m Erfordernis eines aufgabenadäquaten Finanzausgleichs - §§ 5 bis 18 Landesfinanzausgleichsgesetz (FinAusglG RP) iVm § 1 Landeshaushaltsgesetz 2015 (HG RP 2014/2015) verletzen bereits mangels Bedarfsermittlungsverfahrens das Recht auf kommunale Selbstverwaltung - Fortgeltungsanordnung - Neuregelung bis
m 01.01.2023 geboten Leitsatz 1. a) Die von Art. 49 Abs. 6 LV gewährleistete Finanzausstattung der Kommunen stellt sich als angemessen dar, wenn die kommunalen Finanzmittel ausreichen, um den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Erfüllung aller
gewiesenen und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Wahrnehmung (jedenfalls eines Mindestbestandes) selbstgewählter Aufgaben
ermöglichen (Gebot der aufgabenadäquaten kommunalen Finanzausstattung). (Rn.56) (Rn.57) b) Allerdings garantiert der Anspruch auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung keine Vollfinanzierung kommunaler Aufgaben im Sinne einer kompletten Kostenerstattung. Aus der Pflicht des Landes
r Sicherung der „erforderlichen Mittel“ nach Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV folgt, dass Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben dürfen. (Rn.58) 2. Bei der Ermittlung der den Kommunen im vertikalen Finanzausgleich insgesamt
gewährenden Mittel steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum
, der Grund und Grenzen in Art. 49 Abs. 6 LV findet. Nach Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV bilden die Aufgaben der Kommunen den verfassungsrechtlichen Maßstab, der den Umfang der angemessenen Finanzausstattung bestimmt. (Rn.62) 3. a) Das Gebot eines aufgabenadäquaten Finanzausgleichs enthält auch verfahrensrechtliche Mindestanforderungen, die
einer Rationalisierung des staatlichen Entscheidungsprozesses und damit auch
einer größeren Akzeptanz beitragen (prozedurale Absicherung der kommunalen Finanzausstattung). (Rn.74) (Rn.77) b) Der Gesetzgeber muss sich ein Bild von der Höhe der für die kommunale Aufgabenerfüllung aufgabenadäquaten Finanzmittel machen. Nach Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV hat er hierbei eine aufgaben- und bedarfsorientierte Betrachtung vorzunehmen. Welchem konkreten (finanzwissenschaftlichen) Modell der Berechnung dabei der Vorzug
geben ist, schreibt die Verfassung nicht vor. (Rn.80) c) Der Gesetzgeber hat die wesentlichen Ergebnisse seiner (Bedarfs-)Ermittlungen und seine hierauf fußenden Erwägungen durch Aufnahme in die Gesetzesmaterialien transparent
machen. (Rn.83) Orientierungssatz 1.
Ls 1a: 1a. Art 49 Abs 6 S 1 LV (juris: Verf RP) verlangt die Bereitstellung der
r Aufgabenerfüllung "erforderlichen Mittel". Angemessen ist daher nur eine aufgabenadäquate kommunale Finanzausstattung (vgl
G, 07.07.2020, 2 BvR 696/12 <Rn 55>; BVerwG, 31.01.2013, 8 C 1/12, BVerwGE 145, 378 <379 Rn 11>; ähnlich auch VerfGH Weimar, 21.06.2005, 28/03 <juris Rn 134>; siehe auch VerfG Schleswig, 27.01.2017, LVerfG 4/15 <juris Rn 89>; VerfG Potsdam, 16.09.1999, 28/98 <juris Rn 93>). (Rn.56) 1b. Die Finanzausstattungsgarantie ist in der Regel jedenfalls dann verletzt, wenn den Kommunen die
r Wahrnehmung der
gewiesenen und eines Minimums freier Aufgaben zwingend erforderliche Mindestfinanzausstattung vorenthalten und so einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die Grundlage entzogen wird (so bereits VerfGH Koblenz, 14.02.2012, VGH N 3/11 , AS RP-SL 41, 29 <38>). (Rn.57) 2.
Ls 1b: 2a. Art 49 Abs 6 S 1 LV (juris: Verf RP) beinhaltet zwar einen weitgehenden, aber keinen absoluten Schutz des Anspruchs auf eine finanzielle Mindestausstattung (anders zB VerfGH Weimar, 21.06.2005, 28/03 <Rn 140f>; VerfG Potsdam, 22.11.2007, 75/05 <Rn 116>; StGH Wiesbaden, 21.05.2013, P.St. 2361 <Rn 98>). Inhalt und Umfang einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände richten sich nicht ausschließlich nach den Erfordernissen der kommunalen Selbstverwaltung. Die Frage der Angemessenheit kann vielmehr nur unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Belange des Landes beantwortet werden, mit dem die Gemeinden und Gemeindeverbände in einem Finanzverbund
sammengeschlossen sind. (Rn.59) 2b. Nicht jeder defizitäre Landeshaushalt berechtigt
r Unterschreitung der kommunalen Mindestfinanzausstattung. Die Berufung auf die begrenzte finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes oder selbst auf die (außerordentlich) angespannte finanzielle Lage darf nicht dazu führen, dass die Kommunen durch die Kürzung von Finanzausgleichsmitteln ihrerseits immer tiefer in die eigene Verschuldung getrieben werden. Die Möglichkeit der (vorübergehenden) Unterschreitung der finanziellen Mindestgarantie ist daher auf extreme finanzielle Notlagen im Sinne von außergewöhnlichen Notsituationen (vgl auch Art 117 Abs 1 S 2 Nr 2 Buchst a Verf RP ) beschränkt. (Rn.60) 3.
Ls 2: 3a. Der Grundsatz der Verteilungssymmetrie setzt voraus, dass sich der Gesetzgeber im
ge der Normierung des kommunalen Finanzausgleichs die Finanzausstattung sowohl der Landesebene als auch der kommunalen Ebene vor Augen hält und diese mit dem Ziel einer verteilungsgerechten Abwägungsentscheidung einander gegenüberstellt. (Rn.63) 3b. Der danach prinzipiell eröffnete weite Beurteilungsspielraum wird damit durch das Gebot eines aufgabengerechten Finanzausgleichs begrenzt (vgl auch StGH Wiesbaden, 21.05.2013, P.St. 2361 <Rn 112>). (Rn.64) 3c. Die Komplexität und der große Aufwand von Analyseverfahren rechtfertigt es nicht,
lasten größerer Rationalität (und höherer Akzeptanz) des kommunalen Finanzausgleichs auf eine aufgabenbezogene Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs
verzichten,
mal der Gesetzgeber hierbei auch schätzen und pauschalieren darf (vgl StGH Wiesbaden, 21.05.2013, P.St. 2361 <Rn 158>). (Rn.67) 4.
Ls 3b: Erforderlich ist eine Überprüfung der Stimmigkeit des kommunalen Finanzierungssystems in angemessenen Abständen. Der Gesetzgeber darf sich nicht darauf beschränken, einmal festgesetzte Werte, Größenordnungen und Prozentzahlen in den folgenden Finanzausgleichsgesetzen fortzuschreiben, ohne sich erneut ihrer sachlichen Eignung
vergewissern (vgl VerfG Schleswig, 27.01.2017, LVerfG 4/15 <Rn 124>). (Rn.82) 5. Eine Unterschreitung der grundsätzlich
gewährenden Mindestfinanzausstattung kommt nur in eng begrenzten Ausnahmesituationen in Betracht, in denen die Finanzlage des Landes erheblich beeinträchtigt ist. Namentlich wird dies dann anzunehmen sein, wenn
gleich die Voraussetzungen des Art 117 Abs b1 S 2 Nr 2 Buchst a Verf RP für eine Kreditaufnahme des Landes vorliegen. (Rn.94) 6a. Bei einer Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs hat der Gesetzgeber auch auf horizontaler Ebene den grundlegenden Wertungen und Aussagen der Landesverfassung, insbesondere dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung, Rechnung
tragen. Dies schließt es nicht aus, die bedarfsorientiert ermittelte Finanzausgleichsmasse über ein System weitgehend abstrakt definierter Schlüsselzuweisungen auf die Empfänger der kommunalen Ebene
verteilen. Auch insoweit steht es dem Gesetzgeber aufgrund seines Beurteilungsspielraums frei, auf eine Betrachtung jeder einzelnen Kommune
verzichten und stattdessen
pauschalieren und typisieren (vgl VerfG Schleswig, 27.01.2017, LVerfG 4/15 <Rn 123>). (Rn.118) 6b. Der Gesetzgeber hat geeignete Vorkehrungen
treffen, um eine
große Disparität innerhalb der kommunalen Ebene
verhindern. (Rn.119) 7. Hier: 7a. Das gegenwärtige System des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz entspricht nicht den Anforderungen des Art 49 Abs 6 Verf RP. Es sichert den Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht „die
r Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel“ im Sinne des Art 49 Abs 6 S 1 Verf RP. (Rn.86) 7b. Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz ist in seiner Grundstruktur betreffend die Ermittlung der
verteilenden Finanzmittel im Wesentlichen auch nach dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 14. Februar 2012 ( VGH N 3/11 ) unverändert geblieben. (Rn.89) 7c. Die vorgelegten Bestimmungen
r Ermittlung der Finanzausgleichsmasse lassen kein System der Aufgaben- bzw Bedarfsorientierung erkennen. Sie bieten daher keine Gewähr für einen aufgabengerechten Finanzausgleich - wird ausgeführt. (Rn.97) 8. Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich verpflichtet, bis
m 01.01.2023 eine verfassungsgemäße Regelung
treffen. Dabei ist er an die bereits im Jahr 2012 ( VGH N 3/11 ) angemahnte Entlastung der stark verschuldeten Kommunen
erinnern. (Rn.121) Verfahrensgang vorgehend VG Neustadt (Weinstraße)
einer Neuregelung weiter anwendbar. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine Neuregelung spätestens bis
m 1. Januar 2023
treffen. Gründe A. Randnummer 1 Die
r gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren der konkreten Normenkontrolle betreffen die Frage, ob der
m 1. Januar 2014 reformierte kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz mit der Landesverfassung vereinbar ist. I. Randnummer 2 Die Gemeinden und Gemeindeverbände in Rheinland-Pfalz erhalten vom Land im Wege des kommunalen Finanzausgleichs
weisungen nach den Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes – LFAG –. Diese
weisungen werden im Wesentlichen aus der sogenannten Verbundmasse (vgl. § 5 Abs. 1 LFAG ) gespeist. Das Land stellt einen prozentualen Anteil des ihm
stehenden Aufkommens an bestimmten Steuern (und weiteren Einnahmen) bereit (Landesleistungen), der – nach Anpassungen (Abrechnungen aus Vorjahren, Hinzurechnung der Finanzausgleichsumlage, Beachtung von § 5a LFAG) – als Finanzausgleichsmasse unter den Kommunen nach bestimmten Kriterien verteilt wird. Innerhalb der Verbundmasse wird (seit dem Jahr 2014) zwischen dem obligatorischen und dem fakultativen Steuerverbund unterschieden. Der Verbundsatz im obligatorischen Steuerverbund beträgt 21 v.H. des Ist-Aufkommens der von der Teilverbundmasse 1 umfassten Steuern, der Verbundsatz im fakultativen Steuerverbund beträgt 27 v.H. der von der Teilverbundmasse 2 umfassten Steuern und sonstigen Einnahmen. Die Finanzausgleichsmasse wird auf allgemeine Finanzzuweisungen und zweckgebundene Finanzzuweisungen aufgeteilt. Die Beträge der allgemeinen und der zweckgebundenen Finanzzuweisungen werden im Landeshaushaltsplan festgesetzt ( § 6 LFAG ). Randnummer 3 Die Verfassungsmäßigkeit des kommunalen Finanzausgleichs sowie einzelner Teilkomponenten war wiederholt Gegenstand von Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs. Auf eine Richtervorlage des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz betreffend die Finanzausgleichsmasse und die Schlüsselzuweisungen des Jahres 2007 erklärte der Verfassungsgerichtshof mit Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 – Teile des seinerzeitigen LFAG insbesondere unter Hinweis auf die stark gestiegenen (und nicht hinreichend durch den kommunalen Finanzausgleich kompensierten) kommunalen Sozialausgaben für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 bis 3 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV –. Die Unvereinbarkeitserklärung erstreckte sich auf die entsprechenden Vorschriften über die Finanzausgleichsmasse und die Schlüsselzuweisungen sämtlicher Folgejahre.
gleich wurde der Gesetzgeber verpflichtet, spätestens bis
m 1. Januar 2014 eine verfassungsgemäße Regelung
treffen und hierbei einen „spürbaren Beitrag
r Bewältigung der kommunalen Finanzkrise“
leisten. Randnummer 4 Mit dem Landesgesetz
r Reform des kommunalen Finanzausgleichs – LFAGReformG – vom 8. Oktober 2013 (GVBl. S. 349) hat der Gesetzgeber eine Neuregelung von Teilen des kommunalen Finanzausgleichs vorgenommen und hierbei unter anderem die Verbundmasse erweitert, den Verbundsatz teilweise angehoben ( § 5 Abs. 1 LFAG ) sowie die Schlüsselzuweisungen C1 und C2 (§ 9a LFAG) neu eingeführt. Im Gesetzentwurf der Landesregierung
m LFAGReformG heißt es
r Begründung unter anderem, Schwerpunkte der Fortentwicklung des Finanzausgleichssystems seien eine Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung und eine bedarfsgerechtere Verteilung der Mittel des kommunalen Finanzausgleichs unter besonderer Berücksichtigung der Situation der kommunalen Soziallastenträger. Konkret betrage die Verstetigungssumme im Haushaltsjahr 2014 insgesamt etwa 2,17 Mrd. Euro und wachse gegenüber dem Haushaltsjahr 2013 um rund 262 Mio. Euro auf. Dieser Betrag setze sich
sammen aus dem Aufwuchs der Verstetigungssumme in Höhe von rund 138 Mio. Euro nach § 5a LFAG und aus weiteren 50 Mio. Euro, beides
r Bewältigung der kommunalen Finanzkrise, aus 15 Mio. Euro für die Weiterleitung der Bußgeldeinnahmen des Landes an die Landkreise, aus 38 Mio. Euro für die Projekte „Hilfe nach Maß“ und „Budget für Arbeit“, die
künftig im Rahmen der neuen Schlüsselzuweisung C verausgabt würden, sowie aus weiteren 21 Mio. Euro für die Finanzierung der Finanzzuweisung an den Bezirksverband Pfalz (vgl. LT-Drucks. 16/2231, S. 12 f.). II. Randnummer 5
m
r Bewältigung der kommunalen Finanzkrise geleistet. Randnummer 10
vereinbaren sind. Randnummer 11 Der Erfolg der
lässigen Klagen hänge jeweils davon ab, ob die für die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen maßgeblichen Bestimmungen des LFAG mit der in Art. 49 Abs. 6 LV gewährleisteten angemessenen kommunalen Finanzausstattung im Einklang stünden. Dies sei indes sowohl aus verfahrensrechtlichen wie aus materiell-rechtlichen Gründen nicht der Fall. Randnummer 12 a) Die sich aus dem Schutzzweck des Art. 49 Abs. 6 LV ergebenden und vom Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 – formulierten verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen an eine legislatorische Entscheidung über den kommunalen Finanzausgleich seien nicht eingehalten worden. Danach habe sich der Gesetzgeber im Vorfeld der Beschlussfassung ein Bild von der Höhe der konkret erforderlichen Finanzmittel
machen. Er habe die Ergebnisse seiner Ermittlungen hinsichtlich der Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der Einnahmensituation – jeweils sowohl für die Ebene des Landes wie auch für die kommunale Ebene – nachvollziehbar darzulegen und durch Aufnahme in die Gesetzesmaterialien transparent
machen. Diese Grundsätze seien bei der Reform des kommunalen Finanzausgleichs
m 1. Januar 2014 nicht eingehalten worden. Randnummer 13 b) Die Bestimmungen des LFAG über die Finanzzuweisungen innerhalb des Steuerverbundes ließen sich auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbaren. Angesichts der kommunalen Finanzlage wie auch deren Entwicklung bis
m Jahr 2016 habe das Land keinen spürbaren Beitrag
r Behebung der kommunalen Finanzkrise geleistet. Diese Feststellung werde getragen von finanzwissenschaftlichen Kennzahlen insbesondere
den Ausgaben der Kommunen für Sozialleistungen, der Entwicklung der Finanzausgleichsmasse (einschließlich sogenannter Befrachtungen) und der Schlüsselzuweisungen, der kommunalen Finanzierungssalden, der Deckungsquoten der Schlüsselzuweisungen sowie der Liquiditätskredite der Kommunen. Der Gesetzgeber habe das strukturelle Finanzdefizit der Gemeinden und Gemeindeverbände bei der Reform des LFAG nicht angemessen berücksichtigt. Zwar stelle der Schuldenabbau in der Regel keine Aufgabe der Kommunen im Sinne von Art. 49 Abs. 6 LV dar; das Bemühen um einen ausgeglichenen Haushalt sei vielmehr eine Pflicht der Gemeinde.
den bei den Kommunen aufgelaufenen Kreditschulden hätten allerdings unstreitig die hohen Sozialausgaben der Kommunen beigetragen, die den haushaltspolitischen Gestaltungsspielraum der rheinland-pfälzischen Kommunen einschränkten. Randnummer 14 Da dem kommunalen Finanzausgleich eine die sonstigen Einnahmen der Gemeinden ergänzende Funktion
komme, müssten auch die Kommunen größtmögliche Anstrengungen
r Konsolidierung ihrer Finanzlage leisten und insbesondere die eigenen Einnahmequellen angemessen ausschöpfen. Zwar bleibe nach den Ergebnissen verschiedener, in der Vergangenheit eingeholter Gutachten erhebliches Einnahmepotenzial bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden in Rheinland-Pfalz ungenutzt. Allerdings entbinde das Fehlen der größtmöglichen Kraftanspannung auf Seiten der Kommunen das Land grundsätzlich nicht von seiner Pflicht, deren Finanzquellen aufzustocken. Diese Pflicht sei nicht auf einzelne Kommunen bezogen, sondern an der Gesamtheit der Gemeinden und Gemeindeverbände orientiert. Auch wenn die Kommunen danach ihr Einnahmepotenzial nicht vollständig ausgeschöpft hätten, sei festzuhalten, dass ein Teil der Finanzmisere seinen Grund in dem für verfassungswidrig erklärten kommunalen Finanzausgleich der Jahre 2007 bis 2013 habe. An der Unterfinanzierung der Kommunen habe der jahrelange Verfassungsverstoß jedenfalls einen Mitanteil; er wirke sich damit in die
kunft aus. III. Randnummer 15 Der Landtag, die Landesregierung, die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände, die Beteiligten der Ausgangsverfahren, der Landesrechnungshof und das Statistische Landesamt haben
den Vorlagebeschlüssen Stellung genommen. Randnummer 16 1. Der Landtag hält die Vorlage für unbegründet. Der Gesetzgeber habe den prozeduralen Anforderungen des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV entsprochen. Im Auftrag des (seinerzeitigen) Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur sei im September 2012 ein Gutachten des ifo Instituts (München) erstellt worden, das als Parlamentsdokument allen Abgeordneten des Landtags
r Verfügung gestellt worden sei. In der Gesetzesbegründung selbst seien
dem die vertikalen und horizontalen Auswirkungen des LFAGReformG dargelegt und eine Probeberechnung vorgenommen worden. Ungeachtet dessen könne der Auffassung, wonach die Nichteinhaltung verfahrensrechtlicher Mindestanforderungen für sich allein bereits einen Verstoß gegen Art. 49 Abs. 6 LV begründe, nicht gefolgt werden. Die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 legten es nahe, dass den Verfahrensanforderungen lediglich eine dienende Funktion
komme.
einer eigenständigen und justiziablen Rechtsposition könne sich die verfahrensmäßige Schutzfunktion erst verdichten, wenn eine angemessene Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben als gefährdet erscheine, wenn verfahrensmäßige Mindestanforderungen im Vorfeld der legislativen Entscheidung gänzlich außer Acht gelassen worden seien oder das Verfahren an evidenten und schwerwiegenden Fehlern leide. Davon sei vorliegend nicht auszugehen. Randnummer 17 In materiell-rechtlicher Hinsicht erbringe das LFAGReformG einen spürbaren Beitrag
r Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung. Es wahre insbesondere den Grundsatz der Verteilungsgerechtigkeit. So habe der Gesetzgeber im
ge der Reform des kommunalen Finanzausgleichs neben dem Betrag von 50 Mio. Euro aus eigenen Mitteln einen weiteren Betrag in Höhe von rund 138 Mio. Euro
r Finanzausgleichsmasse 2014 geleistet. Dass es sich bei letztgenanntem Betrag um einen konjunkturbedingten Aufwuchs handele, der folglich nicht
einem Minus im Landeshaushalt führe, ändere nichts an der verbesserten kommunalen Finanzsituation. Weiter sei
berücksichtigen, dass die Kommunen – insbesondere die kreisfreien Städte – ausweislich der Kommunalberichte des Landesrechnungshofes vorhandene Spielräume für höhere Hebesätze bei der Grundsteuer B und der Gewerbesteuer nicht konsequent
r Verbesserung der eigenen Finanzlage genutzt und damit ihre Kräfte nicht größtmöglich angespannt hätten. Schließlich werde der spürbare Beitrag des Landes
r Verbesserung der kommunalen Finanzlage auch nicht durch sogenannte Befrachtungen geschmälert. Randnummer 18 Das LFAGReformG trage auch dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung Rechnung. Mit Blick auf den horizontalen Finanzausgleich sorge die Gesetzesreform mit den neuen Schlüsselzuweisungen C für eine aufgabengerechte Erfassung der Soziallasten und vermeide dabei insbesondere eine Benachteiligung der Landkreise und kreisfreien Städte.
gleich sorge die Ableitung der Schlüsselmasse C aus der Verstetigungssumme dafür, dass eine verfassungswidrige Entkoppelung von den Soziallasten vermieden werde. Die Regelung stelle einen dynamischen Aufwuchs der für den Soziallastenausgleich verfügbaren Mittel sicher. Randnummer 19 2. a) Nach Auffassung der Landesregierung stellen sich die Richtervorlagen bereits als unzulässig dar. Erstens fehle eine Auseinandersetzung mit dem Evaluationsbericht aus dem Jahr 2017 (LT-Drucks. 17/4750) fast vollständig. Zweitens setzen sich die Vorlagebeschlüsse in tatsächlicher Hinsicht nicht umfassend mit den Einnahmequellen der Kommunen auseinander, obwohl der Verfassungsgerichtshof dies ausdrücklich fordere. Drittens gehe das Gericht davon aus, dass bei Würdigung der kommunalen Finanzausstattung auch der Zeitraum vor dem Jahr 2014 mit einbezogen werden müsse. Ein solcher Rückbezug stehe allerdings im Widerspruch
dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom
r Beobachtung und Anpassung der getroffenen finanzausgleichsrechtlichen Entscheidungen in Art. 2 LFAGReformG den Prozeduralisierungsanforderungen Rechnung getragen. Randnummer 21 Darüber hinaus sei die insbesondere von kommunaler Seite geäußerte generelle Kritik am Modell des Symmetrievergleichs verfehlt. Eine allgemeine Pflicht des Gesetzgebers
einer detaillierten Ermittlung und Analyse der Aufgaben- und Ausgabenlasten folge aus Art. 49 Abs. 6 LV nicht. Dem Gesetzgeber stehe bei der Ermittlung der Höhe des kommunalen Finanzausgleichs vielmehr ein weiter Gestaltungsspielraum
, er werde nicht auf ein bestimmtes methodisches Vorgehen festgelegt. Der Finanzausgleich operiere mit den Rechenparametern der Finanzkraft und des Finanzbedarfs, die in Übereinstimmung
bringen seien. Die Finanzkraft lasse sich rechnerisch ermitteln, der Finanzbedarf sei abhängig von den kommunalen Aufgaben und lasse sich kaum sachgemäß festlegen. Zwar forderten einzelne Landesverfassungsgerichte vom Gesetzgeber eine detaillierte Aufgaben- und Kostenanalyse anstelle bloßer Symmetrieüberlegungen. Das Bedarfsmodell erweise sich allerdings als problematisch, da Aufgaben- und Kostenanalysen eine Rationalität versprächen, die sie nicht einlösen könnten. Kosten für bestimmte Aufgaben ließen sich trennscharf kaum ermitteln;
dem berge dies ein hohes Streitpotenzial zwischen Land und Kommunen. Randnummer 22 Komme es daher maßgeblich auf einen Symmetrievergleich an, lasse sich unter Berücksichtigung des konkreten Datenmaterials in Gestalt der finanzwissenschaftlichen Kennzahlen ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie nicht feststellen. Auch lägen die vom Vorlagegericht genannten Befrachtungen des kommunalen Finanzausgleichs nicht vor. Darüber hinaus fehle es an ausreichenden Eigenanstrengungen der rheinland-pfälzischen Kommunen
r Verbesserung ihrer Finanzsituation. Insbesondere seien die – seit Jahrzehnten im Ländervergleich ohnehin niedrigen – Hebesätze bei den kommunalen Steuern in den letzten Jahren kaum erhöht worden. Hieraus ergebe sich ein großes noch
erschließendes Einnahmepotenzial. Randnummer 23 Dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung werde durch die Reform des kommunalen Finanzausgleichs ebenfalls Rechnung getragen. Mit § 9a LFAG in der Fassung vom 8. Oktober 2013 sei der finanzkraftabhängige Soziallastenansatz (als Bestandteil der Schlüsselzuweisung B2) durch die Schlüsselzuweisung C ersetzt worden. Die beiden Grundelemente der neuen Schlüsselzuweisung – Finanzkraftunabhängigkeit und fester Anteil an der (anwachsenden) Verstetigungssumme – stellten sicher, dass die
weisungen bei den empfangsberechtigten Gebietskörperschaften auch ankämen. Es komme
einer gezielten Neuverteilung innerhalb der kommunalen Gebietskörperschaften
gunsten der Kreise und kreisfreien Städte, die vom Sozialausgabenanstieg betroffen seien. Randnummer 24 3. Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände hält die Reform des kommunalen Finanzausgleichs
m 1. Januar 2014 für unzureichend und die
r Überprüfung gestellten Bestimmungen für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 LV. Bei einer landesweiten Betrachtung der Finanzsituation der Kommunen lasse sich zwar für das Jahr 2015 erstmals wieder ein positiver Finanzierungssaldo feststellen. Dieser beruhe allerdings auf Sonderentwicklungen, etwa auf Steuernachzahlungen für das Jahr 2014 und Vorauszahlungen sowie Abschlagszahlungen für das Jahr 2016. Weiter müsse berücksichtigt werden, dass eine reine Durchschnittsbetrachtung des Finanzierungssaldos die tatsächliche Problemlage nur unzureichend abbilde, da eine große Disparität unter den rheinland-pfälzischen Kommunen bestehe. Für die vom Land angemahnte weitere Anhebung der Hebesätze bestehe praktisch kein Spielraum mehr. Das Land sei vielmehr aus Gründen der Verteilungsgerechtigkeit
einem höheren Soziallastenausgleich verpflichtet. Die neuen Schlüsselzuweisungen C seien maßgeblich über Umschichtungen innerhalb des kommunalen Finanzausgleichs refinanziert worden. Anders ausgedrückt habe man „den Armen das genommen, was die Ärmsten brauchten“. Auch müsse berücksichtigt werden, dass es im Zeitraum von 1991 bis 2020
Befrachtungen des kommunalen Finanzausgleichs in einem Volumen von etwa 12,9 Mrd. Euro gekommen sei. Randnummer 25 Grundsätzliche Bedenken bestünden an dem Modell des Symmetrievergleichs. Hierdurch werde die Ermittlung des tatsächlichen kommunalen Finanzbedarfs durch Mathematik ersetzt. Rechenoperationen seien aber aus mehreren Gründen ungeeignet, den aktuellen oder gar
künftigen aufgabengerechten Finanzbedarf
bestimmen.
m einen beruhe der Symmetrievergleich nur auf Daten aus der Vergangenheit; er berücksichtige weder den Finanzbedarf für neue Aufgaben noch künftige Verteuerungen bei der Aufgabenwahrnehmung.
m anderen werde bei dem Symmetrievergleich das Recht der Kommunen
r Wahrnehmung von freiwilligen Aufgaben nicht angemessen berücksichtigt. Randnummer 26 Die Neufassung des LFAG
m 1. Januar 2014 verstoße
dem bereits aus prozeduralen Gründen gegen Art. 49 Abs. 6 LV. Es genüge nicht, dass der Gesetzgeber seiner Entscheidung eine finanzwissenschaftliche Untersuchung aus dem Jahr 2012
grunde gelegt habe. Es sei vielmehr nötig, in der Gesetzesbegründung die wesentlichen Erkenntnisse der Untersuchung dezidiert darzulegen, Rückschlüsse auf dadurch veranlasste Änderungen
ermöglichen sowie basierend auf der Untersuchung die Finanzsituation des Landes derjenigen der Kommunen gegenüberzustellen. Ungeachtet dessen enthalte die genannte finanzwissenschaftliche Untersuchung keine grundlegenden Ausführungen
r aktuellen Finanzlage in Gestalt der Finanzkraft von Land und Kommunen, sondern beschränke sich auf die Entwicklung von Parametern
m Symmetrievergleich. Randnummer 27 Die Auffassung, wonach ein von der Finanzkraft des Landes losgelöster Anspruch der Kommunen aus Art. 49 Abs. 6 LV im Widerspruch
r grundsätzlichen Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben stehe, sei mit Art. 28 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes – GG – unvereinbar. Das Bundesverfassungsgericht habe bereits festgestellt, dass der kommunale Aufgabenbestand absolut geschützt sei. Dies müsse zwingend auch für die Finanzausstattung der Kommunen gelten. Der Mindestfinanzbedarf der Kommunen stelle einen abwägungsfesten Posten im öffentlichen Finanzwesen eines Landes dar. Die Berechnung der Mindestfinanzausstattung sei auch möglich, da der finanziell bedeutsamste Aufgabenbereich (Jugend- und Sozialhilfe) durch Fallzahlen geprägt werde, anhand derer sich Sach- und Personalmittel errechnen ließen. Schließlich müsse der für die Wahrnehmung freiwilliger Leistungen notwendige Anteil an der Mindestfinanzausstattung so hoch sein, dass die freiwilligen kommunalen Aufgaben kein Schattendasein führten, sondern in merklichem Umfang möglich seien. Randnummer 28 4. Auch die Kläger der Ausgangsverfahren halten die konkreten Normenkontrollen für
lässig und begründet. Dem Erlass des LFAGReformG sei keine Bedarfsermittlung im Sinne einer das Land und die Kommunen erfassenden Betrachtung der Aufgaben und Ausgabenlasten sowie der Einnahmesituation vorausgegangen. Rechtsfolge dieses Verstoßes gegen die (ungeschriebenen) verfahrensmäßigen Mindestanforderungen sei zwingend die formelle Verfassungswidrigkeit des LFAG. Weil in materieller Hinsicht die (verfassungs-)gerichtliche Kontrolle eingeschränkt sei, werde der Rechtsschutz in das Verfahren vorverlagert. In einem solchen Fall laufe die Annahme einer Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern dem Gedanken des Rechtsschutzes durch Verfahren
wider. Randnummer 29 Der reformierte kommunale Finanzausgleich sei auch materiell verfassungswidrig. Der Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Kommunen stehe nicht unter dem Vorbehalt der Leistungsfähigkeit des Landes.
m einen enthalte der Wortlaut der Verfassung für Rheinland-Pfalz – anders etwa als die Verfassungstexte von Bayern und Nordrhein-Westfalen – keine entsprechende Einschränkung. Daher sei auch die Rechtsprechung der dortigen Verfassungsgerichte nicht übertragbar. Es bleibe vielmehr bei der Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein finanzieller Mindestanspruch der Kommunen gegen das Land unabhängig von dessen Leistungsfähigkeit bestehe.
m anderen sei ein Leistungsfähigkeitsvorbehalt auch nicht erforderlich, da es das Land selbst in der Hand habe, den Finanzbedarf der Kommunen und den eigenen Finanzbedarf
befriedigen. Hierzu könne es durch gesetzgeberische Tätigkeit den Bestand und den Leistungsstandard der kommunalen wie auch der eigenen Aufgaben reduzieren. Bei bundesgesetzlich determinierten Aufgaben könne es seine Gestaltungsmöglichkeiten auf Bundesebene nutzen. Die materielle Verfassungswidrigkeit des LFAG ergebe sich darüber hinaus unter Berücksichtigung verschiedener finanzwissenschaftlicher Kennzahlen: Die verbesserten Finanzierungssalden in den Jahren 2014 bis 2017 reichten nicht aus, um die jahrelangen Defizite auszugleichen.
dem müsse in diesem
sammenhang die sehr heterogene Finanzlage innerhalb der rheinland-pfälzischen Kommunen berücksichtigt werden. Selbst im Jahr 2017 hätten noch etwa 30 v.H. aller Kommunen einen negativen Finanzierungssaldo aufgewiesen. Schließlich seien die rheinland-pfälzischen Kommunen im Bundesvergleich auch in dem Zeitraum von 2014 bis 2017 weit überdurchschnittlich verschuldet gewesen. Randnummer 30 5. Der Landesrechnungshof hat sich im Wesentlichen
der Finanzsituation der Kommunen und
Fragen der materiellen Verfassungsmäßigkeit des LFAG geäußert. Die verschiedenen finanzwissenschaftlichen Kennzahlen aus der jüngeren Vergangenheit zeichneten ein uneinheitliches Bild
r Finanzlage in Rheinland-Pfalz. Bei einer Gesamtbetrachtung der Finanzierungssalden der rheinland-pfälzischen Kommunen sei in den letzten Jahren eine positive Entwicklung festzustellen. Die
letzt erzielten Kassenüberschüsse bedürften jedoch der Relativierung. Selbst im Jahr 2018 hätten fast 39 v.H. der Kommunen Finanzierungsdefizite aufgewiesen und ihre Defizite im Vergleich
m Vorjahr sogar noch gesteigert. Randnummer 31 Ungeachtet der aus einer Begutachtung bestimmter Kennzahlen
m Symmetrievergleich
ziehenden Folgerungen erscheine es fraglich, ob sich allein aus Symmetriebetrachtungen – und damit ohne eine vertiefte Untersuchung der pflichtigen und freiwilligen Aufgaben sowie der damit verbundenen Ausgaben – Aussagen
r sachgerechten Bemessung der kommunalen Finanzausstattung ableiten ließen. Mittlerweile existierten verschiedene Ansätze
r bedarfsorientierten Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen und des Landes. Ausgangspunkt sei die Überlegung, dass der Gesetzgeber seiner Verpflichtung
m aufgabengerechten Finanzausgleich nur nachkommen könne, wenn er die Höhe der
r kommunalen Aufgabenerfüllung notwendigen Finanzmittel kenne. Der grundsätzlich bestehende Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers finde seine Grenzen im Gebot eines bedarfsorientierten Vorgehens. Zwar stelle sich eine Finanzbedarfsanalyse als schwierig und komplex dar; sie sei aber nicht unmöglich. Eine aufgabenorientierte Betrachtung könne
fundierteren Entscheidungen des Haushaltsgesetzgebers über die Dotierung der Mittel für den kommunalen Finanzausgleich beitragen als der bisher praktizierte Symmetrievergleich. Randnummer 32 6. Die Stellungnahme des Statistischen Landesamtes betrifft verschiedene finanzwissenschaftliche Indikatoren. Die Finanzierungssalden der Jahre 2011 bis 2018 hätten sich sowohl bei dem Land als auch den Kommunen verbessert, wobei die Verbesserung bei dem Land tendenziell deutlicher ausgefallen sei. Ein (horizontaler) Vergleich der Finanzmittelsalden sowohl zwischen als auch innerhalb der kreisfreien Städte und Landkreise zeige ein heterogenes Bild. So wiesen etwa die kreisfreien Städte im Jahr 2011 im Durchschnitt einen dreimal höheren Finanzmittelfehlbetrag als die Landkreisebene auf. Insgesamt lasse sich aber feststellen, dass die
weisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich die finanzielle Ungleichheit zwischen den Kommunen in Rheinland-Pfalz verringert hätten. Randnummer 33 Der Schuldenstand der jeweiligen Ebene habe sich zwischen 2010 und 2018 unterschiedlich entwickelt: Während die Verschuldung des Landes sich 2018 etwa auf dem Niveau von 2010 befunden habe, sei der Schuldenstand der Kommunen um rund 16 Prozent angestiegen. Auch innerhalb der kommunalen Ebene zeigten sich deutliche Unterschiede. Die Pro-Kopf-Verschuldung der Landkreise sei 2018 etwa halb so hoch gewesen wie jene der kreisfreien Städte. Weiterhin lasse sich sagen, dass die Pro-Kopf-Verschuldung der Kommunen im Zeitverlauf tendenziell steige. Randnummer 34 Was die Einnahmepotenziale der Kommunen anbelange, zeige ein Vergleich der Realsteuerhebesätze rheinland-pfälzischer Kommunen mit dem Durchschnitt der Kommunen anderer westdeutscher Flächenländer, dass im Jahr 2018 Mehreinnahmen der Kommunen in Rheinland-Pfalz von ca. 48 Mio. Euro bei der Grundsteuer A und B sowie 119 Mio. Euro bei der Gewerbesteuer hätten erzielt werden können. Allerdings sei das Steigerungspotenzial bei der Gewerbesteuer
rückhaltend
bewerten, da Steuererhöhungen erfahrungsgemäß
einem Rückgang der Gewerbeumsätze führten. Für die Kläger der Ausgangsverfahren bestehe indes kaum Potenzial für Mehreinnahmen, da ihre Hebesätze größtenteils über den Durchschnittswerten der Kommunen anderer westdeutscher Flächenländer lägen. B. Randnummer 35 Die Vorlagen sind
lässig. I. Randnummer 36 Hält ein Gericht ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, mit der Landesverfassung für nicht vereinbar, so hat es das Verfahren nach Art. 130 Abs. 3 LV auszusetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs einzuholen. Randnummer 37 Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – ist in der Begründung der Richtervorlage anzugeben, inwiefern von der Gültigkeit des Landesgesetzes die – im Ausgangsverfahren
treffende – Entscheidung des Gerichts abhängt und mit welcher Vorschrift der Landesverfassung das Landesgesetz unvereinbar ist. Randnummer 38 Das Gericht muss daher in seinem Vorlagebeschluss die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten landesgesetzlichen Bestimmung(en) aufzeigen und eingehend dartun, weshalb es diese für unvereinbar mit der Landesverfassung hält (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [36]; vom 4. Mai 2016 – VGH N 22/15 –, AS 44, 423 [432]; vom 31. März 2017 – VGH N 4/16 u.a. –, AS 45, 321 [328 f.]).
r Begründung der Vorlage nach § 24 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG muss das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der
r Überprüfung gestellten Norm(en) nachvollziehbar darlegen und sich dabei mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinandersetzen (vgl. Jutzi, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 130 Rn. 92; vgl. auch StGH Hessen, Beschluss vom 13. März 2013 – P.St. 2344 –, juris Rn. 52; ThürVerfGH, Beschluss vom 7. September 2010 – 27/07 –, juris Rn. 53). Randnummer 39 Unzureichend begründet ist eine Richtervorlage
dem, wenn die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht erörtert wird, obwohl sie naheliegt ( VerfGH RP, Urteil vom
GG –: Lenz/Hansel, BVerfGG,
nächst für die Begründung der Entscheidungserheblichkeit (vgl. im Einzelnen
GG etwa BVerfG, Beschlüsse vom
weisungen nicht in Streit steht.
dem begründet das vorlegende Gericht, warum es die Klagen nach den in den Ausgangsverfahren maßgeblichen Vorschriften des Prozessrechts für
lässig hält. Randnummer 42
r Rspr. d. BVerfG). Randnummer 43 Die Ausführungen der Vorlagebeschlüsse
m verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab betreffen dabei sowohl verfahrensrechtliche wie auch materiell-rechtliche Aspekte. Was die Prozeduralisierungsanforderungen anbelangt, legen die Beschlüsse
nächst die diesbezüglichen Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs in seinem Urteil vom 14. Februar 2012, aber auch die Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte
den Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs dar. Darüber hinaus setzt sich das Vorlagegericht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
m prozeduralen Grundrechtsschutz auseinander und überträgt diesen auf die kommunale Selbstverwaltung. Die von ihm identifizierten verfassungsrechtlichen Maßstäbe legt das Vorlagegericht sodann seiner Auseinandersetzung mit der für das LFAG 2014 maßgeblichen Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 16/2231)
grunde. Randnummer 44 In materiell-rechtlicher Hinsicht gibt das Vorlagegericht ausführlich die vom Verfassungsgerichtshof entwickelten Maßstäbe
1 bis 3, Abs. 6 LV wieder. Dies betrifft vornehmlich das Urteil vom 14. Februar 2012, schließt aber auch ältere Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs (VGH 2/74, VGH 2/84, VGH 3/91) sowie die fachgerichtliche Rechtsprechung mit ein. Ausgehend von den verfassungsgerichtlich entwickelten Maßstäben
r kommunalen Finanzhoheit sowie den Vorgaben
r Bemessung des Finanzbedarfs der Gemeinden zieht das Verwaltungsgericht verschiedene finanzwissenschaftliche Kennzahlen und Berechnungen heran, um die materielle Rechtslage
bewerten. Bedenken an einer ordnungsgemäßen Begründung der Vorlagebeschlüsse bestehen vor diesem Hintergrund nicht. Randnummer 45 Demgegenüber würde die Forderung nach einer noch detaillierteren Begründung die
lässigkeitsanforderungen überspannen. Dies betrifft
nächst den Einwand der Landesregierung, der Vorlagebeschluss setze sich nicht mit möglicherweise entlastenden und
r Erholung der kommunalen Finanzen beitragenden Einnahmen aus anderen Quellen auseinander. Was die Einnahmen der Stadt Pirmasens und des Landkreises Kaiserslautern anbelangt, sind diese für die Jahre 2014 und 2015 in den jeweiligen Beschlüssen ausdrücklich angegeben. Dass die Vorlagebeschlüsse
dem mittelbar die Einnahmen der rheinland-pfälzischen Kommunen für die Jahre 2007 bis 2016 in ihre Bewertungen eingestellt haben, ergibt sich aus den jeweils in den Entscheidungsgründen dargestellten tabellarischen Übersichten
m kommunalen Finanzierungssaldo nach Gebietskörperschaftsgruppen. Randnummer 46 Bedenken an der Begründung der Vorlage ergeben sich ferner nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht bei der finanzwissenschaftlichen Betrachtung einzelner Kennzahlen einen vergleichsweise kurzen Zeitraum
grunde gelegt hat. Zwar deckt sich die Länge des Vergleichszeitraums nicht mit dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom
lässigkeit der Richtervorlage zwingend erforderlich gewesen wäre,
mal das Verwaltungsgericht seine Überzeugung von der Unvereinbarkeit des LFAG mit Art. 49 LV nicht mit dem Evaluationsbericht begründet, sondern vielmehr sogar ausgeführt hat, damit habe der Gesetzgeber seine Beobachtungspflicht erfüllt. Randnummer 48 Der schließlich erhobene Vorwurf der Landesregierung, das Vorlagegericht verkenne, dass die Tatsache der Verfassungswidrigkeit des kommunalen Finanzausgleichs in den Jahren 2007 bis 2013 nicht nochmals bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit für das Jahr 2014 berücksichtigt werden dürfe, ist keine Frage der
lässigkeit der Richtervorlage, sondern kann im Rahmen der Begründetheit Bedeutung erlangen. C. Randnummer 49 Die Bestimmungen der §§ 5 bis 18 LFAG sind mit Art. 49 Abs. 6 LV in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV unvereinbar. I. Randnummer 50 Art. 49 LV gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung (Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV) und verpflichtet das Land, den Kommunen die
r Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs
sichern (Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV). Randnummer 51 Der von Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV geforderte kommunale Finanzausgleich verfolgt im Wesentlichen zwei Ziele:
m einen ergänzt er als vertikaler Finanzausgleich die Finanzquellen der Kommunen und stockt deren Finanzmasse insgesamt auf (fiskalische Funktion).
m anderen bezweckt er in Gestalt des horizontalen oder interkommunalen Finanzausgleichs, die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen abzubauen (distributive Funktion, vgl. auch VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 –, AS 26, 391 [396]; Urteil vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –, AS 33, 66 [70]). Randnummer 52 1. a)
m Selbstverwaltungsrecht gehört auch die kommunale Finanzhoheit. Der Verfassungsgerichtshof hat aus Art. 49 Abs. 6 LV in gefestigter Rechtsprechung abgeleitet, dass den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine angemessene Finanzausstattung verfassungsrechtlich verbürgt ist, weil eigenverantwortliches Handeln eine entsprechende Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltungskörperschaft voraussetzt. Die Verfassung für Rheinland-Pfalz gewährleistet den Kommunen daher die Finanzhoheit verstanden als Ausgabenhoheit auf der Grundlage einer angemessenen Finanzausstattung (st. Rspr., vgl. VerfGH RP, Urteile vom
Der Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ist einerseits geprägt durch die zweigliedrige Struktur des Bundesstaates, in dem die staatlichen Aufgaben und Kompetenzen nach Art. 30 GG zwischen dem Bund und den Ländern verteilt und die Kommunen staatsorganisationsrechtlich als Teil der Länder eingestuft sind. Andererseits spiegelt sich in ihm die in Art. 28 Abs. 2 GG anerkannte Eigenständigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände wider, welche in der Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts im eigenen Wirkungskreis ihren Ausdruck findet (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom
gehörigkeit der Kommunen
den Ländern – das Land (StGH Hessen, Urteil vom
gewiesenen und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Wahrnehmung (jedenfalls eines Mindestbestandes) selbstgewählter Aufgaben
ermöglichen. Insgesamt müssen, wie sich aus Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV ergibt, die
r Aufgabenerfüllung „erforderlichen Mittel“ bereitgestellt werden. Angemessen ist daher nur eine aufgabenadäquate kommunale Finanzausstattung (vgl.
G, Urteil vom
r Wahrnehmung der
gewiesenen und eines Minimums freier Aufgaben zwingend erforderliche Mindestfinanzausstattung vorenthalten und so einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die Grundlage entzogen wird (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
m einen hat das Land bei der Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs die eigenen Einnahmequellen der Kommunen
berücksichtigen und
prüfen, ob bestehende Einnahmepotentiale umfassend ausgeschöpft wurden (StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris Rn. 163; dazu auch Duve/Neumeister, DÖV 2016, 848 [851]).
m anderen müssen sich nicht sämtliche Ausgaben der Kommunen zwangsläufig als ausgleichsrelevant darstellen. Aus der Pflicht des Landes
r Sicherung der „erforderlichen Mittel“ nach Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV folgt, dass Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben dürfen (vgl. auch StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris Rn. 159; Duve/Neumeister, DÖV 2016, 848 [853],
der vergleichbaren Bestimmung des Art. 137 Abs. 5 Satz 1 der Verfassung des Landes Hessen; ähnlich Nds. StGH, Urteile vom
dem beinhaltet Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV zwar einen weitgehenden, aber keinen absoluten Schutz des Anspruchs auf eine finanzielle Mindestausstattung (anders ThürVerfGH, Urteil vom
sammengeschlossen sind. Zwar stellt die Verfassung für Rheinland-Pfalz die Finanzausstattungsgarantie nicht ausdrücklich unter den Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes (anders etwa Art. 57 Abs. 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein). Mit der Anerkennung eines absoluten Schutzes der kommunalen Mindestfinanzausstattung und damit eines von der Finanzkraft des Landes losgelösten Anspruchs würde jedoch einseitig der Vorrang gegenüber anderen, verfassungsrechtlich gleichwertigen Gütern wie etwa der inneren Sicherheit, dem Bildungswesen oder der Justizgewährung eingeräumt (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
r Unterschreitung der kommunalen Mindestfinanzausstattung. Die Berufung auf die begrenzte finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes oder selbst auf die (außerordentlich) angespannte finanzielle Lage (vgl. aber VerfGH NRW, Urteil vom
gewährenden Mittel steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum
, der Grund und Grenzen in Art. 49 Abs. 6 LV findet (vgl. VerfGH RP, Urteile vom
einem angemessenen Ausgleich
bringen. Angesichts der erwähnten grundsätzlichen Gleichwertigkeit von staatlichen und kommunalen Aufgaben wird der vertikale Finanzausgleich danach im Ausgangspunkt durch den Grundsatz der Verteilungssymmetrie bestimmt, der eine gleichmäßige und gerechte Aufteilung der verfügbaren Finanzmittel auf die verschiedenen Ebenen gebietet (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [38]; ferner auch StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 – 2/97 –, juris Rn. 87 ff.; Nds. StGH, Urteil vom 7. März 2008 – 2/05 –, juris Rn. 68 ff.). Dies setzt voraus, dass sich der Gesetzgeber im
ge der Normierung des kommunalen Finanzausgleichs die Finanzausstattung sowohl der Landesebene als auch der kommunalen Ebene vor Augen hält und diese mit dem Ziel einer verteilungsgerechten Abwägungsentscheidung einander gegenüberstellt. Eine solche Abwägung erfordert neben der Berücksichtigung der Finanzkraft der jeweiligen Ebene zwingend auch eine Betrachtung des Finanzbedarfs, der seinerseits maßgeblich durch die jeweils wahrgenommenen Aufgaben geprägt wird (vgl. auch VerfGH RP, Urteil vom 25. Januar 2006 – VGH B 1/05 –, AS 33, 66 [70]: „Bezugsgröße für eine angemessene Finanzangleichung ist daher das Verhältnis von aufgabenabhängigem Bedarf und verfügbaren Finanzmitteln“). Der Gesetzgeber hat seinen Entscheidungen über Umfang und Verteilung der Finanzausgleichsmittel mithin eine das Land und die Kommunen erfassende Betrachtung der Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der Einnahmensituation
grunde
legen ( VerfGH RP, Urteil vom
ermitteln (so Volkmann, DÖV 2001, 497 [500]; a.A. Lange, DVBl. 2015, 457 [459]), geht dieser Einwand an der Staatspraxis vorbei (so auch LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, juris Rn. 112).
m einen wurden mittlerweile in einigen Flächenländern in Reaktion auf die entsprechende Rechtsprechung der jeweiligen Landesverfassungsgerichte fundierte Betrachtungen tatsächlicher Bedarfe durchgeführt (dazu StGH Hessen, Urteil vom
m anderen sind aufgabenbezogene Kostenanalysen im Kontext der sog. Konnexitätsbestimmungen in den Landesverfassungen (Art. 49 Abs. 5 LV, dazu VerfGH RP, Beschluss vom 30. Oktober 2015 – VGH N 65/14 –, AS 44, 195; vgl. ferner Art. 71 Abs. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg; Art. 83 Abs. 3 der Verfassung des Freistaates Bayern; Art. 97 Abs. 3 der Verfassung des Landes Brandenburg; Art. 137 Abs. 6 der Verfassung des Landes Hessen; Art. 72 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern; Art. 57 Abs. 4 der Niedersächsischen Verfassung; Art. 78 Abs. 3 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen; Art. 120 der Verfassung des Saarlandes; Art. 85 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Freistaates Sachsen; Art. 87 Abs. 3 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt; Art. 57 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein; Art. 93 Abs. 1 der Verfassung des Freistaats Thüringen) mittlerweile regelmäßig durchzuführen, soweit neue Aufgaben auf die kommunale Ebene übertragen werden. Aus diesem
sammenhang sind daher praktisch erprobte Methoden der aufgabenbezogenen Kostenanalyse verfügbar (auch LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, juris Rn. 112; Petit, Der kommunale Mindestausstattungsanspruch im Verfassungsrecht von Bund und Ländern, 2020, S. 68). Randnummer 67 Der danach allein verbleibende Verweis auf die Komplexität und den großen Aufwand entsprechender Analyseverfahren rechtfertigt es nicht,
lasten größerer Rationalität (und höherer Akzeptanz) des kommunalen Finanzausgleichs auf eine aufgabenbezogene Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs
verzichten,
mal der Gesetzgeber hierbei auch schätzen und pauschalieren darf ( VerfGH RP, Urteil vom
, dem allerdings durch Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV gleichfalls rechtliche Grenzen gesetzt sind ( VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [41]). Randnummer 69 aa) Eine solche Begrenzung ergibt sich
nächst aus dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung, welches aus der kommunalen Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie folgt (vgl. VerfGH RP, Urteile vom
einem angemessenen und gerechten Ausgleich
bringen. Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot ist verletzt, wenn bei der Finanzmittelverteilung bestimmte Gebietskörperschaften oder Gebietskörperschaftsgruppen sachwidrig benachteiligt oder bevorzugt werden ( VerfGH RP, Urteil vom
dem ist das – aus dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung abgeleitete – Folgerichtigkeitsgebot
beachten, das den Gesetzgeber an die von diesem selbst formulierten Leitgedanken des jeweiligen Gesetzes bindet ( VerfGH RP, Urteil vom
teilungs- und Ausgleichsmaßstäben eine im Grundsatz folgerichtige, widerspruchsfreie Ausgleichskonzeption
schaffen und sie einzuhalten (VerfGH RP, Urteile vom
beachten, wonach der kommunale Finanzausgleich vorhandene Finanzkraftunterschiede durch die Gewährung von Landesmitteln nicht völlig abbauen soll. Erst recht darf die tatsächliche Finanzkraftreihenfolge der Kommunen durch den Ausgleich nicht umgekehrt werden (
m Ganzen VerfGH RP, Urteil vom
einem Finanzausgleich, der die Finanzquellen der Kommunen ergänzt und die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen abbaut (VerfGH RP, Urteil vom 30. Januar 1998 – VGH N 2/97 –, AS 26, 391 [Ls. 1],
5 LV a.F.). Dieser Ausgleich kommunaler Finanzkraftunterschiede muss dabei nicht ausschließlich vertikal durch
weisungen des Landes an finanzschwache Gemeinden erfolgen, sondern kann auch durch horizontale Finanzströme zwischen unterschiedlich finanzkräftigen Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden bewirkt werden (vgl. auch VerfGH NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 34/14 –, juris Rn. 113). Konkret ist der Gesetzgeber nicht nur berechtigt, besonders finanzkräftige Gemeinden als sog. abundante Gemeinden von
weisungen auszuschließen, sondern grundsätzlich auch befugt, einen Teil der Finanzkraft dieser Gemeinden abzuschöpfen, um das Gesamtvolumen der Ausgleichsmasse
vergrößern (vgl. Nds. StGH, Urteil vom
r Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes hat es dort für geboten erachtet, wo Kontrolle erst
einem Zeitpunkt stattfinden kann, in dem etwaige Grundrechtsverletzungen nicht mehr korrigierbar sind und wenn ein Grundrecht keine materiellen Maßstäbe für bestimmte grundrechtsrelevante staatliche Maßnahmen
liefern vermag und folglich auch die Ergebniskontrolle am Maßstab des Grundrechts ausfällt (vgl. BVerfG, Urteil vom
dem sind die von Art. 49 LV gewährleisteten Rechtspositionen als subjektive Rechte ausgestaltet (vgl. Stamm, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 49 Rn. 4) und Grundrechtspositionen daher jedenfalls faktisch angenähert (vgl.
r Grundrechtsähnlichkeit des kommunalen Selbstverwaltungsrechts auch Bay. VerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 – Vf. 15-VII-05 –, juris Rn. 216). Der verfassungsrechtliche Schutz der Finanzhoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände ist damit in den Prozess der Entscheidungsfindung vorzuverlagern (vgl. auch StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 – 2/97 –, juris Rn. 97). Randnummer 76
einer Rationalisierung des staatlichen Entscheidungsprozesses und damit auch
einer größeren Akzeptanz beitragen ( VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [41]; Schoch, ZG 2019, 114 [132]). Der Gesetzgeber muss sich ein Bild von der Höhe der
r kommunalen Aufgabenerfüllung erforderlichen („aufgabenadäquaten“) Finanzmittel machen (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
r Verfügung stehen, die sie in die Lage versetzen, über ihre Pflichtaufgaben hinaus auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben
übernehmen, muss
nächst eine realitätsnahe Ermittlung der Kosten sowohl der Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung als auch der ihnen übertragenen staatlichen Aufgaben und eine Abschätzung der Einnahmequellen der Kommunen der Höhe nach erfolgen. Erst dann kann abgesehen werden, welche Summe erforderlich ist, um die Kommunen insgesamt in den Stand
versetzen, ihre pflichtigen Aufgaben
erfüllen und sich darüber hinaus noch freiwilligen Aufgaben
widmen (vgl. StGH BW, Urteil vom
m einen der Gesetzgeber konkret und unmittelbar in Form eines nachvollziehbaren Zahlenwerks die finanziellen Auswirkungen und Folgen seiner Entscheidung für die kommunale Selbstverwaltung vor Augen, was die Gefahr einer verfassungswidrigen Unterschreitung der angemessenen Finanzausstattung erheblich mindert.
m anderen wird eine verfassungsgerichtliche Kontrolle insoweit ermöglicht, als überprüft werden kann, ob die vom Gesetzgeber bei seiner Entscheidung
grunde gelegten Zahlen, Feststellungen, Bewertungen und Prognosen im Rahmen seines oben dargestellten (weiten) Ermessens- und Beurteilungsspielraums liegen. Randnummer 80 Wie erwähnt kommt dem Gesetzgeber bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen ein methodischer Gestaltungsspielraum
. Allerdings hat er nach den vorstehenden Ausführungen und mit Blick auf den Wortlaut des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV eine aufgaben- und bedarfsorientierte Betrachtung vorzunehmen. Welchem konkreten (finanzwissenschaftlichen) Modell der Berechnung dabei der Vorzug
geben ist, schreibt die Verfassung nicht vor. Auch ist der Verfassungsgerichtshof nicht
r Überprüfung berufen, ob die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt wurde (vgl. VerfGH RP, Urteile vom
Jahr (vgl. VerfG Brandenburg, Urteil vom 16. September 1999 – 28/98 –, juris Rn. 93) – und unter besonderer Berücksichtigung eventueller Veränderungen der Aufgabenwahrnehmung, der Aufgabenverteilung zwischen kommunaler Ebene und Landesebene sowie der für die Aufgabenerfüllung anfallenden Kosten. Der Gesetzgeber darf sich vor diesem Hintergrund nicht darauf beschränken, einmal festgesetzte Werte, Größenordnungen und Prozentzahlen in den folgenden Finanzausgleichsgesetzen fortzuschreiben, ohne sich erneut ihrer sachlichen Eignung
vergewissern (VerfGH NRW, Urteile vom
m Beispiel in die Gesetzesbegründung oder die Ausschussprotokolle) auch transparent
machen (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom
r Akzeptanz bei und vermittelt den Kommunen eine gewisse Rechts- und Planungssicherheit. Außerdem wäre ohne eine Begründung – angesichts des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers – die verfassungsgerichtliche Überprüfung des kommunalen Finanzausgleichs deutlich erschwert (vgl. VerfGH RP, Urteil vom
m anderen durch Anhörungs- und Beteiligungsrechte der kommunalen Ebene gewährleistet werden. Eine Kombination aus Dokumentations- und Begründungspflichten sowie Teilhabe- bzw. Beteiligungsrechten kann
einer Versachlichung und Rationalisierung des Entscheidungsprozesses beitragen (vgl. auch StGH BW, Urteil vom
r Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel“ im Sinne des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV. Randnummer 87 a) Die Ermittlung der Finanzausgleichsmasse wird in § 5 LFAG näher geregelt;
sätzlich ist die Bestimmung des § 5a LFAG über den Stabilisierungsfonds (seit 2019 Stabilisierungsrechnung)
beachten. Danach speist sich der kommunale Finanzausgleich im Wesentlichen aus zwei Teilverbundmassen, deren Umfang sich nach dem Ist-Aufkommen bestimmter, dem Land
stehender Steuerarten richtet: Die Teilverbundmasse 1 (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LAFG) umfasst einen Anteil der Einnahmen des Landes aus den Gemeinschaftsteuern (vgl. Art. 106 Abs. 7 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 GG). Dieser sog. obligatorische Steuerverbund besteht aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer sowie – nach in § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b LFAG näher bestimmten Abzügen – der Umsatzsteuer. Die Teilverbundmasse 2 ( § 5 Abs. 1 Nr. 2 LFAG ) beinhaltet einen Teil des Landesaufkommens an den in § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a bis g LFAG genannten Steuern und
weisungen (sog. fakultativer Steuerverbund). Der bis
m Haushaltsjahr 2013 geltende einheitliche Verbundsatz von 21 v.H. wurde durch die Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs abgeschafft. Seit dem 1. Januar 2014 beträgt der Verbundsatz im obligatorischen Steuerverbund (weiterhin) 21 v.H. und im fakultativen Steuerverbund 27 v.H. Aus der Verbundmasse ergibt sich – unter Berücksichtigung eventueller Anpassungen anhand der Abrechnungen aus den Vorjahren gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 LFAG und nach Hinzurechnung der Finanzausgleichsumlage ( § 23 LFAG ) sowie bis Ende des Jahres 2018 der Umlage
r Finanzierung des Fonds “Deutsche Einheit” ( § 24 LFAG a.F.) – die Finanzausgleichsmasse, aus der sämtliche
weisungen des kommunalen Finanzausgleichs
bestreiten sind. Randnummer 88 Die im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs
r Verfügung stehenden Mittel, die einen beachtlichen Teil der kommunalen Gesamteinnahmen darstellen, orientieren sich damit in Rheinland-Pfalz seit jeher an den (jährlich schwankenden) Steuererträgen des Landes. Randnummer 89 Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz ist zwar seit dem Jahr 1951 (Landesgesetz
r Regelung des Finanzausgleichs zwischen Land und Gemeinen vom 27. Februar 1951, GVBl. S. 39) häufig geändert und ergänzt worden, in seiner Grundstruktur betreffend die Ermittlung der
verteilenden Finanzmittel ist er allerdings im Wesentlichen unverändert geblieben. Eine grundlegende Umgestaltung ist auch nicht nach dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 14. Februar 2012 ( VGH N 3/11 ) erfolgt, durch das die seinerzeitigen Regelungen
r Ermittlung sowie die entscheidenden Bestimmungen
r Verteilung der Finanzausgleichsmasse für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 i. V. m. Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV erklärt wurden. Randnummer 90 Durch die Reform des kommunalen Finanzausgleichs
m 1. Januar 2014 (Landesgesetz
r Reform des kommunalen Finanzausgleichs – LFAGReformG – vom 8. Oktober 2013, GVBl. S. 349) ist es aufgrund verschiedener Maßnahmen
einem Aufwuchs der Verstetigungssumme gegenüber dem Haushaltsjahr 2013 um rund 262 Mio. Euro auf rund 2.169 Mio. Euro gekommen (vgl. LT-Drucks. 16/2231, S. 2, 13), was rechnerisch einer Steigerung um mehr als 13 v.H. innerhalb eines Jahres entspricht. Im darauffolgenden Jahr wuchs die Verstetigungssumme nochmals um gut 157 Mio. Euro auf 2.326 Mio. Euro an (vgl. Nell/Beucher, in: PdK RP, Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz, I. Abschnitt, Ziff. 2.2.2, S. 29 [September 2019]).
dem hat der Gesetzgeber – neben weiteren Modifikationen des Finanzausgleichs – den vormaligen Leistungsansatz für Soziallasten durch die neu eingeführten Schlüsselzuweisungen C (1 und 2) ersetzt, um einen finanzkraftunabhängigen (Teil-)Ausgleich der Belastungen der kommunalen Soziallastenträger
etablieren. Randnummer 91 Ein (vollständiger) aufgabenadäquater Finanzausgleich wird durch diese gesetzlichen Änderungen allerdings nicht gewährleistet, obgleich der Verfassungsgerichtshof bereits in seiner Entscheidung vom 14. Februar 2012 Ausführungen
den materiell-rechtlichen wie verfahrensrechtlichen Voraussetzungen des von Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV geforderten Lasten- und Finanzausgleichs gemacht hat: Angemessen ist die Finanzausstattung der rheinland-pfälzischen Kommunen danach grundsätzlich nur dann, wenn die kommunalen Finanzmittel ausreichen, um den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Erfüllung aller
gewiesenen und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Wahrnehmung selbstgewählter Aufgaben
ermöglichen. Anders gewendet ist die Finanzausstattungsgarantie in der Regel jedenfalls dann verletzt, wenn den Kommunen die
r Wahrnehmung eines Minimums freier Aufgaben zwingend erforderliche Mindestfinanzausstattung vorenthalten und so einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die Grundlage entzogen wird ( VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [37 f.] m.w.N.). Randnummer 92 Die Verbindung von Finanzausstattungsgarantie und kommunaler Aufgabenwahrnehmung enthält dabei zwei für das System des rheinland-pfälzischen kommunalen Finanzausgleichs wesentliche Grundaussagen: Erstens kann eine (verfassungsrechtlich geforderte) angemessene Finanzausstattung nicht gewährleistet werden, ohne die konkreten Aufgaben und den damit einhergehenden Finanzbedarf in den Blick
nehmen. Das Gebot eines aufgabenadäquaten Finanzausgleichs modifiziert das bisherige, von konkreten Bedarfen der Gemeinden und Gemeindeverbände losgelöste Modell
r Ermittlung der Finanzausgleichsmasse. Die Prämisse der Aufgabenbezogenheit enthält allerdings keine Aussage
r Höhe der Finanzausgleichsmasse, sondern bezieht sich allein auf den Weg ihrer Ermittlung. Eine aufgabenadäquate Finanzausstattung kann daher
einem im Vergleich
der für die Jahre 2014 und 2015 ermittelten Finanzausgleichsmasse höheren, aber auch
einem geringeren Betrag führen (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris Rn. 166). Zweitens macht die Bezugnahme auf
gewiesene (übertragene) und selbstgewählte (freie) Aufgaben eine Differenzierung innerhalb der Finanzausstattungsgarantie erforderlich. Soll eine angemessene Finanzausstattung den Kommunen die Wahrnehmung jedenfalls eines Minimums an freien Aufgaben ermöglichen, muss sie so bemessen sein, dass die (notwendige und vorrangige, vgl. dazu ThürVerfGH, Urteil vom
verstehen. Einerseits ist
berücksichtigen, dass unbedingte Leistungsgarantien in Konflikt treten können
der Berechtigung des (demokratisch legitimierten) Haushaltsgesetzgebers, über die Verteilung der begrenzten finanziellen Ressourcen durch politische Gestaltung
entscheiden.
dem besteht bei der Anerkennung einer vorbehaltlosen Leistungsgarantie unter Ausblendung der tatsächlichen finanziellen Gegebenheiten die Gefahr, dass vom Land in fiskalischer Hinsicht etwas faktisch Unmögliches verlangt würde. Auf der anderen Seite entwertete ein allgemeiner Finanzierbarkeitsvorbehalt einen Anspruch der Kommunen auf finanzielle Mindestausstattung nahezu vollständig (vgl. auch Petit, Der kommunale Mindestausstattungsanspruch im Verfassungsrecht von Bund und Ländern, 2020, S. 83 f.; Volkmann, DÖV 2001, 497 [503]). Entschiede der Haushaltsgesetzgeber im Rahmen seiner politischen Gestaltungsmöglichkeiten mit Verweis auf für wünschenswert erachtete Aufgaben autonom und allein nach politischen Kriterien, welchen Ausgaben der Vorzug einzuräumen ist, liefe ein Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung weitgehend leer (vgl. im Ergebnis auch BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, BVerwGE 145, 378 [385 Rn. 22],
2 GG). Ein so verstandener Leistungsfähigkeitsvorbehalt ließe sich
dem begrifflich kaum fassen (vgl. Volkmann, DÖV 2001, 497 [502]). Randnummer 94 Vor diesem Hintergrund kommt eine Unterschreitung der grundsätzlich
gewährenden Mindestfinanzausstattung nur in eng begrenzten Ausnahmesituationen in Betracht, in denen die Finanzlage des Landes erheblich beeinträchtigt ist (offen gelassen für den Fall eines Haushaltsnotstandes des Landes von BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013, a.a.O.). Namentlich wird dies dann anzunehmen sein, wenn
gleich die Voraussetzungen des Art. 117 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. a LV für eine Kreditaufnahme des Landes vorliegen. Randnummer 95 Während die Erfüllung der übertragenen Aufgaben durch die Kommunen danach im Grundsatz finanziell sichergestellt sein muss, sind dem Gesetzgeber hinsichtlich der Finanzierung der freien Selbstverwaltungsangelegenheiten weite Gestaltungsspielräume eröffnet (vgl. allg.
m weiten Gestaltungsspielraum des Staates bei der Verteilung von Leistungen auch Volkmann, DÖV 2001, 497 [499]). Dies betrifft
m einen die Frage, was unter einem Minimum bzw. Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten
verstehen ist, deren Wahrnehmung den Kommunen durch entsprechende Finanzmittel aus dem kommunalen Finanzausgleich
ermöglichen ist.
m anderen hat der Gesetzgeber nach seinem Ermessen
entscheiden, ob und wenn ja, auf welche Weise den Kommunen weitere Finanzmittel für die Wahrnehmung freier Selbstverwaltungsangelegenheiten jenseits des Mindestbestandes
gewähren sind. Randnummer 96 b) Die vorstehenden Ausführungen
m Mindestausstattungsanspruch beziehen sich auf die Gemeindeebene und damit unmittelbar auf die Verfahren, in denen die Stadt Pirmasens Beteiligte der Ausgangsverfahren ist ( VGH N 12/19 und VGH N 13/19 ). Für das Verfahren VGH N 14/19 (Landkreis Kaiserslautern als Beteiligter des Ausgangsverfahrens) gelten die vorstehenden Erwägungen entsprechend. Auch wenn den Landkreisen im Unterschied
den Gemeinden keine Allzuständigkeit
kommt (vgl. Stamm, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 49 Rn. 18 m.w.N.), muss ihnen nach Art. 49 Abs. 2 und 3 LV vom Gesetzgeber jedenfalls ein Mindestbestand an Aufgaben des eigenen Wirkungskreises
gewiesen werden, um Selbstverwaltung in einem substantiellen Sinne
ermöglichen (Schröder, in: Grimm/Caesar [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 49 Rn. 13; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 – 2 BvR 2433/04 u.a. –, BVerfGE 119, 331 [352 f.]). Dieser Mindestbestand an Aufgaben zeitigt in finanzieller Hinsicht einen entsprechenden Mindestausstattungsanspruch, dem der Gesetzgeber im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs Rechnung
tragen hat (Petit, Der kommunale Mindestausstattungsanspruch im Verfassungsrecht von Bund und Ländern, 2020, S. 102). Randnummer 97 2. Die vorgelegten Bestimmungen
r Ermittlung der Finanzausgleichsmasse lassen kein System der Aufgaben- bzw. Bedarfsorientierung erkennen. Sie bieten daher keine Gewähr für einen aufgabengerechten Finanzausgleich. Randnummer 98 a) Der Verfassungsgerichtshof hat sich in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 nicht auf (materiell-rechtliche) Aussagen
m Inhalt einer angemessenen Finanzausstattung beschränkt, sondern auch Vorgaben
r Absicherung der Finanzausstattungsgarantie durch Organisation und Verfahren gemacht. Diese verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen folgen wie erwähnt aus dem Schutzzweck des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV sowie aus der Struktur der gesetzgeberischen Entscheidung über den Finanzausgleich ( VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [41]; vgl. auch VerfGH RP, Urteil vom 4. Mai 2016 – VGH N 22/15 –, AS 44, 423 [445]). Der Gesetzgeber hat sich ein Bild von der Höhe der erforderlichen Finanzmittel
machen, wobei konkret eine Betrachtung der Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der Einnahmensituation gefordert ist (VerfGH RP, Urteil vom
r Überprüfung gestellten Vorschriften der §§ 5 bis 18 LFAG noch die übrigen Bestimmungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes vor. Allein die Fortschreibung eines zwar historisch gewachsenen, aber auf keiner Analyse des kommunalen Finanzbedarfs beruhenden
standes entspricht nicht dem Gebot eines aufgabengerechten Finanzausgleichs (vgl. auch StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris Rn. 141). Ein solches Vorgehen birgt im Gegenteil die Gefahr, eventuell bestehende Ungleichgewichte fortzuschreiben und
verstetigen. Randnummer 100 Auch im Gesetzgebungsverfahren ist es nicht
einer Ermittlung des durch die konkrete Aufgabenbelastung einerseits und die Finanzkraft andererseits determinierten Bedarfs der Kommunen gekommen. Die Regierungsbegründung enthält in ihrem allgemeinen Teil (LT-Drucks. 16/2231, S. 12 ff.) eine Beschreibung der wesentlichen Änderungen sowie der konkreten finanziellen Auswirkungen des Gesetzes
r Reform des kommunalen Finanzausgleichs. Hieran schließen sich eine Probeberechnung
den horizontalen Auswirkungen der Reform sowie eine Darstellung des Ergebnisses der Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände an. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem im September 2012 im Auftrag des Ministeriums des Innern, für Sport und Infrastruktur erstellten Gutachten des ifo Instituts München (Finanzwissenschaftliche Begutachtung des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz, September 2012), das als Parlamentsdokument (LT-Vorlage 16/1777) Eingang in das Gesetzgebungsverfahren gefunden hat. Soweit sich das Gutachten im Rahmen des vertikalen Finanzausgleichs mit der finanziellen Situation von Land und Kommunen befasst (S. 43 ff. des Gutachtens), ist hiervon im Kern der statistische Vergleich der Landes- und Kommunalfinanzen erfasst. In einem ersten Abschnitt (S. 47 ff.) wird die Entwicklung bedeutender Einnahme- und Ausgabeposten des Landes und der Kommunen anhand der Rechnungsstatistik illustriert. Auf der Einnahmenseite werden
nächst – jeweils für den Zeitraum von 1974 bis 2009 und im Ländervergleich – die bereinigten Einnahmen pro Einwohner, die Veränderung der bereinigten Einnahmen, die Steuereinnahmen und ihre (inflationsbereinigte) Veränderung dargestellt. Es schließen sich Ausführungen
r Hebesatzentwicklung,
weisungen und Umlagen sowie
weiteren Einnahmenarten an (S. 52 ff.). Auf der Ausgabenseite werden die Entwicklung der bereinigten Ausgaben sowie die Aufteilung des Landeshaushalts und der Kommunalhaushalte für das Jahr 2009 dargestellt (S. 57 ff.), bevor die Entwicklung der Sozial- und Personalausgaben beleuchtet wird (S. 60 ff.). Sodann folgen Ausführungen
m laufenden Sachaufwand,
Investitionen,
Zinsausgaben sowie
Finanzierungssalden und Schulden beider Ebenen (S. 66 ff.). Abschließend wird die Entwicklung der Sozialausgaben von Land und Kommunen untersucht und durch Reformvorschläge ergänzt (S. 72 ff.). Das Gutachten geht damit im Wesentlichen der Frage nach der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung bei Land und Kommunen nach und stellt hierzu vergleichende Erwägungen an. Es enthält indes weder eine nach Aufgabenbereichen getrennte Bedarfs- bzw. Kostenermittlung, noch wird systematisch zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten unterschieden. Randnummer 101 b) Bei der konkreten Ausgestaltung des Systems
r Bestimmung der Finanzausgleichsmasse kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum
, der verfassungsrechtlich durch die Finanzausstattungsgarantie eingehegt wird. Zwingend
beachten ist das aus Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV abgeleitete Gebot eines aufgabengerechten Finanzausgleichs, wonach die Aufgaben der Kommunen die zentrale Bezugsgröße für den Umfang einer angemessenen (aufgabenadäquaten) Finanzausstattung bilden (vgl. auch StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris Rn. 112 ff.). Daher hat der Gesetzgeber die Höhe der
r kommunalen Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel
ermitteln und seiner Entscheidung
grunde
legen. Das vom Gesetzgeber hierfür herangezogene Modell ist gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbar. Der Verfassungsgerichtshof hat lediglich
prüfen, ob die für das konkret gewählte Verfahren erforderlichen Tatsachen vollständig und
treffend ermittelt wurden und sich der Gesetzgeber bei dem Berechnungsvorgang innerhalb des Verfahrens und seiner Strukturprinzipien bewegt (Petit, Der kommunale Mindestausstattungsanspruch im Verfassungsrecht von Bund und Ländern, 2020, S. 65). Randnummer 102 aa) Mit Blick auf das kommunale Aufgabenerfindungsrecht und wegen der unterschiedlichen Folgen für die Finanzausstattungsgarantie ist bei der Aufgabenerhebung zwischen kommunalen Pflichtaufgaben und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben
differenzieren (vgl. StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 – P.St. 2361 –, juris Rn. 122 ff.; ferner auch Duve/Neumeister, DÖV 2016, 848 [851 ff.]).
r Sicherstellung der finanziellen Mindestausstattung im Bereich der pflichtigen Aufgabenerfüllung bietet sich die Erstellung eines Katalogs kommunaler Pflichtaufgaben an, der auch den Unterschieden und Besonderheiten hinsichtlich der einzelnen Gebietskörperschaftsgruppen angemessen Rechnung trägt. Randnummer 103 bb) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es, wenn der Gesetzgeber im Rahmen der Neukonzeption die auch bei den Kommunen bestehenden Einflussmöglichkeiten berücksichtigt und von ihnen eine größtmögliche Kraftanspannung fordert (vgl. hierzu bereits VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [58]). Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV, der seine Gewährleistungen auf die
r Aufgabenerfüllung „erforderlichen Mittel“ beschränkt, steht daher einer gesetzlichen Regelung nicht entgegen, die auf Seiten der Kommunen von einer umfassenden Nutzung von Einsparpotenzialen ausgeht und dies der Berechnung der Finanzausgleichsmasse
grunde legt. Bei der Ermittlung des Finanzbedarfs hat sich im Falle einer aufgabenbezogenen Finanzausgleichsmasse eine pauschalierende Vorgehensweise
r Prüfung der Angemessenheit von Kosten bzw. Defiziten bewährt. Danach werden für einzelne Aufgabenbereiche – unter Berücksichtigung der Vergleichbarkeit der jeweiligen kommunalen Gruppen – Durchschnittswerte ermittelt. Als Maßstab können die wirtschaftlich arbeitenden Gemeinden und Gemeindeverbände herangezogen werden und dürfen Aufwendungen, die das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung nicht beachten, unberücksichtigt bleiben (vgl. StGH Hessen, Urteil vom
den Schwächen eines Quotenmodells; vgl. auch Schoch, ZG 2019, 114 [126],
4 FAG Hessen). Randnummer 105 dd) Ein funktionierender Finanz- und Lastenausgleich fordert ein entschlossenes
sammenwirken aller Ebenen. Daher ist die für die Aufgabenerfüllung adäquate Finanzausstattung über den kommunalen Finanzausgleich lediglich insoweit
decken, als keine eigenen kommunalen Mittel vorhanden sind. Der Gesetzgeber darf bei seinen Berechnungen und Annahmen neben den tatsächlichen Einnahmen auch die Einnahmemöglichkeiten berücksichtigen, da die Kommunen eigene Einnahmequellen auszuschöpfen haben (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [58]). Randnummer 106 Was die Verpflichtung der Kommunen
r entsprechenden Mitwirkung bei der Bewältigung der kommunalen Finanzkrise anbelangt, so beschränkt sich die Rolle des Landes als Ausfluss seiner Verpflichtung aus Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV nicht auf bloße Ratschläge, Hinweise oder Aufforderungen. Als Ausdruck und Folge der Ermittlungs- und Beobachtungspflicht des Gesetzgebers bzw. der Landesregierung liegt es in der maßgeblichen Verantwortung des Landes, die Informationsquellen auszuwerten und daraus etwaige Korrekturpflichten im Bereich der Finanzierung – etwa im Bereich der Realsteuerhebesätze – bzw. auf der Ausgabenseite bei der Aufgabenwahrnehmung abzuleiten und notfalls durchzusetzen (vgl. Kluth, LKV 2020, 97 [100]; Schoch, ZG 2019, 114 [135]). Hierauf hatte der Verfassungsgerichtshof auch bereits in seiner Entscheidung vom 14. Februar 2012 ausdrücklich hingewiesen (– VGH N 3/11 –, AS 41, 29 [59]). Namentlich die Unterbindung einer rechtswidrigen Haushaltsführung ist ein nach der Landesverfassung auch vor dem Hintergrund der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 49 Abs. 3 LV nicht nur
lässiges, sondern auch gebotenes Ziel der staatlichen Kommunalaufsicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 – 8 C 43.09 –, juris Rn. 30, insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 138, 89). Randnummer 107 ee) Jenseits der aufgabengerechten Mindestausstattung ist es dem Gesetzgeber unbenommen, den kommunalen Finanzausgleich stärker an der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes auszurichten (vgl. Boettcher, DÖV 2013, 460 [462]; Lange, DVBl. 2015, 457 [460 ff.]). Verfassungsrechtlich nicht
beanstanden wäre etwa eine dynamische Komponente, die – an das Gebot der Verteilungssymmetrie anknüpfend – weitere Leistungen in Relation
der konkreten Einnahmensituation des Landes setzte (vgl. dazu etwa ThürVerfGH, Urteil vom
einem aufgabengerechten und bedarfsorientierten Finanzausgleich nur nachkommen, wenn er bei dessen Ausgestaltung die Höhe der
r kommunalen Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel kennt bzw. nachvollziehbar einschätzt (vgl. Nds. StGH, Urteil vom
ermitteln, wobei er pauschalieren und typisieren darf (vgl. Schmitt, DÖV 2013, 452 [459]). Eine individuelle Betrachtung jeder einzelnen Kommune ist dabei nicht gefordert (vgl.
auf das gesamte Landesgebiet bezogenen Organisationsregelungen des Gesetzgebers auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 –, AS 43, 307 [326]). Sie wäre nicht nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden. Eine Angemessenheitsprüfung jeder Aufgabe einer einzelnen Gebietskörperschaft stünde auch in einem Spannungsverhältnis
der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. Nds. StGH, Urteil vom 16. Mai 2001 – 6/99 u. a. –, juris Rn. 129; Duve/Neumeister, DÖV 2016, 848 [853]). Randnummer 109 Art. 49 Abs. 6 LV enthält Vorgaben weder für eine bestimmte Methode der Bedarfsermittlung noch hinsichtlich der heranzuziehenden Datengrundlagen. In Literatur und Rechtsprechung sind verschiedene Verfahren erörtert worden, die sich hinsichtlich ihrer Detailgenauigkeit erheblich voneinander unterscheiden. Denkbar wäre etwa, die konkreten Ausgaben für die verschiedenen Aufgabengruppen anhand von Finanzstatistiken
ermitteln. Neben den für einen solchen Ansatz sprechenden praktischen Erwägungen (etwa eine verhältnismäßig schnelle und kostengünstige Umsetzung) wird der Gesetzgeber in seine Entscheidung aber auch die hiermit einhergehenden Risiken einzustellen haben, insbesondere die dadurch begründete Gefahr, das tatsächliche kommunale Ausgabeverhalten mit dem erforderlichen Mindestfinanzbedarf gleichzusetzen. Bei der Heranziehung von ausgabenbezogenen Statistiken ist daher erstens
vermeiden, dass chronische Unterfinanzierungen bestimmter Aufgabenbereiche aus dem Blick geraten. Zweitens ist – sinnvollerweise unter Einbindung des Landesrechnungshofes – möglichst auszuschließen, dass Mehrausgaben faktisch als Bedarf anerkannt werden, obwohl die entsprechenden Ausgaben Resultate unwirtschaftlicher Haushaltsführung und nicht tatsächlicher Bedarfe sind. Drittens müssen Situationen identifiziert und reflektiert werden, in denen bestimmte Kosten aus dem Umstand resultieren, dass Aufgaben auf einem überdurchschnittlich hohen qualitativen Niveau erfüllt werden. Je mehr sich der Gesetzgeber in der Wahl seiner Methodik auf abstrakte Kennzahlen und Statistiken, welche auf dem reinen Ausgabeverhalten beruhen, stützen will, desto intensiver muss er sich jeweils die hiermit verbundenen Nachteile und Risiken des gewählten Ansatzes verdeutlichen und erkennbare Schritte unternehmen – etwa Korrektive vorsehen –, um diese auf ein vertretbares Maß abzumildern (
m Ganzen LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom
r Absicherung einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung sind neben den Vorgaben
r Gestaltung des Bedarfsermittlungsverfahrens weitere prozedurale Mindestanforderungen
beachten. So hat der Gesetzgeber Transparenz auch dadurch herzustellen, dass das Verfahren
r Ermittlung des Finanzbedarfs nach außen in Erscheinung tritt und von den Gerichten auf die Einhaltung der (verfassungs-)rechtlichen Vorgaben überprüft werden kann. Die gesetzgeberischen Verfahrensschritte
r Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs müssen daher nicht nur tatsächlich stattgefunden, sondern auch ihren Niederschlag in den Gesetzesmaterialien gefunden haben ( VerfGH RP, Urteil vom
lässig ( VerfGH RP, Urteil vom
Voraussetzungen, Annahmen und Abläufen des Bedarfsermittlungsverfahrens unmittelbar in der Gesetzesbegründung dargestellt werden (so etwa für Hessen LT-Drucks. 19/1853, S. 26 ff.) oder ob die Gesetzesbegründung andere Parlamentsdokumente als Erkenntnisquelle ausweist, die ihrerseits die
m Nachvollziehen der Berechnung erforderlichen Angaben enthalten (vgl. auch StGH Hessen, Urteil vom 16. Januar 2019 – P.St. 2606 u.a. –, juris Rn. 269 f.). Randnummer 112 Prozeduralisierungsanforderungen bestehen nicht nur im Vorfeld der gesetzgeberischen Entscheidung, sondern auch im Anschluss hieran. Der Gesetzgeber muss daher den Finanzbedarf der Kommunen nicht nur realitätsgerecht ermitteln und diese Ermittlung dokumentieren. Er unterliegt im Hinblick auf einmal getroffene Entscheidungen auch einer Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht, in deren Rahmen er die maßgeblichen Parameter des neuen Ausgleichssystems auf ihre Sachgerechtigkeit
überprüfen und unter Umständen anzupassen hat (vgl. StGH Hessen, Urteil vom
m kommunalen Finanzbedarf; die Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs ist kein einmaliger Akt (Schoch, ZG 2019, 114 [135]). In welchen Abständen eine solche Überprüfung
erfolgen hat, lässt sich der Verfassung nicht entnehmen. Denkbar wäre eine Anknüpfung an die vom Gesetzgeber in Art. 2 LFAGReformG vorgesehene Dreijahresfrist (vgl. auch VerfGH RP, Beschluss vom 30. Oktober 2015 – VGH N 29/14 u.a. –, AS 44, 176 [194]), sofern sich nicht bereits
vor ein konkreter Anlass ergibt. Randnummer 113 d) Die Schaffung von Anhörungs- und Beteiligungsrechten sowie die Bildung fachkundiger Gremien kann eine weitere – flankierende (ergänzende) – Maßnahme
r rechtswahrenden Verfahrensgestaltung im kommunalen Finanzausgleich darstellen (StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 – 2/97 –, juris Rn. 98 ff.; vgl. auch Wohltmann, ZG 2011, 377 [382 ff.]; allg.
Anhörungsrechten als prozeduralen Absicherungen der Selbstverwaltungsgarantie VerfGH RP, Urteil vom
dem jederzeit Empfehlungen an den Landtag und die Landesregierung richten (§ 1 Abs. 1 Satz 3 KomRatG). Randnummer 115 Darüber hinaus sieht die Gemeindeordnung – GemO – in der Fassung vom 31. Januar 1994 (GVBl. S. 153) Beteiligungsrechte der kommunalen Spitzenverbände vor. So haben nach § 129 GemO die Landesregierung und die obersten Landesbehörden Entwürfe von Rechtsvorschriften, die die Belange der gemeindlichen Selbstverwaltung berühren, sowie Entwürfe von allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die wichtige Belange der gemeindlichen Selbstverwaltung unmittelbar berühren, mit den Landesverbänden der Gemeinden und Städte (Gemeinde- und Städtebund, Städtetag) in geeigneter Form rechtzeitig
erörtern. Diese Beteiligungsvorschriften hat der Gesetzgeber auch bei der Reform des kommunalen Finanzausgleichs
m 1. Januar 2014 beachtet (vgl. dazu LT-Drucks. 16/2231, S. 17). Randnummer 116 e) Aufgrund des vollständigen Fehlens eines Bedarfsermittlungsverfahrens war den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch den kommunalen Finanzausgleich der Jahre 2014 bzw. 2015 eine aufgabenadäquate Finanzausstattung nicht gewährleistet. Der Verfahrensfehler führt daher
r Verfassungswidrigkeit der Vorschriften über den vertikalen Finanzausgleich (vgl. entspr. Bay. VerfGH, Entscheidung vom
r Auswirkung von Verfahrensfehlern auch StGH Hessen, Urteil vom
tragen. Dies schließt es nicht aus, die bedarfsorientiert ermittelte Finanzausgleichsmasse über ein System weitgehend abstrakt definierter Schlüsselzuweisungen auf die Empfänger der kommunalen Ebene
verteilen. Auch insoweit steht es dem Gesetzgeber aufgrund seines Beurteilungsspielraums frei, auf eine Betrachtung jeder einzelnen Kommune
verzichten und stattdessen
pauschalieren und typisieren (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, juris Rn. 123). Randnummer 119 Auch wenn danach im horizontalen Finanzausgleich keine Bestimmungen gefordert sind, die sich bei der Aufteilung der Finanzausgleichsmasse an dem konkreten Finanzbedarf jeder einzelnen Gemeinde orientieren, hat der Gesetzgeber jedenfalls geeignete Vorkehrungen
treffen, um eine
große Disparität innerhalb der kommunalen Ebene
verhindern. Dies ist trotz der seit dem Jahr 2012 insgesamt rückläufigen Zahl an kreisfreien Städten und Landkreisen mit Finanzierungsdefiziten und der
letzt in den Jahren 2017 und 2018 hohen Kassenüberschüsse der rheinland-pfälzischen Kommunen insgesamt nicht vollständig gelungen (vgl. die Stellungnahme des Rechnungshofes
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.