folge urlaubs- und krankheitsbedingter Ausfälle des Bedienpersonals eines Stellwerks; Zuständigkeit von Bundesnetzagentur und Eisenbahnbundesamt Leitsatz 1. Vorübergehende Betriebseinschränkungen
folge urlaubs- und krankheitsbedingter Ausfälle des Bedienpersonals eines Stellwerks betreffen die netzzugangsrechtliche Bereitstellungspflicht, für deren Überwachung die Bundesnetzagentur zuständig ist. (Rn.54) 2. Eine
die Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes fallende Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht liegt
dieser Fallkonstellation
der Regel nicht vor. (Rn.63)
sgesamt 13,55 Personale
Vollzeit, von denen 10,54 als Fahrdienstleiter und 3,01 als Fahrdienstleiterhelfer ausgebildet sein mussten. Bis Mitte August 2013 betrug der vorgesehene Personalbestand am Stellwerk Mainz 18 Vollzeitkräfte, ab Mitte August 2013 19 Vollzeitkräfte. Über das Stellwerk Mainz wird die Sicherheit des Bahnverkehrs im Bereich Mainz-Mombach – Mainz Hbf – Mainz-Weisenau/Mainz-Gustavsburg gewährleistet; außerdem wird von dort aus der Einfahrbereich der Eisenbahnstrecke aus Alzey
den Mainzer Hbf gesteuert; ferner findet im Mainzer Hbf auch ein vom Stellwerk aus zu überwachender reger Rangierverkehr statt. Randnummer 3 Nachdem dem Eisenbahnbundesamt Mitte Juni 2013 bekannt geworden war, dass es aufgrund von Personalknappheit an mehreren Stellwerken der Klägerin zu Einschränkungen des Stellwerksbetriebs und damit zu Beeinträchtigungen des Netzzugangs kam, forderte es die Klägerin mit Schreiben vom
frastruktur zu wachen, nur solche Fälle aufgreifen,
denen die Ausfälle sich über einen längeren Zeitraum erstreckten, damit vorhersehbar und ggf. vermeidbar gewesen seien und zu spürbaren Auswirkungen im Betriebsprogramm führten; auch
diesen Fällen werde das EBA nicht ohne Abstimmung mit der Bundesnetzagentur (im Folgenden: BNetzA) eingreifen. Die BNetzA begrüßte die Überwachung der Betriebspflicht durch das EBA und sicherte ebenfalls zu, alle Maßnahmen zur Sicherung des Netzzugangs auf betriebener
frastruktur auf eventuelle Maßnahmen des EBA zur Sicherung der Einhaltung der Betriebspflicht des Netzes abzustimmen; im Falle eines Tätigwerdens sollten die Behörden aufeinander aufbauende Bescheide erlassen. Weiter wurde vereinbart, von nun an alle
formationen auszutauschen. Randnummer 4 Bereits seit Mai 2013 kam es aufgrund von Lang- und Kurzzeiterkrankungen von Fahrdienstleitern des Stellwerks Mainz vereinzelt zu Einschränkungen des Zugverkehrs, auf die die Klägerin zunächst mit der Verschiebung von Schichten der gesunden Fahrdienstleiter und -helfer reagierte, um eine ausreichende Stellwerkbesetzung sicherzustellen. Ab Ende Juli 2013 kam es
folge von Erkrankungen von
sgesamt 6 Bediensteten und des Urlaubs von 3 weiteren Bediensteten zu so starken personellen Engpässen im Stellwerk Mainz, dass ab dem 5. August 2013 eine den betrieblichen Sicherheitsanforderungen genügende Stellwerkbesetzung auch durch Verschiebungen der Schichten nicht mehr sichergestellt werden konnte. Die Klägerin entschied daher, die Besetzung des Stellwerks Mainz
sbesondere
den Nachtstunden so einzuschränken, dass unter Aufrechterhaltung des sicheren Betriebs erheblich weniger Zugfahrten als von den Trassenbenutzern bestellt durchgeführt werden konnten. Dies hatte
dem Zeitraum vom
sbesondere mussten
dieser Zeit an Werktagen von 20:00 Uhr bis 06:00 Uhr sowie an Sonntagen auch zwischen 18:00 Uhr und 06:00 Uhr Fernverkehrszüge, teilweise auch Regionalzüge und S-Bahnen rechtsrheinisch umgeleitet werden und hielten statt
Mainz-Hbf u. a.
Mainz-Bischofsheim. Darüber hinaus kam es auch zu zahlreichen Zugausfällen; die Züge zwischen Mainz und Alzey fielen zeitweilig ganz aus, so dass auf dieser Strecke ein Ersatzverkehr mit Bussen eingerichtet werden musste. Die Zugumleitungen und -ausfälle hatten darüber hinaus auch erhebliche Netzauswirkungen,
sbesondere Zugverspätungen. Ab dem
frastruktur für den vorgesehenen Verkehr sicher zu betreiben und sich eine mehr als geringfügige Verringerung der Kapazität ihrer
frastruktur genehmigen zu lassen. Aus der Betriebspflicht ergebe sich, das Stellwerk und damit die von ihm gesteuerten Strecken während der planmäßigen Betriebszeiten für den vorgesehenen Verkehr sicher zu betreiben. Hierzu gehöre auch, genügend und qualifiziertes Personal zur Abwicklung des planmäßigen Verkehrs zur Verfügung zu stellen. Dies sei spätestens mit dem Ausfall des ersten planmäßigen Zuges nicht mehr der Fall gewesen. Personalbedingte Kapazitätsengpässe seien, anders als
standsetzungs- oder Bauarbeiten an der
frastruktur, keine zulässigen vorübergehenden Einschränkungen des
frastrukturbetriebs. Die Kapazitätseinschränkungen seien auch längerfristig und damit genehmigungsbedürftig. Die Verpflichtung zur Gewährleistung eines uneingeschränkten Bahnverkehrs sei unverzüglich umzusetzen. Die Berichtspflicht sei erforderlich, um überprüfen zu können, ob die Klägerin dieser Verpflichtung nachkomme. Randnummer 6 Unter dem
frastruktur zu gewährleisten. Geplante Betriebsunterbrechungen seien nur zur
standsetzung zulässig. Die angeordneten Maßnahmen seien auch von der Klägerin umsetzbar.
dem ihr nicht die sofortige Neubesetzung von Stellen, sondern nur die unverzügliche Wiederaufnahme des Betriebs aufgegeben worden sei, sei der Personalplanungsspielraum der Klägerin beachtet und es ihr überlassen worden, die geeigneten Maßnahmen zur Umsetzung zu ergreifen. Durch die Berichtspflicht sei dem EBA die Prüfung möglich, ob die Klägerin rechtzeitig geeignete Maßnahmen getroffen habe, um der Betriebspflicht zu genügen. Randnummer 9 Mit Schreiben vom
folge des Personalengpasses sei kein Fall einer Betriebspflichtverletzung, sondern eine Beschränkung des diskriminierungsfreien Zugangs zur Netzinfrastruktur gewesen. Die Überwachung des Netzzugangs obliege nicht dem EBA, sondern ausschließlich der BNetzA als Regulierungsbehörde. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen EBA und Regulierungsbehörde sei im Gesetz eindeutig geregelt und stehe nicht zur Disposition der Beklagten. Eine Doppelzuständigkeit sehe das Eisenbahnrecht nicht vor. Selbst wenn man aber eine Zuständigkeit des EBA annehmen wolle, erweise sich der Bescheid als rechtswidrig. Sie habe keine Betriebspflichtverletzung begangen. Der Personalengpass im Sommer 2013 sei durch
sgesamt fünf kurzfristig eingetretene Erkrankungen von Bediensteten des Stellwerks hervorgerufen worden und damit für sie nicht vorhersehbar gewesen. Ohne diese Erkrankungen wäre mit der damals bestehenden Personalreserve auch angesichts der im Oktober 2012 abgeschlossenen Urlaubsplanung für 2013 und der damit verbundenen Urlaubsgewährung für bis zu drei Fahrdienstleiter für Teile des Monats August 2013 ein reibungsloser Betrieb möglich gewesen. Der Personalengpass habe aufgrund der Besonderheiten des Stellwerks Mainz nicht durch den Einsatz von Fahrdienstleitern aus anderen Stellwerken kurzfristig aufgefangen werden können. Schließlich habe die Beklagte ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt, denn die angeordneten Maßnahmen seien ungeeignet, unangemessen und überdies gar nicht erforderlich gewesen, da sie bereits von sich aus geeignete Maßnahmen zur Behebung des Personalengpasses ergriffen habe. Randnummer 12 Die Klägerin hat beantragt, Randnummer 13 den Bescheid der Beklagten vom 12. August 2013
der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. April 2014 aufzuheben. Randnummer 14 Die Beklagte hat beantragt, Randnummer 15 die Klage abzuweisen. Randnummer 16 Sie hat unter Bezugnahme auf die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen vorgetragen, strukturelle Probleme bei der Klägerin wie eine zu knappe Personalplanung, mehrere Langzeiterkrankungen sowie eine extensive Urlaubsgewährung im August 2013 und nicht unvorhersehbare Kurzzeiterkrankungen seien die Ursache für die Einschränkungen im Betrieb des Stellwerks Mainz und die damit verbundenen Einschränkungen im Bahnverkehr gewesen. Die Klägerin habe nicht alles Erforderliche getan, um ihrer Betriebspflicht nachzukommen, sondern erst nach Eintritt der erheblichen Einschränkungen im Betrieb die notwendigen Maßnahmen ergriffen. Die angefochtene Verfügung stelle ein eisenbahnaufsichtsrechtliches Einschreiten wegen einer Betriebspflichtverletzung dar, für das das EBA und nicht die Regulierungsbehörde zuständig sei. Unerheblich sei, dass
einem Verstoß gegen die Pflicht zum sicheren Betrieb einer Eisenbahninfrastruktur zugleich auch ein Verstoß gegen den diskriminierungsfreien Zugang zu dieser liegen könne, der parallel die Zuständigkeit der Regulierungsbehörde begründe. Es bestehe daher keine Doppelzuständigkeit für ein und dieselbe Aufgabe. Außerdem sei bei ausschließlicher Zuständigkeit der Regulierungsbehörde ein Sicherheitsdefizit gegeben, denn diese sei nicht zum Einschreiten berechtigt, wenn ein Stellwerk mit zu wenig Personal betrieben werde. Die Klägerin habe durch die Betriebseinschränkungen aufgrund nicht ausreichenden Personals gegen ihre Pflicht zum durchgehenden sicheren Betrieb der Eisenbahninfrastruktur verstoßen. Der Verstoß sei vermeidbar gewesen, denn der Klägerin habe sich aufgrund häufig wiederkehrender kurzfristiger Erkrankungen, einer hohen Anzahl von Überstunden und Schichtverschiebungen, einer ungünstigen Altersstruktur mit zu erwartender gesteigerter Zahl von Erkrankungen sowie der Urlaubsgewährung für bis zu drei Fahrdienstleiter aufdrängen müssen, dass der vorhandene Personalbestand im Falle von Ausfällen nicht ausreiche, um einen planmäßigen Betrieb des Stellwerks zu gewährleisten, ohne geeignete Maßnahmen zu ergreifen. So habe bei der damaligen Bundesbahn eine fast doppelt so hohe Personalreserve wie bei der Klägerin bestanden. Die im Bescheid getroffenen Maßnahmen seien auch ermessensfehlerfrei erfolgt. Randnummer 17 Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und den Bescheid des EBA aufgehoben. Der Bescheid sei bereits formell rechtswidrig, weil das EBA für dessen Erlass nicht zuständig gewesen sei.
folge der Neuregelung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Eisenbahnrechts ab dem 1. Januar 2006 sei an die Stelle der bisherigen Alleinzuständigkeit des EBA als Eisenbahnaufsichtsbehörde eine Zuständigkeitsverteilung zwischen dem EBA und der BNetzA als Regulierungsbehörde im Sinne eines Regel-Ausnahmeverhältnisses getreten. Danach sei das EBA nur noch zuständig, soweit nicht gemäß § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz – BEVVG –) eine Zuständigkeit der Regulierungsbehörde bestehe. Dieser obliege die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur (§§ 14 bis 14 g AEG). Die Klägerin habe
dessen durch die
folge des Personalengpasses am Stellwerk Mainz hervorgerufenen Einschränkungen im Bahnbetrieb nicht gegen eine der Eisenbahnaufsicht des EBA unterliegende Verpflichtung verstoßen, sondern gegen ihre aus § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG folgende Bereitstellungspflicht. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 2 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) sei die Klägerin als „Betreiberin der Schienenwege“ i. S. v. § 2 Abs. 3 a AEG verpflichtet, einen Mindestumfang an Leistungen zu erbringen und die von ihr betriebenen Schienenwege sowie die Steuerungs- und Sicherungssysteme – einschließlich der Stellwerke – zur Nutzung bereitzustellen. Die Grenze der Bereitstellungspflicht werde durch § 11 AEG gezogen, der die Bedingungen aufzeige, unter denen eine vorhandene Eisenbahninfrastruktur nicht weiterbetrieben werden muss. Hieraus ergebe sich eine eindeutige, dem aus den Gesetzesmaterialien folgenden gesetzgeberischen Willen zur Vermeidung von Doppelzuständigkeiten entsprechende Zuständigkeitsabgrenzung zwischen EBA und Regulierungsbehörde: Danach seien
den Fällen,
denen etwa mit der allgemeinen Bereitstellungspflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG zusammenhängende Fragen des Netzzugangs berührt seien, keine
die Entscheidungskompetenz des EBA als Eisenbahnaufsichtsbehörde fallenden Sachverhalte betroffen. Hiervon ausgehend habe der Personalengpass am Stellwerk Mainz nicht zu einem der Eisenbahnaufsicht unterfallenden Pflichtenverstoß geführt. Zunächst sei allen Beteiligten stets klar gewesen, dass es sich bei den Kapazitätsbeschränkungen um vorübergehende Auswirkungen auf den Bahnbetrieb gehandelt habe, die kein förmliches Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG zur Folge haben konnten. Da auch kein der Aufsicht des EBA unterliegender Verstoß gegen die Betriebssicherheit vorgelegen habe – das EBA habe der Klägerin vielmehr im Widerspruchsbescheid ausdrücklich zu Gute gehalten, stets für die Sicherheit gesorgt zu haben -, sei allein die der Klägerin als Betreiberin der Schienenwege obliegende Bereitstellungspflicht und damit ein Sachverhalt betroffen gewesen, der den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zum Gegenstand hatte. Die danach als Regulierungsbehörde zuständige BNetzA habe von ihrer Ermächtigung nach § 14 c Abs. 1 AEG zur Anordnung der erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur mit ihrem Bescheid vom 15. August 2013 auch Gebrauch gemacht. Dem könne nicht entgegengehalten werden, die Klägerin habe mangels des Einsatzes der zur sicheren Durchführung des Betriebs erforderlichen Anzahl von Fahrdienstleitern gegen ihre aus § 4 Abs. 3 Satz 1 AEG i. V. m. § 47 Abs. 3 EBO resultierende Pflicht zum durchgehenden Betrieb der Eisenbahninfrastruktur und damit gegen der Überwachung der Eisenbahnaufsichtsbehörde obliegende Vorschriften i. S. v. § 5 Abs. 1 AEG verstoßen. Denn die Betriebssicherheit, deren Gewährleistung erkennbar auch § 47 Abs. 3 EBO diene, habe vorliegend - wie sich auch aus dem Widerspruchsbescheid ergebe – zu keinem Zeitpunkt
Frage gestanden. Mit der Annahme einer verdrängenden Zuständigkeit der BNetzA als Regulierungsbehörde setze sich das Gericht auch nicht
Widerspruch zur sog. „Hunsrückentscheidung“ des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG). Der dortige Sachverhalt, dass ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen eine sog. „schwarze Stilllegung“ betrieben habe, unterscheide sich erheblich von der vorliegenden Fallkonstellation,
der ein (unvorhersehbarer) Personalengpass
einem Stellwerk zu vorübergehenden Einschränkungen der Netzkapazität und damit zu Beeinträchtigungen im Bahnverkehr geführt habe. Zudem habe der Entscheidung des BVerwG eine andere Rechtslage zugrunde gelegen, nämlich die Regelungen des AEG vor
krafttreten des Dritten Gesetzes zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften:
folge der danach noch bestehenden Alleinzuständigkeit des EBA habe das BVerwG die nunmehr geltende Kompetenzverteilung zwischen EBA und BNetzA sowie die Differenzierung zwischen Eisenbahnaufsicht und Überwachung des Netzzugangs noch nicht berücksichtigen können. Die Annahme einer verdrängenden Zuständigkeit der BNetzA führe schließlich auch nicht zu einer Regelungslücke. Der Begriff des „Betreibers der Schienenwege“
1 Satz 3 AEG knüpfe nicht an den Betrieb der Schienenwege im Sinne einer tatsächlichen Bereitstellung, sondern an den Unternehmensgegenstand des Eisenbahninfrastrukturunternehmens an. Hiervon ausgehend werde eine Eisenbahninfrastruktur i. S. v. § 14 Abs.1 Satz 3 AEG betrieben, wenn sie dem Verantwortungsbereich eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens unterfalle, dessen Unternehmensgegenstand sei und von diesem
betriebsbereitem Zustand vorzuhalten sei. Damit sei die Zuständigkeit der BNetzA
Bezug auf die Bereitstellungspflicht
allen Fällen unterhalb der Schwelle des § 11 AEG gegeben, was eine Regelungslücke ausschließe. Randnummer 18 Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung trägt die Beklagte
sbesondere vor: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei das EBA gemäß §§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BEVVG i. V. m. §§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und 4 Abs. 3 Satz 2 AEG sowie § 47 Abs. 3 EBO für den Erlass des angegriffenen Bescheides zuständig gewesen. Das Verwaltungsgericht habe unter Missachtung der Sicherungsanforderungen für die Besetzung der Stellwerke Grund,
halt und Reichweite der Betriebspflicht öffentlicher Eisenbahninfrastrukturunternehmen
Abgrenzung zur netzzugangsrechtlichen Pflicht zur Bereitstellung von Schienenwegen gegenüber den netzzugangsberechtigten Eisenbahnverkehrsunternehmen verkannt. Die Eisenbahninfrastruktur müsse ihrer jeweiligen Funktion entsprechend unabhängig von ihrer Nutzung jederzeit sicher betrieben werden (allgemeine Betriebspflicht aller Eisenbahninfrastrukturunternehmen). Zur Pflicht zur sicheren Durchführung des Betriebs nach § 4 Abs. 3 Satz 2 AEG gehöre gemäß § 47 Abs. 3 EBO auch die Überwachung der Besetzung der Stellwerke mit einer ausreichenden Zahl von Betriebsbeamten. Die Überwachung der Erfüllung dieser Pflichten obliege ausschließlich der allgemeinen Eisenbahnaufsicht durch das EBA. Zwar könnten sich Verstöße gegen die allgemeinen Pflichten des
frastrukturbetreibers, die nicht den Netzzugang betreffen, mittelbar auf den Netzzugang auswirken, sie unterfielen aber damit nicht dem Zugangsverhältnis und den Aufgaben der BNetzA. Wie sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BEVVG ergebe, seien die Aufgaben des EBA nicht auf Sicherheitsthemen beschränkt, sondern erfassten die Überwachung aller eisenbahnrechtlichen Pflichten, welche nicht das Zugangsverhältnis zwischen Betreiber und Nutzer regelten. Zu diesen vom EBA im Rahmen der Eisenbahnaufsicht zu überwachenden Pflichten gehöre auch die aus einer Zusammenschau von §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 3 Satz 2 und 11 Abs. 2 Satz 3 AEG sowie weiteren Rechtsgründen folgende Betriebspflicht. Demgegenüber habe das Verwaltungsgericht die allgemeine Betriebspflicht öffentlicher Eisenbahninfrastrukturunternehmen entgegen der Rechtsprechung des BVerwG und unter Missachtung von § 47 EBO auf eine Verpflichtung zur
standhaltung beschränkt. An der alle Betriebsanlagen der Eisenbahnen einbeziehenden, verfassungsrechtlich durch die sich aus Art. 87 e GG ergebenden Gewährleistungsverantwortung des Bundes fundierten und auch durch die tatsächlich überwiegende Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur durch den Bund aus Steuermitteln geprägten allgemeinen Betriebspflicht habe auch das Dritte Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften (3. AEG-ÄndG) nichts geändert;
sbesondere sei die Betriebspflicht dadurch nicht durch die
1 Satz 3 AEG normierte netzzugangsrechtliche Bereitstellungspflicht ersetzt oder sonst reduziert worden. Der Betriebspflicht sei nicht schon dadurch Genüge getan, dass der Betreiber eine „kalte“ Stilllegung unterlasse. Vielmehr sei die Betriebspflicht nach der „Hunsrückentscheidung“ des BVerwG nur bei unvorhersehbaren, vorübergehenden Betriebseinstellungen nicht betroffen, bei denen angenommen werden könne, dass eine Wiederinbetriebnahme
kurzer Frist zu erwarten sei und bei denen die Unterbrechung des Betriebs regelmäßig dazu diene, die sichere Befahrbarkeit der Strecke wiederherzustellen. Um einen solchen Fall habe es sich vorliegend offensichtlich nicht gehandelt.
halt der Pflicht zum sicheren Betrieb sei nach § 47 EBO auch die Besetzung der Stellwerke mit ausreichender Zahl an Personal, über welche aufgrund der Sicherheitsrelevanz der Besetzung nicht die Regulierungsbehörde entscheiden könne. Randnummer 19 Demgegenüber handele es sich bei der Zuständigkeit der BNetzA um eine Sonderzuständigkeit, die sich auf die das Zugangsverhältnis zwischen Eisenbahninfrastrukturunternehmen auf der einen Seite und den Nutzern (Eisenbahnverkehrsunternehmen, Bestellern von ÖPNV-Leistungen) auf der anderen Seite regelnden Vorschriften beziehe; dabei handele es sich um die §§ 14 bis 14 g AEG und die Vorschriften der EIBV, soweit diese nicht explizit das EBA bzw. die Eisenbahnaussichtsbehörde für zuständig erklärten. Mit seiner Auffassung einer strikten Trennung zwischen Eisenbahnaufsicht (EBA) und Kontrolle des Netzzugangs (BNetzA) zur Vermeidung vom Gesetzgeber nicht gewollter Doppelzuständigkeiten habe das Verwaltungsgericht das Stufenverhältnis zwischen allgemeiner Betriebspflicht unter der Kontrolle des EBA und der darauf aufbauenden zweiten Stufe der Überwachung des Netzzugangsregimes durch die BNetzA verkannt. Während die Betriebspflicht die Funktionsfähigkeit der Eisenbahninfrastruktur
Deutschland – losgelöst von konkreten Netzzugangsbegehren – sicherstelle, betreffe die netzzugangsbezogene Bereitstellungspflicht aus §14 Abs. 1 Satz 3 AEG die konkreten Rechtsverhältnisse zu den einzelnen Eisenbahnverkehrsunternehmen und sonstigen Berechtigten. Die Betriebspflicht sei Voraussetzung und Grundlage für den darauf aufbauenden Netzzugang: Auf der Grundlage der Erfüllung ihrer Betriebspflicht treffe die Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Pflicht, konkreten Nutzern die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur zu gewähren, und die Betreiber der Schienenwege die Pflicht, die von ihnen betriebenen Schienenwege zur Nutzung durch konkrete Besteller bereitzustellen. Die Einhaltung dieser sekundären Pflicht im Zugangsverhältnis zwischen Betreiber und Nutzer zur Gewährung von Netzzugang unterliege der Überwachung durch die BNetzA. Randnummer 20 Die im vorliegenden Fall
enger Kooperation zwischen EBA und BNetzA erlassenen Bescheide seien Ausdruck des dargelegten Stufenverhältnisses: Während der streitgegenständliche Bescheid des EBA nach seinem Tenor auf die Wiederaufnahme des sicheren, funktionsadäquaten und uneingeschränkten Betriebs des Stellwerks Mainz, also auf die Erfüllung der allgemeinen Betriebspflicht gerichtet sei, regele der darauf aufbauende Bescheid der BNetzA den hier relevanten Sachverhalt nur unter dem Gesichtspunkt des Netzzugangs. Es sei weder ungewöhnlich noch unzulässig, dass derselbe Sachverhalt von verschiedenen Behörden unter verschiedenen rechtlichen Gesichtspunkten aufgegriffen werde. Randnummer 21 Die Voraussetzungen für ein Einschreiten des EBA auf der Grundlage von § 5 a Abs. 2 AEG hätten hier vorgelegen, weil die Klägerin gegen ihre Betriebspflicht verstoßen habe: Der Nichtbetrieb oder ein nur teilweiser Betrieb eines Stellwerks bei nur teilweiser Besetzung, der zum Nichtbetrieb oder reduzierten Betrieb einer Strecke und zu Verkehrsausfällen führe, verstoße gegen die eisenbahnrechtliche Betriebspflicht. Eine Ausnahme für unvorhergesehene Störungen habe nicht vorgelegen, weil der Personalengpass aus den im Widerspruchsbescheid genannten Gründen für die Klägerin vorhersehbar gewesen sei. Randnummer 22 Die Beklagte beantragt, Randnummer 23 unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 19. August 2015 die Klage abzuweisen. Randnummer 24 Die Klägerin beantragt, Randnummer 25 die Berufung der Beklagten zurückzuweisen. Randnummer 26 Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt
sbesondere vor, vorliegend gehe es im Kern um die Frage, ob die Klägerin aufgrund vorübergehender, durch unvorhersehbare Personalengpässe bedingte Nutzungseinschränkungen ihre allgemeine Pflicht zum Betrieb ihrer Eisenbahninfrastruktur verletzt habe. Nur bei Annahme einer Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht – wie sie das BVerwG im „Hunsrückurteil“ entwickelt habe - wäre das EBA zuständig gewesen. Demgegenüber sei das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass nicht die unter der Aufsicht des EBA stehende allgemeine Betriebspflicht, sondern die netzzugangsrechtliche Bereitstellungspflicht gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG einschlägig gewesen sei, deren Durchsetzung der BNetzA obliege. Denn die vom BVerwG aufgestellten und von anderen Gerichten bestätigten Voraussetzungen für eine Betroffenheit der allgemeinen Betriebspflicht hätten hier nicht vorgelegen. Die Betriebsbeeinträchtigungen im Stellwerk Mainz hätten nämlich nicht auf physischen Mängeln der
frastruktur beruht, die Folge einer Vernachlässigung der Bau-, Unterhaltungs- und
standsetzungspflicht der Klägerin gewesen seien und die Betriebssicherheit der
frastruktur für einen längeren oder dauerhaften Zeitraum beeinträchtigt hätten. Vielmehr seien die vorübergehenden, durch unvorhersehbare Personalengpässe bedingten Nutzungseinschränkungen allenfalls
den Anwendungsbereich der Bereitstellungspflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG gefallen. Wie das Verwaltungsgericht richtig festgehalten habe, finde diese durch das 3. AEG-ÄndG geschaffene Bestimmung auch bei kurzfristigen Betriebseinschränkungen aufgrund nichtphysischer Mängel Anwendung, so dass
sbesondere auch kurzfristige Betriebsunterbrechungen aufgrund personeller Engpässe erfasst würden. Die danach hier gegebene alleinige Zuständigkeit der BNetzA gegenüber dem EBA folge aus der im AEG verankerten und verfassungsrechtlich gebotenen Vermeidung von Doppelzuständigkeiten mit dem damit einhergehenden Risiko divergierender Entscheidungen. Zudem sei die Zuständigkeit der BNetzA wegen des engen Zusammenhangs zwischen der Vorhaltung der Eisenbahninfrastruktur und dem Netzzugangsregime sowie aufgrund deren besonderen Sachkompetenz aus den anderen netzregulierungsrechtlichen Teilmaterien sachgemäß und stehe im Einklang mit allgemeinen Grundsätzen des Regulierungsrechts. Randnummer 27 Hingegen sei das von der Beklagten postulierte Stufenverhältnis zwischen allgemeiner Betriebspflicht unter der Kontrolle des EBA und der Überwachung des Netzzugangsregimes durch die BNetzA dogmatisch verfehlt und beruhe auf einer Verkennung sowohl der Tatbestandsvoraussetzungen der allgemeinen Betriebspflicht als auch des Kompetenzbereichs der BNetzA. Die Beklagte verkenne, das nach dem 3. AEG-ÄndG von einer originären, zugangsrechtlichen Bereitstellungspflicht aus § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG auszugehen sei, deren Überwachung
den Kompetenzbereich der BNetzA falle. Randnummer 28 Hilfsweise werde daran festgehalten, dass auch die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass des angefochtenen Bescheides nicht vorgelegen hätten. Die kurzfristigen, objektiv nicht vorhersehbaren und subjektiv nicht vermeidbaren Einschränkungen des Stellwerkbetriebs hätten keine Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht begründet. Zudem seien sowohl die Anordnung der Wiederherstellung des uneingeschränkten Betriebs und der Verhinderung weiterer Nutzungseinschränkungen als auch die Berichtspflicht unverhältnismäßig gewesen. Randnummer 29 Der Senat hat zur Frage der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen EBA und BNetzA
der vorliegenden Fallkonstellation eine Stellungnahme der BNetzA eingeholt. Auf die zur Gerichtsakte gereichte Stellungnahme der BNetzA vom 24. Mai 2016 wird verwiesen. Randnummer 30 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten
den Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 31 Die zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Randnummer 32 Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, weil der angefochtene Bescheid des Eisenbahnbundesamtes vom 12. August 2013
der Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides schon mangels sachlicher Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes rechtswidrig ist und die Klägerin
ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO). Randnummer 33 I. Der Senat geht zunächst davon aus, dass die Klage gegen die Verfügung gemäß Ziffern 1 und 2 des Bescheides vom 12. August 2013 nicht wegen Wegfalls des Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig ist. Denn die Verfügungen haben sich noch nicht (vollständig) erledigt. Randnummer 34 Voraussetzung für ein (fortbestehendes) Rechtsschutzbedürfnis einer Anfechtungsklage ist, dass sich der angefochtene Verwaltungsakt noch nicht erledigt hat; für den Fall einer Erledigung nach Klageerhebung ergibt sich dies aus § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Hat die Erledigung – was vorliegend
Betracht kommt – bereits vor Klageerhebung stattgefunden, folgt dies nach jedenfalls herrschender Meinung aus einer analogen Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (vgl. zum Meinungsstand z.B. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 42, Rn. 58, m.w.N.). Dabei ist der Begriff „erledigt“
GO mit demjenigen
VfG identisch (vgl. Sachs,
: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43, Rn. 204, m.w.N.). Vorliegend kommt eine Erledigung der Verfügungen gemäß Ziffern 1 und 2 des Bescheides „auf andere Weise“, nämlich durch Erfüllung des Gebotes nach Ziffer 1, unverzüglich den sicheren Betrieb des Stellwerks wiederaufzunehmen, sowie der Berichtspflicht nach Ziffer 2 durch Erfüllung oder Zweckerreichung
Betracht (vgl. zu diesen Erledigungsgründen Sachs, a.a.O., Rn. 216 f.). Randnummer 35 Der Senat teilt jedoch die übereinstimmende Auffassung der Beteiligten, dass eine (vollständige) Erledigung weder der Verfügung gemäß Ziffer 1 des Bescheides noch der Berichtspflicht nach Ziffer 2 des Bescheides eingetreten ist. Randnummer 36 Zwar hat die Klägerin aufgrund der Verfügung
Ziffer 1,
Rechtsprechung und Literatur die Erledigung eines Verwaltungsaktes durch Erfüllung des Gebotes nur sehr zurückhaltend und ausnahmsweise dann angenommen wird, wenn der Verwaltungsakt tatsächlich und eindeutig keine belastende Rechtswirkungen für den Adressaten mehr hat (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom
die Zukunft gerichtet und beinhaltet nach dem Verständnis aller Beteiligten eine noch andauernde Verpflichtung, durch gegebenenfalls auch längerfristig angelegte, z.B. Personalplanungs-, -qualifizierungs- und -einstellungs- sowie organisatorische Maßnahmen Vorsorge dafür zu treffen, dass künftig möglichst keine besetzungsbedingten Ausfälle oder Nutzungseinschränkungen im Bereich des Stellwerkes mehr eintreten. Dass der Verwaltungsakt
soweit eine Dauerwirkung hat, die durch die bisher getroffenen Maßnahmen der Klägerin noch nicht vollständig erfüllt wurden, bestätigt auch das von der Klägerin nicht beanstandete Schreiben des Eisenbahnbundesamtes vom
soweit wirkte die Berichtspflicht
dessen auch im maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom
haltlichen Bestimmtheit des Bescheides, namentlich der Verfügung gemäß Ziffer 1, sind aus Sicht des Senats nicht veranlasst. Randnummer 40 Zwar hat das Eisenbahnbundesamt der Klägerin keine konkreten Maßnahmen, wie z.B. organisatorische oder Personalqualifizierungs- und –besetzungsmaßnahmen auferlegt, um künftig einen sicheren und uneingeschränkten Stellwerksbetrieb zu gewährleisten. Die Verfügung erschöpft sich
soweit
einem Appell an die Klägerin, unverzüglich die nach eigenem Ermessen als sachdienlich erachteten personellen und organisatorischen Maßnahmen zu ergreifen bzw.
die Wege zu leiten, soweit es sich ihrer Natur nach um längerfristig angelegte Maßnahmen handelt. Die relative Unbestimmtheit der Verfügung gemäß Ziffer 1 des Bescheides ist jedoch zum einen vor dem Hintergrund der Personal- und Organisationshoheit der Klägerin als Wirtschaftsunternehmen und zum anderen
ihrem Zusammenhang mit der nach Ziffer 2 des Bescheides auferlegten Berichtspflicht zu sehen. Wie
der Begründung des Widerspruchsbescheides überzeugend ausgeführt wird, hat das Eisenbahnbundesamt eine Anordnung konkreter Maßnahmen mit Rücksicht auf die Personal- und Organisationshoheit und den Personalplanungsspielraum der Klägerin unterlassen, um ihr die Auswahl geeigneter organisatorischer und personeller Maßnahmen zu überlassen. Die Kontrolle der Rechtzeitigkeit, Vollständigkeit und Geeignetheit der von der Klägerin getroffenen Maßnahmen sollte vielmehr über die nach Ziffer 2 angeordnete Berichtspflicht sichergestellt werden, um bei Feststellung unzureichender oder ungeeigneter Maßnahmen gegebenenfalls mit konkreteren Auflagen nachsteuern zu können. Dies erscheint plausibel und rechtfertigt die relative Unbestimmtheit der Verfügung zu Ziffer 1 des Bescheides. Randnummer 41 2. Dem Eisenbundesamt fehlt jedoch die sachliche Zuständigkeit für die getroffenen Verfügungen. Randnummer 42 Dabei geht der Senat – ebenso wie das Verwaltungsgericht – von der grundsätzlichen Notwendigkeit aus, die Kompetenzbereiche des Eisenbahnbundesamtes und der Bundesnetzagentur auf dem Gebiet der Eisenbahnaufsicht voneinander abzugrenzen (a.). Die vorliegend
Rede stehenden vorübergehenden Betriebseinschränkungen
folge eines Personalengpasses im Stellwerk Mainz sind dabei der
die sachliche Zuständigkeit der Bundesnetzagentur fallenden netzzugangsrechtlichen Bereitstellungspflicht zuzuordnen (b.). Eine parallele Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes, namentlich wegen eines Verstoßes gegen die allgemeine Betriebspflicht, besteht hingegen
dieser Fallkonstellation nicht (c.). Randnummer 43 a. Zur Überzeugung des Senats steht zunächst fest, dass es zur Vermeidung einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Doppelzuständigkeit von allgemeiner Eisenbahnaufsichts- und Regulierungsbehörde im Bereich der Eisenbahnaufsicht einer Abgrenzung der sachlichen Zuständigkeiten des Eisenbahnbundesamtes und der Bundesnetzagentur
diesem Bereich bedarf. Randnummer 44 Die Beklagte leitet die Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG i.V.m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG sowie i.V.m. §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1 Satz 1 und 11 Abs. 2 Satz 3 AEG (als Rechtsgrundlage der allgemeinen Betriebspflicht der Klägerin) ab.
der Tat ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 BEVVG die (grundsätzliche bzw. Regel-)Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes für die „Eisenbahnaufsicht“. Gegenstand der Eisenbahnaufsicht ist gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG u.a. die Überwachung der „Beachtung dieses Gesetzes und der darauf beruhenden Rechtsvorschriften“. Zu den durch die Eisenbahnaufsicht zu überwachenden, sich aus dem AEG ergebenden gesetzlichen Verpflichtungen von Eisenbahninfrastrukturunternehmen wie der Klägerin gehört die allgemeine Betriebspflicht, die das Bundesverwaltungsgericht aus einer Gesamtschau der §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1 Satz 1 und 11 Abs. 2 Satz 3 AEG abgeleitet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007 – 3 C 51/06 –, BVerwGE 129, 381 und juris, Rn. 12ff. [sog. „Hunsrückurteil“], wonach sich aus der Zusammenschau dieser Vorschriften die Verpflichtung von Eisenbahninfrastrukturunternehmen ergibt, ihre Strecken
einem betriebssicheren Zustand für den Eisenbahnverkehr vorzuhalten). Randnummer 45
dessen erfährt die Regelzuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes für die Eisenbahnaufsicht eine wesentliche Einschränkung durch die Begründung einer Ausnahmezuständigkeit der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde für einen Teilbereich. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbs. BEVVG besteht die Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes (auch für die „Eisenbahnaufsicht“) nur, „soweit nicht die
1 bezeichnete Behörde zuständig ist“. Sodann bestimmt § 4 Abs. 1 Satz 1 BEVVG, dass „die Aufgabe, die Einhaltung der Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu überwachen“, ab dem 1. Januar 2006 der Bundesnetzagentur obliegt (vgl. zur Zuständigkeitsverteilung Fehling,
: Hermes/Sellner, Beck`scher AEG-Kommentar, 2. A. 2014, Einführung C, Rn. 62 ff. und Kramer,
: Kunz, Eisenbahnrecht, A 3.1, Erl. zu § 4 BEVVG, S. 33 f.). Damit sind
sbesondere die §§ 14 bis 14g AEG sowie die Regelungen der auf der Grundlage von § 26 Abs. 1 Nrn. 6 und 7 AEG erlassenen Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) angesprochen. Zu den damit einschlägigen Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur gehört
sbesondere auch § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG, wonach die Eisenbahninfrastrukturunternehmen, soweit sie – wie hier die Klägerin – auch „Betreiber der Schienenwege“ im Sinne von § 2 Abs. 3 a AEG sind (vgl. dazu Fehling, a.a.O., § 2, Rn. 90), neben dem Gebot der diskriminierungsfreien Zugangsgewährung auch – dieser Verpflichtung „quasi vorgelagert“, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2014 – 6 B 55/13 –, juris, Rn. 14 – die Verpflichtung haben, „einen Mindestumfang an Leistungen zu erbringen und die von ihnen betriebenen Schienenwege sowie die Steuerungs- und Sicherungssysteme zur Nutzung bereitzustellen“ (sog. Bereitstellungs- und Leistungsverpflichtung, vgl. dazu näher Gerstner,
: Hermes/Sellner, a.a.O., § 14, Rn. 60 ff). Randnummer 46 Die im letzten Halbsatz von § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG begründete netzzugangsrechtliche „Bereitstellungspflicht“ wird im Gesetz nicht näher definiert. Sie steht aufgrund der begrifflichen Unschärfe des gesetzlichen Wortlauts
einem sich aus den einschlägigen Rechtsvorschriften nicht unmittelbar erschließenden Abgrenzungsverhältnis
sbesondere zur allgemeinen Betriebspflicht, die das Bundesverwaltungsgericht als Verpflichtung von Eisenbahninfrastrukturunternehmen definiert hat, „ihre Strecken
einem betriebssicheren Zustand für den Eisenbahnverkehr vorzuhalten und nicht betriebssichere Strecken wieder
einen betriebssicheren Zustand zu versetzen“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007, a.a.O., Leitsatz 1 und juris, Rn. 14, wonach der Betrieb von Eisenbahninfrastruktur auch die Bereitstellung der Strecken für Eisenbahnverkehrsunternehmen umfasst). Randnummer 47 Während die Beklagte von einem „Stufenverhältnis zwischen allgemeiner Betriebspflicht unter der Kontrolle des Eisenbahnbundesamtes und darauf aufbauender Überwachung des Netzzugangsregimes durch die Bundesnetzagentur“ ausgeht und damit eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten nicht für notwendig erachtet, sondern sich auf die Möglichkeit eines Aufgreifens desselben Sachverhaltes durch verschiedene Behörden unter verschiedenen rechtlichen Gesichtspunkten beruft, ergibt sich aus der Auslegung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen die Erforderlichkeit einer möglichst klaren Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche: Randnummer 48 Schon der Wortlaut von § 3 Abs. 1, 1 Halbs. BEVVG („Dem Eisenbahnbundesamt obliegen folgende Aufgaben, soweit nicht die
1 bezeichnete Behörde zuständig ist“) spricht im systematischen Zusammenhang mit der korrespondierenden Zuständigkeitsregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 BEVVG gegen sich überschneidende Zuständigkeiten von Eisenbahnbundesamt und Regulierungsbehörde im Bereich der Eisenbahnaufsicht und eher für eine klare Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche dahingehend, dass die eisenbahnaufsichtsrechtliche Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes endet, wenn und soweit die Einhaltung von Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
Rede stehe. Der Wortlaut schließt damit allerdings eine parallele Zuständigkeit beider Behörden dann nicht aus, wenn durch ein und denselben Sachverhalt sowohl der Tatbestand einer allgemeinen eisenbahnaufsichtsrechtlichen Vorschrift als auch derjenige einer netzzugangsrechtlichen Vorschrift erfüllt sein sollte. Randnummer 49 Die Entstehungsgeschichte des Dritten Gesetzes zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 27. April 2005 (BGBl. I, S. 1138,
folgendem: 3. AEG-ÄndG), mit dem die Sonderzuständigkeit der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde für bestimmte Bereiche der Eisenbahnaufsicht begründet wurde, lässt auf einen gesetzgeberischen Willen zur Vermeidung von Doppelzuständigkeiten von Eisenbahnbundesamt und Bundesnetzagentur schließen. Während das Eisenbahnbundesamt ursprünglich als eine mit umfassenden Zuständigkeiten für das gesamte Eisenbahnrecht ausgestattete Aufsichtsbehörde des Bundes konzipiert war (vgl. dazu Fehling, a.a.O., Einführung C, Rn. 57), ergab sich mit der Notwendigkeit der Umsetzung von mehreren eisenbahninfrastrukturbezogenen EU-Richtlinien aus dem Jahre 2001 das Erfordernis, die Überwachung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur neu zu regeln und dafür eine zuständige Aufsichtsbehörde zu bestimmen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 15/3280, S. 12 f.) sah hierfür die Einrichtung einer „Trassenagentur beim Eisenbahnbundesamt“ vor, also lediglich eine besondere Dienststelle unter dem Dach des Eisenbahnbundesamtes, die nicht den Rechtsstatus einer eigenständigen Behörde i.S.v. § 1 Abs. 4 VwVfG gehabt hätte. Daneben sollte das Eisenbahnbundesamt weiterhin aufsichtsrechtlich zuständig sein für Fälle,
denen ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen das Recht auf Zugang zu seiner Eisenbahninfrastruktur beeinträchtigt (vgl. BT-Drs. 15/3280, a.a.O.). Diese Aufteilung von Regulierungs- und Überwachungsaufgaben zwischen Trassenagentur und Eisenbahnbundesamt lehnte der Bundesrat ab und rief den Vermittlungsausschuss mit dem Ziel an, „die Aufgabe, die Einhaltung der Bestimmungen zur Gewährleistung eines diskriminierungsfreien Zugangs zur öffentlichen Eisenbahninfrastruktur zu überwachen, einer branchenübergreifenden Regulierungsbehörde für Netzsektoren – außerhalb des Eisenbahnbundesamtes – zuzuweisen“ (vgl. BR-Drs. 955/04, S. 1). Zur näheren Begründung führte der Bundesrat u.a. aus, die im Gesetzentwurf vorgesehene Abgrenzung der Regulierungs- und Überwachungsaufgaben zwischen Trassenagentur und Eisenbahnbundesamt sei unbefriedigend; diese Aufgabenteilung stehe einer effektiven Überwachung des diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur und deren Nutzung im Wege; sie berge zudem die Gefahren einer unwirtschaftlichen Doppelregulierung und widersprüchlicher Entscheidungen; vielmehr sollten sämtliche Zuständigkeiten im Bereich der präventiven und repressiven Kontrolle des Zugangs zur (gesamten) Eisenbahninfrastruktur – vor und nach der Trassenzuweisung – bei einer neutralen, sektorenübergreifenden Regulierungsbehörde – außerhalb des Eisenbahnbundesamtes – gebündelt werden (vgl. BR-Drs. 955/04, S. 2). Auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses wurden sodann die Regelungen zur Sonderzuständigkeit der Regulierungsbehörde
allen den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur betreffenden Angelegenheiten geschaffen (vgl. BT-Drs. 15/5122 mit Gesetzentwurf als Anlage), wie sie schließlich als §§ 14 ff. AEG und §§ 2 und 3 BEVVG gemäß Art. 1 Nr. 6 sowie Art. 2 Nrn. 1 und 2 des 3. AEG-ÄndG vom Bundestag angenommen worden sind (vgl. BR-Drs. 186/05). Randnummer 50 Da die hier (alternativ)
Rede stehende Bereitstellungspflicht gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG – als der Pflicht zur Gewährung diskriminierungsfreien Netzzugangs „quasi vorgelagerte“ Pflicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2014, a.a.O., Rn. 14) – zu den netzzugangsrechtlichen Vorschriften zählt, spricht viel dafür, dass der Gesetzgeber auch
soweit eine eindeutige, von der allgemeinen Eisenbahnaufsicht durch das Eisenbahnbundesamt abgegrenzte Zuständigkeit der Regulierungsbehörde im Sinn hatte. Randnummer 51 Aber auch der Sinn und Zweck der genannten, durch das
sbesondere auch gegen die beim Eisenbahnbundesamt verbliebenden Aufgaben der Eisenbahnaufsicht abgegrenzt werden müssen; denn für die Praxis ist eine klare Zuständigkeitsordnung im Hinblick auf die Aufsicht über den
frastrukturzugang von erheblicher Bedeutung, weil sich die Zuständigkeit zur Aufsicht über den Netzzugang sowohl hinsichtlich der Verfahrensanforderungen als auch (teilweise) hinsichtlich des gerichtlichen Rechtsschutzes (vgl. etwa § 37 AEG, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde keine aufschiebende Wirkung haben) von den allgemeinen eisenbahnaufsichtsrechtlichen Zuständigkeiten unterscheidet. Deshalb müssen die betroffenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen nicht nur klar bestimmen können, an wen sie sich wenden müssen, sondern auch Rechtssicherheit genießen, dass es keine parallelen Zuständigkeiten zwischen Eisenbahnbundesamt und Regulierungsbehörde gibt; § 14 b AEG hat daher die Funktion, die Aufgaben der Regulierungsbehörde/Bundesnetzagentur abschließend und im Verhältnis zu den (allgemeinen) Eisenbahnaufsichtsbehörden ausschließlich festzulegen (so überzeugend Gerstner, a.a.O., § 14 b Rn. 8). Randnummer 52 Demgegenüber birgt die von der Beklagten befürwortete Zuständigkeit beider Behörden nach einem (nicht näher definierten und im Gesetz nicht erkennbar angelegten) Stufenverhältnis die Gefahr widersprechender Entscheidungen
sich. Dies betrifft sowohl die Gefahr einander widersprechender
halte von gegenüber den betroffenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen von beiden Behörden erlassenen Verfügungen als auch die Möglichkeit, dass eine der beiden Behörden ein Einschreiten ablehnt, weil sie ein Verhalten des Eisenbahninfrastrukturunternehmen im Gegensatz zu der anderen Behörde als rechtskonform erachtet. Die
2 Satz 2 bis 4 AEG geregelte Pflicht zu gegenseitiger
formation von Regulierungsbehörde und Eisenbahnaufsichtsbehörden über beabsichtigte Entscheidungen schließt die Gefahr widersprechender Entscheidungen gerade
Eilfällen nicht wirksam aus, zumal – über die als Sollvorschrift ausgestaltete Verpflichtung zur Einholung einer Stellungnahme der jeweils anderen Behörde gemäß § 14 b Abs. 2 Satz 4 AEG hinaus – kein rechtlich bindendes Abstimmungs- und Einigungsverfahren vorgesehen ist. Randnummer 53 Zwar haben Eisenbahnbundesamt und Bundesnetzagentur im Vorfeld des Erlasses ihrer Bescheide vom 12. und 15. August 2013 durch die
den beigezogenen Behördenakten dokumentierte enge Abstimmung
mehreren Besprechungen einen
haltlichen Widerspruch der getroffenen Entscheidungen vermeiden können. Dies führte jedoch zum Erlass von zwei zwar formal auf unterschiedliche Rechtsvorschriften gestützte,
haltlich aber auf ein und dasselbe Verhalten der Klägerin abzielende Verfügungen. Denn mit beiden Bescheiden wird die Klägerin im Ergebnis dazu angehalten, unverzüglich die erforderlichen personellen und organisatorischen Maßnahmen zur Wiederherstellung einer uneingeschränkten Betriebsfähigkeit des Stellwerks Mainz und zur Vermeidung künftiger personalbedingter Betriebseinschränkungen zu ergreifen und darüber der jeweiligen Behörde zu berichten. Bei dieser Sachlage erscheint eine möglichst klare Kompetenzabgrenzung zur Vermeidung von Doppelzuständigkeiten auch rechtsstaatlich geboten (vgl. zum rechtsstaatlichen Gebot rationaler Organisation, das Klarheit bei der Zuordnung von Aufgaben und Kompetenzen
der Verwaltungsorganisation verlangt, z.B. Schulze-Fielitz,
: Dreier [Hrsg.], GG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, Art. 20, Rn. 206, m.w.N.). Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass der Erlass zweier zwar
haltlich abgestimmter, aber rechtlich selbständiger Bescheide schon für sich gesehen eine zusätzliche Belastung für sie als der Eisenbahnaufsicht unterworfenes Eisenbahninfrastrukturunternehmen bedeutet. Denn der Erlass im Wesentlichen
haltsgleicher Bescheide ist mit der Gefahr einer zweifach drohenden Verwaltungsvollstreckung, einer doppelten Belastung mit Gebühren und Auslagen sowie der Notwendigkeit verbunden, zur Vermeidung des Eintritts der Bestandskraft zwei Rechtsbehelfsverfahren durchführen zu müssen. Gleichzeitig erschließt sich - angesichts des von der Klägerin aufgrund beider Bescheide erwarteten identischen Verhaltens - ein sachlicher Grund für ein doppeltes Einschreiten zweier Behörden desselben Rechtsträgers zur Regelung ein und desselben Sachverhalts nicht. Der sowohl im Rechtsstaatsprinzip als auch
den Grundrechten verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit allen staatlichen Handelns gebietet jedoch, eine sachlich nicht gerechtfertigte mehrfache
anspruchnahme Privater durch staatliche Behörden für ein und dasselbe Verhalten zu vermeiden. Randnummer 54 b. Ist danach eine Abgrenzung der jeweiligen eisenbahnaufsichtsrechtlichen Zuständigkeiten von Eisenbahnbundesamt und Bundesnetzagentur geboten, so hat das Verwaltungsgericht weiter zu Recht entschieden, dass die vorliegend
Rede stehenden vorübergehenden, durch Personalengpässe auf dem Stellwerk Mainz verursachten Betriebseinschränkungen als Verstoß gegen die netzzugangsrechtliche Bereitstellungspflicht zu werten und damit der Überwachungszuständigkeit der Bundesnetzagentur zuzuordnen sind. Randnummer 55 Die sich aus § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG ergebende Bereitstellungspflicht ist Bestandteil des eisenbahnrechtlichen Netzzugangsregimes, also der im Wesentlichen durch das 3. AEG-ÄndG geschaffenen Regelungen der §§ 14 ff. AEG zur Gewährleistung des diskriminierungsfreien Zugangs zur öffentlichen Eisenbahninfrastruktur, mit denen der Gesetzgeber das Ziel verfolgt, den Wettbewerb auf der Schiene unter mehreren Eisenbahnverkehrsunternehmen zur eröffnen (vgl. dazu Gerstner, a.a.O., § 14, Rn. 1, m.w.N.). Hierzu begründet zunächst § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG einen allgemeinen Netzzugangsanspruch gegenüber öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen,
dem er diese verpflichtet, die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur
einem durch Rechtsverordnung näher bestimmten Umfang zu gewährleisten. Ergänzend hierzu begründet § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG für „Betreiber der Schienenwege“ (als Unterfall der Eisenbahninfrastrukturunternehmen, vgl. dazu Fehling, a.a.O., § 2, Rn. 90) eine „Bereitstellungs- und Leistungsverpflichtung“: Neben der – vorliegend nicht
Rede stehenden – Verpflichtung zur Erbringung eines Mindestumfangs an Leistungen sind diese verpflichtet, „die von ihnen betriebenen Schienenwege sowie die Steuerungs- und Sicherungssysteme zur Nutzung bereitzustellen“. Diese Bereitstellungspflicht wird durch § 3 Abs. 1 Satz 2 EIBV nur marginal dahin konkretisiert, dass sie sich auf die „von ihnen betriebenen Schienenwege, die zugehörigen Steuerungs- und Sicherungssysteme sowie die Anlagen zur streckenbezogenen Versorgung mit Fahrstrom“ bezieht. Ergänzend ergibt sich noch aus Nr.1
formationen über die Zugbewegungen umfassen. Die netzzugangsrechtliche Bedeutung dieser Bereitstellungspflicht hat das Bundesverwaltungsgericht dahin umschrieben, dass sie der zuvor
1 Satz 1 AEG genannten Verpflichtung und dem
ihr enthaltenen Diskriminierungsverbot „quasi vorgelagert“ sei (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2014, a.a.O., Rn. 14). Danach ist die Bereitstellung der genannten
frastruktureinrichtungen zur Nutzung Voraussetzung dafür, dass ein diskriminierungsfreier Zugang zu einer nutzbaren
frastruktur gewährt werden kann.
soweit stellt die Vorschrift eine Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben dar und zielt nach dem Willen des Gesetzgebers darauf, dass der Betreiber der Schienenwege über die Bereitstellung der von ihm betriebenen Schienenwege nicht selbst bestimmen können soll (vgl. dazu Gerstner, a.a.O., § 14, Rn. 60, m.w.N.). Randnummer 56
haltlich ist die Bereitstellungsverpflichtung darauf gerichtet, die vom verpflichteten Eisenbahninfrastrukturunternehmen betriebenen Schienenwege sowie die zugehörigen Steuerungs- und Sicherungssysteme
betriebsbereitem Zustand zu halten (so Gerstner, a.a.O., Rn. 61). Im Ergebnis wird dadurch für den Kernbereich der Eisenbahnleistungen, die Trassenbedienung, eine uneingeschränkte Verpflichtung zur Nutzungsbereitstellung normiert (so Kühling/Ernert, NVwZ 2006, S. 33, 35). Damit steht die Bereitstellungspflicht
einem schwierigen Abgrenzungsverhältnis zur Regelung des Stilllegungsverfahrens
Weil die Stilllegung nach dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 Satz 1, 1. Hs. AEG die Absicht einer dauernden Einstellung des Betriebes einer Strecke oder eine (beabsichtigte) mehr als nur geringfügige Verringerung der Kapazität einer Strecke voraussetzt, muss ein „Nichtbetrieb“ nicht notwendig mit einer sog. „schwarzen Stilllegung“ deckungsgleich sein (so zutreffend Gerstner, a.a.O.). Vielmehr ist der Stilllegungstatbestand von vorneherein nicht erfüllt, wenn bestimmte Strecken oder Teilnetze lediglich während eines bestimmten Zeitraums – beispielsweise
den Nachtstunden – oder an bestimmten Tagen
der Woche – beispielsweise an Sonntagen – nicht betrieben werden (so überzeugend Gerstner, a.a.O.). Die Frage, wie
Fällen zu verfahren ist,
denen das verpflichtete Eisenbahninfrastrukturunternehmen den Betrieb des Schienennetzes einschränkt, die Einschränkungen aber nicht unter die Tatbestandsmerkmale einer („schwarzen“ oder „kalten“) Stilllegung fallen, ist vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich beantwortet worden. Gerade
soweit stellt sich die Frage nach der Abgrenzung zwischen Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht und (teilweiser) Nichterfüllung der netzzugangsrechtlichen Bereitstellungspflicht. Randnummer 57 Nach Überzeugung des Senats ist entscheidend, dass die Bereitstellungspflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG auf die konkreten Netzzugangsverhältnisse bezogen ist: Sie begründet die Verpflichtung der Eisenbahninfrastrukturunternehmen, soweit sie zugleich Betreiber von Schienenwegen sind, die Eisenbahninfrastruktur den Netzzugangsberechtigten jederzeit im vertraglich zugesicherten Umfang zur Verfügung zu stellen (vgl. Kühling/Ernert, a.a.O., S. 35). Dies folgt schon aus der Stellung der Vorschrift unter den –
1 BEVVG angesprochenen – Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur (vgl. die amtliche Überschrift des § 14 AEG: „Zugang zur Eisenbahninfrastruktur“). Hierdurch wird zugleich berücksichtigt, dass die durch die §§ 3 und 4 BEVVG begründete Zuständigkeit der Bundesnetzagentur eine bereichsspezifische Sonder- bzw. Ausnahmezuständigkeit – nur zur Überwachung der Einhaltung der netzzugangsrechtlichen Vorschriften – ist. Auch wenn dies vom Wortlaut des § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG nicht ausgeschlossen erscheint, darf die Bereitstellungspflicht daher nicht so weit verstanden werden, dass sie den gesamten „Betrieb der Schienenwege“ unabhängig von konkreten Nutzungsverhältnissen umfasst und damit der allgemeinen Betriebspflicht – verstanden als Grundpflicht zur abstrakten Vorhaltung einer betriebssicheren und betriebsbereiten Eisenbahninfrastruktur unabhängig vom Bestehen konkreter Nutzungsverhältnisse (s. dazu noch unten unter c.) – gleichsam übergeordnet wäre. Randnummer 58 Ist die Bereitstellungspflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG danach
dem Sinne auf die konkreten Netzzugangsverhältnisse bezogen, dass sie gewährleisten soll, dass die betriebene Eisenbahninfrastruktur den Netzzugangsberechtigten jederzeit uneingeschränkt zur Nutzung im vertraglich vereinbarten Umfang auch tatsächlich zur Verfügung steht, so umfasst sie
sbesondere auch solche Einschränkungen der Nutzbarkeit, die lediglich vorübergehender Natur sind. Sie hat keinen spezifischen Bezug zur Betriebssicherheit, sondern ist auch bei solchen Betriebseinschränkungen betroffen, bei denen dennoch die Betriebssicherheit – etwa gerade durch ein „Herunterfahren“ des
frastrukturangebots – gewahrt bleibt. Zudem ist es für den Netzzugangsberechtigten gleichgültig, ob die Betriebseinschränkung auf einen Mangel der physischen
frastruktur oder auf sonstigen, z.B. organisatorischen oder personellen Defiziten auf Seiten des Eisenbahninfrastrukturunternehmens beruht. Denn im Wettbewerb der Eisenbahnverkehrsunternehmen können auch bereits vorübergehende oder auf Netzteile beschränkte Betriebseinschränkungen gravierende, die Wettbewerbsposition etwa kleinerer, auf wenige Strecken beschränkter Unternehmen erheblich schwächende wirtschaftliche Folgen haben. Randnummer 59 Netzzugangsbezogen sind danach
sbesondere solche Betriebseinschränkungen, die darauf beruhen, dass die zur Gewährleistung eines uneingeschränkten vertragsgemäßen Netzzugangs (ggfs. über die personalplanerischen Sollstärke hinaus) erforderliche Personalbesetzung zur Bedienung der Sicherungs- und Steuerungssysteme vorübergehend – etwa wegen krankheits- und urlaubsbedingter Personalausfälle – nicht zur Verfügung gestellt wird. Auf die Frage, ob solche Personalengpässe im konkreten Fall vorhersehbar oder unvorhersehbar waren, kommt es dabei schon deshalb nicht an, weil es sich bei der netzzugangsrechtlichen Bereitstellungspflicht um eine („verschuldensunabhängige“) Gewährleistungspflicht des Betreibers der Schienenwege handelt. Randnummer 60 Aus dem Vorstehenden folgt, dass die vom Verwaltungsgericht getroffene Entscheidung, dass die durch den Personalengpass im Stellwerk Mainz hervorgerufenen – durchaus erheblichen – Einschränkungen im Bahnbetrieb die
die Zuständigkeit der Bundesnetzagentur fallende netzzugangsrechtliche Bereitstellungspflicht betreffen, rechtlich nicht zu beanstanden ist. Es handelte sich schon ihrer Natur nach um als vorübergehend einzustufende Betriebseinschränkungen bzw. (hinsichtlich der Strecke Alzey-Mainz) streckenbezogene zeitweilige Betriebseinstellungen, weil sie durch ein Zusammentreffen krankheits- und urlaubsbedingter Abwesenheiten von
sgesamt neun Bediensteten des Stellwerks im Monat August 2013 verursacht worden waren. Dies galt schon aus der ex-ante-Sicht aller Beteiligten bei Beginn der massiven Betriebseinschränkungen Anfang August 2013. Denn es war von vornherein klar, dass der volle Betrieb spätestens mit der Rückkehr aller Urlauber sowie zumindest der Kurzzeiterkrankten angesichts eines an sich gegebenen (wenn auch offenbar nicht für alle denkbare Situationen ausreichenden) „Personalpuffers“ (18 Vollzeitkräfte bei einem von der Klägerin personalplanerisch ermittelten Bedarf von 13,55 Personalen
Vollzeit) wieder aufgenommen werden konnte. Bei ex-post-Betrachtung hat sich diese Erwartung auch bestätigt, da spätestens Ende August 2013 keine stellwerksbesetzungsbedingten netzzugangsrelevanten Betriebseinschränkungen mehr zu verzeichnen waren. Die vorübergehenden, personalengpassbedingten Betriebseinschränkungen waren auch ausschließlich netzzugangsbezogen, denn sie verhinderten, dass eine – unstreitig – grundsätzlich hinsichtlich des Unterhaltungszustandes der physischen Eisenbahninfrastruktur betriebssicher und betriebsbereit vorgehaltene Eisenbahninfrastruktur
dem maßgeblichen Zeitraum auch allen Netzzugangsberechtigten vollständig zur Nutzung im jeweils vertraglich vereinbarten Umfang bereitgestellt werden konnte. Randnummer 61 Hingegen waren die Betriebseinschränkungen vorliegend weder durch eine mangelnde Unterhaltung der physischen
frastruktur bedingt, noch tangierten sie die Betriebssicherheit der konkreten Eisenbahninfrastruktur. Ursache waren vielmehr personalplanerische bzw. organisatorische Defizite bei technisch vollkommen
takter
frastruktur. Als deren Folge wurde die Netzkapazität im Zuständigkeitsbereich des Stellwerks gerade mit dem Ziel heruntergefahren, die Betriebssicherheit auch bei zeitweilig stark reduzierter Stellwerkbesetzung jederzeit noch ausreichend gewährleisten zu können. Im Widerspruchsbescheid hat die Beklagte der Klägerin deshalb ausdrücklich bescheinigt, auch tatsächlich stets für die Sicherheit gesorgt zu haben. Randnummer 62 Die Einstufung der vorliegend gegebenen, vorübergehenden Betriebsstörungen als Verletzung der netzzugangsrechtlichen Bereitstellungspflicht steht auch nicht im Widerspruch zum sogenannten „Hunsrückurteil“ des Bundesverwaltungsgerichts. Dabei ist zunächst daran zu erinnern, dass das Hunsrückurteil ausdrücklich noch die Rechtslage vor
krafttreten des 3. AEG-ÄndG und damit vor Begründung der Sonderzuständigkeit der Bundesnetzagentur für die Überwachung der netzzugangsrechtlichen Rechtsvorschriften betrifft (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 10). Unabhängig davon hat sich das Bundesverwaltungsgericht –
Kenntnis der neuen Rechtslage – auch mit nur vorübergehenden Betriebseinstellungen befasst und diese von der (nach § 11 Abs. 1 AEG unzulässigen) dauerhaften „betrieblichen Streckensperrung“ abgegrenzt, die eine unstreitig
die Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes fallende Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht darstellt (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 34). Dabei stellt das Bundesverwaltungsgericht für die Annahme einer als vorübergehend einzustufenden, nicht dauernden Betriebseinschränkung bzw. Betriebseinstellung – ebenso wie der Senat – maßgeblich darauf ab, ob eine (vollständige) Wiederinbetriebnahme binnen kurzer Frist zu erwarten ist. Zugleich ergibt sich aus den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht etwa, dass – wie die Beklagte offenbar meint – auch eine nur vorübergehende Betriebsunterbrechung immer dann als Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht (und nicht der Bereitstellungspflicht) einzustufen ist, wenn sie nicht dazu dient, „die sichere Befahrbarkeit der Strecke wiederherzustellen“. Das Bundesverwaltungsgericht führt dies vielmehr nur als Regelfall auf. Ebenso wenig kann aus den nachfolgenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts abgeleitet werden, jede Betriebsunterbrechung, die nicht der „Reparatur nach einer technischen Störung, einem Unfall oder nach einem Unwetterschaden“ dient, falle zwangsläufig unter die Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht. Auch
soweit hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich prägnante Beispielsfälle für – zudem nach alter Rechtslage – die allgemeine Betriebspflicht nicht tangierende vorübergehende Betriebseinstellungen aufgeführt. Die schließt es gerade nicht aus, vor dem Hintergrund der Differenzierung zwischen allgemeiner Betriebspflicht und netzzugangsbezogener Bereitstellungspflicht nach neuem Recht solche vorübergehenden Betriebseinstellungen bzw. -beschränkungen, die nicht auf technischen Störungen, Unfällen oder Unwetterschäden, sondern z.B. auf Personalengpässen beruhen, der netzzugangsrechtlichen Bereitstellungspflicht zuzuordnen. Randnummer 63 c. Demgegenüber kann der Beklagten nicht dahin gefolgt werden, dass die vorübergehenden personalengpassbedingten Betriebseinschränkungen zumindest auch eine Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht darstellten und damit zugleich die sachliche Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes begründeten. Randnummer 64 Seit dem
soweit grundlegenden „Hunsrückurteil“ des Bundesverwaltungsgerichts ist weitgehend anerkannt, dass die öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen eine allgemeine Betriebspflicht hinsichtlich ihrer Eisenbahninfrastrukturen trifft. Danach sind diese verpflichtet, ihre Strecken
einem betriebssicheren Zustand für den Eisenbahnverkehr vorzuhalten und nicht betriebssichere Strecken wieder
einen betriebssicheren Zustand zu versetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007, a.a.O., Rn. 12 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht leitet diese Verpflichtung aus einer Zusammenschau der §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1 Satz 1 und 11 Abs. 2 Satz 3 AEG wie folgt ab: Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 AEG (a.F.) umfasse das Betreiben einer Eisenbahninfrastruktur den Bau und die Unterhaltung von Schienenwegen einschließlich der Führung von Betriebsleit- und Sicherheitssystemen, wobei „Unterhaltung“ die Vorhaltung der Strecke
einem betriebssicheren Zustand bedeute (a.a.O., Rn. 15 f.). Zusätzlich ergebe sich die Unterhaltungspflicht der Eisenbahninfrastrukturunternehmen aus § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG, weil danach die Eisenbahnen zur sicheren Führung ihres Betriebes und (u.a.) zur Erhaltung der Eisenbahninfrastruktur
betriebssicherem Zustand verpflichtet seien (a.a.O., Rn. 17 ff.). Schließlich folge die Betriebs- und Unterhaltungspflicht der Eisenbahninfrastrukturunternehmen aus § 11 AEG, denn durch diese Regelung werde das Eisenbahninfrastrukturunternehmen vor die Wahl gestellt, eine Strecke entweder dauernd betriebsbereit und betriebssicher vorzuhalten oder aber nach dem vorgesehenen Verfahren stillzulegen, wonach
sbesondere der dritte Weg einer (bloß) „betrieblichen Streckensperrung“ auch und gerade bei unrentablen Strecken ausgeschlossen werde (a.a.O., Rn. 21 ff.). Randnummer 65 Dieser Definition und Abgrenzung der allgemeinen Betriebspflicht von Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind Rechtsprechung und Literatur weitgehend gefolgt (vgl. z.B. Hermes,
: Hermes/Sellner, a.a.O., § 11, Rn. 12, m.w.N., wobei teilweise maßgeblich auf § 11 AEG abgestellt wird, weil § 4 Abs. 1 AEG als solcher keine Betriebspflicht von Eisenbahninfrastrukturunternehmen normiere, so etwa Hermes/Schweinsberg, a.a.O., § 4, Rn. 20). Randnummer 66 Danach sind für
halt und Abgrenzung der allgemeinen Betriebspflicht
sbesondere folgende Gesichtspunkte wesentlich: Aus dem Zusammenhang der Betriebspflicht mit § 11 AEG und damit dem Regelungszweck dieser Vorschrift,
frastruktureinrichtungen, an denen ein
teresse der Allgemeinheit besteht, möglichst zu erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007, a.a.O., Rn. 24), folgt, dass die Auferlegung der Betriebspflicht vor allem den Zweck hat, sog. „schwarze Stilllegungen“ zu verhindern, also die gezielte Vernachlässigung der laufenden Unterhaltung einer (unrentablen) Strecke mit dem Ziel, durch „betriebliche Streckenstilllegung“ aus selbstgeschaffenen Sicherheitsgründen das Verfahren nach § 11 AEG und seine Garantien zu umgehen (so auch Hermes, a.a.O., Rn. 12). Sie ist daher
dem Sinne vor allem
frastrukturbezogen, als es vorrangig um die Unterbindung einer Vernachlässigung der Pflicht des Eisenbahninfrastrukturunternehmens zur ständigen Unterhaltung seiner Strecken einschließlich der Steuerungs- und Sicherungseinrichtungen geht, also um die Gewährleistung laufender
vestitionen zur Erhaltung der
frastruktureinrichtungen
einem funktionsfähigen und betriebssicheren Zustand (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 20). Die allgemeine Betriebspflicht ist daher jedenfalls primär auf die Erhaltung der physischen
frastruktur ausgerichtet. Randnummer 67 Zugleich folgt aus dem Zusammenhang mit § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG, dass die allgemeine Betriebspflicht auch betriebssicherheitsbezogen ist.
dem das Bundesverwaltungsgericht zur rechtlichen Begründung der Betriebspflicht zusätzlich auf § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG rekurriert, wonach die Eisenbahninfrastruktur „
betriebssicherem Zustand zu erhalten“ ist, und dabei betont, dass Eisenbahninfrastrukturunternehmen ihrer Sicherheitspflicht nicht durch betriebliche Sperrung unsicherer Strecken genügen können, weil eine dauerhafte Erhaltung und gegebenenfalls sogar eine Wiederherstellung eines betriebssicheren Zustandes gefordert wird (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 17 bis 20), macht es deutlich, dass eine Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht
aller Regel eine Beeinträchtigung der Betriebssicherheit der konkreten
frastruktur voraussetzt. Die laut Bundesverwaltungsgericht nach § 11 AEG für Eisenbahninfrastrukturunternehmen allein bestehende Alternative, „eine Strecke entweder dauernd betriebsbereit und betriebssicher vorzuhalten oder aber nach dem vorgesehenen Verfahren stillzulegen (BVerwG, a.a.O., Rn. 23), setzt voraus, dass es um die Unterlassung solcher
frastrukturbezogener Maßnahmen geht, ohne deren Vornahme auch die Betriebssicherheit auf dem Spiel steht. Randnummer 68 Schließlich ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch, dass eine Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht mehr als nur eine vorübergehende Betriebseinstellung bzw. nur geringfügige Betriebseinschränkung voraussetzt. Dies folgt schon aus dem Zusammenhang mit § 11 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz AEG, der für das Eingreifen der Verfahrensgarantien nach § 11 Abs. 1 Satz 1 bis 2 sowie Abs. 4a und 2 AEG, deren Umgehung durch die Begründung einer allgemeinen Betriebspflicht verhindert werden soll, voraussetzt, dass das Eisenbahninfrastrukturunternehmen „die dauernde Einstellung des Betriebs einer Strecke … oder die mehr als geringfügige Verringerung der Kapazität einer Strecke …“ beabsichtigt. Randnummer 69 Im Zusammenhang mit der Pflicht zur Vorhaltung der Eisenbahninfrastruktur im betriebssicheren Zustand sind im Übrigen auch die Vorschriften der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO),
sbesondere der von der Beklagten zitierte § 47 EBO zu sehen: Wie sich aus § 2 Abs. 1 EBO sowie aus der (heutigen) Ermächtigungsgrundlage
1 Nr. 1 AEG ergibt, dienen die
der EBO normierten Anforderungen an Bahnanlagen primär der Wahrung der Erfordernisse der Betriebssicherheit. Im Zusammenhang mit diesem Regelungszweck steht auch die Verpflichtung des § 47 Abs. 2 EBO, wonach „die Betriebsbeamten …
der zur sicheren Durchführung des Betriebs erforderlichen Anzahl einzusetzen (sind)“. Randnummer 70 Ist die allgemeine Betriebspflicht danach als eine primär auf den sicheren Betrieb der jeweiligen Eisenbahninfrastruktur bezogene Verpflichtung öffentlicher Eisenbahninfrastrukturunternehmen zu verstehen, so ergibt sich daraus ohne weiteres die sachliche Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes zur Überwachung der Einhaltung der allgemeinen Betriebspflicht. Denn
Abgrenzung zu den Zuständigkeiten der Bundesnetzagentur obliegen dem Eisenbahnbundesamt heute (d.h. seit dem 1. Januar 2006) vor allem die klassischen Aufgaben der sektorspezifischen Gefahrenabwehr, nämlich die präventive und repressive Gewährleistung der Eisenbahnsicherheit (so zutreffend Fehling, a.a.O., Einführung C, Rn. 57). Randnummer 71 Zugleich macht das „Hunsrückurteil“ deutlich, dass es für das Bestehen der Verpflichtung, eine konkrete Eisenbahninfrastruktur
einem betriebssicheren Zustand für den Eisenbahnverkehr vorzuhalten und gegebenenfalls sogar wieder
einen betriebssicheren Zustand versetzen zu müssen, nicht darauf ankommt, ob an der konkreten Eisenbahninfrastruktur netzzugangsrechtliche Benutzungsverhältnisse begründet wurden oder ob es überhaupt
teressenten hierfür gibt. Im Falle der sog. Hunsrückquerbahn war nämlich der Reisezugbetrieb eingestellt worden, es gab nur noch gelegentliche Sonderfahrten aufgrund eines Pachtverhältnisses, das schließlich vom Eisenbahninfrastrukturunternehmen auch nicht mehr verlängert wurde. Unabhängig davon sah das Bundesverwaltungsgericht das Eisenbahninfrastrukturunternehmen als verpflichtet an, die Strecke entweder wieder
einen betriebssicheren Zustand zu versetzen oder aber das förmliche Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG betreiben zu müssen. Randnummer 72 Zusammenfassend kann daher festgestellt werden, dass es sich bei der allgemeinen Betriebspflicht um eine den netzzugangsrechtlichen Verpflichtungen,
sbesondere auch der Bereitstellungspflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG vorgelagerte Grundpflicht aller Eisenbahninfrastrukturunternehmen handelt, das im öffentlichen
teresse zur erhaltende (vgl. Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG), weil weitgehend aus Steuermittel finanzierte öffentliche Eisenbahninfrastrukturnetz unabhängig von konkreten Nutzungsverhältnissen
betriebssicherem und betriebsbereitem, d.h. funktionsfähigem Zustand vorzuhalten. Randnummer 73 Ist demnach die allgemeine Betriebspflicht wegen ihres Zusammenhangs mit den Regelungen des § 11 AEG primär betriebssicherheitsbezogen, so ist zwar keineswegs ausgeschlossen, dass neben physischen Mängeln der Eisenbahninfrastruktur auch Mängel der Personalausstattung, namentlich
Bezug auf die Steuerungs- und Sicherungssysteme, eine Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht darstellen können. Wegen der dargestellten Ableitung der allgemeinen Betriebspflicht vorrangig aus den Regelungen des § 11 AEG – namentlich ihrer Zweckbestimmung, sog. „schwarze (betriebliche) Stilllegungen“ zu verhindern – können aber nur beabsichtigte und auf Dauer angelegte Personalreduzierungen
soweit einschlägig sein. Die allgemeine Betriebspflicht verlangt – als Pflicht zur Vorhaltung der Eisenbahninfrastruktur unabhängig von konkreten Nutzungsverhältnissen – grundsätzlich nur das Vorhalten einer Mindestpersonalausstattung im Sinne einer „Sollstärke“, um überhaupt einen sicheren Betrieb auf der Eisenbahninfrastruktur ermöglichen zu können. Sie schließt daher vorübergehende (und deshalb im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG „geringfügige“) Kapazitätsbeschränkungen
folge von Personalengpässen gerade dann nicht aus, wenn dies der Aufrechterhaltung eines hinreichend sicheren (reduzierten) Betriebs auf der Eisenbahninfrastruktur dient. Betroffen von solchen durch vorübergehende Personalengpässe bedingten Kapazitätsbeschränkungen ist nach dem oben Gesagten die netzzugangsbezogene Bereitstellungspflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG, weil die durch konkrete Netzzugangsverträge zugangsberechtigten Eisenbahnverkehrsunternehmen grundsätzlich verlangen können, dass ihnen die betroffene Eisenbahninfrastruktur im Umfang ihrer Netzzugangsberechtigung uneingeschränkt zur Nutzung bereitgestellt wird. Randnummer 74 Ob daneben auch Einzelfälle denkbar sind,
denen – etwa wegen eines Zusammentreffens von die Betriebssicherheit tangierenden Mängel der Eisenbahninfrastruktur mit vorübergehenden Personalengpässen – sowohl eine Verletzung der allgemeinen Betriebspflicht als auch der netzzugangsrechtlichen Bereitstellungspflicht gegeben ist, bedarf hier keiner Entscheidung, da eine solche Fallkonstellation nach dem oben Gesagten hier eindeutig (und unstreitig) nicht vorliegt. Randnummer 75 Ist nach alledem der angefochtene Bescheid mangels sachlicher Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes bereits formell rechtswidrig, so kommt es auf die von den Beteiligten auch erörterte Frage, ob der Bescheid materiell rechtmäßig ist,
sbesondere ermessensfehlerfrei erlassen wurde, nicht mehr entscheidungserheblich an. Randnummer 76 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Randnummer 77 Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO. Randnummer 78 Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache bisher nicht höchstrichterlich geklärte Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
sbesondere zur Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG sowie zur Abgrenzung der Zuständigkeiten von Eisenbahnbundesamt und Bundesnetzagentur nach den §§ 3 und 4 BEVVG aufwirft. Beschluss Randnummer 79 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG).
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.