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Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz 6. Senat 6 C 10972/22 Urteil Ausbaubeitragsrecht-wiederkehrende Beiträge- § 10a Abs 1 KAG RP, § 10a Abs 6 KAG R

Ausbaubeitragsrecht-wiederkehrende Beiträge- Leitsatz 1. Benachbarte Abrechnungseinheiten, deren Gebiete einen strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwand aufweisen, können im Einzel

§ 3Abs.

1 ABS regeln jedoch ausdrücklich, dass nur „zum Anbau bestimmte Verkehrsanlagen“ eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden können. Die normative Vorgabe der Anbaubestimmung durch § 10a Abs.

§ 3Abs.

1 ABS prägt zugleich das Verständnis der zeichnerischen Darstellung. Diese bezieht sich somit auf die Verkehrsanlagen und nicht auf die daran anliegenden Grundstücke. Daher ist auch die vom Antragsteller in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom

  1. Juni 2007 – 4 N 1359/98 –, wonach insbesondere im Übergangsbereich der geschlossenen Ortslage Teilflächen von Straßenflurstücken der Länge oder Breite mit der gebotenen Genauigkeit zu begrenzen seien (juris Rn. 37; vgl. auch ThürOVG, Beschluss vom
  2. Juni 2009 – 4 EO 217/09, juris Rn. 11 und 14), auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Denn nach der – inzwischen überholten – Rechtslage in Thüringen (§ 7a Abs. 1 ThürKAG a. F.) war die Erhebung wiederkehrender Beiträge nicht auf Anbaustraßen beschränkt, sondern konnten auch Außenbereichsstraßen der Ausbaubeitragspflicht unterliegen, was dort – anders als in Rheinland-Pfalz – eine parzellenscharfe Abgrenzung erforderte (vgl. dazu ebenfalls Nds.OVG, Urteil vom
  3. Dezember 2020 – 9 KN 160/18 –, juris Rn. 127 f.). Die Annahme, durch die zeichnerische Darstellung der Abrechnungseinheiten 1, 2 und 3 in der Satzungsanlage 1 sollten in deren Grenzbereich auch im Außenbereich befindliche – nicht zum Anbau bestimmte – Teile von Verkehrsanlagen als Bestandteil einer Abrechnungseinheit der Beitragspflicht unterworfen werden, liegt daher fern (OVG RP, Urteil vom
  4. Juli 2022 – 6 A 10207/22.OVG –, juris Rn. 33). Randnummer 23 Ebenso erklärt die normative Vorgabe der Anbaubestimmung durch § 10a Abs.

§ 3Abs.

1 ABS den vom Antragsteller beanstandeten Umstand, dass der östliche Bereich der bebauten Grundstücke zwischen der Bundesstraße 62 und der Sieg, welche unmittelbar an die Abrechnungseinheit 2 („Gewerbegebiet D.“) angrenzen, nicht von der zeichnerischen Darstellung der Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) erfasst ist. Dieser Bereich (insbesondere das Flurstück ... – D. 5 –) befindet sich nämlich außerhalb des Erschließungsbereichs der Ortsdurchfahrt dieser Bundesstraße (dazu bereits OVG RP, Urteil vom

  1. Mai 2021 – 6 C 10335/21.OVG –, UA S. 12) und ist daher nicht zum Anbau bestimmt (vgl. OVG RP, Beschluss vom
  2. Juni 1993 – 6 B 10704/93.OVG –, ESOVGRP; Urteil vom
  3. März 2005 – 6 A 12088/04 –, juris Rn. 27; Beschluss vom
  4. Januar 2012 – 6 B 11341/11.OVG –, BA S. 4). Randnummer 24 bb) Entgegen dem Antragsvorbringen lässt sich die Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) auch mit hinreichender Bestimmtheit von den Abrechnungseinheiten 2 („Gewerbegebiet D.“) und 3 („Gewerbegebiet J.“) abgrenzen. Dabei kommt der Bestimmtheit der beiden letztgenannten Abrechnungseinheiten, welche in der Satzungsanlage 1 anders als die Abrechnungseinheit 1 nicht mittels einer topographischen Karte, sondern unter Verwendung von Liegenschaftskarten zeichnerisch dargestellt werden, besonderes Gewicht zu. In Abgrenzung hiervon ist nämlich das sich an diese Abrechnungseinheiten anschließende Gebiet der Antragsgegnerin zwangsläufig Teil der Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“). Dies folgt aus der Satzungsbegründung (Seite 5 der Anlage 2), welche im Anschluss an die Beschreibung der Abrechnungseinheiten 2 bis 10 ausführt, „[d]as übrige Gebiet der Stadt A.“ stelle die Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) dar. Dieser Umkehrschluss, wonach die Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) zum Anbau bestimmte Verkehrsanlagen erfasst, soweit diese nicht innerhalb der durch Besonderheiten geprägten Abrechnungseinheiten 2 bis 10 gelegen sind, genügt den Bestimmtheitsanforderungen. Randnummer 25

(1)Die Abrechnungseinheit 2 („Gewerbegebiet D.“) wird ausweislich der Satzungsbegründung „im Westen durch die angrenzende Wohnnutzung zu der Abrechnungseinheit A. Zentrum abgegrenzt“. Damit soll erkennbar den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom
  1. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, juris Rn. 65) zur Vermeidung einer ungerechtfertigten Umverteilung von Ausbaulasten in Gebieten mit jeweils strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand Rechnung getragen werden. In diesem Zusammenhang begegnet es im Einzelfall keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Satzungsgeber zur Abgrenzung benachbarter Abrechnungseinheiten auf den Übergang zwischen der zu einem strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwand führenden Grundstücksnutzung einerseits und der hiervon abweichenden Grundstücksnutzung andererseits abstellt. Die so umschriebene Zäsur ist durch die Gegensätzlichkeit dieser unterschiedlichen Grundstücksnutzungen hinreichend bestimmbar. Hiervon ausgehend ist in Bezug auf die Abrechnungseinheit 2 festzustellen, dass sich die dort zu einem strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwand führende Nutzung in westlicher Richtung zuletzt über das Betriebsgrundstück eines ... Unternehmens in der Gemarkung A., Flur ..., Flurstück ... erstreckt und die räumliche Ausdehnung der Abrechnungseinheit damit den gesamten Verlauf der angrenzenden K.-Straße mit einschließt. Die auf diesen Grenzbereich folgende Wohnnutzung lässt nicht den Schluss zu, der Abrechnungseinheit 2 im Westen noch weitere Verkehrsanlagen zuzuordnen. Randnummer 26 Soweit die zeichnerische Darstellung der Abrechnungseinheit 2 in der Satzungsanlage 1 den westlichen Teil der K.-Straße im Grenzbereich zur Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) auf der Verkehrsfläche in der Gemarkung A., Flur ..., Flurstück ... nur teilweise erfasst, führt dies nicht zu einem Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Insoweit besteht zwar ein Widerspruch zwischen der zeichnerischen Darstellung und der textlichen Beschreibung, welche sich – wie zuvor dargelegt – auf den gesamten Verlauf der K.-Straße bezieht. Ein solcher Widerspruch ist jedoch unbeachtlich, wenn er sich durch Auslegung auflösen lässt. Denn gemeindliche Satzungen sind – wie andere Normen auch – einer ein Redaktionsversehen berichtigenden Auslegung zugänglich (vgl. BVerwG, Urteil vom
  2. Mai 2014 – 4 CN 5.13 –, juris Rn. 19, m.w.N.). Randnummer 27 Gemessen hieran ist festzustellen, dass sich der zeichnerischen Darstellung ein Aussagewert, wonach die K.-Straße im westlichen Bereich teilweise nicht mehr der Abrechnungseinheit 2 („Gewerbegebiet D.“) zugeordnet werden sollte, offensichtlich nicht beimessen lässt. Etwas anderes folgt insbesondere nicht aus dem Umstand, dass die zeichnerische Darstellung der Abrechnungseinheit 2 hinter dem westlichen Betriebsgebäude auf dem Flurstück ... endet und den anschließenden Grundstücksbereich nicht mehr umfasst. Angesichts der einheitlichen gewerblichen Nutzung des Flurstücks ... war es nämlich erkennbar nicht gewollt, dieses Grundstück durch die zeichnerische Darstellung gleichsam als „durchlaufendes Grundstück“ zwei Abrechnungseinheiten zuzuordnen, bei denen der Satzungsgeber jedoch gerade wegen dieser Grundstücksnutzung von einem strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwand ausgegangen ist. Vielmehr sollte nach der insoweit eindeutigen Satzungsbegründung erst der Übergang zwischen der Wohnnutzung und der gewerblichen Nutzung die maßgebliche Zäsur bzw. Grenze der Abrechnungseinheiten darstellen. Randnummer 28
(2)Die Abrechnungseinheit 3 („Gewerbegebiet J.“) wird von der Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) ausweislich der Satzungsbegründung (Seite 4 der Anlage 2) nach Osten durch die Kreisstraße 72 (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. Dezember 2021 – 6 C 10927/21.OVG –, UA S. 13, und Beschluss vom 28. Mai 2018 – 6 A 11120/17.OVG –, juris Rn. 19, zur Grenzziehung in der Mitte der Fahrbahn der Ortsdurchfahrt einer klassifizierten Straße) und nach Süden über die Straße „J.“ abgegrenzt, die als Zufahrt zum Gewerbegebiet J. diene und mit einem breiten Einmündungsbereich von der K 72 abzweige. Soweit die zeichnerische Darstellung in der Satzungsanlage 1 den Einmündungsbereich zu der K 72 nicht vollständig erfasst, folgt hieraus kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Insoweit kann der zeichnerischen Darstellung nämlich angesichts der eindeutigen Ausführungen in der Satzungsbegründung kein hiervon abweichender Aussagewert beigemessen werden. Randnummer 29
  1. b)Die Konstituierung der Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) erweist sich auch nicht wegen ihrer – wie der Antragsteller meint – erheblichen Ausdehnung als rechtswidrig. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 21. Mai 2021 in dem Verfahren 6 C 11404/20.OVG (UA S. 6 f.) im Hinblick auf die Einwohnerzahl von ca. 7.500 innerhalb dieses Gebiets erkannt, dass die Bildung einer Abrechnungseinheit unter den vorliegenden örtlichen Verhältnissen mit dem Vorteilsgedanken vereinbar ist. Mit dem Straßenausbau muss zwar ein konkret zurechenbarer Vorteil für jedes beitragsbelastete Grundstück in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen bzw. der Abrechnungseinheit verbunden sein. Der beitragspflichtige Vorteil i.S.d. § 10a KAG besteht in der Möglichkeit der besseren Erreichbarkeit der beitragspflichtigen Grundstücke und der besseren Nutzbarkeit des Gesamtverkehrssystems sowie dessen Aufrechterhaltung und Verbesserung als solchem (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10 –, BVerfGE 137, 1-29, Rn. 58). Dabei liegt es jedoch in der Natur der Sache, dass dieser Vorteil für ein bestimmtes Grundstück nicht unabhängig von der jeweils ausgebauten Straße, insbesondere ihrer Nähe zum Grundstück, bemessen werden kann. Der mit dem Ausbau einer Straße den übrigen Verkehrsanlagen innerhalb einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen vermittelte Vorteil kann daher je nach Entfernung unterschiedlich ausfallen, ohne dass dadurch die erforderliche ausreichend enge „Vermittlungsbeziehung“ zwischen sämtlichen Verkehrsanlagen ohne Weiteres entfällt (OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, juris Rn. 19). Soweit der Antragsteller der H.-Straße (L 278) eine Zäsurwirkung beimisst, die eine Aufteilung der Abrechnungseinheit 1 erfordere, sind Anhaltspunkte hierfür weder substantiiert dargelegt noch ersichtlich. Die Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets im beitragsrechtlichen Sinne wird auch nicht durch das Vorbringen in Frage gestellt, in der Abrechnungseinheit 1 enthaltene Stadtteile hätten vor ihrer Eingemeindung in die Antragsgegnerin ursprünglich als eigenständige Gemeinden bestanden. Vielmehr rechtfertigen die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten innerhalb der Abrechnungseinheit 1 die Annahme einer ausreichenden Vermittlungsbeziehung im dargestellten Sinne. Randnummer 30
  2. c)Entgegen dem Antragsvorbringen ist die Festlegung der Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) zudem nicht wegen eines strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwands in dem Bereich der I.-Straße oder des umliegenden Innenstadtkerns zu beanstanden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, juris Rn. 65) hat eine Gemeinde zwar bei der Bildung von einheitlichen öffentlichen Einrichtungen von Anbaustraßen zu berücksichtigen, dass Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand nur zu einer Abrechnungseinheit zusammengeschlossen werden dürfen, wenn dies nicht zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist. Hiervon ist innerhalb der Abrechnungseinheit 1 („A. Zentrum“) jedoch nicht auszugehen. Randnummer 31
  3. aa)Diese Würdigung ist allerdings nicht – wie die Antragsgegnerin meint – die Folge eines dem Satzungsgeber bei der Festlegung von Abrechnungseinheiten in Bezug auf die Sachverhaltswürdigung und Rechtsfolgenseite einzuräumenden Gestaltungs- oder Ermessensspielraumes. Randnummer 32 Die den Gemeinden durch die kommunale Satzungsautonomie verliehene Gestaltungsfreiheit bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge für den Ausbau öffentlicher und zum Anbau bestimmter Verkehrsanlagen besteht nur im Rahmen der Bestimmung des § 10a KAG , die nach Maßgabe des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 (‒ 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 ‒ BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448) verfassungskonform auszulegen ist. Dabei steht den Gemeinden nach ständiger Rechtsprechung des Senats in Bezug auf die Relation von Verkehrsfrequenzen aus der Natur der Sache heraus ein auch der Sachnähe der Gemeinden Rechnung tragender Beurteilungsspielraum zu. Dies vor allem, weil eine exakte Bestimmung derartiger Verkehrsfrequenzen eine längerfristige und äußerst aufwendige Verkehrszählung erforderte, die mit dem Grundsatz der Praktikabilität des Beitragserhebungsverfahrens unvereinbar wäre (vgl. dazu bereits OVG RP, Urteil vom 20. August 1986 – 6 A 68/85 –, UA S. 8 f.). Das betrifft etwa die Festlegung des Gemeindeanteils gemäß § 10a Abs. 3 KAG und schließt dabei eine geringe Bandbreite mehrerer vertretbarer Vorteilssätze ein, die nach oben und unten um nicht mehr als 5 v. H. abweichen (OVG RP, Urteil vom 3. September 2018 – 6 A 10526/18.OVG –, juris Rn. 25, m.w.N.). Ähnliches gilt auch hinsichtlich der Frage, ob die typische tatsächliche Straßennutzung einen räumlichen Zusammenhang zwischen zwei jeweils zusammenhängend bebauten, aber voneinander durch eine topografische Zäsur getrennten Gebieten herstellt (OVG RP, Urteil vom 24. Februar 2016 – 6 A 11031/15.OVG –, juris Rn. 26). Randnummer 33 Dies bedeutet aber nicht, dass ein gerichtlich nur – mit Blick auf das Vorliegen einer greifbaren Fehleinschätzung – eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum bei sämtlichen im Zusammenhang mit § 10a KAG stehenden Rechtsbegriffen anzunehmen wäre, mit deren Tatsachengrundlagen der Gemeinderat aufgrund seiner Kenntnisse der örtlichen Gegebenheiten, des Straßenverkehrs in der Gemeinde und der typischen tatsächlichen Nutzung der Straßen besonders vertraut ist. Das gilt insbesondere für die Feststellung eines strukturell gravierend unterschiedlichen Ausbauaufwands einzelner Gebiete (a.A. VG Koblenz, Urteil vom 23. Juni 2022 – 4 K 1045/21.KO –, juris Rn. 29 ). Insoweit folgt der jeweilige Ausbauaufwand nämlich bereits aus den „strukturellen“ Gebietsunterschieden, für deren Feststellung es aber auch vor dem Hintergrund des genannten Grundsatzes der Praktikabilität des Beitragserhebungsverfahrens nicht der Einräumung eines Beurteilungsspielraumes bedarf. Randnummer 34 Kommt es bei dem Zusammenschluss von Gebieten mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand zu einer Umverteilung von Ausbaulasten, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigenden ist, muss als Rechtsfolge grundsätzlich eine Aufteilung des Gebiets in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen erfolgen. Daneben besteht die Möglichkeit, die umschriebenen verfassungsrechtlich bedenklichen Folgen durch eine satzungsrechtliche Verschonungsregelung nach § 10a Abs. 6 KAG zu vermeiden. Ist die Verschonung erforderlich, um eine an sich verfassungsrechtlich gebotene Aufteilung in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen entbehrlich zu machen, steht der Gemeinde kein Ermessen zu, von der Verschonung abzusehen (OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 6 A 11881/16.OVG –, juris Rn. 18 und 27). Randnummer 35
  4. bb)Das Abgrenzungskriterium der Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand bezieht sich auf „strukturelle“ Unterschiede einzelner Gebiete, die sich beispielsweise in Baugebieten aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung, über Straßenbreiten und Parkflächen, aber auch wegen eines einheitlichen Ausbauzustands aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen ergeben können (OVG RP, Urteil vom 14. Juli 2020 – 6 A 11666/19.OVG –, juris Rn. 19, m.w.N.). Gemessen hieran kann in dem Gebiet entlang der I.-Straße kein strukturell gravierend unterschiedlicher Ausbauaufwand angenommen werden. Randnummer 36 Die den Verlauf der I.-Straße erfassenden Bebauungspläne „Bahnparallele A.“ (2. Änderung), „I.-Straße“ sowie „Sanierungsgebiet Kernbereich“ setzen dort Mischgebiete und – ausdrücklich Wohnnutzung zulassende – Kerngebiete (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 7 der Baunutzungsverordnung) fest. Die festgesetzten Misch- und Kerngebietsflächen liegen mehrheitlich innerhalb des zentralen Versorgungsbereichs „Hauptzentrum Innenstadt“, der sich aus dem gewachsenen Haupteinkaufsbereich entlang der I.-Straße und der Fußgängerzone um die Mittel- und Marktstraße zusammensetzt; hinzu kommen die angrenzenden Lagen L.-Straße und das Gelände der ehemaligen Brauerei (vgl. Seite 34 der Begründung zum Bebauungsplan „Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche der Stadt A.“). Angesichts dieser mit Wohnnutzung gemischten Gebietsstruktur ist nichts dafür ersichtlich, dass die Art der dort zulässigen baulichen Nutzung einen von Wohngebieten deutlich abweichenden Straßenzustand erfordert oder wegen des stärkeren Anliegerverkehrs durch Besucher, Lieferanten und Kunden ein gravierend höherer Ausbauaufwand als in der übrigen Ortslage zu erwarten ist (vgl. dazu auch OVG RP, Urteil vom 23. August 2017 – 6 A 10945/17.OVG –, UA S. 16 ff.). Soweit der Antragsteller auf einen erheblichen Durchgangsverkehr in der I.-Straße abstellt, beruht dieser nicht auf strukturellen Gründen im dargestellten Sinne, sondern vielmehr auf dem Umstand, dass es sich bei der I.-Straße (neben der M.-Straße) mit ihren Anschlussstraßen um eine der innerstädtischen Hauptverkehrsachsen von A. handelt (vgl. Seite 49 der Begründung zum Bebauungsplan „Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche der Stadt A.“). Eine hierdurch bedingt stärkere Abnutzung und Reparaturbedürftigkeit der I.-Straße lässt ebenso wie die Verwendung kostspieligerer Materialien oder Gestaltungselemente beim Straßenausbau die Annahme eines strukturell gravierend unterschiedlichen Straßenausbauaufwands allein nicht zu. Randnummer 37 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Randnummer 38 Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO. Randnummer 39 Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor. Beschluss Randnummer 40 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

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