 ff.). Beides zeigt, dass hier die Abwägung der Neugliederungsmaßnahmen auch in Bezug auf die Antragstellerin durch die Entscheidung über einen Gebietsänderungsbedarf der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen beeinflusst wurde. Dies ändert allerdings im Kern nichts daran, dass die Frage eines bestehenden Gebietsänderungsbedarfs in erster Linie die hiervon betroffene Gebietskörperschaft in ihrer Selbstverwaltungsgarantie berührt, während es potenzielle Fusionspartner – wie hier die Antragstellerin – lediglich als (abwägungsrelevanten) Reflex betrifft. Randnummer 102 Es kann dahinstehen, ob sich hieraus für die Antragstellerin allenfalls eingeschränkte Rügemöglichkeiten in Bezug auf die Feststellungen eines Gebietsänderungsbedarfs ergeben, da die Annahme eines Gebietsänderungsbedarfs der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Bezugnehmend auf die vorangegangenen Ausführungen bestätigt die Feststellung einer dauerhaften Leistungsfähigkeit nach den Kriterien des Gutachtens Junkernheinrich Teil A lediglich, dass die fiskalischen Grundvoraussetzungen für die Fähigkeit, die eigenen und übertragenen Aufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah langfristig wahrzunehmen, vorliegen. Allein dies vermag, ohne ersichtliche Anhaltspunkte, die weder die Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen im Rahmen ihrer Anhörung noch die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren geltend gemacht haben, eine weitergehende Prüfpflicht des Gesetzgebers – quasi ins Blaue hinein – nicht zu begründen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass

§ 2Abs. 3 Satz 3 Kom

VwRGrG geschriebenen besonderen Gründe im Gutachten Junkernheinrich Teil A geprüft und ihr Vorliegen in Bezug auf die Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen ebenso verneint wurde wie ein primärer Ausnahmegrund nach § 2 Abs. 3 Satz 1 KomVwRGrG (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 133 ff.). Randnummer 103 (

1. bb)Im Hinblick auf den entgegenstehenden Bürgerwillen war der Gesetzgeber, der im Rahmen der Abwägung generell befugt ist, sich für die Bevorzugung eines Belanges und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung anderer betroffener Aspekte zu entscheiden, nicht gehalten, diesem Belang den Vorrang vor dem herausgearbeiteten Gebietsänderungsbedarf einzuräumen. Die Ergebnisse von Bürgerbefragungen und Bürgerentscheiden stellen ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so dass nicht nur örtliche Gegebenheiten – wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde – ins Gewicht fallen (vgl. VerfG Brandenburg, Beschluss vom 18. November 2004 – 167/03 –, juris, Rn. 52; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 31. August 2011 – LVG 45/10 –, BeckRS 2011, 54411). Der Gesetzgeber verweist insoweit ausdrücklich darauf, dass er nicht allein den Bürgerwillen, sondern auch die überörtlichen Belange bzw. die gesamte Kommunalstruktur des Landes zu bedenken habe (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 132), und erkennt in der ablehnenden Haltung der Bürger letztlich keinen durchgreifenden Grund, von dem gemeinwohlbegründeten Zusammenschluss Abstand zu nehmen (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 170). Randnummer 104 (
2. d)Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist ein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit (zu Herleitung, Inhalt und Grenzen des Gebots vgl. VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 68 f., m.w.N.) nicht darin zu sehen, dass der Gesetzgeber die Gebietsreformmaßnahmen auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden nicht bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahl im Jahr 2014 abgeschlossen hat. Randnummer 105 (
3. aa)Nach § 2 Abs. 1 KomVwRGrG werden zur Stärkung der Leistungsfähigkeit, der Wettbewerbsfähigkeit und der Verwaltungskraft der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden die vorhandenen Gebietsstrukturen dieser kommunalen Gebietskörperschaften bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahl im Jahr 2014 verbessert. Es spricht vieles dafür, dass es sich bei dieser Regelung lediglich um eine bloße „Zielbestimmung“ und keine verbindliche zeitliche Vorgabe in dem Sinne handeln sollte, dass nach dem Tag der allgemeinen Kommunalwahl Gebietsänderungen nicht mehr möglich sein sollen. Denn Gebietsreformen stellen sich in der Regel als Prozess dar, der häufig aus vielfältigen Gründen anders als zunächst politisch beabsichtigt, nicht zu einem festen Zeitpunkt vollständig umgesetzt werden wird, insbesondere wenn – wie hier – eine Vielzahl von Gebietskörperschaften betroffen ist. Gebietsreformen ist daher eine strikte Bindung an zeitliche Vorgaben fremd. Im Übrigen kann eine Verbesserung der vorhandenen Gebietsstrukturen nicht erst durch die Änderung sämtlicher reformbedürftiger Gebietskörperschaften, sondern auch schon durch einzelne gebietliche Veränderungen eintreten. Randnummer 106 Nichts anderes ergibt sich, soweit in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung unter dem Gesichtspunkt der Systemgerechtigkeit ein „Gesamtkonzept“ für Gebietsreformen gefordert wird (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 30. Juli 1999 – Vf. 7-VII-98 –, juris, Rn. 71). Denn mit einem solchen Gesamtkonzept ist kein verbindlicher Zeitplan für die Durchführung von Gebietsreformen, sondern vielmehr ein inhaltliches Konzept gemeint, welches die maßgeblichen materiellen Kriterien für die Gebietsänderungen festlegt (vgl. hierzu BayVerfGH, Entscheidung vom 30. Juli 1999 – Vf. 7-VII-98 –, juris, Rn. 72; Entscheidung vom 27. Juni 1997 – Vf. 10-VII-95 –, juris, Rn. 55; VerfGH RP, Urteil vom 17. April 1969 – VGH 2/69 –, AS 11, 73 [96]). Dem hat der Gesetzgeber vorliegend mit dem Grundsätzegesetz hinreichend Rechnung getragen. Randnummer 107 Ungeachtet dessen ist nicht ersichtlich, inwieweit die Antragstellerin durch eine Verzögerung der Gebietsreform überhaupt beschwert sein könnte (vgl. hierzu auch VerfG Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 –, LKV 2002, 573 [574], wonach Regelungen, die das System verändern, für die hiervon betroffenen Kommunen die Beschwerdebefugnis begründen; vgl. ferner StGH BW, Urteil vom 14. Februar 1975 – GR 11/74 –, ESVGH 25, 1 [24]; VerfG Brandenburg, Beschluss vom 18. November 2004 – VfgBbg 167/03 –, juris, Rn. 50). Ihr Zusammenschluss mit der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen ist gerade im Jahre 2014 erfolgt. Wollte man dem Grundsätzegesetz die Leitlinie entnehmen, dass

Betracht kommenden Gebietsreformen auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden bis zum Tag der allgemeinen Kommunalwahl 2014 zu erfolgen haben, dann wurde diese Leitlinie in Bezug auf die Antragstellerin gerade systemgerecht umgesetzt. Randnummer 108 Eine andere Beurteilung käme vorliegend lediglich dann in Betracht, wenn die Grenze zur Willkür überschritten wäre. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn der Gesetzgeber seine im Jahr 2014 durchgeführte Gebietsreform auf einzelne, beliebig herausgegriffene verbandsfreie Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden beschränkt hätte und die Antragstellerin hierdurch in willkürlicher Weise benachteiligen würde (zu einer ähnlichen Problematik im Baurecht vgl. OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 1999 – 1 A 10091/99.OVG –, ESOVGRP; zum Wehrrecht vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 – 8 C 20/92 –, juris, Rn. 16; vgl. ferner BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 1979 – 1 BvL 25/77 –, BVerfGE 50, 142 [166]). Randnummer 109 Für ein derartiges, mit einem Systemversagen einhergehendes Vorgehen bestehen vorliegend jedoch keine Anhaltspunkte. Bereits in der amtlichen Gesetzesbegründung zu dem hier angegriffenen Eingliederungsgesetz führt der Gesetzgeber im Einzelnen auf, für welche verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden er einen immanenten Gebietsänderungsbedarf sieht (vgl. LT-Drucks. 16/2800, S. 43 f.). Zudem legt er dar, dass auf der zweiten Reformstufe bis zum Jahr 2019 Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden realisiert würden, die derzeit mit der Änderung von Landkreisen verbunden wären. Gleiches gelte für die Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, die sich aus unterschiedlichen Gründen bis 2014 nicht realisieren ließen (LT-Drucks. 16/2800, S. 29). Der Gesetzgeber hat damit zum einen verdeutlicht, dass er die Gebietsreform auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden nicht als abgeschlossen betrachtet und nicht auf die bereits durchgeführten Neugliederungen beschränken will. Randnummer 110 Zum anderen hat der Gesetzgeber hinreichend plausibilisiert, weshalb er die Reformmaßnahmen auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden zeitlich abgeschichtet hat. Zwar trifft es zu, dass dem Gesetzgeber auch auf der ersten Stufe der Reform nach § 2 Abs. 4 Satz 2 KomVwRGrG die Möglichkeit offensteht, landkreisübergreifende Fusionen zu beschließen. Wenn er jedoch davon absieht, Gebietsänderungen für verbandsfreie Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden zu beschließen, die mit einer Änderung der Landkreise verbunden wären und die er grundsätzlich erst auf der zweiten Reformstufe verwirklichen will, so stellt sich dies keineswegs als sachfremd dar (vgl. hierzu auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, UA S. 61 ff.). Würden nämlich bei einem Zusammenschluss von verbandsfreien Gemeinden bzw. Verbandsgemeinden die Kreisgrenzen überschritten, so wäre hiermit zwangsläufig eine Änderung der Kreisgrenzen verbunden (vgl. § 5 Landkreisordnung – LKO –). Eine Änderung der Kreisgrenzen zum jetzigen Zeitpunkt würde jedoch den Gesetzgeber bei der späteren Reform der Landkreise gewissen Bindungen unterwerfen. Zwar wäre er grundsätzlich nicht daran gehindert, die Grenzen der Landkreise erneut zu ändern. Eine derartige Änderung unterliegt allerdings in verfassungsrechtlicher Hinsicht gesteigerten Anforderungen (zu so genannten Rück-Neugliederungen vgl. grundlegend BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [110 ff.]). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber derartige Reformen zeitgleich mit der Landkreisreform durchführen will. Randnummer 111 Darüber hinaus ist es nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs – ohne weitere Anhaltspunkte – zu überprüfen, ob die Gründe, die den Gesetzgeber dazu bewogen haben, die aus seiner Sicht anstehenden Reformmaßnahmen nicht vollständig bereits im Jahr 2014 durchzuführen, tatsächlich tragen. Randnummer 112 (

1. bb)Soweit die Antragstellerin meint, der Gesetzgeber habe gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit verstoßen, weil er vor Ende der Freiwilligkeitsphase kein landesweites Gesamtkonzept zur Optimierung von Gebietsstrukturen aller Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden entwickelt habe, verfängt diese Argumentation ebenfalls nicht. Zum Ende der Freiwilligkeitsphase am 30. Juni 2012 (vgl. § 3 Abs. 4 KomVwRGrG ) bestand mit dem Grundsätzegesetz ein inhaltliches Konzept für die Neugliederungsmaßnahmen auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden. Eine andere Beurteilung ist auch nicht deswegen geboten, weil das Gutachten Junkernheinrich (Teil A und B) zu diesem Zeitpunkt noch nicht vorlag. Soweit die Antragstellerin diesbezüglich ausführt, dass einige Neugliederungsvorschläge des Gutachters angesichts der zwischenzeitlich erfolgten freiwilligen Fusionen vom Gesetzgeber nicht mehr umgesetzt werden konnten, so ist daran zu erinnern, dass der Gesetzgeber an derartige Empfehlungen weder gebunden war, noch war er verpflichtet, ein neues Gutachten in Auftrag zu geben, das bereits fusionierte Gebietskörperschaften außer Betracht ließ. Die Entscheidung über Neugliederungsmaßnahmen und die Auswahl zwischen verschiedenen Lösungsalternativen ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, der hierfür die politische Verantwortung trägt (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 – 2/95 u.a. –, NVwZ-RR 1997, 639 [640]; Urteil vom 1. März 2001 – 20/00 –, juris, Rn. 96). Randnummer 113 (
2. e)Schließlich liegt auch kein Verstoß gegen das Willkürverbot (Art. 17 Abs. 1 und 2 LV, Art. 77 Abs. 2 LV) vor. Soweit die Antragstellerin einen derartigen Verstoß darin begründet sieht, dass der Gesetzgeber ihr im Hinblick auf die Fusion keine finanzielle Unterstützung gewährt hat, hat sie – wie bereits ausgeführt – nicht hinreichend substantiiert dargelegt, inwieweit sich dies auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit ihres Zusammenschlusses mit der Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen auswirken könnte bzw. inwieweit die Freiwilligkeit einen sachlichen Grund für eine Differenzierung darstellt (zu letzterem vgl. VerfG Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – 34/01 –, LKV 2002, 573 [576]). Die dahingehenden Ausführungen in der Antragsschrift, die den Unterschied zwischen dem (sachlichen) Grund für die Finanzhilfen und deren Verwendungszweck nivelliert und damit letztlich den an sich zu prüfenden sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung ausblendet und stattdessen auf die vergleichbare Situation der nachgelagerten zweckentsprechenden Mittelverwendung abstellt, genügen insoweit nicht. Im Übrigen hat der Gesetzgeber, wie ebenfalls bereits ausgeführt, die Anforderungen an ein „Gesamtkonzept“ der Gebietsreform erfüllt, indem er die maßgeblichen materiellen Kriterien für die Gebietsänderungen festgelegt hat. Darüber hinausgehende Anforderungen an die Aufstellung eines landesweiten Gesamtkonzepts auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, wie sie die Antragstellerin für erforderlich hält, sind nicht zu erfüllen, so dass insoweit auch kein Verstoß gegen das Willkürverbot in Betracht kommt. E. Randnummer 114 Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei ( § 21 Abs. 1 VerfGHG ). Gründe dafür, die volle oder teilweise Erstattung der Auslagen gemäß § 21a Abs. 3 VerfGHG anzuordnen, liegen nicht vor.