Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz 10. Senat 10 C 10948/15 Urteil Normenkontrollantrag gegen Prüfungsordnung - Antragsbefugnis § 108 Abs 2 S 1 HSc

Normenkontrollantrag gegen Prüfungsordnung - Antragsbefugnis Leitsatz Aus der Aufgabe der Studierendenschaft, die Studierenden bei der Durchführung des Studiums zu beraten und ihre fachlichen Belange wahrzunehmen, folgt nicht die Befugnis, Normen einer Prüfungsordnung, auf die sich diese Beratung bezieht, im Wege der Normenkontrolle gerichtlich überprüfen zu lassen. (Rn.15) Verfahrensgang nachgehend BVerwG, 3. Januar 2017, 6 BN 2/16, Beschluss Tenor Der Antrag, § 18 Abs. 3 Satz 3 und 4 der Prüfungsordnung für den konsekutiven Masterstudiengang „Wirtschaftschemie“ des Fachbereichs Chemie an der Technischen Universität Kaiserslautern vom 28. August 2014 für unwirksam zu erklären, wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen § 18 Abs. 3 Satz 3 und 4 der Prüfungsordnung für den konsekutiven Masterstudiengang „Wirtschaftschemie“ des Fachbereichs Chemie an der Technischen Universität Kaiserslautern vom 28. August 2014 (Verkündungsblatt Nr. 6 der TU Kaiserslautern vom 30. September 2014; im Folgenden: Prüfungsordnung). Randnummer 2 Nach § 18 Abs. 3 Satz 1 und 2 der Prüfungsordnung können Wiederholungsprüfungen frühestens vier Wochen nach der vorangegangenen, nicht bestandenen Prüfung abgelegt werden; spätestens innerhalb der Prüfungsperiode des Folgesemesters muss die Wiederholungsprüfung absolviert werden. Die angegriffenen Bestimmungen in § 18 Abs. 3 Satz 3 und 4 Prüfungsordnung lauten wie folgt: “Chemische Praktika gemäß § 15 müssen zum nächstmöglichen Zeitpunkt nachgeholt werden. Für Wiederholungsprüfungen müssen Studierende sich gemäß § 11 anmelden.“ Randnummer 3 Zur Begründung ihres am 30. September 2015 gestellten Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin vor, sie sei antragsbefugt, weil es ihr als Studierendenschaft nach § 108 Abs. 4 Satz 2 Nr. 6 Hochschulgesetz - HochSchG - obliege, die fachlichen Belange ihrer Mitglieder wahrzunehmen. Dazu gehöre es, diese bei der Wahrnehmung ihrer Interessen in prüfungsrechtlichen Angelegenheiten zu beraten und zu vertreten. Sie habe daher bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die angegriffenen Normen zu beachten. Bei der Beratung der Studierenden sei entscheidend, ob die Normen gültig seien. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet, weil die Prüfungsordnung gegen Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz - GG - verstoße, soweit sie einerseits anordne, dass Praktika zwingend zum nächstmöglichen Termin wiederholt werden müssten, andererseits aber für diese Wiederholungsprüfung eine erneute Anmeldung erforderlich sei, die zudem innerhalb einer gesetzten Frist zu erfolgen habe. Ohne Anmeldung nach Maßgabe dieser Vorschriften erlösche der Prüfungsanspruch. Zwar dürften nach dem Hochschulgesetz Fristen für die Meldung zu Prüfungen gesetzt werden. Unverhältnismäßig sei dies aber dann, wenn die Prüfungsordnung die Teilnahme an einem bestimmten Prüfungstermin vorschreibe. Vorliegend sei der Wiederholungsprüfungstermin letztlich bereits mit der Anmeldung zur Erstprüfung verbindlich festgelegt. Zu berücksichtigen sei überdies, dass der Studierende an der nächsten Prüfung teilnehmen müsse. Die Verbindung aus der Verpflichtung zur Wahrnehmung des jeweils nächsten Prüfungstermins, der Normierung eines Anmeldeerfordernisses und der Festlegung einer Anmeldefrist sei nicht erforderlich für einen organisatorisch gesicherten Ablauf des Prüfungsverfahrens. Randnummer 4 Die Antragstellerin beantragt, Randnummer 5 § 18 Abs. 3 Satz 3 und 4 der Prüfungsordnung für den konsekutiven Masterstudiengang „Wirtschaftschemie“ des Fachbereichs Chemie an der Technischen Universität Kaiserslautern vom 28. August 2014 für unwirksam zu erklären. Randnummer 6 Die Antragsgegnerin beantragt, Randnummer 7 den Antrag abzulehnen. Randnummer 8 Sie trägt vor, der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig. Die Antragstellerin sei als juristische Person nur antragsbefugt, wenn sie geltend machen könne, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Hierfür sei nichts ersichtlich. § 108 Abs. 4 Nr. 6 HochSchG erfasse nicht die Wahrnehmung der rechtlichen Belange der Mitglieder der Studierendenschaft und insbesondere nicht deren Beratung und Vertretung in prüfungsrechtlichen Angelegenheiten. Eine allgemeine Ermächtigung der Studierendenschaften, Prüfungsordnungen der Normenkontrolle zuzuführen, bedürfe einer gesetzgeberischen Normierung. Auch als Behörde sei die Antragstellerin nicht antragsbefugt. Denn es gebe keine „Behörden-Popularklage“, vielmehr könne eine Behörde nur dann einen Normenkontrollantrag stellen, wenn sie die Norm auszuführen bzw. zu vollziehen habe. Davon abgesehen sei der Normenkontrollantrag aber auch unbegründet. Die beanstandeten Festlegungen in § 18 Prüfungsordnung, der seine gesetzliche Grundlage in § 26 Abs. 2 Nr. 7 HochSchG habe, seien rechtmäßig. Sie seien insbesondere verhältnismäßig, weil es im Interesse der kapazitären Entlastung der Hochschule, der Beförderung des zügigen Berufseinstiegs der Studenten und des Steuerzahlers liege, dass durch eine enge Taktung der Prüfungen in absehbarer Zeit Klarheit über das Bestehen oder endgültige Nichtbestehen einer Prüfung entstehe. Die Anmeldeobliegenheit und die Anmeldefristen seien erforderlich, um die Verwaltungsabläufe handhabbar zu machen. Entgegen der Rechtsansicht der Antragstellerin seien die Studierenden nicht gezwungen, an der Wiederholungsprüfung teilzunehmen. Randnummer 9 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Verwaltungsunterlagen (1 Ordner) Bezug genommen. Diese lagen vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Entscheidungsgründe Randnummer 10 Der Normenkontrollantrag ist unzulässig. Randnummer 11 Die angegriffenen Vorschriften der Prüfungsordnung sind zwar der Normenkontrolle zugänglich und der Normenkontrollantrag wurde fristgerecht gestellt (1.), die Antragstellerin ist aber nicht antragsbefugt (2.). Davon abgesehen wäre der Normenkontrollantrag aber wohl auch unbegründet (3.). Randnummer 12 1. Die von der Antragstellerin angegriffenen Vorschriften in § 18 Abs. 3 Satz 3 und 4 der Prüfungsordnung sind zulässiger Verfahrensgegenstand einer Normenkontrolle, weil es sich bei ihnen um andere (d.h. nicht unter § 47 Abs. 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - fallende) im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO handelt. Dabei kann offenbleiben, ob die auf der Grundlage von §§ 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 86 Abs. 2 Nr. 3, 87 Satz 1 HochSchG ergangene Prüfungsordnung als Sonderverordnung zur Regelung von Rechten und Pflichten der in einem Sonderstatusverhältnis zur Hochschule befindlichen Studierenden (vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 47 Rn. 34) oder als Satzung einzuordnen ist, weil der Fachbereichsrat als demokratisch gebildetes Organ mit der Prüfungsordnung eigene Angelegenheiten der öffentlich-rechtlichen Körperschaft Hochschule ( § 6 Abs. 1 HochSchG ) regelt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. November 2011 - OVG 10 N 48.09 -, juris). Denn die angegriffenen Normen begründen in jedem Fall als Bestandteile des hochschulautonomen Innenrechts in generell-abstrakter, verbindlicher Weise Rechte und Pflichten der ihnen Unterworfenen (vgl. zu diesen materiellen Kriterien für die Qualifizierung als Rechtsvorschrift Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL Oktober 2015, § 47 Rn. 24). Die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO außerdem erforderliche landesgesetzliche Bestimmung der Zulässigkeit der Normenkontrolle findet sich in § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung. Randnummer 13 Die im Verkündungsblatt der Technischen Universität vom 30. September 2014 veröffentlichten Vorschriften der Prüfungsordnung hat die Antragstellerin mit ihrem am 30. September 2015 bei Gericht eingereichten Normenkontrollantrag auch fristgerecht zur Prüfung gestellt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO beginnt die einjährige Antragsfrist mit der Bekanntmachung der Rechtsvorschrift, durch die diese mit formellem Geltungsanspruch veröffentlicht wird, mithin mit dem Inverkehrbringen des Verkündungsblatts (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rn. 83); sie endete daher frühestens mit Ablauf des 30. September 2015. Randnummer 14 2. Die Antragstellerin ist aber weder als juristische Person noch als Behörde antragsbefugt. Randnummer 15

1. a)Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann sie als juristische Person (vgl. § 108 Abs. 2 Satz 1 HochSchG ) nur dann einen Normenkontrollantrag stellen, wenn sie geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Hinreichend substantiierte Tatschen, die es als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die von ihr zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften möglicherweise in einem subjektiven Recht verletzt wird, hat die Antragstellerin indessen nicht vorgetragen. Zwar dürften aus den in §108 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 6 HochSchG niedergelegten Obliegenheiten, die Studierenden bei der Durchführung des Studiums zu beraten und ihre fachlichen Belange wahrzunehmen, entsprechende subjektive Rechte der Antragstellerin folgen. Durch die angegriffenen Rechtsvorschriften, die die Anmeldepflicht und -frist bei der Wiederholung eines chemischen Praktikums zum nächstmöglichen Zeitpunkt betreffen, kann sie aber in diesen subjektiven Rechten nicht verletzt werden; ihre Zuständigkeiten nach § 108 Abs. 4 Satz 2 HochSchG und deren Umfang bleiben von den zur Überprüfung gestellten Normen unangetastet. Ob sie rechtmäßig sind, ist lediglich für den Inhalt der studentischen Beratung und die Zielrichtung der Wahrnehmung der fachlichen Belange der Studierenden von Interesse. § 108 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 6 HochSchG ist darüber hinaus auch nicht die Befugnis der Antragstellerin zu entnehmen, unabhängig von einer eigenen Rechtsbetroffenheit einen Normenkontrollantrag zu stellen. Randnummer 16
2. b)Auch als Behörde ist die Antragstellerin nicht antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Randnummer 17 Dabei kann zunächst offenbleiben, ob die Antragstellerin eine Behörde im Sinne der vorgenannten Vorschrift ist. Ausgehend von der Definition in § 1 Abs. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz, nach welcher Behörde jede Stelle ist, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, und den hieraus entwickelten Kriterien des Behördenbegriffs (Stelle als organisatorisch-institutionelle Einheit, hinreichende organisatorische Selbständigkeit und Wahrnehmung öffentlicher administrativer Aufgaben, vgl. Ronellenfitsch, in: Beck´scher Online-Kommentar VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 30. Edition Stand 1. Juli 2015, § 1 Rn. 68) ist fraglich, ob die Antragstellerin verwaltend tätig wird im Sinne eines öffentlich-rechtlichen außenwirksamen Handelns. Mit Blick darauf, dass die Studierendenschaft ihre Angelegenheiten selbst verwaltet und insbesondere die Befugnis hat, eine Satzung mit Bindungswirkung für die Studierenden zu erlassen (vgl. § 108 Abs. 2 und 3 HochSchG ), dürfte dies eher zu bejahen sein. Nicht unumstritten ist aber auch, ob die juristische Person selbst zugleich Behörde sein kann oder vielmehr ihren Organen Behördeneigenschaft zukommt (vgl. hierzu Gerhardt/Bier, a.a.O., § 47 Rn. 78). Randnummer 18 Dies alles bedarf aber keiner abschließenden Klärung, weil es jedenfalls keine „Behörden-Popularklage“ gibt (vgl. Gerhardt/Bier, a.a.O., § 47 Rn. 78). Vielmehr führt eine teleologische Reduktion des insoweit einschränkungslosen Gesetzestextes zur Bejahung der Antragsbefugnis nur bei Vorliegen eines objektiven Kontrollinteresses der Behörde (vgl. Gerhardt/Bier, a.a.O. § 47 Rn. 78 Fn. 382; Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rn. 82). Da das Antragsrecht von Behörden aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung folgt, entspricht ein Behördenantrag dem Normzweck nur dann, wenn die Behörde mit der Ausführung der Norm, deren Überprüfung sie begehrt, befasst ist oder sie zumindest bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rn. 94). Es muss die Möglichkeit bestehen, dass sie in Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird, in denen es auf die Gültigkeit der Rechtsvorschrift ankommt (vgl. Gerhardt/Bier, a.a.O.,§ 47 Rn. 78). Dies ist bei der Antragstellerin hinsichtlich der von ihr mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Normen der Prüfungsordnung nicht der Fall. Randnummer 19 Die in diesen Vorschriften niedergelegten Modalitäten der Anmeldung für die Wiederholung chemischer Praktika und die Frage ihrer Rechtmäßigkeit spielen zwar im Rahmen der Beratung der Studierenden durch die Antragstellerin eine Rolle. Dies führt aber nicht dazu, dass die Antragstellerin diesen Normen in irgendeiner Weise unterworfen ist. Nicht sie selbst, sondern nur die Studierenden können in Rechtsstreitigkeiten verwickelt werden, in denen es auf die Gültigkeit der Vorschriften ankommt. Die Studierendenschaft hat insoweit nur die Aufgabe, ihre Mitglieder durch beratende Tätigkeit zu unterstützen. Dabei mag es vorteilhaft sein, wenn Klarheit über die Rechtmäßigkeit der prüfungsrechtlichen Normen besteht; mit der Norm befasst in einem Sinne, dass hieraus ein Kontrollinteresse erwächst, ist die Antragstellerin dadurch hingegen nicht. Randnummer 20 3. Ohne dass es wegen der Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags noch darauf ankommt, ist anzumerken, dass der Normenkontrollantrag auch unbegründet sein dürfte. Randnummer 21 Die von der Antragstellerin angegriffenen Normen in § 18 Abs. 3 Satz 3 und 4 Prüfungsordnung verstoßen, soweit ersichtlich, nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, auch wenn die Studierenden ohne fristgerechte Anmeldung zur Wiederholung des chemischen Praktikums zum nächstmöglichen Termin ihren Prüfungsanspruch verlieren. Der hieraus folgende Eingriff in die Berufsfreiheit hat seine Rechtsgrundlage in dem zum Erlass der prüfungsrechtlichen Regelungen ermächtigenden § 26 Abs. 2 Nrn. 7 und 10 HochSchG , der seinerseits auch mit Blick auf die Grundrechtswesentlichkeit der Vorschriften der Prüfungsordnung genügend bestimmt ist. Denn das Prüfungsrecht wird durch Grundsätze beherrscht, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG sowie aus dem Rechtsstaatsprinzip ergeben, so dass der Gestaltungsraum des Normgebers hinreichend begrenzt ist. Die genaueren Festlegungen des Prüfungsverfahrens innerhalb dieses Rahmens gehören nicht zu den dem Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen, sondern dürfen der Regelung in der Prüfungsordnung vorbehalten bleiben, wobei der Gesetzgeber erwarten kann, dass der Satzungsgeber bewährte Prüfungsordnungen in Betracht zieht und die allgemeinen prüfungsrechtlichen Grundsätze beachtet (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. November 2011, a.a.O.). Darüber hinaus dürfte der Eingriff in die Berufsfreiheit auch verhältnismäßig sein. Die Vorgaben, das Praktikum zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu wiederholen und sich hierfür fristgerecht anzumelden, sind - gerade auch mit Blick auf den dem Normgeber in diesem Zusammenhang zukommenden Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum - offensichtlich geeignet und auch erforderlich für eine möglichst große Ausnutzung der Kapazitäten der Hochschule, die Förderung eines zeitigen Berufseinstiegs der Studierenden und die Prüfungsorganisation; sie belasten die Studierenden nicht in unangemessener Weise. Der Einwand der Antragstellerin, da die Studierenden verpflichtet seien, das Praktikum zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu wiederholen, bedürfe es keiner Anmeldepflicht und -frist, führt demgegenüber nicht zur Unverhältnismäßigkeit der betreffenden Bestimmungen. Denn aufgrund der Regelung in § 18 Abs. 3 Satz 3 Prüfungsordnung steht es den Studierenden weiterhin frei, an der Wiederholungsprüfung teilzunehmen; es handelt sich um eine Obliegenheit mit negativen Folgen bei einem Versäumnis, nicht aber um eine Pflicht. Dies gilt auch dann, wenn sie sich für das Semester, in dem die Prüfung stattfinden soll, zurückgemeldet haben und daher viel für eine wiederholte Prüfungsteilnahme spricht. Randnummer 22 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Randnummer 23 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 708 ff. ZPO. Randnummer 24 Die Revision wird nicht zugelassen, weil Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Beschluss Randnummer 25 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).