← Deutschland

VG Neustadt (Weinstraße) 3. Kammer 3 K 415/16.NW Beschluss Kommunaler Finanzausgleich Art 106 GG, Art 28 GG, § 10 FinAusglG RP, § 17a FinAusglG RP, §

Kommunaler Finanzausgleich Leitsatz Aus der Struktur der gesetzgeberischen Entscheidung über den Finanzausgleich und dem Schutzzweck des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV ergeben sich verfahrensrechtliche Mind

Art. 49Abs.

6 LV. Dem damaligen Art. 49 Abs.

Art. 49Abs.

6 LV. den Staat dazu, den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs die Mittel zu sichern, die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlich sind.“ Randnummer 117 Nach Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV ist den Kommunen das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten gewährleistet. Die Gemeinden – im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Zuständigkeit gilt Entsprechendes für die Gemeindeverbände und Landkreise – sind in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten örtlichen öffentlichen Verwaltung. Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit der Gesetzgeber sie nicht anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zuweist. Garantiert ist den Kommunen damit ein grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassender Aufgabenbereich (BVerfG, Beschluss vom

  1. November 1988 – 2 BvR 1619 und 1628/83 –, BVerfGE 79, 127 [143 ff.]; 83, 363 [382 ff.]; 91, 228 [236]). In den Schutzbereich dieser sog. Aufgabengarantie wird eingegriffen, wenn der Gesetzgeber den Kommunen neue Aufgaben überbürdet. Das gilt nicht nur für die Übertragung staatlicher Aufgaben als Auftragsangelegenheiten, sondern auch im "eigenen Wirkungskreis" für die Zuweisung neuer Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung. Die Übertragung solcher zusätzlichen Aufgaben bzw. Vorgaben zur Erfüllung dieser Aufgaben (z. B. U-3-Betreuung und damit verbundener Personalschlüssel in Kitas sowie Betriebskosten) greift (mittelbar) in die kommunale Selbstverwaltung ein, weil sie kommunale Mittel beansprucht und dadurch Kapazitäten zur Wahrnehmung der sonstigen, insbesondere der freien Selbstverwaltungsaufgaben schmälert (VerfGH RP, Urteil vom
  2. März 2001 – VGH B 8/00 –, AS RP-SL 29, 75 [82]). Randnummer 118 Entsprechend hat das BVerwG (Urteil vom
  3. März 1998 – 8 C 11/97 –, BVerwGE 106, 280-290, Rn. 21) zu Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG entschieden: Randnummer 119 „Eine aufgabenadäquate Finanzausstattung setzt voraus, daß die gemeindlichen Finanzmittel ausreichen, um den Gemeinden die Erfüllung aller zugewiesener und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Erfüllung selbst gewählter Aufgaben zu ermöglichen. Die Gewährleistung dieser Finanzausstattung wird durch den neuen Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG nicht nur deklaratorisch bestätigt, sondern auch materiell-rechtlich verstärkt (vgl. Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Anm. 84 b m.w.N.).“ Randnummer 120 Allerdings garantiert Art. 49 Abs. 6 LV die kommunale Finanzhoheit lediglich im Sinne einer einheitlichen Finanzausstattung für eigene und übertragene Aufgaben (so VerfGH RP, Urteil vom
  4. März 2001 – VGH B 8/00 –, AS RP-SL 29, 75 [82]). Randnummer 121 Nach diesen Maßgaben ist die Finanzausstattungsgarantie des Art. 49 Abs. 6 LV in der Regel jedenfalls dann verletzt, wenn in einer Gesamtbetrachtung den Kommunen die zur Wahrnehmung eines Minimums freier Aufgaben zwingend erforderliche Finanzausstattung vorenthalten und so einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die Grundlage entzogen wird (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
  5. Mai 1985, AS RP-SL 19, 339 [341]; Urteil vom
  6. März 2001, AS RP-SL 29, 75 [82]). Randnummer 122 Da grundsätzlich von der Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben auszugehen ist, besteht dieser Anspruch nicht losgelöst von der Finanzkraft des Landes (vgl. BVerwG, Urteil vom
  7. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 13; NdsStGH, Urteil vom
  8. März 2008 – 2/05 –, juris, Rn. 68 m.w.N.). So hat das BVerwG in seinem Urteil vom
  9. Januar 2013 ausgeführt, aus dem Grundgesetz ließen sich insofern keine Vorrangpositionen herleiten; vielmehr habe der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder komme dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lasse sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Randnummer 123 Bei der Bemessung der Finanzzuweisungen an die Kommunen sind demgemäß die widerstreitenden finanziellen Belange des Landes und der Kommunen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Angesichts der grundsätzlichen Gleichwertigkeit von staatlichen und kommunalen Aufgaben wird der vertikale Finanzausgleich danach durch den Grundsatz der Verteilungssymmetrie bestimmt, der eine gleichmäßige und gerechte Aufteilung der verfügbaren Finanzmittel auf die verschiedenen Ebenen gebietet. Dabei setzt das Erfordernis einer symmetrischen Finanzmittelverteilung der gesetzgeberischen Gestaltungsmacht umso engere Grenzen, je knapper die zu verteilenden Finanzmittel sind (vgl. VerfGH, Urteil vom
  10. Januar 1974 – VGH 2/74 –, AS RP-SL 15, 65 [75]; Urteil vom
  11. Januar 2006 – VGH B 1/05 –, AS RP-SL 33, 66 [70]; NdsStGH, Urteil vom
  12. März 2008 – 2/05 – juris, Rn. 68 ff.; StGH BW, Urteil vom
  13. Mai 1999 – 2/97 – juris, Rn. 87 ff.). Randnummer 124 Dem Gesetzgeber steht bei der Bemessung des angemessenen Finanzbedarfs der Kommunen zur Wahrnehmung eines Mindestbestands an freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten und der vergleichenden Betrachtung der finanziellen Belange von Land und Kommunen im Rahmen des Grundsatzes der Verteilungssymmetrie ein weiter, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
  14. Februar 2012, Rn. 40). Aufwendungen der Kommunen zur Aufgabenwahrnehmung sind deshalb von vornherein unbeachtlich, soweit sie dem Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung nicht entsprechen. Die Grenze der Angemessenheit gilt darüber hinaus auch für die Wahrnehmung der Aufgaben dem Grunde nach, soweit die Kommunen autonom über ihre Wahrnehmung entscheiden. Randnummer 125 Wegen des Fehlens allgemeingültiger Maßstäbe zur Bemessung eines objektiv notwendigen Finanzbedarfs ist es ausgeschlossen, die Höhe der einer Vielzahl von Kommunen zur Verfügung zu stellenden Finanzmittel nach objektiven Gesichtspunkten nachrechenbar quotenmäßig oder gar exakt zu ermitteln (vgl. VerfGH, Urteil vom
  15. Februar 2012, Rn. 34; BayVerfGH, Entscheidung vom
  16. November 2007 – Vf. 15-VII-05 –, juris, Rn. 210, m. w. N.). Allerdings müssen die Kommunen mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrnehmen zu können (VerfGH RP, Urteile vom
  17. Dezember 1977 – VGH 2/74 –, DVBl 1978, 802 [805] und vom
  18. März 1992 – VGH 3/91 –, NVwZ 1993, 159 [160] m.w.N.; BVerwG, Urteil vom
  19. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, BVerwGE 145, 378-392, Rn. 19 m.w.N.). Randnummer 126 Um insoweit einen Verfassungsverstoß feststellen zu können, ist vor Erlass des Gesetzes eine typisierende Bedarfsanalyse erforderlich. Die im Rahmen des Vergleichs der finanziellen Leistungsfähigkeit von Kommunen und Land anzustellende wertende Gesamtbetrachtung hat anhand verschiedener Parameter zu erfolgen, deren Auswahl und sachliche Bewertung dem Gesetzgeber überantwortet ist. Randnummer 127 Zur Überzeugung des Gerichts steht fest, dass der Gesetzgeber bei der nach Art. 49 Abs. 6 LV gebotenen angemessenen Finanzausstattung der Kommunen auch unter Berücksichtigung, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände eine größtmögliche Kraftanspannung hinsichtlich ihrer Finanzen zu leisten haben, deren strukturelles Finanzdefizit bei der Neuregelung des LFAG 2014 nicht angemessen berücksichtigt hat. Randnummer 128 Das Gericht verkennt hierbei nicht, dass der Schuldenabbau in der Regel keine Aufgabe der Gemeinden und Gemeindeverbände im Sinne des Art. 49 Abs. 6 LV ist. Die Aufgaben eines Landkreises sind in § 2 Landkreisordnung Rheinland-Pfalz – LKO – allgemein definiert. Nach § 2 Abs.1 LKO gibt es freie Selbstverwaltungsaufgaben und nach § 2 Abs. 2 LKO Auftragsangelegenheiten. Für diese Aufgabenerfüllung ist die Finanzierung zu sichern. Nach § 57 LKO i. V. m. § 93 Abs. 4 Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz – GemO – ist der Kreishaushalt in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung auszugleichen. Dieser Haushaltsausgleich bzw. das Anstreben eines Haushaltsausgleichs ist Pflicht des Landkreises, aber keine Aufgabe nach Art. 49 Abs. 6 LV. Es handelt sich bei dem Haushaltsausgleich bzw. dem Streben nach einem Haushaltsausgleich weder um eine freiwillige Leistung noch um eine Auftragsangelegenheit. Die Sicherstellung finanzieller Mittel, notfalls auch durch Kreditaufnahme, dient vielmehr dem Zweck der Aufgabenerfüllung. Kreditschulden sind die Kosten der Aufgabenerfüllung vorangegangener Perioden. Randnummer 129 Zu den bei den Kommunen aufgelaufenen Kreditschulden haben unstreitig die hohen Sozialausgaben der Kommunen beigetragen, die den haushaltspolitischen Gestaltungsspielraum der rheinland-pfälzischen Kommunen eingeschränkt haben. So wurden nach einem Gutachten des Niedersächsischen Wirtschaftsforschungsinstituts in Rheinland-Pfalz schon im Jahr 2006 auf kommunaler Ebene fast die Hälfte der für laufende Zwecke eingesetzten allgemeinen Deckungsmittel für Aufgaben der sozialen Sicherung verausgabt (so VerfGH RP, Urteil vom
  20. Februar 2012, Rn. 57). In dem Urteil des VerfGH RP vom
  21. Februar 2012 heißt es hierzu (Rn. 58 -61): Randnummer 130 „Die Berechnungen von Prof. Dr. Junkernheinrich und G. Micosatt stützen diesen Befund. Danach haben im Jahr 2006 die Zuschussbedarfe im Einzelplan 4 (Soziale Sicherung) des Verwaltungshaushalts 42,9 Prozent der allgemeinen Deckungsmittel der Kommunen in Anspruch genommen. Bei den mit Sozialausgaben besonders belasteten kreisfreien Städten habe diese Absorptionsquote bei 50,7 Prozent, auf der zentralen Kreisebene sogar bei über 74,4 Prozent gelegen. Eine Studie der Bertelsmann Stiftung aus dem Jahr 2010 kommt zu dem Ergebnis, dass sich mittels einer Regressionsanalyse nahezu zwei Drittel der Kassenkreditstreuung auf Kreisebene durch die Höhe der Sozialleistungen erklären lassen (vgl. Junkernheinrich u.a., Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Rheinland-Pfalz, 2010, insb. S. 115 ff.). Randnummer 131 Danach steht zur Überzeugung des Verfassungsgerichtshofs fest, dass die signifikant hohen Sozialausgaben maßgeblich zur finanziellen Schieflage der Kommunen im Jahr 2007 beigetragen haben. Dieser Zusammenhang wird von keinem der im vorliegenden Verfahren Beteiligten in Abrede gestellt. Randnummer 132 bb) Unabhängig vom Vorliegen einer rechnerischen Symmetriestörung hätte das Land daher seine Finanzausgleichsleistungen aus Gründen der verfassungsrechtlich gebotenen Verteilungsgerechtigkeit spürbar erhöhen und stärker zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise beitragen müssen. Randnummer 133

(1)Denn die Aufgaben der Kommunen im Sozialbereich ergeben sich größtenteils aus staatlicher Zuweisung. Auf die Höhe der hieraus folgenden Kosten haben die Kommunen nur begrenzten Einfluss. Zwar verbleiben den Kommunen in weniger regulierungsintensiven Bereichen des Sozialwesens Gestaltungsspielräume. Der wesentliche Teil der Soziallasten ist aber durch die gesetzlichen Be-stimmungen und die örtlichen Sozialstrukturen unausweichlich vorgegeben (vgl. Kommunalbericht 2011, LT-Drs. 16/30, S. 78; Junkernheinrich u.a., Kommunaler Finanz- und Schuldenreport Rheinland-Pfalz, 2010, S. 106 ff.).“ Randnummer 134 Weiter führt der VerfGH RP in diesem Urteil aus (Rn. 63 - 66): Randnummer 135 „
(3)Seiner demnach bestehenden Mitverantwortung für die Finanzierung der signifikant hohen Sozialausgaben und die hieraus folgende finanzielle Schieflage der Kommunen im Jahr 2007 hat der Gesetzgeber bei der Bemessung der Finanzausgleichsmittel – unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit – nicht angemessen Rechnung getragen. Randnummer 136 Es ist nicht erkennbar, dass der Anteil der Kommunen an den im Land insgesamt verfügbaren Finanzmitteln im hier in Rede stehenden Zeitraum von 2000 bis 2007 mit Blick auf die stark gestiegenen Sozialausgaben spürbar erhöht worden wäre. Eine solche effektive Verbesserung der Finanzlage der Kommunen erfolgte insbesondere nicht durch den Beistandspakt und den Stabilisierungsfonds. Denn die zusätzlichen Finanzmittel aus diesen beiden Instrumenten wurden (und werden) den Kommunen nur darlehensweise gewährt. Der Stabilisierungsfonds bietet im Kern eine neue Form des kommunalen Überziehungskredits, für dessen Kosten die Kommunen selbst aufkommen müssen (vgl. den Bericht der Enquête-Kommission 14/1 „Kommunen“, LT-Drs. 14/4600, S. 146; auch Müller/Meffert, Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz, 2008, S. 218 ff.). Randnummer 137 Im Gegenteil wurde die Finanzmittelverteilung im Betrachtungszeitraum sogar zu Lasten des kommunalen Bereichs verschoben. So wurden die Mittel der Kommunen durch das Erste Landesgesetz zur Änderung des Landesfinanzausgleichsgesetzes vom
  1. April 2002 (GVBl. S. 159) – zugunsten des Landes – effektiv um rund 40 Millionen Euro vermindert. Die Hauptlast aus dieser Umverteilung hatten die mit Sozialausgaben ohnehin hoch befrachteten Landkreise und kreisfreien Städte zu tragen (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs, LT-Drs. 14/572, S. 8 f.). Randnummer 138 c) Die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen über die Finanzausgleichsmasse und die Schlüsselzuweisungen des Jahres 2007 verstoßen nach alledem gegen den aus Art. 49 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV abzuleitenden Grundsatz der Verteilungssymmetrie. Das Land hätte – bei der von Verfassungs wegen gebotenen wertenden Betrachtungsweise – seine Finanzausgleichsleistungen mit Rücksicht auf die signifikant hohen Sozialausgaben spürbar anheben und so zu einer Bewältigung der kommunalen Finanzkrise beitragen müssen.“ Randnummer 139 In Folge dieser Feststellungen, d. h. der Unvereinbarkeitserklärung der entsprechenden Regelungen im LFAG 2007 und der Schlüsselzuweisungen für 2007 und die Folgejahre bis zur Neuregelung, hat der VerfGH RP gefordert, dass das Land im Rahmen der Neuregelung einen spürbaren Beitrag zur Behebung der kommunalen Finanzkrise zu leisten habe, der auch in einer effektiven und deutlichen Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung zu bestehen habe. Gleichzeitig hätten aber auch die Kommunen ihre Einnahmesituation effektiv zu verbessern (größtmögliche Anspannung). Randnummer 140 Die danach für die prekäre Finanzlage der rheinland-pfälzischen Kommunen im Wesentlichen verantwortlichen Sozialausgaben haben sich in den Jahren nach 2013 folgendermaßen entwickelt (s. Kommunalbericht 2017, S. 41): Randnummer 141 Randnummer 142 Angesichts dieser Entwicklung stellt der Beitrag des Landes zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise im LFAG 2014 zur Überzeugung des Gerichts keinen spürbaren Beitrag – wie von dem VerfGH RP 2012 gefordert – dar. Randnummer 143 Maßgeblich sind für das vorliegende Verfahren die Finanzzahlen für das Jahr 2013 als Vergleichsjahr und die Zahlen für die Jahre 2014 und 2015 als die streitgegenständlichen Haushaltsjahre. In diesem Zeitraum entwickelte sich die Finanzausgleichsmasse von 2.000,5 Mio. Euro in 2013 auf 2.262,7 Mio. Euro in 2014 und sank auf 2.420,0 Mio. Euro in 2015 (s. S. 27 Evaluationsbericht). Die Finanzausgleichmasse ist bei der Finanzaufteilung zwischen Land und Kommunen die zentrale Größe. Eine möglichst stetige Entwicklung der Finanzausgleichsmasse gewährleistet dabei die Planbarkeit der kommunalen Aufgabenwahrnehmung. Randnummer 144 Die Anhebung der Verstetigungssumme in 2014 um 262 Mio. Euro beinhaltete 138 Mio. Euro „Normal-Aufwuchs“ nach § 5a LFAG, 74 Mio. Euro Befrachtungsausgleich und echte Aufstockung als Betrag des Landes von 50 Mio. Euro (vgl. LT-Drs 16/2231, S. 2 und 13; Junkernheinrich, S. 17 des Enquete-Berichts vom
  2. Juni 2013, LT-Drs 16/5250; Meffert, Analyse kommunaler Finanzströme in Rheinland-Pfalz, 2019, S. 39). Randnummer 145 Der Betrag von 74 Mio. Euro Befrachtungsausgleich steht den Kommunen nicht zusätzlich ab dem Inkrafttreten des LFAG am
  3. Januar 2014 erstmals zur Verfügung, sondern wurde aus dem bisherigen unmittelbaren Landeshaushalt in den kommunalen Finanzausgleich überführt. Randnummer 146 Nach einer von Klägerseite zur Gerichtsakte gereichten „Analyse kommunaler Finanzströme in Rheinland-Pfalz“, Stand: März 2019, von Meffert ist der Finanzausgleich in der Periode 2011 bis 2020 mit weiteren Befrachtungen in Millionenhöhe (s. S. 35 bis 51) versehen. Ohne dass an dieser Stelle auf die in dieser Analyse von Meffert dargestellten Befrachtungen im Einzelnen einzugehen ist, verringern zur Überzeugung des Gerichts folgende Befrachtungen den Finanzausgleich in nicht sachgerechter Weise: Randnummer 147 Es ist nicht Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs durch entsprechende finanzielle Leistungen, wie § 17a LFAG 2014 es vorsieht, kommunale Gebietsveränderungen finanziell zu honorieren. Anreize für die Neugliederung von Kommunen zu schaffen, ist nicht Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs. Dieser soll die Finanzsituation der Kommunen in deren Bestand ergänzen. Will das Land, die Fusion von Kommunen fördern und so letztlich durch Schuldendiensthilfen zur Verbesserung der Fusionsgemeinden beitragen, hat dies daher außerhalb des verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Finanzausgleichs zu erfolgen. Dies stünde auch im Einklang mit der übrigen Argumentation des Beklagten, dass die Abtragung von Schulden nicht Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs sei. Randnummer 148 Auch Regelungen des § 18 Abs. 1 Nr. 14 und 15 LFAG 2014 hält das Gericht für Befrachtungen des kommunalen Finanzausgleichs. Diese Regelungen begründet der Beklagte letztlich mit einem geringeren Verwaltungsaufwand in der ansonsten erforderlich werdenden gemeindebezogenen Abrechnung des Landes für kommunale Forstbetriebe sowie des Landes für den kommunalen Winterdienst an Ortsdurchfahrten klassifizierter Straßen. Randnummer 149 Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen zur Überzeugung des Gerichts keine Einbeziehung und damit eine Verwendung eines Teils des Betrages für zweckgebundene Finanzzuweisungen für forstwirtschaftliche Leistungen des Landesbetriebs Landesforsten, auch wenn dieser Betrieb Leistungen für kommunale Forstbetriebe erbringt (vgl. BVerfG, Urteil vom
  4. November 2017 – 2 BvR 2177/16 –, BVerfGE 147, 185-251, Rn. 84). Dasselbe gilt auch für Leistungen des Landesbetriebs Mobilität für den Winterdienst an Ortsdurchfahrten. Die Abgeltung dieser Dienste im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs stellt eine Befrachtung dar und entzieht dem Finanzausgleich Finanzmittel. Randnummer 150 Der Betrag von 50 Mio. Euro als effektiver Beitrag des Landes zur Beseitigung der kommunalen Finanzmisere ist nach Prof. Dr. Färber „angesichts der Finanzlage des Landes erst einmal schon ein guter Beitrag“ (s. LT-Drs 16/5250, Protokoll vom
  5. Juni 2013, S. 13) bzw. stelle „einen ausreichenden Ansatz“ dar (a.a.O., S. 20). Nicht dargestellt wird, inwiefern dieser Betrag „angesichts der Finanzlage des Landes“ ein guter Beitrag ist; es fehlt in den dem Gericht vorliegenden Unterlagen auch hier eine Analyse der Finanzlage des Landes. In derselben Sitzung der Enquete-Kommission am
  6. Juni 2013 erklärte Prof. Dr. Junkernheinrich, es sei respektabel, dass das Land eine echte Aufstockung von 50 Mio. Euro leiste. Dieser Betrag sei aber keine hinreichend dauerhafte strukturelle Entlastung, die einen wirklich spürbaren Beitrag leiste. Dies gilt insbesondere, wenn man berücksichtigt, dass durch das LFAG 2002 die Mittel der Kommunen um rund 40 Mio. Euro zu Gunsten des Landes vermindert wurden und die Hauptlast aus dieser Umverteilung die mit Sozialausgaben ohnehin hoch befrachteten Landkreise und kreisfreien Städte zu tragen hatten (so VerfGH RP, Urteil vom
  7. Februar 2012, Rn. 66). Randnummer 151 Im Rahmen des neu geregelten kommunalen Finanzausgleichs kam es in 2014 zu Mehreinnahmen der kreisfreien Städte und Landkreise durch höhere Schlüsselzuweisungen (s. Kommunalbericht 2015, S. 34). Randnummer 152 Randnummer 153 Hier gilt es auch zu berücksichtigen, dass diese zusätzlichen Einnahmen teilweise auf Verlagerungen beruhen. So wurden im Landeshaushalt 38 Mio. Euro für die Projekte „Selbst bestimmen – Hilfe nach Maß für behinderte Menschen“ und „Persönliches Budget für Arbeit“ in den kommunalen Finanzausgleich verschoben (Kommunalbericht 2015, S, 60). Randnummer 154 Nach Änderung des LFAG zum
  8. Januar 2014 haben sich die maßgeblichen Finanzierungsalden der für das vorliegende Verfahren zu betrachtenden Landkreise im Streitjahr 2014 wie folgt entwickelt (s. Evaluationsbericht (LT-Drs17/4750, Tabelle 59, S. 250): Randnummer 155 Randnummer 156 Trotz der Einführung der Schlüsselzuweisungen C in § 9a LFAG 2014 als Ausgleich für Belastungen nach dem Zweiten, Achten und Zwölften Sozialgesetzbuch, des „Normal-Aufwuchs“ nach § 5a LFAG 2014 und 74 Mio. Euro Befrachtungsausgleich ist der Finanzierungssaldo zunächst im Jahr 2014 insgesamt um 70,4 Mio. Euro angestiegen. Im Jahr 2015 wurde dann eine Reduzierung des Finanzierungssaldos erreicht. Zu letzterer Entwicklung der Finanzierungssalden haben maßgeblich beigetragen ein Anstieg der Einnahmen aus Steuern auf der Seite der Kommunen bzw. Kreisumlagen sowie Zuweisungen und Zuschüsse von Bund, Land und Gemeinden sowie aus anderen Bereichen. Zu berücksichtigen ist ebenfalls, dass die Kommunen 2015 Einmalzahlungen von zusammen 68 Mio. Euro zur Entlastung bei den Aufwendungen für die Unterbringung von Asylbegehrenden und Flüchtlingen sowie als Abschlag auf 2016 fällige Landesleistungen für die Aufnahme solcher Personen erhalten haben (Kommunalbericht 2016, S. 6). Allerdings wären bei Eliminierung dieser Einmal- bzw. Sondereffekte im Jahr 2015 diese Zahlungen dann entsprechend im Jahr 2016 zu berücksichtigen, womit sich der Finanzierungssaldo für 2016 entsprechend verbessern würde. Randnummer 157 Zur Verbesserung der kommunalen Finanzlage und zur Umsetzung des Urteils des VerfGH RP vom
  9. Februar 2012 wurden zum
  10. Januar 2014 die Schlüsselzuweisungen C1 und C2 eingeführt. Diese haben den vor 2014 finanzkraftabhängig gewährten Soziallastenansatz abgelöst, der als Bestandteil der Schlüsselzuweisungen B2 geleistet wurde und als „Spitzenausgleich“ konzipiert war. So wurden über den Soziallastenansatz im Jahr 2013 etwas mehr als 50 Mio. Euro Schlüsselzuweisungen B2 verteilt (s. Evaluationsbericht, S. 136). Es hat also mit der Einführung der Schlüsselzuweisungen C1 und C2 eine teilweise Verlagerung der Finanzmittel von den Schlüsselzuweisungen B2 zu den Schlüsselzuweisungen C stattgefunden, so dass entsprechende Finanzmittel innerhalb des Finanzausgleichs lediglich verschoben wurden. Randnummer 158 Mit den zum
  11. Januar 2014 eingeführten Schlüsselzuweisungen C wurde hinsichtlich Soziallasten folgende Deckungsquote erreicht (s. Evaluationsbericht, S. 137): Randnummer 159 Randnummer 160 Die Deckungsquote (s. Tabelle 35) macht indessen deutlich, dass die Soziallasten ein wesentlicher Grund für die Verschuldung der Kommunen sind. Randnummer 161 Die finanzielle Situation der Kommunen wird wesentlich durch Liquiditätskredite geprägt. Die Liquiditätskredite sind im Jahr 2014 um 247,8 Mio. Euro auf einen Stand von 6.473,0 Mio. Euro gestiegen, im Jahr 2015 um 365 Mio. Euro auf 6.509 Mio. Euro und im Jahr 2016 um 78 Mio. Euro auf 6.587 Mio. Euro (Kommunalbericht LRH RP 2016, S. 49 und Kommunalbericht 2017, S. 53). Im – hier allerdings nicht maßgeblichen – Jahr 2017 sind die Liquiditätskredite dann auf 6.376 Mio. Euro gefallen (Kommunalbericht 2018, S. 61). Zur Verdeutlichung der Entwicklung der Liquiditätskredite seit der mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbaren Finanzausstattung der Kommunen im Jahr 2007 und den Folgejahren wird auf folgende Übersicht verwiesen. Randnummer 162 Randnummer 163 Randnummer 164 Wenn auch die Kommunen – so auch der Kläger – ihr Einnahmepotenzial noch besser ausschöpfen könnten, z.B. durch Anhebung der Kreisumlagen, und damit den Aufwuchs an Liquiditätskredite zumindest verlangsamen könnten, so ist doch festzuhalten, dass ein Teil der Finanzmisere der Kommunen seinen Grund in dem für die Jahre 2007 bis 2013 mit Art. 49 Abs. 6 LV nicht vereinbaren kommunalen Finanzausgleich hat. Gemeinden und Gemeindeverbände hatten signifikant hohe Sozialausgaben zu tragen und die Finanzmittel, die ihnen eigentlich im Rahmen des Finanzausgleichs von dem Land zu gewähren gewesen wären, aufzubringen, wozu es Kreditaufnahmen bedurfte. Keinesfalls hätte die Deckungslücke – wie der Beklagte geltend macht – allein durch größtmögliche Kraftanstrengung (z.B. Mehreinnahmen infolge höherer Kreisumlagen) geschlossen werden können. Randnummer 165 Der VerfGH RP hat in seinem Urteil vom
  12. Februar 2012 zwar entschieden, dass der Gesetzgeber die erforderliche Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs auf die Zeit ab dem
  13. Januar 2014 beschränken kann. Eine rückwirkende Korrektur der beanstandeten Regelungen sei von Verfassungs wegen nicht zwingend geboten. Dies folge aus den Erfordernissen einer geordneten Finanz- und Haushaltswirtschaft, die – wie die Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie – Verfassungsrang genießen würden. Randnummer 166 Eine Neuregelung lediglich mit Wirkung für die Zukunft führt in einem solchen Fall jedoch dazu, dass das Land zu seinen Gunsten und zu Lasten der Kommunen – hier über einen siebenjährigen Zeitraum (2007 bis einschließlich 2013) – seine finanzielle Lage verbessert hat. Die Unterfinanzierung der Kommunen auch infolge eines mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbaren kommunalen Finanzausgleichs – wie hier verfassungsgerichtlich festgestellt – wirkt sich noch weiter in der Zukunft aus. Wenn sich die hohe Verschuldung auch nicht monokausal erklären lässt, so hat der jahrelange Verfassungsverstoß doch seinen Anteil daran. Randnummer 167 Für das Gericht ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber diese jahrelange mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbare Unterfinanzierung der Kommunen in seine Erwägungen zur Ausübung seinen Einschätzungs- und Gestaltungspielraums eingestellt hat. Randnummer 168 Der Gesetzgeber hat nach der Gesetzesänderung zum
  14. Januar 2014 die Notwendigkeit einer nochmaligen Gesetzesänderung gesehen. Das LFAG wurde erneut zum
  15. Januar 2019, nachdem bereits zum
  16. Januar 2018 eine Änderung erfolgt war, geändert. In der Landtagsdrucksache 17/6000 heißt es dazu unter „A. Problem und Regelungsbedürfnis“: Randnummer 169 „Aufgrund der Ergebnisse in dem Bericht der Landesregierung hat sich an wenigen Stellen des Landesfinanzausgleichsgesetzes Fortentwicklungsbedarf gezeigt. Die Fortentwicklung soll mit dem vorliegenden Gesetzentwurf umgesetzt werden. Randnummer 170 Zum einen soll durch die Fortentwicklung eine gleichmäßige Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften gewährleistet bleiben. Zum anderen soll den Belastungen insbesondere der kreisfreien Städte und Landkreise durch besonders hohe Sozialausgaben mit einer Anpassung der Schlüsselzuweisungen C Rechnung getragen werden. Die Verstetigungssumme wird angehoben. Randnummer 171 Zudem soll der Stabilisierungsfonds, welcher der Stabilisierung der Finanzausgleichsmasse dient, in der Bezeichnung der tatsächlichen Handhabung dieses Instruments angepasst werden. Randnummer 172 Weiterer Änderungsbedarf ergibt sich aus der Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Aus dem Gemeindefinanzreformgesetz folgt der Wegfall zweier Komponenten der Gewerbesteuerumlage zum
  17. Januar
  18. Dies erfordert Anpassungen im Landesfinanzausgleichsgesetz.“ Randnummer 173 Das Ziel dieser Änderungen wird beschrieben als „ein weiterer, deutlich verstärkter Ausgleich der Belastungen der kommunalen Soziallastenträger durch eine Fortentwicklung der Schlüsselzuweisungen C, insbesondere durch die Einführung der Schlüsselzuweisung C
  19. Dem Landeshaushalt entstehen laut „D. Kosten“ in der Gesetzesbegründung erhöhte Ausgaben für die zusätzliche Anhebung der Verstetigungssumme ab dem Jahr 2019 um 60 Mio. Euro, durch die die Finanzierung der neu einzuführenden Schlüsselzuweisung C3 gesichert werden soll, ohne erhebliche Anteile am „normalen“ Aufwuchs der Verstetigungssumme zu beanspruchen. Diese Regelung hat der Beklagte aufgrund der dargelegten Feststellungen in dem Evaluationsbericht getroffen, obwohl er in dem vorliegenden Verfahren – zuletzt mit Schriftsatz vom
  20. Mai 2019 – vorträgt, dass er eine Verletzung der Finanzausstattungsgarantie aus Art. 49 Abs. 6 LV nach den Neuregelungen zum
  21. Januar 2014 und zum
  22. Januar 2018 ausschließt. Randnummer 174 Es gibt aber keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte etwa die Schlüsselzuweisung C3 eingeführt hätte, wenn er seine Pflicht aus Art. 49 Abs. 6 LV mit den Regelungen im LFAG 2014 als vollumfänglich erfüllt angesehen hätte. Randnummer 175 So heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 17/6000, S. 10, linke Spalte) ausdrücklich, dass sich aufgrund der Evaluation und aufgrund der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zum
  23. Januar 2020 Änderungsnotwendigkeiten ergeben. Im Hinblick auf die horizontalen Verteilungswirkungen habe der Evaluationsbericht gezeigt, dass die Unterschiede in der finanziellen Belastung der Sozial- und Jugendhilfeträger auch nach Einführung der Schlüsselzuweisungen C noch beachtlich seien. Ebenso habe sich gezeigt, dass die räumlichen Disparitäten nach Gewährung der Schlüsselzuweisungen A und B2 nach Möglichkeit zu verringern seien. Dies gelte auch im Hinblick auf den Finanzierungssaldo nach Körperschaftsgruppen. Randnummer 176 Der Gesetzgeber hat damit selbst einen Regelungsbedarf hinsichtlich des LFAG 2014 erkannt, auch wenn er keinen Rechtsanspruch der kommunalen Gebietskörperschaft in ihrer Gesamtheit nach einer Erhöhung des kommunalen Finanzausgleichs sieht (s. LT-Drs 17/6000, S. 10, rechte Spalte). VII. Randnummer 177 Das Klageverfahren war, da das Gericht die Neuregelungen im LFAG 2014 für mit Art. 49 Abs. 6 LV RP nicht vereinbar hält, nach Art. 130 Abs. 3 LV auszusetzen und dem VerfGH RP vorzulegen. Zur Überprüfung, ob das LFAG 2014 mit der Landesverfassung Rheinland-Pfalz vereinbar ist, ist der VerfGH RP nach Art. 130 Abs. 3 LV zuständig. Randnummer 178 Zwar kann nach dem Beschluss des BVerfG vom
  24. November 1963 – 2 BvL 12/62 – (BVerfGE 17, 172 [179f. m.w.N.]; Urteil vom
  25. April 1959 – 2 BvF 2/58 –, BVerfGE 9, 268 [277 f.]) die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2
  26. Alt. GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden (vgl. BVerfGE 6, 104
(111); 7, 358
(364); 8, 332
(359); 9, 268 (277 f.), nicht aber die Vereinbarkeit mit einer Landesverfassung. Randnummer 179 Das Gericht legt aus diesem Grund das Verfahren dem VerfGH RP vor. Fußnoten 1) Dem damaligen Art. 49 Abs.

Art. 49Abs.

6 LV.

🔗 Zur amtlichen Quelle

KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.