Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz 7. Senat 7 A 11610/20 Urteil Vertretungsbefugnis des Bürgermeisters der Verbandsgemeindeverwaltung in Widerspru

Vertretungsbefugnis des Bürgermeisters der Verbandsgemeindeverwaltung in Widerspruchsverfahren Leitsatz Die Durchführung des Widerspruchsverfahrens ist ein Verwaltungsgeschäft im Sinne des § 68 Abs 1 S 1 GemO (juris: GemO RP). Mithin fällt die gesetzliche Vertretung in diesem Verfahren dem Bürgermeister der Verbandsgemeindeverwaltung zu. (Rn.26) Verfahrensgang vorgehend VG Koblenz,

1. April 2020, 1 K 629/19.KO, Gerichtsbescheid Tenor Die Berufung der Klägerin gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Koblenz vom
2. April 2020 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Klägerin – eine Ortsgemeinde im Gebiet der Verbandsgemeinde Adenau, die gemäß § 4 Abs. 2 Gemeindeordnung die Bezeichnung „Stadt“ führt – wendet sich gegen ihre anteilige Heranziehung zu den Personalkosten für die katholische Kindertagesstätte „Sankt Johannes der Täufer“ in Adenau durch den beklagten Kreis. Randnummer 2 Mit Bescheid vom
3. Oktober 2016 setzte der Beklagte den von der Klägerin für die vorgenannte Kindertagesstätte gemäß § 12 Abs. 6 Satz 2 Hs. 1 Kindertagesstättengesetz zu tragenden Gemeindeanteil für die Jahre 2009 bis 2014 auf 195.907,26 € fest, wobei die Jahre 2010 und 2014 wegen der Anerkennung als finanzschwache Jahre unberücksichtigt blieben. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin durch ihren Stadtbürgermeister mit Schreiben vom
4. November 2016 Widerspruch. Der Widerspruch erfolge vorsorglich, da vor Anweisung des Betrages der Stadtrat noch Gelegenheit haben solle, sich mit dem Bescheid auseinanderzusetzen. Nach der noch in 2016 stattfindenden Stadtratssitzung werde man auf die Angelegenheit zurückkommen. Randnummer 3 Mit Schreiben vom
5. November 2016 informierte die Verbandsgemeinde die Ortsgemeinden u.a. darüber, dass die Stadt Adenau mit Blick auf die Frage der Verjährung des festgesetzten Gemeindeanteils vorsorglich Widerspruch eingelegt habe. Soweit andere Ortsgemeinden diesen Weg ebenfalls beschreiten wollten, stellte sie anbei ein Muster für den Widerspruch zur Verfügung. Dieses sah als Absender die jeweilige Ortsgemeinde sowie die Unterschrift des Ortsgemeindebürgermeisters vor. Randnummer 4 Am
6. Januar 2017 ging mit dem Betreff „Endgültige Festsetzung des Gemeindeanteils der Stadt Adenau [...]“ eine durch die Verbandsgemeindekasse angewiesene Zahlung des festgesetzten Betrages auf dem Konto des Beklagten ein. Randnummer 5 Mit Schreiben vom
7. Januar 2017 wandte sich der Stadtbürgermeister der Klägerin an den Bürgermeister der Verbandsgemeinde. In diesem führte er aus, dass die Klägerin ihren Widerspruch aufrechterhalte und übermittelte als Anlage ihre Rechtsauffassung in Form einer formlosen Notiz (ohne Unterzeichner), wonach von einer überwiegenden Verjährung der Forderungen aus dem Bescheid des Beklagten vom
8. Oktober 2016 auszugehen sei. Auf dem Schreiben befindet sich ein Eingangsstempel des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde vom
9. Februar 2017 nebst handschriftlichem Kürzel „Ni“ sowie dem Zusatz „bR“. Dieses Schreiben ist Bestandteil der Verwaltungsakte geworden. Randnummer 6 Am
10. März 2017 teilte der Beklagte der Klägerin – zugeleitet über die Verbandsgemeindeverwaltung – unter Bezugnahme auf ein gemeinsames Gespräch am
11. März 2017 mit, er halte den Widerspruch für unzulässig und unbegründet. Die Unzulässigkeit ergebe sich daraus, dass der Widerspruch allein von dem Stadtbürgermeister der Klägerin unterzeichnet worden sei. Die Ortsgemeinde sei zwar selbst Beteiligte des Verfahrens, müsse sich allerdings bei Erhebung des Widerspruchs von der Verbandsgemeindeverwaltung vertreten lassen, da die originäre Prozessvertretung der Verbandsgemeindeverwaltung obliege. Randnummer 7 Mit E-Mail vom
12. Mai 2017 teilte der Fachbereichsleiter Organisation und Verwaltungssteuerung bei der Verbandsgemeindeverwaltung – unter Weiterleitung einer E-Mail des Stadtbürgermeisters der Klägerin vom
13. Mai 2017 – dem Beklagten „zur Kenntnis“ mit, dass die Stadt Adenau in der weitergeleiteten E-Mail mitgeteilt habe, dass sie das Verfahren weiter betreiben wolle und fragte an, ob zum jetzigen Zeitpunkt schon eine Aussage zur Terminierung möglich sei. In der weitergeleiteten Nachricht hat der Stadtbürgermeister den Bürgermeister der Verbandsgemeinde gebeten, das Verfahren vor dem Kreisrechtsausschuss weiter zu betreiben, da man an der abweichenden Rechtsauffassung festhalte und um Mitteilung gebeten, wann in dieser Sache ein Verhandlungstermin angesetzt sei. Randnummer 8 Mit Schreiben vom
14. Juni 2017 übersandte der Kreisrechtsausschuss des Beklagten der Verbandsgemeindeverwaltung eine Mehrfachausfertigung der Abhilfeprüfung des Beklagten vom
15. Juni 2017 „zur gefälligen Kenntnisnahme und etwaigen Rückäußerungen“. In dieser führt der Beklagte erneut aus, der Widerspruch sei unzulässig, da dem Bürgermeister der Ortsgemeinde zur Widerspruchseinlegung die Prozessführungsbefugnis fehle. Ferner sei der Widerspruch auch unbegründet, da die Forderungen nicht verjährt seien. Eine Rückäußerung erfolgte nicht. Randnummer 9 Mit Widerspruchsbescheid vom
16. Mai 2019 [Datum des Widerspruchsbescheids in der Widerspruchsakte:
17. Mai 2019], wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Widerspruch zurück, da dieser unzulässig sei, da die gesetzlich vorgeschriebenen Prozessvertretungsregeln nicht eingehalten worden seien. Nach § 68 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GemO führe die Verbandsgemeindeverwaltung die Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinden in deren Namen und in deren Auftrag, wozu auch die Vertretung im Widerspruchsverfahren vor dem Kreisrechtsausschuss gehöre. Randnummer 10 Mit ihrer Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Die Klage sei zulässig, insbesondere sei das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Es sei unschädlich, dass sie im Vorverfahren durch den Stadtbürgermeister anstelle des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde vertreten worden sei. Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 GemO sei die Verbandsgemeinde verpflichtet, die Weisungen der Ortsgemeinden zu befolgen. Für die verwaltungsrechtliche Wirksamkeit des Widerspruchs könne es daher nicht darauf ankommen, ob dieser formal vom Stadt- oder Verbandsgemeindebürgermeister erhoben worden sei. Der bei der Erhebung des Widerspruchs vorliegende Vertretungsmangel sei nach der analog anwendbaren Vorschrift des § 177 Bürgerliches Gesetzbuch rückwirkend (§ 184 Abs. 1 BGB) geheilt worden. Der Bürgermeister der Verbandsgemeinde habe die Widerspruchseinlegung durch sein Verhalten zumindest konkludent genehmigt, indem er die rügelose Fortsetzung des Verfahrens ermöglicht habe, ohne erkennbare Einwände gegen die Widerspruchseinlegung zu erheben. Hierdurch habe er aus Sicht eines objektiven Empfängers zum Ausdruck gebracht, dass er die Einlegung des Widerspruchs billige. Denn anderenfalls hätte es ihm infolge der aus § 70 Abs. 1 GemO resultierenden Pflicht zur vertrauensvollen Zusammenarbeit mit ihr oblegen, seine Einwände ausdrücklich geltend zu machen. So habe in einem Telefonat zwischen dem Stadtbürgermeister und dem Büroleiter der Verbandsgemeinde letzterer den Stadtbürgermeister aufgefordert, den Widerspruch unmittelbar auszufertigen und an den Kreisrechtsausschuss zu richten. Des Weiteren habe die Verbandsgemeinde nach Eingang des Widerspruchs am
18. November 2016 die anderen betroffenen Ortsgemeinden über diesen Widerspruch und die Möglichkeit der Einlegung eines Widerspruches informiert und ein Musterschreiben übersandt. Dass dieses lediglich die Unterschrift durch den Ortsbürgermeister vorsehe, lasse nur den Schluss zu, dass die Verbandsgemeinde vertreten durch den Bürgermeister etwaige Widersprüche der Ortsbürgermeister billigen wolle. Zudem werde aus dem Ergebnisprotokoll eines Gesprächs vom
19. November 2016 deutlich, dass der Verbandsgemeindebürgermeister keine Einwände gegen das Widerspruchsverfahren gehabt habe. Auch in der Weiterleitung des Schreibens vom
20. Januar 2017, ohne dass Einwände wegen des Vertretungsmangels erhoben worden wären, liege eine ausdrückliche nachträgliche Genehmigung. Jedenfalls sei aufgrund der Gesamtumstände von einer Rechtsscheinvertretung der Verbandsgemeindeverwaltung durch den Stadtbürgermeister auszugehen. Die Klage sei ferner auch begründet, da die Forderungen des Beklagten für die Jahre 2009, 2011 und 2012 im Zeitpunkt des Bescheids vom
21. Oktober 2016 bereits verjährt gewesen seien. Randnummer 11 Der Beklagte ist diesen Ausführungen entgegengetreten und hat ausgeführt, es sei nicht zu erkennen, dass die Verbandsgemeinde die Erhebung des Widerspruchs durch den Stadtbürgermeister nachträglich schriftlich genehmigt habe. Die Klage sei überdies auch unbegründet. Randnummer 12 Mit Gerichtsbescheid vom
22. April 2020 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen, da das nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Aus § 68 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 i.V.m. § 64 Abs. 3 Satz 1 Gemeindeordnung folge, dass die Vertretung der Klägerin im Vorverfahren dem Leiter der Verbandsgemeindeverwaltung obliege, an der es jedoch hier fehle. Dieser Vertretungsmangel sei auch in der Folge nicht durch eine ausdrückliche oder konkludente Genehmigung geheilt worden. Randnummer 13 Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung führt die Klägerin aus, es bestünde bereits keine Notwendigkeit der Vertretung der Ortsgemeinde durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde, da der Stadtbürgermeister die Gemeinde auch im Vorverfahren nach außen vertrete ( § 47 Abs. 1 Satz 1 GemO ). Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass durch § 68 Abs. 1 Satz 1 GemO die Eigenvertretung im Vorverfahren eingeschränkt werden sollte. Der Wortlaut enthalte keine ausdrückliche Vertretungsregelung und auch die Auslegung nach Sinn und Zweck ergebe kein abweichendes Ergebnis. Eine Einschränkung gelte nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GemO nur für gerichtliche Verfahren. Da dies für das gerichtliche Verfahren ausdrücklich geregelt sei, könne daraus der Rückschluss gezogen werden, dass im Übrigen zwar eine Vertretung der Ortsgemeinden durch die Verbandsgemeindeverwaltung möglich aber nicht zwingend sei. Andernfalls hätte der Gesetzgeber dies für das Vorverfahren ebenso wie für das gerichtliche Verfahren geregelt. Der Widerspruch setzte keine besonderen Rechtskenntnisse voraus, die nicht auch einer natürlichen Person abverlangt würden. Auch widerspräche es Sinn und Zweck des § 68 Abs. 1 GemO , den Ortsgemeinden die Verwaltung und Sachverstand der Verbandsgemeinde zur Verfügung zu stellen, die Vorschrift aber sodann so auszulegen, dass ein andernfalls zulässiger Widerspruch unzulässig würde. Aber auch, wenn man von einem Vertretungserfordernis ausgehen würde, könne die Vertretervollmacht der Stadtbürgermeister formfrei erteilt werden. So läge der Fall hier (§ 167 Abs. 1 BGB analog). Randnummer 14 Selbst unterstellt eine solche formlose Bevollmächtigung habe nicht vorgelegen, wäre ein Vollmachtsmangel nach der analog anwendbaren Vorschrift des § 177 BGB rückwirkend geheilt worden (§ 184 Abs. 1 BGB). Das Verwaltungsgericht verenge seine Sichtweise zu Unrecht auf den Umstand, dass eine ausdrückliche Genehmigung unterblieben sei, da eine konkludente Billigung stattgefunden habe. Rechtsfehlerhaft und begründungslos gehe das Verwaltungsgericht ferner davon aus, die Genehmigung könne nur gegenüber der Kreisverwaltung erfolgen. Die Genehmigung könne richtigerweise sowohl gegenüber dem vollmachtlosen Vertreter, als auch gegenüber dem Empfänger der Erklärung erklärt werden (Rechtsgedanke der § 182 Abs. 1 BGB und § 89 Abs. 2 ZPO). Für die Auslegung gelte ferner der Grundsatz, dass im Zweifel dasjenige gewollt sei, was nach den Maßstäben der Rechtsordnung vernünftig sei und dem recht verstandenen Interesse der Parteien entspreche. Ausgehend davon würden gleich mehrere Sachverhalte für sich genommen eine Genehmigung begründen, wie bereits mit der Klage ausgeführt worden sei. Im Rahmen der Auslegung müsse zudem berücksichtigt werden, dass die Erteilung der Genehmigung nicht im Belieben des Verbandsgemeindebürgermeisters stünde. Wenn der Bürgermeister der Klägerin den Bürgermeister der Verbandsgemeinde dazu auffordere, das Verfahren weiterzubetreiben, sei Letzterer nach § 68 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GemO ebenso wie zur Widerspruchseinlegung auch dazu verpflichtet, dessen Einlegung zu genehmigen, was ein objektiver Dritter in der Rolle des Beklagten auch hätte wissen müssen. Die E-Mail vom
23. Mai 2017 sei zudem weitergeleitet worden, nachdem der Beklagte am
24. März 2017 erklärt habe er, er gehe von der Unzulässigkeit des Widerspruchs aus. Daher habe er diese E-Mail als Genehmigung auffassen müssen. Des Weiteren führt sie zur Begründetheit der Klage aus. Randnummer 15 Die Klägerin beantragt, Randnummer 16 unter Abänderung des Gerichtsbescheides des Verwaltungsgerichts Koblenz vom
25. April 2020 den Bescheid des Beklagten vom
26. Oktober 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
27. Mai 2019 aufzuheben; Randnummer 17 im Falle des Erfolges des Klageantrags zu 1), den Beklagten zur Zahlung eines dem summenmäßigen Obsiegen entsprechenden Betrages nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu verurteilen. Randnummer 18 Der Beklagte beantragt, Randnummer 19 die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 20 Zur Begründung tritt er im Einzelnen den Ausführungen der Klägerin entgegen. Insbesondere entspreche es nicht der Normauslegung und der Systematik von § 68 Abs. 1 Gemeindeordnung, dass es keine Vertretung durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde im Vorverfahren bedürfte. Es liege auch keine Genehmigung der Verbandsgemeinde vor. Randnummer 21 Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet. Randnummer 22 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schrift-sätze der Beteiligten sowie die vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der Beratung gewesen ist. Entscheidungsgründe Randnummer 23 Die Berufung der Klägerin, über die aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entschieden werden konnte (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –), ist unbegründet. Randnummer 24 I. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage war, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, bereits unzulässig, da das gemäß § 68 Abs. 1 VwGO vor Erhebung der Anfechtungsklage erforderliche Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden ist. Dabei stimmt der Senat dem Verwaltungsgericht darin zu, dass die Vertretung der Klägerin im Rahmen des Widerspruchsverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 64 Abs. 3 Satz 1 Gemeindeordnung – GemO – dem Bürgermeister der Verbandsgemeinde und nicht dem Stadtbürgermeister obliegt (dazu unter 1.). Die Widerspruchseinlegung durch den Stadtbürgermeister ist daher mangels Vertretungsbefugnis nicht ordnungsgemäß erfolgt, da weder von einer (Rück)Bevollmächtigung des Stadtbürgermeisters vor Einlegung des Wiederspruchs am
28. November 2017 (dazu unter 2.), noch von einer Genehmigung des vollmachtlosen Handelns (dazu unter 3.) ausgegangen werden kann. Randnummer 25
29. Ausgangspunkt ist zunächst, dass die Klägerin als Ortsgemeinde als juristische Person des öffentlichen Rechts im Rahmen des Widerspruchverfahrens durch ihren gesetzlichen Vertreter handelt. Gesetzlich vertreten werden die Gemeinden in der Regel durch ihren Bürgermeister, § 47 Abs. 1 Satz 1 GemO . Allerdings gelten für Ortgemeinden – mithin auch für die Klägerin – nach § 68 GemO Einschränkungen der Vertretungsbefugnis des Ortsbürgermeisters ( § 64 Abs. 3 GemO ) für bestimmte gemeindliche Aufgaben. Randnummer 26 Zutreffend ist hier das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der bisher ergangenen erstinstanzlichen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass nach § 68 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GemO , wonach die Verbandsgemeindeverwaltung die Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinden in deren Namen und in deren Auftrag führt, auch das Vorverfahren nach § 68 VwGO dem Begriff des „Verwaltungsgeschäfts“ unterfällt (vgl. VG Neustadt an der Weinstraße, Urteil vom
30. August 2014 – 5 K 1129/13.NW –, juris, Rn. 33 ff.; VG Trier, Urteile vom
31. April 2018 – 7 K 7497/17.TR –, juris, Rn. 31 ff. und vom
32. Juni 2018 – 7 K 2085/18.TR –, juris, Rn. 25 ) und mithin die Vertretung in diesem Verfahren dem Bürgermeister der Verbandsgemeindeverwaltung zufällt. Der Verbandsgemeindebürgermeister wird hier als Organ der Ortsgemeinde tätig (offene Organleihe, vgl. dazu Gabler/Höhlein u.a., Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, Online-Kommentar zur GemO, Anm. 3.3 zu § 68). Von diesem Verständnis des § 68 Abs. 1 GemO ist die Klägerin selbst im erstinstanzlichen Klageverfahren ausgegangen. Randnummer 27 Soweit sie nunmehr erstmals im Berufungsverfahren die Ansicht vertritt, dass aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber in § 68 Abs. 1 Nr. 4 GemO ausdrücklich nur für gerichtliche Verfahren die Vertretung durch die Verbandsgemeindeverwaltung normiert habe und nicht insgesamt von „Rechtsbehelfen“ spreche, und auch Sinn und Zweck diese Auslegung gebiete, dass es im Grundsatz bei der Vertretung durch den Ortsbürgermeister verbleibe, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr ist die Durchführung des Widerspruchsverfahrens ein „Verwaltungsgeschäft“ im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 1 GemO . Randnummer 28 Diesem Verständnis steht zunächst der Wortlaut der Vorschrift nicht entgegen. Der Begriff des „Verwaltungsgeschäfts“ ist nach dem Willen des Gesetzgebers weit auszulegen (vgl. LT-Drucks. 7/1884, S. 92), wie auch aus den zur näheren bzw. klarstellenden Bestimmung des Begriffs der Verwaltungsgeschäfte in § 68 Abs. 1 Satz 2 GemO beispielhaft genannten Aufgaben deutlich wird: Verwaltung der gemeindlichen Abgaben (Nr. 1), Führung des Rechnungswesens etc. (Nr. 2), Vollstreckungsgeschäfte (Nr. 3) und Vertretung in gerichtlichen Verfahren mit Ausnahme von Rechtsstreitigkeiten einer Ortsgemeinde mit der Verbandsgemeinde oder zwischen Ortsgemeinden derselben Verwaltungsgemeinde (Nr. 4). Mit der Formulierung „Führung der Verwaltungsgeschäfte“ sollten letztlich alle Dienstverrichtungen erfasst werden, die üblicherweise in Gemeinden mit hauptamtlicher Verwaltung nicht mehr vom Bürgermeister persönlich erledigt werden (vgl. Gesetzesbegründung LT-Drucks. 7/1884, S. 92; Gabler/Höhlein u.a., Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, Online-Kommentar zur GemO, Anm. 2.1 zu § 68; VG Neustadt an der Weinstraße, Urteil vom
33. August 2014 – 5 K 1129/13.NW –, juris, Rn. 34 ). § 68 Abs. 1 Satz 2 GemO spricht daher lediglich davon, dass zu den Verwaltungsgeschäften „auch“ die Vertretung in gerichtlichen Verfahren zähle, und beinhaltet mithin eindeutig gerade keine abschließende Aufzählung. Bei der Aufzählung sollte es sich zudem nicht um die wichtigsten Verwaltungsgeschäfte handeln, sondern lediglich um solche Sachgebiete, deren Zuordnung als „Verwaltungsgeschäft der Ortsgemeinde“ zweifelhaft sein könnte (so LT-Drucks. 8/2992, S. 18). Die explizite Nennung des gerichtlichen Verfahren erfolgte daher vielmehr nicht zur Abgrenzung zum Verwaltungsverfahren, sondern um die in der Praxis aufgetretenen Zweifel über die Parteifähigkeit und Prozessführungsbefugnis der Ortsgemeinden zu beheben und klarzustellen, dass auch die Führung von Rechtsstreitigkeiten zu den Verwaltungsgeschäften zählen (LT-Drucks. 8/2992, S. 18). Daher kann aus der Nennung der gerichtlichen Verfahren nicht der Rückschluss gezogen werden, dass das Widerspruchsverfahren damit ausgeschlossen werden sollte. Vielmehr kommt es allein entscheidend darauf an, ob ein Widerspruchsverfahren unter den Begriff des „Verwaltungsgeschäfts“ zu fassen ist. Randnummer 29 Dies ist hier zu bejahen, denn die Vertretung der Gemeinde im Widerspruchsverfahren unterfällt nicht den Tätigkeiten, welche ein ehrenamtlicher Ortsbürgermeister üblicherweise ohne Zuhilfenahme der Verbandsgemeindeverwaltung selbst übernehmen kann, da ihm in der Regel sowohl die erforderlichen juristischen Vorkenntnisse, als auch die personellen und sachlichen Kapazitäten fehlen. Demgegenüber verfügt die Verbandsgemeindeverwaltung über Mitarbeiter mit entsprechenden Rechtskenntnissen und einen laufenden Bürobetrieb. Auch die Akten werden dort geführt. Belegt wird diese Einschätzung durch die Erwägungen des Gesetzgebers anlässlich der Einführung des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 GemO , denn hierfür war ebenfalls maßgeblich, dass nur die Verbandsgemeinde Bedienstete mit entsprechender Rechtskenntnis beschäftigt (LT-Drucks. 8/2992, S. 18), zumal es sich, um bei der Wortwahl der Gesetzesbegründung zu bleiben, auch beim Widerspruchsverfahren/Vorverfahren um eine „Rechtsstreitigkeit“ handelt. So ist es zweckmäßig, bereits den Widerspruch in fachkundiger Weise juristisch zu bearbeiten, zumal es sich bei diesem Vorverfahren um das dem gerichtlichen Verfahren in der Regel zwingend vorgeschalteten Verwaltungsverfahren handelt. Daher ist es mit Blick auf die Erfolgsaussichten in einem späteren gerichtlichen Verfahren sinnvoll und zweckmäßig, wenn die Ausführungen im Widerspruchs- und Gerichtsverfahren einheitlich von der Verbandsgemeindeverwaltung gefertigt und begründet werden (vgl. VG Trier, Urteil vom
34. April 2018 – 7 K 7497/17.TR –, Rn. 30 - 35, juris). Der von der Klägerin angeführte Gedanke, dass erst auf der „Eskalationsstufe“ des gerichtlichen Verfahrens die Verbandsgemeinde einzubinden sei, und im Vorverfahren man zunächst versuche, einvernehmlich eine Lösung zu finden, verfängt nicht. Auch auf der Ebene des Vorverfahrens sind es die sachlichen und rechtlichen Argumente, die gegenteilige Auffassungen einer Lösung zuführen sollen. Gerade daher entspricht es dem Sinn und Zweck des § 68 Abs. 1 GemO , der Ortsgemeinde die Ressourcen der Verbandsgemeinde zur Seite zu stellen. Dass aufgrund dieser formalen Regelung eine von der Ortsgemeinde vorgenommen Verfahrenshandlung gegebenenfalls unwirksam ist, ist vom Gesetzgeber zum Preis der klaren Kompetenzverteilung in Kauf genommen worden. Formalen Fehlern kann im Grundsatz durch eine nachträgliche Genehmigung begegnet werden, so dass keine Notwendigkeit besteht, schon auf der Kompetenzebene eine Parallelzuständigkeit zuzulassen, wie es die Klägerin zu vertreten scheint. Dies würde zu unklaren Verantwortlichkeiten und Fehleranfälligkeit führen (vgl. Gabler/Höhlein u.a., Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, Online-Kommentar zur GemO, Anm. 4.1.2 zu § 68). Randnummer 30 Eine derartige Auslegung führt ferner nicht zu einer Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn die Bindung der Verbandsgemeindeverwaltung an Beschlüsse des Ortsgemeinderates und Entscheidungen des Ortsbürgermeisters gemäß § 68 Abs. 1 Hs 2 GemO gewährleistet, dass die Entscheidung über das „Ob“ der Widerspruchseinlegung sowie sonstige wesentliche Entscheidungen bei der Gemeinde verbleiben (vgl. VG Trier, Urteil vom
35. April 2018 – 7 K 7497/17.TR –, Rn. 30 - 35, juris). Randnummer 31 Damit erfordert die gesetzliche Vertretungsregelung eine Erhebung des Widerspruchs durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde als Leiter der Verbandsgemeindeverwaltung im Namen der Ortsgemeinde, die mit dem Schreiben der Klägerin, unterschrieben durch den Stadtbürgermeister, vom
36. November 2016, worin sie Widerspruch gegen den streitgegenständlichen Bescheid vom
37. Oktober 2016 erhoben hat, nicht erfolgt ist. Randnummer 32
38. Eine wirksame Widerspruchseinlegung ist auch nicht aufgrund einer Bevollmächtigung des Stadtbürgermeisters im Vorfeld durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde erfolgt, auch wenn grundsätzlich gemäß § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG) i.V.m. 14 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) sich ein Beteiligter in einem Verwaltungsverfahren – ein solches ist auch das Vorverfahren (§ 79 VwVfG) – durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen kann. Randnummer 33 a. Eine solche „Rückbevollmächtigung“ des Stadtbürgermeisters zur Widerspruchseinlegung ist im Anwendungsbereich des § 68 GemO bereits nicht möglich, da es sich um eine Untervollmacht des gesetzlichen Vertreters an den Vertretenen handeln würde. Auch bei der gesetzlichen Stellvertretung ist zwar eine Untervollmacht zulässig, solange das Handeln des Untervertreters nicht der Aufgabe des gesetzlichen Vertreters oder rechtlichen Vorgaben widerspricht (vgl. Schubert, in: MüKo BGB,
39. Aufl. 2021, § 167 Rn. 85). Zu berücksichtigen ist in der vorliegenden Konstellation jedoch der Gesichtspunkt des Umgehungsverbots, da es dem Zweck der gesetzlichen Vertretung widersprechen würde, wenn der gesetzliche Vertreter dem von ihm Vertretenen Untervollmacht erteilen würde (vgl. Schilken, in: Staudinger, BGB, Aufl. 2019, § 167 Rn. 66). Eine Untervollmacht ist daher unzulässig, wenn der gesetzliche Vertreter dem Vertretenen Untervollmacht erteilt hat, da der Schutz des Vertretenen vereitelt werden könnte und dies die Funktion der gesetzlichen Vertretung aushöhlen würde (vgl. Schubert, in: MüKo BGB,
40. Aufl. 2021, § 167). So liegt der Fall hier. Randnummer 34 b. Selbst wenn man jedoch davon ausgeht, dass bei der Einlegung des Widerspruchs eine Vertretung grundsätzlich möglich ist (so wohl VG Neustadt an der Weinstraße, Urteil vom
41. August 2014 – 5 K 1129/13.NW –, juris, Rn. 36 ), wurde die Klägerin im Vorverfahren nicht wirksam durch den Stadtbürgermeister vertreten. Hier ist weder von einer (formlosen) Bevollmächtigung noch vom Vorliegen einer Rechtsscheinvollmacht auszugehen. Randnummer 35 aa. Grundsätzlich ist nach den zivilrechtlichen Grundsätzen eine formlose Bevollmächtigung auch im Innenverhältnis möglich, da nach § 167 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – die Erteilung der Vollmacht durch Erklärung gegenüber dem zu Bevollmächtigenden oder dem Dritten, dem gegenüber die Vertretung stattfinden soll, erfolgt. Eine solche Bevollmächtigung vor und zur Einlegung des Widerspruchs wurde von der Klägerin jedoch nicht hinreichend dargetan und ist auch ansonsten nicht erkennbar. Randnummer 36 Soweit die Klägerin ausführt, dass die Einlegung des Widerspruchs in enger Abstimmung mit der Verbandsgemeindeverwaltung erfolgt sei, und der Büroleiter den Stadtbürgermeister dazu aufgefordert habe, dass dieser den Widerspruch ausfertigen und an den Kreisrechtsausschuss richten solle, beinhaltet dieser Vorgang keine Bevollmächtigung des Stadtbürgermeisters. Im Ausgangspunkt ist zwar davon auszugehen, dass die Übertragung von Aufgaben, deren ordnungsgemäße Erfüllung eine bestimmte Vollmacht erfordert, stillschweigend zugleich eine entsprechende Bevollmächtigung enthält (vgl. Ellenberger, in: Grüneberg, BGB,
42. Aufl. 2022, § 167 Rn. 1). Jedoch ist hier weder dargelegt noch erkennbar, dass sich der Bürgermeister der Verbandsgemeinde, sollte er die Klägerin tatsächlich aufgefordert haben, den Widerspruch einzulegen, bewusst war, dass er dem Stadtbürgermeister eine an sich ihm zufallende Aufgabe überträgt. Dafür spricht bereits, dass sich weder die Klägerin noch die Verbandsgemeindeverwaltung im Vorverfahren und auch nicht im erstinstanzlichen Klageverfahren auf das Vorliegen einer solchen Innenvollmacht berufen haben. Für dieses fehlende Bewusstsein spricht auch das von der Verbandsgemeinde an die übrigen Ortsgemeinden zur Verfügung gestellte Muster zur Widerspruchseinlegung, das sich inhaltlich mit dem Widerspruchsschreiben der Klägerin deckt. Zwar zeigt die Verbandsgemeinde den Ortsgemeinden unter Hinweis auf den Widerspruch der Klägerin die Möglichkeit auf, Widerspruch gegen die Festsetzungsbescheide einzulegen und bietet darin eine Formulierungshilfe. Allerdings sieht dieses Muster als Absender ausschließlich die Ortsgemeinde und als Unterzeichner ebenfalls den Ortsbürgermeister vor. Dies verfestigt den Eindruck, dass zu diesem Zeitpunkt der Bürgermeister der Verbandsgemeinde davon ausging, dass die Ortsgemeinden selbst für die Widerspruchseinlegung zuständig wären. Es gibt auch im Begleitschreiben des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde vom
43. November 2016 keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass ihm die Vertretungsregelung bekannt und er in Kenntnis dessen die Ortsgemeinden zugleich formlos zur Einlegung des Widerspruchs bevollmächtigen wollte. Im Gegenteil, bei entsprechendem Bewusstsein der Rechtslage hätte ein kurzer Hinweis im Begleitschreiben auf das Erteilen einer Untervollmacht nahegelegen. Unabhängig davon, gibt es für diesen Vorgang auch keinerlei Nachweise; eine entsprechende klarstellende Erklärung des Büroleiters wurde nicht vorgelegt. Nicht zuletzt ist zudem Leiter der Verbandsgemeindeverwaltung der Bürgermeister ( § 64 Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 GemO ) und nicht der Büroleiter; nur Ersterer hätte die Vollmacht erteilen können. Randnummer 37 bb. Auch die Voraussetzungen einer Rechtsscheinvollmacht liegen nicht vor. Eine Anscheinsvollmacht liegt vor, wenn der Vertretene das Handeln seines angeblichen Vertreters nicht kennt, es aber bei pflichtgemäßer Sorgfalt hätte erkennen und verhindern müssen und wenn ferner der Partner (vor allem die Behörde) nach Treu und Glauben annehmen durfte, der Vertretene dulde und billige das Handeln seines Vertreters; eine Duldungsvollmacht als stillschweigende Vollmacht liegt hingegen bei Duldung des dem Vertretenen bekannten Verhaltens des Vertreters vor (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
44. Aufl. 2018, § 14 Rn. 16). Randnummer 38 Unabhängig von der Anwendbarkeit der Duldungs- und Anscheinsvollmacht im Anwendungsbereich des § 68 GemO setzten diese neben dem Rechtscheintatbestand voraus, dass der Dritte diesen Rechtsschein nach Treu und Glauben dahin versteht und auch verstehen darf, dass der als Vertreter Handelnde bevollmächtigt ist (vgl. Ellenberger, in: Grüneberg, BGB,
45. Aufl. 2022, § 172 Rn. 8). Es geht um den Vertrauensschutz des Dritten, hier den Beklagten. Gerade dieses Vertrauen liegt bei dem Beklagten jedoch nicht vor, da er das Handeln des Ortsbürgermeister nicht als bevollmächtigtes Handeln verstanden hat, sondern als eigenes Handeln der Ortsgemeinde – wie es aus der Nichtabhilfeentscheidung deutlich wird –, so dass der Beklagte nicht schutzbedürftig ist. Randnummer 39
46. Mithin ist davon auszugehen, dass der Widerspruch nicht durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde als gesetzlichem Vertreter der Klägerin, sondern durch den Stadtbürgermeister ohne entsprechende Vollmacht eingelegt wurde und dieser folglich schwebend unwirksam war (vgl. § 177 Abs. 1 BGB, dazu Schubert, in: MüKo BGB,
47. Aufl. 2021, § 177 Rn. 23). Randnummer 40 a. Dieser Vertretungsmangel wurde auch nicht nach den entsprechend anzuwendenden Regeln des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Vertretung ohne Vertretungsmacht gemäß § 180 Satz 2, § 177 Abs. 1, § 184 Abs. 1 BGB (vgl. BVerwG, Urteil vom
48. September 2001 – 7 C 30/00 –, juris, Rn. 20) rückwirkend durch die Genehmigung der Widerspruchseinlegung durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde geheilt. Bei gesetzlicher Stellvertretung ist der wirkliche gesetzliche Vertreter genehmigungsberechtigt (vgl. Schubert, in: MüKo BGB,
49. Aufl. 2021, § 177 Rn. 35). Randnummer 41 Dabei kann grundsätzlich entsprechend § 180 Satz 2, § 177 Abs. 1, § 182 Abs. 1 BGB der gesetzliche Vertreter bei einem einseitigen empfangsbedürftigen Rechtsgeschäft seine Genehmigung sowohl dem einen als auch dem anderen Teil gegenüber erklären. Auch diese Regelungen lassen sich - soweit nicht Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets entsprechende Anpassungen erfordern - auf das öffentliche Recht übertragen (vgl. BVerwG, Urteil vom
50. September 2001 – 7 C 30/00 –, juris, Rn. 22). Randnummer 42 b. Dies vorweggeschickt liegt jedoch eine solche Genehmigung des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde nicht vor. Da eine ausdrückliche Genehmigung nicht erkennbar ist und auch im Übrigen nicht geltend gemacht wird, kommt vorliegend allein eine konkludente Genehmigung in Betracht. Dem Verhalten des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde kann jedoch nicht die schlüssige Erklärung entnommen werden, dass er in das Widerspruchsverfahren unter Genehmigung der bisherigen Verfahrenshandlungen als gesetzlicher Vertreter eintritt. Dies wäre jedoch für die Genehmigung des vollmachtlosen Handelns erforderlich (vgl. dazu für den Fall der Prozessunfähigkeit § 62 VwGO Kintz, in: Possre/Wolff, BeckOK VwGO,
51. Ed.
52. April 2022, § 62 Rn. 4; BGH, Urteil vom
53. Juli 2010 – II ZR 56/09, juris). Randnummer 43 aa. Bei der Auslegung von Anträgen und von bei einer Behörde einzulegenden Rechtsbehelfen sind ebenso wie bei der Auslegung von Prozesshandlungen die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. Danach kommt es nicht auf den inneren Willen der erklärenden Partei, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Maßgebend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger erkennbar wird (vgl. BVerwG, Urteil vom
54. Dezember 2001 – 8 C 17/01 –, BVerwGE 115, 302 = juris, Rn. 40). Da es hier allerdings nicht um die Auslegung des Widerspruchs als solchen, sondern um die Genehmigung des vollmachtlosen Handelns geht, sind bei der Auslegung der Erklärungen der Verbandsgemeinde die Wertungen des Stellvertretungsrecht einzubeziehen. Die Genehmigung kann ausdrücklich oder konkludent erfolgen, muss aber stets eindeutig eine Zustimmung zum Vertretergeschäft sein. Dabei ist die Erklärung wegen der Empfangsbedürftigkeit der Willenserklärung nach dem objektiven Empfängerhorizont auszulegen. In einem schlüssigen Verhalten kann eine wirksame Willenserklärung gesehen werden, wenn der Erklärende bei Anwendung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt hätte erkennen und vermeiden können, dass seine Äußerung nach Treu und Glauben und der Verkehrssitte als Willenserklärung aufgefasst werden durfte, und wenn der Empfänger sie auch tatsächlich so verstanden hat (vgl. BGH, Urteil vom
55. Januar 2016 – III ZR 107/15 –, juris, Rn. 29). Objektiv muss mithin das Verhalten vom Empfänger als Ausdruck des Willens verstanden werden dürfen, das bisher als unverbindlich angesehene Geschäft verbindlich werden zu lassen (vgl. Bayreuther, in: MüKo BGB,
56. Aufl. 2021, § 182 Rn. 11). Subjektiv ist erforderlich, dass sich der Genehmigende der schwebenden Unwirksamkeit des Vertretergeschäfts bewusst war oder zumindest mit ihr rechnete (vgl. Schubert, in: MüKo BGB,
57. Aufl. 2021, § 177 Rn. 38). Für eine schlüssige Genehmigung ist daher mehr erforderlich als ein Untätigbleiben. Schweigen gilt nur in Ausnahmefällen als Genehmigung (vgl. Schubert, in: MüKo BGB,
58. Aufl. 2021, § 177 Rn. 39). Randnummer 44 bb. Nach diesen Maßgaben ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass keine konkludente Genehmigung der Widerspruchseinlegung vorliegt, da keine Fortsetzung des Widerspruchverfahrens durch die Verbandsgemeindeverwaltung erfolgt ist. Randnummer 45