Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“; Antragsbefugnis eines Plannachbarn Leitsatz 1. Zur Antragsbefugnis von „Plannachbarn“ wegen des Interesses, von planbedingten

§§ 2bis 10 Bau

NVO wesentlich unterscheiden (a.). Dieser Verstoß hat die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans zur Folge (b.). Randnummer 72 a. Die von der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bebauungsplan getroffene Festsetzung von sonstigen Sondergebieten, jeweils mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“, ist gemäß § 11 Abs. 1 BauNVO unzulässig. Denn für den hier vorgesehenen „Nutzungsmix“ stehen Baugebietstypen nach den §§ 2 bis 10 BauNVO zur Verfügung; die in den festgesetzten Sondergebieten SO 1 bis SO 4 zugelassenen Nutzungsarten wären jedenfalls in einem Mischgebiet (§ 6 BauNVO) oder auch in einem urbanen Gebiet (§ 6a BauNVO), jeweils unter Berücksichtigung der Möglichkeiten einer „Feinsteuerung“ nach § 1 Abs. 5 bis Abs. 9 BauNVO, zulässig. Randnummer 73 Durch § 11 Abs. 1 BauNVO werden die Gemeinden ermächtigt als „sonstige Sondergebiete“ solche Gebiete festzusetzen, „die

§§ 2bis 10 wesentlich unterscheiden“.

Damit soll sichergestellt werden, dass Sondergebietsfestsetzungen nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der Baunutzungsverordnung, der auch Ausfluss einer sachgerechten Inhaltsbestimmung des Eigentums ist, führen. § 11 Abs. 1 und 2 erweitern die Festsetzungsmöglichkeiten des Katalogs der Baugebiete nicht beliebig und sind daher auch kein Auffangtatbestand für die Fälle, in denen Festsetzungen nach den §§ 2 bis 10 BauNVO und Differenzierungen eines Baugebiets nach § 1 Abs. 4 bis Abs. 10 BauNVO unzulässig wären, weil sie die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets sprengen würden (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 11 BauNVO, Rn. 19, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983 – 4 C 18.81 –, BVerwGE 67, 23). Randnummer 74 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gelten für die Zulässigkeit der Festsetzung sonstiger Sondergebiete nach § 11 Abs. 1 BauNVO im Wesentlichen folgende Grundsätze: Randnummer 75 Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die

§§ 2bis 10 Bau

NVO wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied zu den Gebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO besteht, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und der sich deshalb sachgerecht auch mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Zu vergleichen sind die konkreten Festsetzungen des Sondergebiets mit der jeweiligen „abstrakten“ allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets, wie sie sich aus den jeweiligen Absätzen 1 der §§ 2 bis 10 BauNVO ergibt. Können die mit der Planung verbundenen Zielsetzungen mit der allgemeinen Zweckbestimmung der anderen Baugebiete nicht in Deckung gebracht werden, unterscheiden sie sich von ihnen wesentlich, so dass den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO entsprochen wird. Hingegen scheidet die Festsetzung eines Sondergebiets aus, wenn die planerische Zielsetzung der Gemeinde durch Festsetzung eines Baugebiets nach den § 2 bis 10 BauNVO in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO verwirklicht werden kann (st. Rspr.; vgl. zuletzt BVerwG, Beschluss vom

1. Juni 2016 – 4 B 8.16 –, ZfBR 2016, 699 und juris, Rn. 4; s.a.: BVerwG, Urteil vom
2. Mai 2009 – 4 CN 2.08 –, BVerwGE 134, 117 und juris, Rn. 10; Urteil vom
3. Juli 2013 – 4 CN 7.12 –, BVerwGE 147, 138 und juris, Rn. 12; Beschluss vom
4. Juni 2014 – 4 BN 38.13 –, BauR 2014, 1745 und juris, Rn. 10; jeweils m.w.N.). Randnummer 76 Problematisch sind danach Sondergebietsfestsetzungen, deren Zweckbestimmung nicht auf einen bestimmten Gebietscharakter etwa i. S. der in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO genannten Gebiete ausgerichtet ist, sondern die – wie hier – einen „Nutzungsmix“ vorsehen: Nach der herrschenden Meinung in der Literatur sind Sondergebiete grundsätzlich nur möglich, wenn sie eine bestimmte Prägung aufweisen und nicht zu einer Zusammenfassung von verschiedenen Arten von Nutzungen führen, für die die Baugebietsfestsetzungen der §§ 2 bis 9 BauNVO abschließende Regelungen enthalten; in den sonstigen Sondergebieten nach § 11 Abs. 1 und 2 BauNVO ist danach die Festsetzung von Nutzungsmischungen ohne verbindende Struktur grundsätzlich nicht möglich, sondern deren bauplanungsrechtliche Absicherung soll den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO mit den dort geregelten Unterschieden und Beschränkungen vorbehalten bleiben (vgl. Söfker, a.a.O., Rn. 19; Fickert/Fieseler, BauNVO,
5. Aufl. 2018, § 11, Rn. 4 und 4.2). § 11 Abs. 1 BauNVO kann danach insbesondere nicht dazu genutzt werden, Mischgebiete besonderer Art festzusetzen; hieraus ergeben sich Grenzen auch für die Möglichkeit, in Abweichung von den Baugebieten der §§ 2 bis 7 durch Festsetzungen eines Sondergebiets einen neuen Gebietstyp mit Wohnnutzung und gegebenenfalls kombiniert mit anderen Nutzungen zu entwickeln (vgl. Söfker, a.a.O., Rn. 19). Im Einklang damit hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Festsetzung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Altenheim, Tagescafé, Pension, Wohnen“ als mit § 11 Abs. 1 BauNVO unvereinbar angesehen, weil es sich nicht wesentlich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheide; denn die festgesetzte Kombination von Nutzungsarten sei auch in einem Mischgebiet zulässig (vgl. HessVGH, Beschluss vom
6. August 1992 – 3 N 109/87 –, BRS 54 Nr. 11 und juris, Rn. 28; s.a. OVG Niedersachsen, Beschluss vom
7. August 2001 – 1 MN 2456/01 –, juris, Rn. 10, zur Unzulässigkeit der Festsetzung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Altenwohnen“). Randnummer 77 Dass der Verordnungsgeber mit der Ermächtigung zur Festsetzung sonstiger Sondergebiete kein „Sammelsurium“ verschiedener Nutzungen im Sinne von Mischgebieten besonderer Art ermöglichen wollte, zeigt sich deutlich auch an dem Katalog von Regelbeispielen für die Festsetzung sonstiger Sondergebiete in § 11 Abs. 2 BauNVO. Denn die darin aufgeführten Regelbeispiele für Zweckbestimmungen sonstiger Sondergebiete sind jeweils durch eine monostrukturelle Konzentration von Nutzungsarten geprägt, die in einem funktionalen Zusammenhang stehen, wie zum Beispiel bei den dort aufgeführten Gebieten für den Fremdenverkehr, Gebieten für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe, Gebieten für Messen, Ausstellungen und Kongresse oder – noch enger gefasst – bei den Hochschul-, Klinik- und Hafengebieten. Randnummer 78 Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom
8. Juli 2013 (a.a.O., Rn. 12) hervorgehoben, dass § 11 Abs. 1 BauNVO nicht dazu ermächtigt, Festsetzungsmöglichkeiten aus den Katalogen der Baugebietsvorschriften beliebig zu kombinieren und insbesondere nicht zur Festsetzung von Mischgebieten besonderer Art; da sich die Gebietsverträglichkeit nach der Zweckbestimmung der Baugebiete beurteilt, widerspricht eine Mischung von Nutzungen jedenfalls dann den städtebaulichen Vorstellungen des Verordnungsgebers, wenn die Nutzungen jeweils die allgemeine Zweckbestimmung eines Baugebiets charakterisieren und sich darin decken oder überschneiden, wie etwa im Verhältnis zwischen einem Wochenendhausgebiet und einem Wohngebiet. Randnummer 79 Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Festsetzung eines Sondergebiets mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“ mit § 11 Abs. 1 BauNVO nicht vereinbar, weil es sich nicht wesentlich von den Baugebieten nach den §§ 2 ff. BauNVO unterscheidet; dies gilt auch unter Einbeziehung des Nutzungskatalogs nach Nr. 1 der Textfestsetzungen, der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Ermittlung der gewollten Zweckbestimmung mit herangezogen werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom
9. Mai 2009, a.a.O., Rn. 15, m.w.N.): Randnummer 80 Wie die Antragsteller zutreffend angemerkt haben, sind die hier zugelassenen Nutzungsarten „Wohnen“ (in den beiden ausdrücklich einbezogenen Varianten „betreutes Wohnen“ und „allgemeines Wohnen“), „Pflegeeinrichtungen im Sinne der §§ 1 und 4 Landesheimgesetz“, „Hotel mit Gastronomie“, „Arztpraxen, Apotheke, Räume für freie Berufe aus dem Gesundheits- und Sozialwesen (z.B. Physiotherapie, Ergotherapie, u.ä.), Friseur u.ä.“ sowie „Einzelhandelsbetriebe der Grundversorgung“ sämtlich nach dem Katalog der Nutzungsarten des § 6 Abs. 2 BauNVO in einem Mischgebiet allgemein zulässig („Wohngebäude“: § 6 Abs. 2 Nr. 1; „Einzelhandelsbetriebe“: § 6 Abs. 2 Nr. 3; „Hotel mit Gastronomie“: § 6 Abs. 2 Nr. 3; „Pflegeeinrichtungen“: § 6 Abs. 2 Nr. 5). Nichts anderes gilt für die „die Hauptnutzungen ergänzenden Dienstleistungen und Einrichtungen“, bei denen es sich um „sonstige Gewerbebetriebe“ im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO handelt. Diese Nutzungsarten wären überdies auch in einem urbanen Gebiet nach § 6a Abs. 2 BauNVO sämtlich allgemein zulässig. Randnummer 81 Soweit die Antragsgegnerin – wie sich im Einzelnen aus dem Nutzungskatalog nach Nr. 1 der Textfestsetzungen ergibt – bestimmte Arten von Nutzungen, die sowohl im Mischgebiet als auch im urbanen Gebiet allgemein zulässig sind, konkludent ausgeschlossen (etwa Gartenbaubetriebe, Tankstellen und Vergnügungsstätten) oder im Hinblick auf die Nutzungsart „Einzelhandelsbetrieb“ Einschränkungen hinsichtlich der Sortimente und der maximalen Verkaufsfläche vorgenommen sowie bei sonstigen Gewerbebetrieben eine Beschränkung auf Dienstleistungsbetriebe vorgenommen hat, hätten ihr dazu bei Festsetzung eines Mischgebiets oder eines urbanen Gebiets grundsätzlich die Feingliederungsmöglichkeiten insbesondere nach § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO zur Verfügung gestanden. So wäre etwa die offenbar gewollte Beschränkung auf nahversorgungsrelevante Sortimente bei den Einzelhandelsbetrieben sowie auch die Verkaufsflächenbegrenzung grundsätzlich nach § 1 Abs. 9 BauNVO regelbar gewesen, ebenso die Beschränkung des sonstigen Gewerbes auf Dienstleistungsbetriebe. Der generelle Ausschluss bestimmter im Mischgebiet und im urbanen Gebiet allgemein zulässiger Nutzungen wird durch § 1 Abs. 5 BauNVO ermöglicht. Randnummer 82 Dabei kann offenbleiben, ob die sich aus dem Nutzungskatalog nach Nr. 1 der Textfestsetzungen ergebende Nutzungsstruktur letztlich – wie in § 1 Abs. 5 BauNVO vorgeschrieben, worauf auch § 1 Abs. 9 BauNVO verweist – die allgemeine Zweckbestimmung etwa eines Mischgebiets (mit der dafür erforderlichen, etwa gleichgewichtigen Nutzungsartenmischung aus Wohnen und Gewerbe) oder jedenfalls eines urbanen Gebiets (für das gemäß § 6a Abs. 1 Satz 2 BauNVO eine gleichgewichtige Nutzungsmischung ausdrücklich nicht erforderlich ist) noch hinreichend wahrt. Denn die Ermächtigung zur Festsetzung sonstiger Sondergebiete stellt – wie bereits ausgeführt – keinen Auffangtatbestand für Fälle dar, in denen Festsetzungen nach den §§ 2 bis 10 BauNVO auch unter Berücksichtigung der Differenzierungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 4 bis Abs. 10 BauNVO unzulässig wären, weil sie die allgemeine Zweckbestimmung eines solchen Baugebiets nicht mehr wahren (vgl. Söfker, a.a.O., § 11 BauNVO, Rn. 19, unter Hinweis insbesondere auf BVerwG, Urteil vom
10. Februar 1983, a.a.O.). Randnummer 83 Sofern es die Absicht der Antragsgegnerin war, ein sonstiges Sondergebiet deshalb festzusetzen, weil die in den Sondergebieten SO 1 bis SO 3 festgesetzte maximale Geschossflächenzahl von 2,4 sowie auch die im Sondergebiet SO 4 festgesetzte Geschossflächenzahl von 1,6 die in § 17 Abs. 1 BauNVO für Mischgebiete geregelte Obergrenze einer Geschossflächenzahl von 1,2 weit überschreitet, vermag dies ebenfalls die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets nach § 11 Abs. 1 BauNVO nicht zu rechtfertigen. Denn § 11 Abs. 1 BauNVO gestattet die Festsetzung von sonstigen Sondergebieten nicht, um damit ein höheres Maß der baulichen Nutzung zu erreichen, als es bei Festsetzung eines an sich in Betracht kommenden Baugebietstyps nach den §§ 2 bis 10 BauNVO zulässig wäre (vgl. Fickert/Fieseler, a.a.O., § 11, Rn. 6, m.w.N.). Im Übrigen hätte bei der für den hier gewollten Nutzungsmix auch in Betracht kommenden Festsetzung eines urbanen Gebiets nach § 6 a BauNVO gemäß § 17 Abs. 1 BauNVO eine Obergrenze für die Geschossflächenzahl von sogar 3,0 gegolten. Randnummer 84 b. Der Verstoß der Festsetzung von sonstigen Sondergebieten mit der Zweckbestimmung „Seniorenwohnen, Hotel, Wohnen“ gegen § 11 Abs. 1 BauNVO hat die Gesamtunwirksamkeit des angefochtenen Bebauungsplans zur Folge: Da die Festsetzung der Sondergebiete SO 1 bis SO 4 den Regelungskern des Bebauungsplans bildet, würde ihre bloße Teilunwirksamkeit dazu führen, dass die verbleibenden Regelungen keine sinnvolle städtebauliche Ordnung mehr ergeben; vielmehr bliebe nur noch ein Planungstorso übrig (so auch HessVGH, Beschluss vom
11. August 1992, a.a.O., Rn. 32 in einem vergleichbaren Fall). Randnummer 85
12. Ob der Bebauungsplan darüber hinaus auch an beachtlichen Abwägungsmängeln leidet, insbesondere an den von den Antragstellern geltend gemachten, kann danach offenbleiben. Randnummer 86 Der Senat weist lediglich noch auf Folgendes hin: Randnummer 87 Es bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die dem angefochtenen Bebauungsplan zugrundeliegende Abwägung wegen konzeptioneller Widersprüche hinsichtlich der angebots- und vorhabenbezogenen Elemente des Bebauungsplans fehlerhaft sein könnte. Randnummer 88 Wie in der Planbegründung einerseits (S. 17 f.) ausgeführt wird, handelt es sich bei dem vorliegenden Bebauungsplan um einen „Angebotsbebauungsplan“, der nur den „Rahmen“ für die vorgesehene Entwicklung eines Nutzungsmix aus Hotel, Betreutem Wohnen, Seniorenwohnheim, allgemeinem Wohnen sowie ergänzenden Angeboten und Dienstleistungen für die Bewohner vorgeben, aber keinen „konkreten Vorhabenbezug“ haben soll. Andererseits wurden die Festsetzungen „auf der Basis einer im Vorfeld gemachten Projektstudie entwickelt“, die aber „nicht Teil der Festsetzungen“ sei. Weiter heißt es: „Eine Bezugnahme auf die Konzeptstudie ist im Rahmen des Bebauungsplans insofern nicht sinnvoll, da sich im Rahmen der Festsetzungen auch eine alternative Konzeptentwicklung ergeben kann.“ Randnummer 89 Eingangs der Planbegründung (S. 3) wird darauf hingewiesen, dass „ein privater Investor“ das komplette Areal sowie die anschließenden Freiflächen erworben habe, „mit dem Ziel, eine sinnvolle und standortverträgliche Nachnutzung zu initiieren.“ Die angesprochene Konzeptstudie dieses privaten Investors ist Bestandteil der Planaufstellungsakten; auch wurde der Planentwurf im Auftrag des Investors von einer Planungsgesellschaft erstellt. Darüber hinaus sind von diesem Investor in Auftrag gegebene Gutachten Bestandteil der ausgelegten Planunterlagen und Grundlage der Abwägung gewesen (vgl. Planbegründung, S. 4 und 11 ff.), nämlich die artenschutzrechtlichen Untersuchungen, die schalltechnische Immissionsprognose und der schalltechnische Untersuchungsbericht sowie die Altstandortuntersuchung. Diese Gutachten gehen jeweils von den konkret projektierten Bauvorhaben dieses Investors aus (vgl. insbesondere die schalltechnische Immissionsprognose, Bl. 676 der Planaufstellungsakten). Danach handelt es sich vorliegend um einen sog. „projektbezogenen Angebotsbebauungsplan“ (vgl. dazu z.B. BVerwG, Beschluss vom
13. Mai 2015 – 4 CN 4.14 –, ZfBR 2015, 689 und juris, Rn. 11). Randnummer 90 Die dargestellte Vorgehensweise der Antragsgegnerin wirft die Frage auf, ob diese sich bei der Aufstellung des Bebauungsplans in konzeptionelle Widersprüche verstrickt hat und eine planungsrechtlich unzulässige Mischform zwischen Angebots- und vorhabenbezogenem Bebauungsplan schaffen wollte (vgl. dazu auch: OVG NRW, Urteil vom
14. Mai 2013 – 2 D 37/12.NE, BauR 2013, 1966 und juris, Rn. 35). Randnummer 91 Hierzu hat der Senat Folgendes entschieden: Randnummer 92 „Zwar ist die Entscheidung der Antragsgegnerin für das Instrument eines Angebotsplans grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstanden. Die Gemeinde ist bei der Wahl des Planungsinstruments, mit dem sie ihre städtebaulichen Ziele erreichen will, weitestgehend frei. Auch wenn die Gemeinde mit dem Bebauungsplan das Vorhaben eines bestimmten Vorhabenträgers planungsrechtlich ermöglichen will, ist sie aufgrund von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht gezwungen, einen mit einer Durchführungsverpflichtung des Vorhabenträgers und dem Gebot zur Aufhebung des Bebauungsplans bei Nichtdurchführung des Projekts (§ 12 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 BauGB) gekoppelten vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufzustellen (...). Allerdings darf sich der Plangeber bei Ausnutzung dieser Planungsform und Freiheit nicht in konzeptionelle Widersprüche verstricken und sich selektiv einmal auf den offenen Angebotscharakter des Bebauungsplans, ein anderes Mal auf dessen Projektbezug berufen“ (vgl. Senatsurteil vom
15. Februar 2019 – 8 C 11387/18.OVG –, BauR 2019, 922 und juris, Rn. 38 f.). Randnummer 93 Es spricht viel dafür, dass auch der vorliegende Bebauungsplan an dem dargestellten konzeptionellen Widerspruch leidet, weil in der Planbegründung, im Umweltbericht und in der Abwägungstabelle wechselnd mal auf den Angebotscharakter, mal auf die Projektstudie des Investors abgestellt wird. So wird etwa in der Planbegründung hinsichtlich der zu erwartenden verkehrlichen und schalltechnischen Auswirkungen der Planung einerseits auf die „zum Bebauungsplan erstellten Gutachten“ verwiesen, andererseits aber hervorgehoben, diese seien in Anlehnung an die Projektstudie „von einer Worst-Case-Betrachtung auf Basis der Festsetzungen“ ausgegangen, da sonst aus dem Angebotsbebauungsplan keine vorhabenbezogenen Parameter abzuleiten seien, die eine sinnvolle Beurteilung ermöglicht hätten (S. 11 der Planbegründung). Dabei wird jedoch nicht darauf eingegangen, dass insbesondere die schalltechnische Immissionsprognose etwa hinsichtlich der Anzahl und Lage ober- und unterirdischer Parkplätze sowie der Anlieferungsbereiche sich ausschließlich an dem vom Investor geplanten Bauvorhaben orientiert hat. Sodann wird in der Planbegründung konstatiert: „Da im Bebauungsplanverfahren kein Vorhabenbezug besteht, kann die Verkehrsentwicklung auch deutlich geringer als prognostiziert ausfallen“. Dass der Plan aufgrund des weitgehenden Fehlens von Festsetzungen zur Lage und Größe von Gebäuden, zur maximalen Anzahl von Wohnungen, Pflegeheimplätzen oder Hotelzimmern sowie zur inneren Erschließung des Gebiets umgekehrt auch eine intensivere Nutzung mit höheren Verkehrsimmissionen zulassen könnte, wird hingegen nicht konkret erwogen. Im Übrigen ergibt sich aus den Ausführungen des Senats zur Antragsbefugnis, dass die der Abwägung zugrunde gelegten Immissionsgutachten selbst die bei Verwirklichung der Vorhaben aus der Projektstudie des Investors zu erwartenden planbedingten Verkehrsbewegungen und daraus resultierenden Verkehrsimmissionen wohl nicht realistisch abbilden. III. Randnummer 94 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Randnummer 95 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO. Randnummer 96 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Beschluss Randnummer 97 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).