(2)Die in der Musterallgemeinverfügung vorgesehene Betriebsbeschränkung des Einzelhandels – Ziffer 3 Buchst. b Anlage 3 18. CoBeLVO – begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten durfte der Verordnungsgeber gemäß § 32 Abs. 1 IfSG unter den Voraussetzungen regeln, die für Maßnahmen nach den §§ 28 ff. IfSG maßgebend sind. Für Beschränkungen des Einzelhandels kommen dafür allein § 28 Abs. 1, § 28a Abs. 1 IfSG in Betracht. Nach § 28 Abs. 1 IfSG sind die notwendigen Schutzmaßnahmen, die für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite beispielhaft in § 28a Abs. 1 IfSG aufgezählt sind, zu treffen, wenn – wie hier – Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Randnummer 30 (
- a)Bei der vorgesehenen Beschränkung des Einzelhandels handelte es sich um eine notwendige und erforderliche Schutzmaßnahme i. S. d. § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19. Randnummer 31 Die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel ist nach § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG als mögliche Maßnahme für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag ausdrücklich vorgesehen. Diese Feststellung lag für die gesamte Geltungsdauer der 18. CoBeLVO vor. Der Deutsche Bundestag hat das Fortbestehen einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite mit Beschluss vom 4. März 2021 (Plenarprotokoll 19/215, S. 27052 C) festgestellt. Randnummer 32 Der Verordnungsgeber hat seine Entscheidung ferner zu Recht gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG insbesondere am Schutz von Leben und Gesundheit, der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sowie der 7-Tages-Inzidenz ausgerichtet. Denn wenn diese Inzidenz landesweit einen Schwellenwert von 50 überschreitet, sind nach § 28a Abs. 3 Satz 4 und 10 IfSG landesweit abgestimmte, umfassende und auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Diese Voraussetzungen waren während des Geltungszeitraums der 18. CoBeLVO erfüllt. Den gemäß § 28a Abs. 3 Satz 13 IfSG maßgeblichen Veröffentlichungen des Robert-Koch-Instituts (RKI) zufolge lag die 7-Tages-Inzidenz für Rheinland-Pfalz in der Zeit vom 12. März bis zum 26. Mai 2021 durchgehend über 50. Randnummer 33 (
- b)Die Regelung in Ziffer 3 Buchst. b der Musterallgemeinverfügung nach Anlage 3 18. CoBeLVO ist überdies mit den Grundrechten der Klägerin vereinbar. Aus ihr folgt keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG. Randnummer 34 Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches grundsätzlich gleich zu behandeln. Je nach Regelungsgegenstand und betroffenem Lebens- und Sachbereich ergeben sich dabei unterschiedliche Grenzen. Im Bereich des Infektionsschutzes als besonderem Gefahrenabwehrrecht darf der Verordnungsgeber besonders bei Massenerscheinungen, die sich wie die weltweite COVID-19-Pandemie auf eine Vielzahl von Lebensbereichen auswirken, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen. Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt. Dies gilt in besonderer Weise bei Auftreten neuartiger Gefahrenlagen und Entwicklungen, die ein schnelles Eingreifen des Verordnungsgebers erforderlich machen, für die es bisher aber an zuverlässigen Erfahrungen fehlt (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 21. Oktober 2020 – Vf. 26-VII-20 –, juris, Rn. 24 m. w. N). Die sachliche Rechtfertigung einzelner Schutzmaßnahmen ist nicht nur anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Es sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, wie die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte sowie öffentliche Interessen am uneingeschränkten Aufrechterhalten bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. OVG RP, Beschluss vom 05. November 2020 – 6 B 11353/20.OVG –, juris, Rn. 10 m. w. N.). Randnummer 35 Hiervon ausgehend ist nicht festzustellen, dass durch die angegriffene Regelung die Betreiber großflächiger Einzelhandelsbetriebe gegenüber Betreibern kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe auf verfassungswidrige Weise ungleich behandelt wurden. Randnummer 36 COVID-19 stellte im Frühjahr 2021 noch eine neuartige Gefahr dar; die neu auftretenden Mutationen (Alpha-Variante) waren noch nicht hinreichend erforscht. Ein Impfstoff stand erst für einen kleinen Teil der Bevölkerung zur Verfügung. Randnummer 37 Die in § 23 Abs. 4 i.V.m. Ziffer 3 Buchst. b Anlage 3 18. CoBeLVO angeordnete Schließung gewerblicher Einrichtungen für den Kundenverkehr – mit Ausnahme von Einzelterminen – war zudem Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts. Der Verordnungsgeber verfolgte in der 18. CoBeLVO ausweislich der Begründung das Ziel, gewerbliche und andere Einrichtungen nach den tiefgreifenden Maßnahmen zur Kontaktreduzierung im Januar und Februar 2021 schrittweise zu öffnen. Insoweit folgte die 18. CoBeLVO dem Bund-Länder-Beschluss vom 3. März 2021 (abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/bund-laender- beschluss-1872126). Kam es in der Folge regional wieder zu hohen Neuinfektionszahlen, sollten die betroffenen Landkreise oder kreisfreien Städte einzelne oder alle Öffnungsschritte wieder zurücknehmen (sog. Notbremse). Bei einer 7-Tages-Inzidenz über 100 bedeutete dies, die Regeln aus der Zeit vor der Öffnung wieder in Kraft zu setzen. Für Rheinland-Pfalz waren das die Regeln der 16. CoBeLVO, für den Einzelhandel also § 5 Abs. 2 16. CoBeLVO. Die hier angegriffene Ziffer 3 Buchst. b der Musterallgemeinverfügung nach Anlage 3 18. CoBeLVO ist dieser Regelung wortgleich nachgebildet. Durch diese Regelung wollte der Verordnungsgeber die Ausbreitung von SARS-CoV-2 trotz Lockerungen begrenzen. Nach dem Motto „Wir bleiben zuhause“ beabsichtigte er, die Anzahl der Kontakte zwischen Menschen unterschiedlicher Hausstände auf ein Mindestmaß zu reduzieren, namentlich durch die in Ziffer 2 der Musterallgemeinverfügung nach Anlage 3 18. CoBeLVO aufgestellte Regel, dass jeder sich im öffentlichen Raum nur alleine oder mit den Angehörigen des eigenen Hausstands und einer Person eines weiteren Hausstands aufhalten durfte. Das Wirtschaftsleben sollte auf die wesentlichen, für die Grundversorgung der Bevölkerung notwendigen Bereiche beschränkt bleiben. In den besonders ansteckungsträchtigen Innenräumen sollte es möglichst nicht zu länger andauernden Begegnungen kommen. Randnummer 38 Die streitgegenständliche Beschränkung des Einzelhandels fügt sich schlüssig in dieses Regelungskonzept ein. Konzeptioneller Ausgangspunkt ist das Vermeiden nicht zwingend erforderlicher persönlicher Kontakte. Dabei hat sich der Verordnungsgeber dazu entschieden, die Regel, jeder Hausstand dürfe höchstens mit einer Person eines weiteren Hausstandes in Kontakt kommen, auf den gesamten öffentlichen Raum anzuwenden (vgl. Ziffer 2 der Musterallgemeinverfügung nach Anlage 3 18. CoBeLVO). Dann ist es aber nur konsequent, auch private, aber für den öffentlichen Verkehr geöffnete Orte – wie etwa den Einzelhandel – in diese Regel einzubeziehen. Wird für jeden Hausstand ein eigener Einkaufstermin vereinbart, trifft dieser Hausstand im Einzelhandelsgeschäft, genau wie im öffentlichen Raum, lediglich auf eine weitere Person: die Verkäuferin bzw. den Verkäufer. Die vorgesehenen Ausnahmen für Einrichtungen, die der Daseinsvorsorge und der Deckung des täglichen Lebensbedarfs dienen, sind in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden. Denn diese sichern die Grundversorgung der Bevölkerung. Letztlich liegt es in der Natur der beabsichtigten Kontaktvermeidung, dass Einrichtungen wie Möbelhäuser, in denen normalerweise eine große Anzahl Menschen zusammentrifft, durch Kontaktbeschränkungen stärker betroffen werden als Orte, an denen sich auch sonst nur wenige Menschen aufhalten. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt darin nicht. Randnummer 39 (
- c)Ferner verstößt die Regelung in § 23 Abs. 4 i. V. m. Ziffer 3 Buchst. b der Musterallgemeinverfügung nach Anlage 3 18. CoBeLVO nicht gegen das Recht der Klägerin am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 14 Abs. 1 GG. Der mit der Betriebsbeschränkung verbundene Eingriff erweist sich als gerechtfertigt und ist insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden. Randnummer 40 Ziffer 3 Buchst. b der Musterallgemeinverfügung in Anlage 3 18. CoBeLVO war geeignet, den legitimen Zweck der Kontaktvermeidung zu fördern. Die Eignung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich Einkaufende an Orten mit einer Vielzahl kleiner Einzelhändler trotz Einzelterminvergabe möglicherweise außerhalb der Geschäftsräume begegnen. Mit diesem Einwand weist die Klägerin zwar auf vermeintliche Lücken im Infektionsschutzkonzept des Verordnungsgebers hin, vermag damit aber nicht dessen Geeignetheit im Übrigen in Frage zu stellen. Denn soweit das Schutzkonzept reicht, fördert es die bezweckte Kontaktvermeidung, indem es die Anzahl der sich gleichzeitig im Umfeld des Einzelhandels aufhaltenden Personen reduziert. Etwaige Begegnungen mit anderen Kunden werden überdies aus den Verkaufsräumen ins Freie verlagert, wo eine geringere Infektionsgefahr besteht. Für die Geeignetheit sprechen auch die wissenschaftlichen Erkenntnisse des RKI, das nach § 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG bei der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten und der Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen über besondere Expertise verfügt. Das RKI hat in seinem am 19. März 2021 veröffentlichten „Intensitäts-Stufenkonzept“ ControlCOVID (abrufbar unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/ZS/Pandemieplan_Strategien.html) bei Vorliegen weiterer Indikatoren bereits ab einer Inzidenz von 50 ausdrücklich vorgeschlagen, die Schließung des Einzelhandels zu erwägen. Randnummer 41 Die Regelung war ferner erforderlich, da dem Verordnungsgeber keine milderen, aber gleich effektiven Schutzmaßnahmen zur Verfügung standen. Eine Schließung des gesamten nichtprivilegierten Einzelhandels wäre zwar gleich effektiv, jedoch nicht milder als die vorliegende Regelung gewesen. Die Anzahl erlaubter Terminkunden weiterhin an der Größe der Verkaufsfläche auszurichten, hätte zwar einen milderen Eingriff in die Rechte der Klägerin bedeutet. Damit hätte aber nicht genauso effektiv ausgeschlossen werden können, dass sich die Kunden an den Eingängen, in den Verkaufsräumen oder bei der Anreise mit öffentlichen Verkehrsmitteln begegnen, wie dies bei Aufenthalt nur eines Haushalts im Geschäft gewährleistet gewesen wäre. Anders als die Klägerin meint, ist es ebenfalls keine gleich effektive Regelung, nur besonders großen Einzelhandelsbetrieben die Terminvereinbarung mit mehreren Hausständen zu gestatten. Fraglich ist dabei bereits, nach welchen Kriterien „große“ von „kleinen“ Einzelhändlern abzugrenzen gewesen wären. Um jedem Betrieb, seiner Größe und den örtlichen Gegebenheiten wie der Zahl der Abteilungen sowie der Ein- und Ausgänge gerecht zu werden, hätte es gleichsam einer Entscheidung in jedem Einzelfall bedurft, was sich mangels Praktikabilität und der daraus resultierenden Unübersichtlichkeit für die Normadressaten ebenfalls als weniger effektiv als eine generelle Beschränkung des gesamten Einzelhandels darstellt. Randnummer 42 Zuletzt erweist sich die Maßnahme auch als angemessen. Bei der hierbei vorzunehmenden Abwägung der widerstreitenden Interessen überwiegen die mit den Betriebsbeschränkungen verfolgten Gemeinwohlbelange die Auswirkungen auf die betroffenen Individualrechtsgüter der Klägerin. Ausgangspunkt dieser Überlegung ist, dass die Klägerin hauptsächlich in ihren wirtschaftlichen Interessen betroffen war und diesen schon abstrakt betrachtet ein geringer verfassungsrechtlicher Rang zukommt. Der Eingriff wirkt hier zudem aufgrund seiner konkreten Ausgestaltung weniger schwer. Denn der Erlass der Musterallgemeinverfügung war jeweils nur für wenige Wochen angeordnet. Bereits bei einer siebentägigen 7-Tages-Inzidenz unter 100 war die Allgemeinverfügung wieder aufzuheben. Die wirtschaftliche Tätigkeit an sich blieb der Klägerin in Form von Abholung und Lieferung sowie bei Terminvergabe an einzelne Haushalte erlaubt. Zudem milderten staatliche Überbrückungshilfen die finanziellen Einbußen aufgrund der Einschränkungen auch für große Betriebe. So wurde beispielsweise im Zusammenhang mit dem Bund-Länder-Beschluss vom 3. März 2021 die Umsatzhöchstgrenze bei der Überbrückungshilfe III teilweise aufgehoben. Randnummer 43 Demgegenüber diente die Kontaktreduzierung dem Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit, also hochrangigen, in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgütern. Gefahr drohte diesen Rechtsgütern durch die lebensbedrohliche Erkrankung COVID-19 einschließlich möglicher gravierender Spätfolgen. Je mehr Menschen in einer Region infiziert waren, desto größer war die konkrete Gefahr einer Infektion. Stieg die Zahl der Erkrankten zu stark an, bestand die Gefahr einer Überlastung des öffentlichen Gesundheitswesens, wodurch auch die gesundheitliche Versorgung Nichtinfizierter gefährdet war. Auch das RKI schätzte die Gesundheitsgefahr durch COVID-19 im fraglichen Zeitraum als sehr hoch ein. Angesichts dieser Umstände und des diffusen Infektionsverlaufs im Frühjahr 2021 bei hohen Ansteckungszahlen mit COVID-19 war zügiges Handeln geboten. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als angemessen, neben der streitgegenständlichen Beschränkung nicht zugleich Ausnahmen für besonders großflächige Einzelhandelsbetriebe vorzusehen. Randnummer 44
- b)Ist demnach die Rechtsgrundlage in Ziffer 3 Buchst. b der Musterallgemeinverfügung nach Anlage 3 18. CoBeLVO rechtlich nicht zu beanstanden, begegnet auch die Umsetzung der Musterallgemeinverfügung durch den Beklagten in seiner Allgemeinverfügung vom 25. März 2021 keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere war der Beklagte nach § 23 Abs. 4 Satz 1 18. CoBeLVO dafür zuständig. Wie in § 23 Abs. 4 Satz 1 18. CoBeLVO vorausgesetzt, lag die 7-Tages-Inzidenz im Kreisgebiet des Beklagten an den drei Tagen vor Erlass der Allgemeinverfügung über dem Schwellenwert von 100. Anhaltspunkte für einen atypischen Ausnahmefall, wie beispielsweise ein lokal begrenztes Ausbruchsgeschehen, dem der Beklagte nach § 23 Abs. 4 Satz 4 18. CoBeLVO unter Ausübung eigenen Ermessens hätte begegnen müssen, liegen nicht vor. Randnummer 45 2. Erweist sich Ziffer 3 Buchst. b der Allgemeinverfügung vom 25. März 2021 als rechtmäßig, wird die Klägerin auch nicht durch die gleichlautende Ziffer 4 Buchst. b der Allgemeinverfügung vom 12. April 2021 in ihren Rechten verletzt. Der Beklagte war zum Erlass dieser Allgemeinverfügung auf Grundlage des rechtlich nicht zu beanstandenden § 23 Abs. 4 18. CoBeLVO verpflichtet, da die 7-Tages-Inzidenz im Kreisgebiet zuvor nicht mindestens an sieben Tagen infolge unter 100 gefallen war (vgl. § 23 Abs. 4 Satz 2 18. CoBeLVO). Randnummer 46 Eine Rechtsverletzung ergibt sich auch nicht für den 24. und den 25. April 2021, obwohl die Rechtsgrundlage der Allgemeinverfügung – § 23 Abs. 4 18. CoBeLVO – gemäß § 26 Abs. 2 19. CoBeLVO bereits mit Ablauf des 23. April 2021 außer Kraft getreten war. Denn aufgrund des seit dem 23. April 2021 geltenden § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Teils. 1 IfSG war es der Klägerin am Wochenende des 24. und 25. April 2021 untersagt, ihr A***er Ladengeschäft zu öffnen. Gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Teils. 3 Buchst. b IfSG war eine Öffnung des Geschäfts für einzelne Kunden unter bestimmten Voraussetzungen nach Maßgabe der Verkaufsfläche nur erlaubt, wenn die 7-Tages-Inzidenz im betreffenden Landkreis nicht bereits an drei aufeinanderfolgenden Tagen den Schwellenwert von 150 überschritten hatte. Die 7-Tages-Inzidenz im Kreisgebiet des Beklagten lag indes seit dem 13. April 2021 über diesem Schwellenwert. Randnummer 47 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO. Randnummer 48 Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG). Dabei orientiert sich die Kammer für jede der beiden streitgegenständlichen Allgemeinverfügungen an dem in Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169) vorgesehenen Wert von 15.000 € für gewerberechtliche Untersagungsverfahren. Dieser Wert war aufgrund der auf wenige Wochen begrenzten Dauer der Maßnahmen zu halbieren (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 8. April 2020 – 3 EN 245/20 –, juris, Rn. 57).