Pflicht zur Bescheidung eines Änderungsantrags einer Erzeugerorganisation von landwirtschaftlichen Produkten; Möglichkeit der Wahl des Anzeigeverfahrens bei nicht genehmigungspflichtigen Änderungen; A

§ 12Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV

§ 12Abs. 2 Satz 1 OGErzeuger

OrgDV in Abgrenzung zum Anzeigeverfahren für nicht genehmigungspflichtige Änderungen nach Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/

§ 12Abs. 3 OGErzeuger

OrgDV (a). Dem Anspruch der Klägerin auf Genehmigung ihres Änderungsantrags bezüglich des Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... steht nicht entgegen, dass die Klägerin die Änderung beantragte, aber vor einer Bewilligung mit der Investition begann, indem sie den Gabelstapler bestellte. Dies führt weder dazu, dass der Anspruch untergegangen ist (

1. b)noch kann der Klägerin ein „vorzeitiger Maßnahmebeginn“ entgegengehalten werden (c). Randnummer 37 (
2. a)Der Antrag der Klägerin vor Beginn der Investition ist als Änderungsantrag im Sinne des Art. 66 Abs. 1 und Abs. 3 lit b DurchführungsVO (EU) Nr. 543/

§ 12Abs. 2 Satz 1 OGErzeuger

OrgDV zu verstehen. Der Beklagte muss daraufhin über die Genehmigung entscheiden. Dieses Antragsverfahren für genehmigungspflichtige und nicht genehmigungspflichtige Änderungen ist abzugrenzen von dem Anzeigeverfahren nach Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/

§ 12Abs. 3 OGErzeuger

OrgDV, mit dem die Klägerin Investitionen auf eigenes Risiko beginnen kann und diese gefördert werden, wenn die Erzeugerorganisation die Voraussetzungen (nicht genehmigungspflichtige Änderung, keine Maßnahmeüberschreitung über 20 % und umgehende Mitteilung) erfüllt. Bei dem Anzeigeverfahren muss der Beklagte die Voraussetzungen prüfen und der Klägerin einen Hinweis erteilen, wenn die Anzeige die Voraussetzungen nicht erfüllt und dies förderschädlich ist. Die Beihilfefähigkeit der Investition prüft der Beklagte dann erst mit dem Feststellungsbescheid für das Tranchenjahr. Randnummer 38 Der gesetzliche Rahmen für die Änderungsverfahren ist wie folgt: Alle Änderungen des operationellen Programms innerhalb des Jahres richten sich nach Art. 66 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 und § 12 OGErzeugerOrgDV. Dabei sind genehmigungspflichtige Änderungen und nicht genehmigungspflichtige Änderungen zu unterscheiden (vgl. ähnliche Begriffe in der Verwaltungsvorschrift Baden-Württemberg - VwV GMO – Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die Genehmigung von operationellen Programmen und die Gewährung von Beihilfen nach der gemeinsamen Marktorganisation im Sektor Obst und Gemüse vom

1. Oktober 2018 – Az.: 22.8311.21-2 – im Folgenden: VV BW). Wie diese voneinander abzugrenzen und zu behandeln sind, ist bislang zwischen den Beteiligten nicht klar definiert. Das Unionsrecht differenziert zwischen Änderungen der operationellen Programme, welche die Behörde gestattet nach Art. 66 Abs. 1 - 3 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011, und Änderungen der operationellen Programme, welche die Erzeugerorganisationen ohne vorherige Genehmigung vornehmen können nach Art. 66 Abs. 4 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/
2. Die nähere Ausgestaltung dieser zwei Änderungsverfahren ist den Mitgliedstaaten überlassen. Dies präzisiert zum einen § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV dahingehend, dass die Erzeugerorganisationen Änderungen des operationellen Programms beantragen müssen. Zum andern „können“ die Erzeugerorganisationen nach § 12 Abs. 3 OGErzeugerOrgDV Änderungen ohne vorherige Genehmigung auf deren eigenen finanzielle Verantwortung vornehmen, wenn sie „
3. das operationelle Programm nur teilweise durchführen,
4. die in dem genehmigten Programm für die Jahrestranche aufgeführten Ausgaben für einzelne Maßnahmen um bis zu 20 Prozent überschreiten.“ Diese Änderungen der Ausgaben in dem genehmigten operationellen Programm müssen die Erzeugerorganisationen nach Art. 66 Abs. 4 Satz 2 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 umgehend der Behörde anzeigen. Randnummer 39 Aus diesen Regelungen ergaben sich in der Vergangenheit unterschiedliche Auslegungen, die zu dem vorliegenden Rechtsstreit beigetragen haben. So wurde die Regelung zeitweise so verstanden, dass alle Änderungen, welche die Kosten der Maßnahme nicht um mehr als 20 % erhöhten, nur nachträglich angezeigt werden mussten, wobei eine Sammelanzeige zum Jahresende ausreichte. So zu verstehen ist das Schreiben des Beklagten vom
5. Juli 2013, wonach alle Änderungen („Aufnahme neuer Maßnahmen oder Aktionen sowie wesentliche Erhöhungen bereits genehmigter Aktionen/ Maßnahmen“) nachträglich angezeigt werden konnten. Daraus folgerte der Beklagte, dass er Änderungen unterhalb des 20%-Grenze nicht bescheiden musste, unabhängig davon, ob die Klägerin diese vorab beantragte oder hinterher anzeigte (vgl. Schreiben des Beklagten vom
6. Januar 2014, vgl. dazu uneindeutig die Dienstanweisung des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 14.08.2013 zur Anerkennung von Erzeugerorganisationen (EO) sowie zur Gewährung von Beihilfen und den damit verbundenen Verwaltungskontrollen, Vor-Ort-Kontrollen und fachaufsichtlichen Prüfungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom
7. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse, Verordnung über die einheitliche GMO, und den hierzu erlassenen Durchführungsbestimmungen im Sektor Obst und Gemüse – im Folgenden: Dienstanweisung). Auf manche Änderungsanträge reagierte der Beklagte mit einer Zustimmung, andere lehnte er ab und auf andere schwieg er. Im vorliegenden Rechtsstreit dagegen vertritt der Beklagte die Ansicht, dass alle Änderungen vorab beantragt und genehmigt werden müssen, außer es handele sich um Kostenerhöhungen o.ä. Demgegenüber differenziert die VV BW danach, was geändert werden soll: Inhaltliche Änderungen des operationellen Programms müssen vorab genehmigt werden (dort sog. genehmigungspflichtige Änderungen), Änderungen im Rahmen des operationellen Programms kann die Erzeugerorganisation nachträglich anzeigen (dort sog. mitteilungspflichtige Änderungen). Randnummer 40 Die Kammer legt die Änderungsvorschriften nach dem Wortlaut wie folgt aus: Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 OGErzeugerOrgDV „sind“ „Änderungen des operationellen Programms“ „zu beantragen“. Die Formulierung enthält zunächst keine Einschränkungen, sie umfasst alle Änderungen, auch inhaltliche Änderungen, wie es Art. 66 Abs. 3 lit b DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011 erlaubt. Alle Änderungen sind damit grundsätzlich vorab genehmigungspflichtig. Nach § 12 Abs. 3 Nr. 2 OGErzeugerOrgDV gilt speziell für Änderungen bei den „aufgeführten Ausgaben“ „in dem genehmigten Programm“, dass die Erzeugerorganisationen diese „ohne vorherige Genehmigung auf deren eigene finanzielle Verantwortung“ vornehmen „können“. Damit sind nur spezielle Änderungen, nämlich Änderungen der Ausgaben innerhalb des genehmigten operationellen Programms, von der Genehmigungspflicht ausgenommen. Diese dürfen außerdem die Kosten der Maßnahme nicht um mehr als 20 % übersteigen, was angesichts des hohen Bewilligungsbetrags bislang regelmäßig unproblematisch war. Bei diesen nicht genehmigungspflichtigen Änderungen können die Erzeugerorganisationen selbst entscheiden, welches Änderungsverfahren sie wählen. Sie können sich an der grundsätzlichen Genehmigungspflicht orientieren und auch die nicht genehmigungspflichtigen Änderungen im Antragsverfahren vorab genehmigen lassen. Oder sie „können“ bei nicht genehmigungspflichtigen Änderungen von der Ausnahmeregelung Gebrauch machen, indem sie mit den Investitionen auf eigenes Risiko beginnen und die Änderungen im Anzeigeverfahren umgehend anzeigen. Dann erhalten sie im Feststellungsbescheid eine Entscheidung über die Beihilfefähigkeit. Randnummer 41 Diese Auslegung entspricht auch dem Sinn und Zweck des EU-Förderregimes für Erzeugerorganisationen. Einerseits soll die Erzeugerorganisation an den Inhalt des operationellen Programms gebunden sein, damit dessen Ziele erreicht werden und alle weiteren Genehmigungsvoraussetzungen (vgl. Art. 33 VO (EU) Nr. 1308/2013 und Art. 60 und 104 DurchführungsVO (EU) Nr. 543/2011) gewährleistet sind. Andererseits soll sie wirtschaftlich flexibel auch innerhalb des Jahres agieren können. Dieser Spannungslage entspricht die Auslegung der zwei Änderungsverfahren: Alle inhaltlichen Änderungen des operationellen Programms muss die Erzeugerorganisation vorab genehmigen lassen. Die Bewilligungsbehörde soll vorab prüfen und gewährleisten können, dass alle Voraussetzungen erfüllt sind, und die Erzeugerorganisation soll vor unsicheren Investitionen geschützt werden. Damit sich die Investition dadurch nicht auf unbekannte Zeit verzögert, ist der Beklagte gehalten, innerhalb von vier Wochen über Änderungsanträge zu entscheiden (vgl. Ziffer 5.3.1 Dienstanweisung). Wenn sich die Ausgaben innerhalb des genehmigten operationellen Programms ändern, kann die Erzeugerorganisation direkt investieren. Zeigt sie diese Änderung im Anzeigeverfahren umgehend an, verliert sie ihren Förderanspruch nicht. Randnummer 42 Es entspricht ebenfalls dem Sinn und Zweck des EU-Förderregimes für Erzeugerorganisationen, den Erzeugerorganisationen bei nicht genehmigungspflichtigen Änderungen ein Wahlrecht zu geben, ob sie diese vorab beantragen oder hinterher anzeigen wollen. Nicht zu folgen ist der Ansicht und Praxis des Beklagten, dass er vorab beantragte nicht genehmigungspflichtige Änderungen unterhalb der 20%-Grenze nicht bescheiden müsse. Denn es kann schwierig sein, genehmigungspflichtige inhaltliche Änderungen und nicht genehmigungspflichtige Änderungen der Ausgaben innerhalb des operationellen Programms voneinander abzugrenzen. Entscheidend ist das operationelle Programm für das jeweilige Jahr. Je nachdem, wie genau das operationelle Programm beschrieben ist, kann eine Investition vom Inhalt umfasst sein oder darüber hinausgehen. In dem operationellen Programm sind unterschiedliche Konkretisierungsstufen zu finden (Ziel der Maßnahme, konkrete Aktion, konkrete Investition nach Art oder Anzahl in Kostenkalkulation zur Plausibilisierung von Kostenschätzungen). Bei allgemeinen Zielvorgaben und einzelnen Schätzpositionen kann unklar sein, auf welcher Konkretisierungsstufe die Änderungen voneinander abzugrenzen sind. Für diese Unsicherheit soll die Erzeugerorganisation nicht das Risiko tragen. Bei teuren oder ungewöhnlichen Investitionen oder längerfristigen Bindungen bietet daher nur das Antragsverfahren der Erzeugerorganisation die erforderliche Rechtssicherheit. Zudem dient es dem Interesse der Allgemeinheit, dass die Erzeugerorganisation die genehmigte Fördersumme sicher zur Erreichung der Förderziele einsetzen kann. Randnummer 43 Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen eines Änderungsantrags zu prüfen. Bei der zusätzlichen Anschaffung des Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... spricht viel dafür, dass dies – auf der engeren Konkretisierungsstufe der Kostenkalkulation - eine inhaltliche Änderung des operationellen Programms darstellte, welche die Klägerin vorab beantragten musste. Denn Kosten für einen Gabelstapler für einen Erzeuger können zwar als Investitionen im Sinne des allgemeinen Textes im Antrag für das operationelle Programm vom
8. Oktober 2014 verstanden werden, den der Beklagte mit Bescheid vom
9. Dezember 2014 bewilligte. Doch in der Kostenkalkulation im Antrag vom
10. Oktober 2015 für das Jahr 2016 finden sich nur genau bezeichnete Gabelstapler, bei denen keine Erzeuger genannt sind und die daher dem P... zuzuordnen waren. Dementsprechend genehmigte der Beklagte nur diese Gabelstapler für den P.... Doch selbst wenn der Gabelstapler für den Erzeuger Sch... keine inhaltliche Änderung des operationellen Programms darstellen würde (z.B. auf der weiten Konkretisierungsstufe Ziel der Maßnahme, Beschreibung der Aktion), hat es der Klägerin freigestanden, diese Investition vorab zu beantragen. Die Klägerin hat die Genehmigung der Änderung mit Schreiben vom
11. April 2016 auch beantragt. Randnummer 44 (b) Dem Anspruch der Klägerin steht nicht entgegen, dass die Klägerin die Änderung beantragte, aber vor einer Bewilligung mit der Investition begann. Dies kann nicht so verstanden werden, dass die Klägerin kein Interesse mehr an der Genehmigung hatte. Die Klägerin bestellte den Gabelstapler, weil sie aufgrund der Praxis der vorangegangenen Jahre davon ausging, dass die Voraussetzungen für eine (nicht genehmigungspflichtige) Änderung im Anzeigeverfahren vorlagen. Grund dafür war eine Verwaltungspraxis, die auf dem früheren Verständnis des Beklagten von den Änderungsverfahren beruhte. Die Praxis im Jahr 2016 war, dass alle Anträge während des Jahres als Anzeigen behandelt wurden, da § 12 Abs. 2 Satz 2 OGErzeugerOrgDV so verstanden wurde, dass nur ein Änderungsantrag zum Jahresende zulässig war. Gleichzeitig behandelte der Beklagte aber einige Anträge, die er eigentlich als Anzeigen verstand, wie Anträge und „stimmte“ der Änderung „zu“ (vgl. Schreiben vom
12. April 2016). Auf den Änderungsantrag der Klägerin vom
13. April 2019 reagierte der Beklagte mit einer Eingangsmitteilung und einem „Gestattungsschreiben“, mit dem der Beklagte aber nur den Antrag bezüglich Maßnahme 4 Aktion 1 gestattete, jedoch nichts zur beantragten Änderung in Maßnahme 3 Aktion 1 schrieb. Die Aktennotiz zu Maßnahme 3 Aktion 1 „keine Gestattung erforderl.“ legt nahe, dass der Beklagte der Ansicht war, alle Änderungen unterhalb des 20%-Grenze des § 12 Abs. 3 Nr. 2 OGErzeugerOrgDV – auch wenn sie das operationelle Programm inhaltlich änderten - nicht bescheiden zu müssen. Den allgemeinen Hinweis auf § 12 Abs. 3 OGErzeugerOrgDV konnte die Klägerin so verstehen, dass ihr Antrag als Anzeige gewertet wurde, die nicht genehmigt werden musste. Aufgrund dieser Verwaltungspraxis kann die Klägerin nicht darauf verwiesen werden, dass sie ihren Antrag auf Genehmigung der Änderung des operationellen Programms in Bezug auf Maßnahme 3 Aktion 1 konkludent zurückgezogen hätte oder dieser sich erledigt hätte, indem sie mit der Investition begann. Die Klägerin erfuhr erst durch den Änderungsbescheid vom
14. Januar 2017, dass der Beklagte den Antrag nicht genehmigt hat. Randnummer 45 (c) Dem Anspruch der Klägerin auf Genehmigung der Änderung des operationellen Programms im Rahmen von Maßnahme 3 Aktion 1 hinsichtlich des Gabelstaplers für den Erzeuger Sch... steht auch kein „vorzeitiger Maßnahmebeginn“ entgegen. Randnummer 46 In seinem Änderungsbescheid lehnte der Beklagte die Genehmigung bzw. die Förderfähigkeit zunächst mit dem Hinweis auf einen „vorzeitigen Maßnahmebeginn“ ab. Nachdem die Klägerin im Widerspruchsverfahren vorgetragen hatte, dass sie die Genehmigung der Änderung des operationellen Programms hinsichtlich des Gabelstaplers bereits vor der Bestellung des Gabelstaplers im Änderungsantrag vom
15. April 2016 beantragt hatte, ergänzte der Beklagte seine Begründung im Widerspruchsbescheid. Er führte sodann aus, die Klägerin habe nicht dargelegt, welche Ziele sie damit für die gesamte Erzeugerorganisation verfolge. Unklar bleibt in der Begründung, ob der Beklagte weiter an dem Ablehnungsgrund „vorzeitiger Maßnahmebeginn“ festhält. Randnummer 47 Es kann der Klägerin jedenfalls kein vorzeitiger Maßnahmebeginn entgegengehalten werden, da dieser allgemeine subventionsrechtliche Einwand nicht zu dem EU-Förderregime für Erzeugerorganisationen passt. Im allgemeinen Subventionsrecht darf der Investor nicht rechtlich verbindlich die Investition beginnen, bevor die Förderung bewilligt ist. Diese Einschränkung soll den Zuwendungsempfänger vor finanziellen Nachteilen schützen, die Bewilligungsbehörde soll frei entscheiden können und Haushaltsmittel sollen wirksam eingesetzt werden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
16. September 1981 – 8 A 31/80, AS 17 S. 10, 13). Diese allgemeinen Regeln entsprechen nicht den Änderungsverfahren im EU-Förderregime für Erzeugerorganisationen. Nach den unionsrechtlichen Vorgaben können und sollen die Erzeugerorganisationen eine Fördersumme einsetzen, die bereits genehmigt ist. Es gibt – wie bereits dargestellt – zwei Änderungsverfahren, um einerseits die Ziele des operationellen Programms zu erreichen und andererseits den Erzeugerorganisationen zu ermöglichen, wirtschaftlich flexibel zu agieren. Der Einwand des Beklagten muss sich daher im Rahmen der Systematik der Änderungsverfahren bewegen. Randnummer 48 Zum einen kann der Einwand des Beklagten des „vorzeitige Maßnahmenbeginns“ so verstanden werden, dass es förderschädlich war, dass die Klägerin vor der Entscheidung über den Änderungsantrag mit der Investition begann. Dies widerspräche aber der damaligen Verwaltungspraxis, nach der – wie bereits dargestellt – alle Anträge als Anzeigen gewertet wurden und das Schweigen des Beklagten zeigen sollte, dass die Voraussetzungen einer Anzeige vorlagen. Es kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden, dass sie vor dem Beginn der Investition eine Entscheidung hätte abwarten sollen, die sie nach der Verwaltungspraxis nicht erwarten konnte. Zumal die Klägerin mehrfach unwidersprochen vorbrachte, sie habe nachgefragt und sich darum bemüht, Entscheidungen zu erhalten. Randnummer 49 Zum andern könnte der Einwand des „vorzeitigen Maßnahmebeginns“ so eingeordnet werden, dass die Voraussetzungen des Anzeigeverfahrens nicht vorlagen. In diese Richtung geht die Begründung des Beklagten, die Klägerin habe den Erzeuger und den Fördergegenstand nicht genau benannt. Dann wäre der Beklagte aber aus dem Subventionsverhältnis verpflichtet gewesen, dies der Klägerin mitzuteilen. Nach Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entsprach es der Verwaltungspraxis, einen Negativbescheid oder Hinweis zu erlassen, wenn die Voraussetzungen für das Anzeigeverfahren nicht vorlagen. Der Beklagte erließ aber keinen Negativbescheid oder Hinweis. Randnummer 50