Gesetz zur Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs Schleswig-Holstein vom 10. Dezember 2014 Leitsatz 1. Art. 57 Abs. 1 LV und Art. 54 Abs. 1 und 2 LV enthalten bezogen auf den kommunalen Finanzausg

§ 3Abs.

1 Satz 1 und Abs. 2 FAG 2014 enthaltenen Regelungen über die Höhe der Finanzausgleichsmasse stehen nicht in Einklang mit den Vorgaben aus Art. 57 Abs. 1 LV. Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich nicht, dass im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens ein den Anforderungen des Art. 57 Abs. 1 LV genügender, substantieller und bedarfsorientierter Ebenenvergleich im Hinblick auf die Bildung der vertikalen Finanzausgleichsmasse durchgeführt wurde. 7. a)

§ 4Abs.

1 Satz 1 FAG 2014 vorgenommene Verteilung der Finanzausgleichsmasse auf Aufgabenträgergruppen im Wesentlichen nach einem Zwei-Säulen-Modell verstößt nicht gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot.

1. b)Die besondere Berücksichtigung zentralörtlicher Funktionen nach Maßgabe des Landesplanungsrechts ist zulässig.
2. c)§ 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 verletzt das Gebot der Aufgabengerechtigkeit. Bei der Bemessung der Schlüsselzuweisungen je gebildeter Gruppe fehlt es an einer den Verfassungsvorgaben genügenden bedarfsorientierten Sachverhaltsermittlung.
3. d)Es mangelt an substantiellen Erhebungen zu etwaig rauminduzierten Kosten der Aufgabenerfüllung. Auf die Berücksichtigung des Parameters Raum kann der Gesetzgeber nur dann verzichten, wenn er hierfür nachvollziehbare Gründe erhoben und dokumentiert hat. 8. a)

§ 7Abs.

2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 festgesetzten fiktiven Hebesätze sind teilweise verfassungswidrig. Die Verwendung fiktiver Hebesätze an sich ist zulässig. Es besteht keine verfassungsrechtlich unterlegte Pflicht des Gesetzgebers, bei der Ausbildung der fiktiven Sätze nach weiteren Kriterien zu differenzieren.

1. b)Die Ermittlung der durchschnittlichen Hebesätze auf der Grundlage der tatsächlichen Hebesätze des kreisangehörigen Bereiches ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Hebesätze des kreisfreien Raumes ist nicht nachvollziehbar. 9.
2. a)Gegen die Einführung des in § 9 Abs. 1 und 4 FAG 2014 enthaltenen Soziallastenparameters bestehen keine durchgreifende Bedenken.
3. b)Es fehlt im Hinblick auf § 9 Abs. 1 FAG 2014 an substantiellen Erhebungen des Gesetzgebers zu etwaig rauminduzierten Kosten der Aufgabenerfüllung. 10.

§ 10

FAG 2014 geregelte Verteilung der Teilschlüsselmasse auf die verschiedenen Kategorien Zentraler Orte genügt den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Tenor § 3 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2, § 4 Absatz 1 Satz 1, § 7 Absatz 2 Satz 1 Nummer 1 und 2 und § 9 Absatz 1 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein vom

1. Dezember 2014 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 473) sind mit Artikel 57 Absatz 1 der Landesverfassung unvereinbar. Dies gilt auch für die nachfolgenden Änderungen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die verfassungswidrige Rechtslage spätestens bis zum
2. Dezember 2020 durch eine Neuregelung zu beseitigen. Bis dahin bleiben die vorgenannten Bestimmungen weiter anwendbar. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. Gründe A. Randnummer 1 Die Antragstellerinnen wenden sich gegen verschiedene Vorschriften des als Artikel 1 des Gesetzes zur Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs vom
3. Dezember 2014 (GVOBl S. 473) verkündeten Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein (Finanzausgleichsgesetz – FAG –; im Folgenden: FAG 2014). Nach Maßgabe dieses Gesetzes stellt das Land den Gemeinden, Kreisen und Ämtern im übergemeindlichen Finanzausgleich Finanzmittel zur Ergänzung ihrer eigenen Einnahmekraft zur Verfügung. I. Randnummer 2
4. In Schleswig-Holstein fallen den Gemeinden, Kreisen und Ämtern, soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist, die durch die Erfüllung ihrer Aufgaben entstehenden Ausgaben oder Aufwendungen und Auszahlungen zur Last (§ 1 Abs. 2 FAG 2014). Da deren hieraus resultierender Finanzbedarf nicht allein durch ihre Einbeziehung in das System der vertikalen Steuerertragsaufteilung nach Art. 106 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 bis 8 des Grundgesetzes (GG) gleichmäßig gedeckt werden kann, muss ihre Finanzkraft durch finanzielle Zuweisungen ergänzt werden. Die Gemeinden, Kreise und Ämter erhalten vor diesem Hintergrund vom Land Finanzzuweisungen zur Ergänzung ihrer eigenen Einnahmen oder Erträge und Einzahlungen im Wege des kommunalen Finanzausgleichs. Insoweit regelt die Landesverfassung (LV): Artikel 57 Kommunaler Finanzausgleich

§ 4

bezeichneten Zuweisungen jährlich eine Finanzausgleichsmasse in Höhe von 17,83 % (Verbundsatz) der Verbundgrundlagen nach Absatz 2 zur Verfügung. Der Verbundsatz wird angepasst, wenn sich das Belastungsverhältnis zwischen dem Land einerseits und den Gemeinden, Kreisen und Ämtern andererseits wesentlich verändert. In den Jahren 2015 bis 2018 wird die Finanzausgleichsmasse für die Konsolidierungshilfen nach § 11 jährlich um 15 Millionen Euro erhöht. Zudem wird die Finanzausgleichsmasse um 11,5 Millionen Euro für die Zuweisungen für Infrastrukturlasten nach § 15 Absatz 4 erhöht.

§ 3Abs.

2 FAG 2014 vorgegebenen Verbundgrundlagen und den in § 3 Abs. 1 FAG 2014 vorgegebenen Verbundsatz von 17,83 %. Nach § 3 Abs. 3 FAG 2014 wird die Finanzausgleichsmasse für jedes Haushaltsjahr im Landeshaushaltsplan festgesetzt. Mit Haushaltsgesetz 2015 vom

1. Dezember 2014 (GVOBl S. 440) hat der Landtag die Finanzausgleichsmasse im Rahmen des Haushalts des Landes für das Haushaltsjahr 2015 auf 1.526.587.900 Euro festgesetzt sowie mit Haushaltsgesetz 2016 vom
2. Dezember 2015 (GVOBl S. 474) für das Jahr 2016 auf 1.505.620.800 Euro. Randnummer 13 b) § 4 FAG 2014 definiert in seinem Absatz 2 die für die paternalistische Dimension des Finanzausgleichs zur Verfügung stehenden Teilbeträge und steuert in seinem Absatz 1 zentral die Binnenaufteilung der Finanzausgleichsmasse im horizontalen Finanzausgleich. Randnummer 14 Dabei wird in § 4 Abs. 2 FAG 2014 festgelegt, welche absoluten Beträge jährlich zweckgebunden für Konsolidierungshilfen, Fehlbetragszuweisungen, Theater und Orchester, Straßenbau und Infrastrukturlasten, Frauenhäuser und Frauenberatungsstellen, für die Förderung des Büchereiwesens sowie für Kindertageseinrichtungen und Tagespflegestellen zu verwenden sind.

dividuelle Verteilung der Vorwegabzugsbeträge nach § 4 Abs. 2 FAG 2014 erfolgt nach §§ 11 ff. FAG 2014. Diese Vorwegabzüge – die im Jahr 2015 ungefähr 10 % der Finanzausgleichsmasse ausmachten – werden von der Finanzausgleichsmasse subtrahiert. Nur die verbleibende Differenz wird sodann zweckungebunden auf die kommunalen Körperschaften verteilt. Randnummer 15 Für die Verteilung der nicht nach Absatz 2 verteilten Mittel werden gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 drei sogenannte Teilschlüsselmassen gebildet. Nach der hier verfahrensgegenständlichen Fassung des Finanzausgleichsgesetzes wurden 35,11 % als „Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden zum Ausgleich unterschiedlicher Steuerkraft“ (Nr. 1), 49,33 % als „Schlüsselzuweisung an die Kreise und kreisfreien Städte zum Ausgleich unterschiedlicher Umlagekraft und sozialer Lasten“ (Nr. 2) und 15,56 % als Schlüsselzuweisung „an die zentralen Orte zum Ausgleich übergemeindlicher Aufgaben“ (Nr. 3) verteilt. Das Gesetz folgt dabei dem sogenannten „Zwei-Ebenen-Modell“, nach dem keine spezifischen Teilschlüsselmassen für Körperschaften, sondern für Aufgabenträger gebildet werden. In der Konsequenz erhalten insbesondere kreisfreie Städte Zuweisungen aus allen drei genannten Teilschlüsselmassen, da sie sowohl Gemeindeaufgaben als auch Kreisaufgaben sowie zentralörtliche Aufgaben wahrnehmen. Randnummer 16 Nach Abzug der Zweckzuweisungen gemäß § 4 Abs. 2 FAG 2014 verblieben im Jahr 2015 für zweckungebundene Schlüsselzuweisungen 1.275.502,90 Euro, welche entsprechend den Schlüsselzuweisungssätzen des § 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 für Gemeinden in Höhe von 447.829.100 Euro, für Kreise und kreisfreie Städte in Höhe von 629.205.600 Euro und für übergemeindliche Aufgaben in Höhe von 198.468.200 Euro eingeplant wurden. Randnummer 17 c) Ob und in welcher Höhe individuelle Gemeinden, Kreise oder kreisfreie Städte Schlüsselzuweisungen aus den derart festgestellten zweckungebundenen Teilschlüsselmassen erhalten, ergibt sich für Gebietskörperschaften mit Gemeindeaufgaben aus §§ 5 bis 8 FAG 2014 (aa), für Gebietskörperschaften mit Kreisaufgaben aus § 9 i.V.m. § 7 FAG 2014 (bb) und für Gebietskörperschaften mit zentralörtlichen Funktionen aus § 10 FAG 2014 (cc).

dividuelle Verteilung der Vorwegabzugsbeträge nach § 4 Abs. 2 FAG 2014 richtet sich nach §§ 11 ff. FAG 2014. Randnummer 18

1. aa)Die Verteilung der Teilschlüsselmasse für Gemeindeaufgaben erfolgt nach Maßgabe der §§ 5 ff. FAG 2014. Hiernach wird einer Steuerkraftmesszahl (§ 7 FAG 2014) eine Ausgangsmesszahl (§ 6 FAG 2014) gegenübergestellt. Die Höhe der jeweiligen Zuweisung beträgt dann im Grundsatz 70 % des Differenzbetrages (§ 5 Abs. 2 FAG 2014). Randnummer 19 Der Steuerkraftmesszahl kommt in dieser Gleichung die Aufgabe zu, die Ertragskraft der Gemeinde abzubilden. Um zu verhindern, dass Gemeinden bewusst einen niedrigen und damit in der regionalen Konkurrenz niederlassungsfördernden Grund- beziehungsweise Gewerbesteuerhebesatz festlegen und die Steuereinbußen über den Kommunalfinanzausgleich kompensieren, wird bei der Festlegung der Steuerkraftmesszahlen nicht auf die jeweils tatsächlichen Steuereinnahmen abgestellt, sondern auf den in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 im Einzelnen definierten durchschnittlichen Hebesatz. Grundlage für die Bemessung der Schlüsselzuweisung ist damit nicht das tatsächliche Steueraufkommen, sondern ein fiktives Steuerausschöpfungspotential („Hebesatzanspannungspotential“). Datengrund-lage bei der Ermittlung dieses Durchschnitts sind die für den kreisangehörigen Bereich landesweit ermittelten Hebesätze des Vorjahres. Randnummer 20 Die Ausgangsmesszahl ergibt sich aus der Multiplikation der jeweiligen Einwohnerzahl mit einem Grundbetrag nach § 6 FAG 2014. Dieser wird jährlich neu festgesetzt, und zwar so, dass die Teilschlüsselmasse für Gemeindeaufgaben insgesamt stets vollständig ausgeschöpft und an die Zuweisungsempfänger verteilt wird. Die Höhe des Grundbetrages ist damit keine selbständige Größe, sondern wie in einem System kommunizierender Röhren abhängig von den übrigen Parametern. Ist beispielsweise die Teilschlüsselmasse schlecht dotiert, reduziert sich entsprechend der Grundbetrag. Ist die Teilschlüsselmasse hingegen gut dotiert, erhöht sich der Grundbetrag. Randnummer 21
2. bb)Auch die Zuteilung von Schlüsselzuweisungen aus der Teilmasse für Kreisaufgaben wird nach § 9 FAG 2014 anhand von mehreren Messzahlen ermittelt: der Umlagekraftmesszahl, der aus den Parametern Personen in Bedarfsgemeinschaften nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) und Vervielfältigungsfaktor in Höhe von 3.411 Euro zusammengesetzten Soziallastenmesszahl, der aus den Parametern Einwohnerzahl und Grundbetrag zusammengesetzten Ausgangsmesszahl sowie ergänzend dem Erstattungsschlüssel in Höhe von 85 %. In einer rechnerischen Formel lässt sich der dem Gesetz zu entnehmende Mechanismus wie folgt darstellen: Schlüsselzuweisung = [(Einwohnerzahl x Grundbetrag) = Ausgangsmesszahl – (Umlagekraftmesszahl – <Zahl der Personen in Bedarfsgemeinschaften nach SGB II x 3.411 Euro> = Soziallastenmesszahl )] x 0,85 Randnummer 22 Der Umlagekraftmesszahl kommt dabei die Aufgabe zu, die Ertragskraft der jeweils betroffenen Körperschaft abzubilden. Sie ergibt sich für die kreisfreien Städte maßgeblich aus deren jeweiligen Steuerkraftmesszahlen (§ 9 Abs. 3 Satz 3 FAG 2014), für die Kreise aus dem Produkt von Umlagegrundlagen und durchschnittlichen Umlagesätzen (§ 9 Abs. 3 Satz 1 FAG 2014). Die Umlagegrundlagen ergeben sich wiederum aus den Steuerkraftmesszahlen der kreisangehörigen Gemeinden (§ 9 Abs. 3 Satz 2 FAG 2014). Randnummer 23 Der Soziallastenmesszahl kommt die Aufgabe zu, die Belastung der jeweiligen Körperschaft mit soziallastenbedingten Kosten abzubilden. § 9 Abs. 4 FAG 2014 definiert die Soziallastenmesszahl insoweit als Multiplikation der Zahl der in Bedarfsgemeinschaften von Grundsicherung für Arbeitsuchende lebenden Personen im Kreis-/ Stadtgebiet mit einem festgeschriebenen Betrag von 3.411 Euro (im Folgenden: Vervielfältigungsfaktor). Der Vervielfältigungsfaktor wurde aus dem Quotienten der durchschnittlichen Zuschussbedarfe für Soziallasten in den Jahren 2009 bis 2012 in den kommunalen Haushalten (778.051.902 Euro) und der durchschnittlichen Zahl an Personen in Bedarfsgemeinschaften im selben Betrachtungszeitraum (228.121,23) errechnet (vgl. ministerieller Vermerk, oben 2., Rn. 6). Randnummer 24 Die Ausgangsmesszahl ergibt sich – wie bei den Gemeindeaufgaben – aus der Multiplikation der jeweiligen Einwohnerzahl mit einem Grundbetrag. Dieser Grundbetrag für die Berechnung der Zuweisungen nach § 9 FAG 2014 wird jährlich neu festgesetzt, und zwar ebenfalls so, dass die Teilschlüsselmasse für Kreisaufgaben insgesamt stets vollständig ausgeschöpft und an die Zuweisungsempfänger verteilt wird. Die Höhe dieses Grundbetrages ist damit ebenfalls keine selbständige Größe, sondern vollständig abhängig von den übrigen Parametern. Randnummer 25
3. cc)Die Verteilung der Schlüsselmasse für zentralörtliche Aufgaben ist in § 10 FAG 2014 geregelt. Hiernach folgt die Einstufung der Gemeinden als „Zentrale Orte“ im Sinne des Finanzausgleichsgesetzes dem Landesplanungsrecht, namentlich der Verordnung nach § 24 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 27. Februar 2014 (GVOBl S. 8). 56,3 % der Teilschlüsselmasse werden gemäß § 10 Abs. 3 FAG 2014 an die derart definierten Oberzentren vergeben, wobei die Mittel zwischen diesen nach Maßgabe der Einwohnerzahl aufgeteilt werden (§ 10 Abs. 3 FAG 2014). Die verbleibenden 43,7 % der Teilschlüsselmasse sind für die übrigen Zentralorte bestimmt und werden nach § 10 Abs. 5 FAG 2014 quotenmäßig mit absteigendem Umfang an die verschiedenen Zentralorte verteilt, beginnend bei den Mittelzentren außerhalb von Verdichtungsräumen bis hinab zu den Stadtrandkernen II. Ordnung. § 10 Abs. 6 bis 8 FAG 2014 enthalten weitere Spezialregelungen, insbesondere für Gemeinsame Zentrale Orte. II. Randnummer 26 1. Die Antragstellerinnen beantragen, § 2 Abs. 2, § 3, § 4, § 5 Abs. 2, § 7 Abs. 2, § 9, § 10, §§ 14 bis 18 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein vom 10. Dezember 2014 (FAG 2014), verkündet als Artikel 1 des Gesetzes zur Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs vom 10. Dezember 2014 (GVOBl S. 473), wegen Verstoßes gegen Art. 54 und 57 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein für nichtig zu erklären. Randnummer 27 2. Zur Begründung ihrer Anträge stellen die Antragstellerinnen zunächst die aus ihrer Sicht maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs dar und führen sodann hieran anknüpfend zur Verfassungswidrigkeit des Finanzausgleichsgesetzes in vertikaler sowie horizontaler Hinsicht aus. Randnummer 28
4. a)Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Maßstäbe meinen die Antragstellerinnen – nach einleitenden Ausführungen zu Art. 28 Abs. 2 und Art. 106 GG –, dass den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften ein Anspruch auf „angemessene Finanzausstattung“ zustehe. Dieser beinhalte in seinem Kernbereich einen subjektiven Anspruch jeder einzelnen kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft auf „finanzielle Mindestausstattung“. Dieser Mindestausstattungsanspruch stelle eine absolute, unantastbare und abwägungsfeste Untergrenze der kommunalen Finanzausstattung dar. Er sei verletzt, wenn den Kommunen nur noch die Wahrnehmung der pflichtigen Aufwendungen möglich sei, ohne ihnen einen Bereich eigenbestimmter Mittelverwendung zu belassen. Dieser Anspruch stehe nicht unter einem Leistungsfähigkeitsvorbehalt des Landes. Soweit das Land nicht in der Lage sei, den Mindestanspruch zu gewährleisten, könne es – anders als die Kommunen – die finanziellen Lasten der kommunalen Ebene durch Verringerung von Aufgaben oder Herabsetzung von Standards mildern. Randnummer 29 Darüber hinausgehend gebiete die kommunale Selbstverwaltungsgarantie in ihrem Randbereich, die Kommunen in angemessenem Umfang an den Einnahmen des Landes zu beteiligen. Angesprochen sei hiermit das Gebot der Verteilungssymmetrie. Nur hinsichtlich dieses Randbereichs greife der Leistungsfähigkeitsvorbehalt des Art. 57 Abs. 1 LV. Das Gebot der Verteilungssymmetrie gebiete insbesondere eine umfassende Erhebung von Einnahmen und Ausgaben beider staatlicher Ebenen sowie eine wertende Korrektur der so ermittelten Ergebnisse. Randnummer 30 Aus Art. 54 Abs. 1 und Art. 57 Abs. 1 LV folge eine mehrfache Begrenzung der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit bei der Normierung des kommunalen Finanzausgleichs. Zum einen ergebe sich eine Pflicht des Gesetzgebers, die Angemessenheit der zur Verfügung gestellten Mittel anhand der wahrgenommenen Aufgaben zu ermitteln. Des Weiteren setze das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung der Ausgestaltungsfreiheit objektive Grenzen. Erforderlich sei insbesondere eine willkürfreie Aufteilung der zur Verfügung gestellten Mittel nach einheitlichen und sachlich vertretbaren Maßstäben. Ergänzt werde dies durch das Gebot der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit. Zudem träfen den Gesetzgeber prozedurale Pflichten, insbesondere die Pflicht zur umfassenden und transparenten Tatsachenermittlung unter Einbeziehung finanzwissenschaftlichen Sachverstandes. Der Gesetzgeber müsse die Aufgabenbelastung und die Finanzkraft der Kommunen sowie – im Randbereich – die finanzielle Leistungskraft des Landes berücksichtigen und die sich ergebenden Belange gegeneinander abwägen. Dabei müsse er zwischen dem Bedarf für Pflichtaufgaben einerseits und für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben andererseits differenzieren. Jedenfalls für die pflichtigen Selbstverwaltungs-aufgaben müsse der Bedarf realitätsgerecht ermittelt werden. Für die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben könne hingegen ein angemessener zusätzlicher Betrag vorgesehen werden. Randnummer 31
5. b)Nach diesen Maßstäben genüge die Bestimmung der Finanzausgleichsmasse in § 3 Abs. 1 FAG 2014 nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Es fehle bereits grundlegend an einer finanzwissenschaftlichen Ergründung der Auskömmlichkeit der zur Verfügung gestellten Mittel. Soweit in dem vorbereitenden Gutachten des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung für die verschiedenen Gruppen der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften Zuschussbedarfe erhoben worden seien, entspreche dies den Anforderungen an die Sachverhaltsermittlung nicht. Ermittelt worden seien nur die getätigten Ausgaben ohne Berücksichtigung von unterlassenen Investitionen oder unwirtschaftlichen Ausgaben. Zudem habe das Gutachten nur die horizontale Verteilung zum Gegenstand gehabt. Auch seien die so ermittelten Ausgaben in keiner Weise den Aufgaben oder finanziellen Mitteln des Landes gegenübergestellt worden. Die Gesetzesbegründung sei ebenfalls unzureichend und teilweise widersprüchlich, etwa indem dort zwar die dramatische Entwicklung der Finanzen zumindest einiger kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften angesprochen werde, nicht aber die nötigen Konsequenzen, nämlich eine Anhebung der Finanzausgleichsleistungen, gezogen würden. Schließlich differenzierten weder die Gesetzesbegründung noch das zugrunde liegende Gutachten zwischen freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben. Randnummer 32 Das in § 4 FAG 2014 angelegte Verhältnis von Zweck- zu Schlüsselzuweisungen verstoße gleichfalls gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen. Für das Jahr 2015 seien (basierend auf der Steuerschätzung vom November 2013) etwa 10 % der Verbundmasse über Zweckzuweisungen gebunden. Hierdurch – sowie durch die reine Anzahl der zweckgebundenen Zuweisungstatbestände – würden die Kommunen im Übermaß in ihrem Selbstverwaltungsrecht beeinträchtigt. Das Ausmaß der Beeinträchtigung steige dabei durch den Umstand an, dass regelmäßig Komplementärmittel der kommunalen Finanzhoheit entzogen würden. Randnummer 33 c)

vertikaler Hinsicht bestehenden Verfahrensmängel schlügen auf die horizontale Verteilung der Finanzausgleichsmasse in § 4 Abs. 1 FAG 2014 durch. Die Verteilung der Finanzausgleichsmasse auf die drei Schlüsselmassen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 sei aber auch in sich fehlerhaft. Dem in dem Gesetzentwurf unterstellten Finanzbedarf der Kommunen liege ausdrücklich eine rein ausgabenbasierte und keine aufgabenorientierte Erhebung zugrunde, obwohl die tatsächlichen Ausgaben kein geeigneter Indikator für den objektiven Bedarf seien. Des Weiteren habe die gesetzgeberische Vorgehensweise nach dem Zwei-Säulen-Modell eine Abschichtung der Haushalte der kreisfreien Städte nach gemeindlichen Aufgaben und Kreisaufgaben erforderlich gemacht; es existiere jedoch keine abschließende Zuordnung einzelner Aufgaben zur Kreis- oder Gemeindeebene. Zudem unterschieden sich Gemeindeaufgaben in großen Gemeinden hinsichtlich Qualität und Quantität von denen im ländlichen Raum. Randnummer 34 Zu § 10 FAG 2014 habe es ebenfalls keine Erhebung der tatsächlichen Aufgaben der Zentralen Orte gegeben. Das zugrunde liegende Gutachten greife wiederum nur auf Ausgaben und Zuschussbedarfe zurück. Die planerische Einordnung eines bestimmten Raumes sage wenig über den Bestand der tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben aus. Zudem würden die so definierten Kategorien vom Gesetzgeber selbst nicht durchgehalten, etwa wenn die Kosten der Schülerbeförderung ausgeklammert würden. Das Beispiel der Krankenhäuser zeige, dass eine klare Abgrenzung zwischen zentralörtlichen Aufgaben und Kreisaufgaben schwierig sei. Denkbare positive Auswirkungen einzelner Aufgaben würden nicht berücksichtigt. Randnummer 35 Die Zusammenfassung von Kreisen und kreisfreien Städten in einer Teilschlüsselmasse für Kreisaufgaben verletze das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung, weil diese Teilschlüsselmasse nach Kriterien verteilt werde, welche die kreisfreien Städte strukturell bevorzugten. Während die kreisfreien Städte durch die Berücksichtigung von Soziallasten privilegiert würden, werde der kostentreibende Faktor Fläche zugunsten der Kreise nicht berücksichtigt. Vielmehr habe es der Gesetzgeber ausdrücklich abgelehnt, flächeninduzierte Bedarfe in den Blick zu nehmen. Die Unvergleichbarkeit der Aufgabenerfüllung von Kreisen einerseits und kreisfreien Städten andererseits mache eine derartige Erhebung jedoch erforderlich. Randnummer 36 Die Systematik und Gewichtung des Soziallastenansatzes des § 9 Abs. 1 FAG 2014 verstoße gleichfalls gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot. Durch die gewählte Ausgestaltung würden die Soziallasten stets vollständig befriedigt, während alle anderen Bedarfe lediglich in Höhe von 85 % Berücksichtigung fänden. Zudem liege ein Systembruch vor, da mit den Soziallasten ein einzelnes ausgabenbezogenes Element bereits auf der Ebene der Einnahmen berücksichtigt werde. Insgesamt komme den Soziallasten durch die gewählte Ausgestaltung eine überproportionale Bedeutung für

nere Verteilung zu, da eine unterschiedliche Wertigkeit zwar verschiedener, aber allesamt pflichtiger Aufgaben zugrunde gelegt werde. Randnummer 37 Bei den Vorgaben für die Ermittlung verschiedener Messzahlen habe der Gesetzgeber mehrfach gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung verstoßen: Randnummer 38 So benachteilige

§ 9Abs.

3 FAG 2014 enthaltene Definition der Umlagekraftmesszahl die Kreise faktisch, indem sie die Städte „arm rechne“. Die Finanzkraft der Kreise und kreisfreien Städte werde nach § 9 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 FAG 2014 maßgeblich von den auf 92 % nivellierten Grundsteuer- beziehungsweise Gewerbesteuermessbeträgen mitbestimmt. Die Ergebnisse entsprächen im Falle der Kreise weitgehend den tatsächlichen Einnahmen der Kreise. Die Einnahmen der Städte seien jedoch zu deren Gunsten unrealistisch schwach gewichtet. Denn die Hebesätze der kreisfreien Städte seien üblicherweise höher als die Hebesätze im kreisangehörigen Raum, so dass es durch die gewählte Methodik bewusst zu einer Unterbewertung der tatsächlichen Steuereinnahmen der kreisfreien Städte komme. Randnummer 39 Zudem werde bei der Bildung der durchschnittlichen Hebesätze nach § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 nicht zwischen ländlichen und abgelegenen Räumen einerseits und zentralen, insbesondere städtischen Räumen andererseits differenziert. Hierdurch würden die kreisfreien Städte mit ihren hohen Hebesätzen bevorzugt. Der sich aus der Spreizung zwischen Nivellierung und Realität ergebende Effekt werde dabei durch die zu niedrige Ansetzung der Mindesthebesätze noch verstärkt. Eine weitere Benachteiligung der kreisangehörigen Gemeinden ergebe sich in diesem Zusammenhang schließlich aus den Vorgaben zur Bestimmung des maßgeblichen Durchschnitts der Hebesätze. Dieser Durchschnitt werde allein auf der Basis der Hebesätze der kreisangehörigen Gemeinden – und damit unter Ausblendung der (regelmäßig höheren) Hebesätze der kreisfreien Städte – gebildet. Dies begünstige erneut die kreisfreien Städte, deren tatsächlich höheres Steueraufkommen in der Folge teilweise unberücksichtigt bleibe. Randnummer 40 Weiterhin liege eine Ungleichbehandlung der Gemeinde- und Kreisaufgaben bezogen auf die Ausgleichsquoten nach § 5 Abs. 2 beziehungsweise § 9 Abs. 1 Satz 2 FAG 2014 vor. Während bei den Gemeindeaufgaben nur ein Differenzausgleich in Höhe von 70 % erfolge (§ 5 Abs. 2 FAG 2014), betrage der Ausgleich bei den Kreisaufgaben 85 % (§ 9 Abs. 1 FAG 2014). Randnummer 41 Die hinter den Positionen in § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 (Theater und Orchester), Nr. 6 (Frauenhäuser) und Nr. 7 (Büchereien) FAG 2014 stehenden Bedarfe seien zugunsten der Zentralen Orte „doppelt“ berücksichtigt. Durch die dementsprechende Verringerung der für Schlüsselzuweisungen zur Verfügung stehenden Beträge wirke sich dies zulasten der übrigen Körperschaften aus. Randnummer 42 Bezogen auf das Gebot der Systemgerechtigkeit rügen die Antragstellerinnen zwei Verletzungen: Randnummer 43 Ein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit liege zum einen darin, dass die Aufteilung der Schlüsselmassen zwar grundsätzlich basierend auf den Zuschussbedarfen der Jahre 2009 bis 2011 berechnet worden sei. Abweichend hiervon seien die Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung außer Betracht gelassen worden, da diese ab 2014 vollständig vom Bund übernommen würden. Demgegenüber seien vergleichbare künftige Entlastungen auf anderer Ebene unberücksichtigt geblieben, etwa die Entlastung der Gemeinden beim Ausbau der Betreuungsmöglichkeiten für unter Dreijährige. Ebenso seien feststehende Mehrbelastungen im Tarif der öffentlich Beschäftigten außer Betracht geblieben. Randnummer 44 Zum anderen bevorzuge die Abschaffung der bisherigen Umlage nach § 4 des Ausführungsgesetzes zum Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches systemwidrig die kreisfreien Städte. Denn der Wegfall der Umlage werde zwar durch eine entsprechende Erhöhung des Schlüsselzuweisungsbetrages für Kreisaufgaben „kompensiert“. An dieser Schlüsselzuweisungsgruppe (und damit auch an der Erhöhung) partizipierten aber auch die kreisfreien Städte, obwohl bei diesen zuvor keine Umlage existierte, deren Wegfall zu kompensieren sein könnte. III. Randnummer 45

1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen. Randnummer 46
2. Nach Auffassung der Schleswig-Holsteinischen Landesregierung sind die von den Antragstellerinnen angegriffenen Regelungen verfassungskonform. Randnummer 47 a) Art. 57 Abs. 1 LV sei als Gebot der Verteilungsgerechtigkeit und Verteilungssymmetrie zu verstehen, so dass es auf das ausgewogene Verhältnis der möglichst weitgehend aufgabenangemessenen Finanzausstattung des Landes und der Kommunen ankomme. Die Grunddaten der finanziellen Entwicklung beider Ebenen müssten – soweit vergleichbar – in etwa parallel verlaufen. Dies schließe ein, dass in Situationen finanzieller Restriktionen auch das Land Spar- und Konsolidierungsanstrengungen unternehmen müsse. Von der Leistungsfähigkeit des Landes losgelöste, „absolute“ Rechtspositionen der Kommunen seien hiermit unvereinbar. Randnummer 48 Bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs seien zudem das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung sowie das Gebot der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit zu beachten. Grundsätzlich stehe es dem Gesetzgeber frei, von einem selbst gesetzten System mit hinreichenden Gründen abzuweichen. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle sei insoweit auf eine Evidenzkontrolle begrenzt. Randnummer 49 Verfahrensbezogene Pflichten träfen den Gesetzgeber im Übrigen bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs nicht. Insbesondere sei er weder verpflichtet, „wissenschaftlich“ vorzugehen, noch müsse er begründen, warum er ein Gesetz mit einem bestimmten Inhalt erlassen habe. Randnummer 50 b) Gemessen an diesen Maßstäben sei das angegriffene Gesetz nicht zu beanstanden. Randnummer 51 aa) Der Gesetzgeber habe die teilweise neue Technik der Verteilung der Finanzausgleichsmasse ausführlich beschrieben. Grundlage hierfür sei eine detaillierte und genaue Ermittlung der kommunalen Aufgaben und Ausgaben über einen für prognostische Betrachtungen ausreichend langen Zeitraum gewesen. Eine stärker aufgabenbezogene Betrachtung könne schon aufgrund des Wortlauts des Art. 57 Abs. 1 LV nicht verlangt werden. In die Bestimmung der erforderlichen Ausgaben flössen zudem derart viele Gestaltungs-, Ermessens- und Einschätzungsfaktoren ein, dass lediglich plausible, rational nachvollziehbare Erwägungen gefordert seien. Da es verschiedene Methoden der Bedarfserhebung gebe, stehe dem Gesetzgeber insoweit ein Spielraum zu. Der Gefahr, zu großzügiges Finanzgebaren unkritisch als Bedarf zu übernehmen beziehungsweise den Bedarf wegen finanzieller Engpässe zu niedrig anzusetzen, sei das Gutachten des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung durch Durchschnittswerte aus den Daten einer Vielzahl von Kommunen und durch eine intensive Quer- und Längsschnittbetrachtung der Ist-Zuschussbedarfe je Einwohner begegnet. Randnummer 52 bb) Dementsprechend stehe

§ 3

FAG 2014 zum Ausdruck kommende vertikale Finanzverteilung im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Randnummer 53 Sowohl die Einnahmenentwicklung als auch die Auskömmlichkeit der kommunalen Finanzausstattung seien ermittelt und begründet worden. Ergänzend sei darauf zu verweisen, dass der bis 2014 negative Finanzierungssaldo des Landes im Jahr 2015 +256 Millionen Euro betragen habe, während sich der Finanzierungssaldo der Gemeinden und Gemeindeverbände seit 2011 stetig von -40 Euro/ Einwohner auf -8 Euro/ Einwohner verbessert habe. Der Befund der vertikal auskömmlichen Dotierung des Finanzausgleichs werde außerdem durch das im Verfassungsgerichtsverfahren eingeholte Gutachten des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln vom 23. Mai 2016 (zur „Verteilungssymmetrie im vertikalen Teil des kommunalen Finanzausgleich Schleswig-Holsteins“) belegt. Randnummer 54 Es liege im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, den vertikalen Teil des kommunalen Finanzausgleichs nach dem Verbundquotenmodell zu organisieren. Im Übrigen werde diese Methode in den Folgejahren – verglichen mit der vorherigen Rechtslage – zu erhöhten Einnahmen der Kommunen führen. Randnummer 55 Verfassungsrechtlich unproblematisch sei die Zusammensetzung der Finanzausgleichsmasse aus ungebundenen Schlüssel- und (gebundenen) Zweckzuweisungen; hierbei handele es sich um eine geläufige Regelungstechnik des kommunalen Finanzausgleichs. Zudem seien die Zuweisungstatbestände begrenzt und mit einer Höhe von 10 % ebenso unbedenklich wie die Kombination von Festbeträgen und prozentual festgelegten Beträgen. Randnummer 56

1. cc)Bei der Ermittlung der in § 4 FAG 2014 enthaltenen Verteilungsquoten habe sich der Gesetzgeber gestützt auf das umfangreiche Gutachten des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung ein umfassendes Bild über die Einnahmen- und aufgabenbezogene Ausgabensituation der Kommunen verschafft. Die Grundentscheidung des § 4 FAG für das Zwei-Ebenen-Modell sei nicht zu beanstanden und würde auch in anderen Bundesländern (Baden-Württemberg, Brandenburg, Niedersachsen und Thüringen) praktiziert. Durch diese Vorgehensweise würden Ausgabenbedarfe bei einzelnen Aufgaben verortet und hierdurch Vergleichbarkeit hergestellt. Der Einwand der Unvergleichbarkeit von Gemeindeaufgaben im ländlichen und im städtischen Raum sei ohne Grundlage. Das Gutachten habe sich mit der Abgrenzung und Bewertung der in § 4 FAG 2014 vorgesehenen zentralörtlichen Aufgaben ausführlich befasst; die von ihm herangezogenen Kriterien für die Zentralörtlichkeit einer Aufgabe entsprächen anerkannten finanzwissenschaftlichen Grundsätzen. Die Bewertung des Bedarfs für zentralörtliche Aufgaben sei ebenfalls gutachterlich fundiert und plausibel begründet. Randnummer 57 In der Herausnahme der Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung aus den Daten zur Ermittlung der durchschnittlichen Finanzbedarfe liege kein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit, da bei diesen – anders als bei den anderen von den Antragstellerinnen angeführten künftigen Änderungen – festgestanden habe, dass der Bund ab 2014 diese Kosten übernehmen werde. Randnummer 58 Durch die Berücksichtigung der wegfallenden Kosten der Unterkunft der Arbeitsuchenden (§ 22 Abs. 1 und 7 SGB II) bei der Ermittlung der Quoten des § 4 FAG 2014 sei erstmals überhaupt Systemgerechtigkeit zwischen den Kreisen und den kreisfreien Städten hergestellt worden. Denn zuvor hätten die kreisfreien Städte die Kosten allein getragen, während die Kreise über die Umlage anteilig Rückgriff bei den Gemeinden hätten nehmen können. Die Gemeinden würden gleichfalls nicht benachteiligt, da die Verringerung der gemeindlichen Teilschlüsselmasse geringer ausfalle als die Ersparnis der Gemeinden durch Wegfall der Kreisumlage. Randnummer 59 Die nach §§ 14, 16 f. FAG 2014 berücksichtigten Aufgaben seien nicht „doppelt“ bedacht worden, wie sich aus dem Ergänzungsgutachten des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung aus November 2013, dort Seite 6 ergebe. Randnummer 60
2. dd)Im Hinblick auf § 5 Abs. 2 FAG 2014 und die im Vergleich zu § 9 Abs. 1 Satz 2 FAG 2014 unterschiedlichen Ausgleichswerte finde keine Ungleich-, sondern eine Gleichbehandlung der einzelnen Kommunen bei der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen aus derselben, aufgabenbezogenen Teilschlüsselmasse statt. Auch wenn es verfassungsrechtlich keine unterschiedliche Wertigkeit der verschiedenen Aufgaben gebe, sei der Gesetzgeber nicht gehindert, mit Blick auf verschiedene Aufgaben unterschiedliche Ausgleichswerte vorzusehen, zumal dann, wenn bestimmte Aufgaben relativ oder absolut besondere Belastungen verursachten. Randnummer 61
3. ee)Fiktive Hebesätze wie in § 7 Abs. 2 Satz 1 FAG 2014 würden in allen Finanzausgleichssystemen verwendet. Eine Verpflichtung, differenziert gewogene Hebesätze in Anlehnung an die Größe der Gemeinden oder an andere Kriterien – etwa an den Standort oder die Lage – zu bestimmen, bestehe nicht. Denn es gebe derzeit kein kohärentes Theoriedesign zur Abbildung nachweisbarer Hebesatzpotentiale. Die angesetzten fiktiven Mindesthebesätze (260 beziehungsweise 310 %) seien in der Höhe nicht zu beanstanden. Sie lägen deutlich unter den tatsächlichen Durchschnittssätzen. Randnummer 62 Die kreisfreien Städte würden weder durch die Datengrundlagen noch durch den angesetzten Faktor gegenüber den Kreisen „relativ arm“ gerechnet, da die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen nicht an kommunale Gruppen, sondern an Aufgaben anknüpfe. Im Übrigen hätten die kreisfreien Städte höhere Soziallasten zu tragen. Randnummer 63
4. ff)Die Einführung des Soziallastenindikators in § 9 FAG 2014 sei sowohl dem Grundsatz nach als auch in der konkreten Ausgestaltung verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Ermittlung der aus Finanzkraft und Soziallastenmesszahl bestehenden integrierten Messzahl stelle eine besondere Technik zur Ermittlung der Belastung aus den sozialen Aufgaben der Kreise und kreisfreien Städte dar und liege in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Es sei im Finanzausgleichssystem nicht unüblich, bereits auf der Finanzkraftseite Faktoren für Finanzbedarfe zu berücksichtigen. Zudem würden dabei alle Kommunen gleich behandelt und es sei sowohl eine Nivellierung als auch eine Vertauschung der Finanzkraftreihenfolge ausgeschlossen. Randnummer 64 Das Fehlen eines Flächenansatzes korrespondiere schlüssig mit dem Verzicht auf eine sogenannte Einwohnerwertung. Der Gesetzgeber habe sich dafür entschieden, – behauptete – Kosten der Agglomeration nicht zu berücksichtigen, so dass er auch – behauptete – Kosten der Deglomeration unberücksichtigt lassen könne. Der Gesamtmechanismus sei so weniger streitanfällig und kompliziert, ohne an Genauigkeit einzubüßen. Aufgrund welcher konkreten Umstände bei der Erfüllung der jeweiligen Aufgabe aus dem Verhältnis von Einwohnerzahl und Fläche überproportional hohe Kosten entstehen könnten, erschließe sich im Übrigen nicht. Randnummer 65 Nicht zu überzeugen vermöge die Übertragung der Kritik an § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 auf das Verhältnis von Kreisen zu kreisfreien Städten. Die Antragstellerinnen könnten nicht zu Recht behaupten, dass bei der Berechnung der Umlagekraftmesszahlen die kreisfreien Städte „arm gerechnet“ würden, während die Einkommenssituation der Kreise realitätsnah abgebildet werde. Denn bei der Umlagekraft der Kreise würden die Steuereinnahmen der kreisangehörigen Gemeinden nach § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 berücksichtigt. Im Übrigen müssten sich die kreisfreien Städte nach § 9 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 eine Kreisumlage anrechnen lassen, die sie gar nicht erzielten. Randnummer 66 3. Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag, der Städteverband Schleswig-Holstein und der Schleswig-Holsteinische Landkreistag haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Randnummer 67
5. a)Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag rügt, dass der Finanzausgleich insgesamt nicht auskömmlich dotiert sei, obwohl bereits während des Gesetzgebungsverfahrens eindeutige Indizien für die mangelhafte Finanzausstattung der Kommunen vorgelegen hätten und er ausdrücklich um Prüfung gebeten habe. Randnummer 68 Leidtragende der Reform seien im Ergebnis in besonderem Maße die Gemeinden mit einer besonders geringen Steuerkraft von weniger als 500 Euro pro Einwohner. Die Erhöhung der Nivellierungssätze in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 habe zu einer weiteren Benachteiligung der kreisangehörigen Gemeinden zugunsten der Kreise geführt. Randnummer 69 Soweit es um die Verteilung der Schlüsselzuweisungen für Gemeindeaufgaben gehe, sei bei der horizontalen Verteilung eine vertiefte Befassung mit gemeindlichen Aufgaben verfassungsrechtlich nicht geschuldet. Die Verteilung anhand der Parameter Steuerkraft und Einwohnerzahl habe sich bewährt. Es sei zulässig, bei der Aufteilung der Teilschlüsselmassen Zuschussbedarfe durch eine typisierende Betrachtung der Ausgaben zu ermitteln, da die Kommunen über das Ob (bei freiwilligen Aufgaben) und das Wie der Aufgabenerfüllung selbst entscheiden dürften. Randnummer 70 Problematisch sei hingegen der gewählte Verteilungsmechanismus für die Teilmasse für zentralörtliche Aufgaben. Hier sei es bei der Ausgestaltung des § 10 FAG 2014 zu einer Beeinflussung des Ergebnisses durch das Ausgabeverhalten einzelner Kommunen gekommen. Zudem würden die Theater der kreisfreien Städte über eine Kombination von Vorwegabzug und Zuweisungen für zentralörtliche Aufgaben doppelt finanziert. Die Zuschussbedarfe für Berufsschulen seien unvertretbar gewichtet. Ferner seien die einheitlichen Hebesätze des § 7 Abs. 2 Satz 1 FAG 2014 zu kritisieren. Demgegenüber sei die Nichtberücksichtigung der Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung geboten gewesen, um nicht bereits bei Inkrafttreten des Gesetzes offensichtlich unzutreffende Daten zugrunde gelegt zu haben. Eine derart sicher absehbare Kostenentlastung habe es bei keinem anderen Aufgabenbereich von vergleichbarem Gewicht gegeben. Randnummer 71
6. b)Der Städteverband Schleswig-Holstein hebt in seiner Stellungnahme hervor, dass die Kommunen in Schleswig-Holstein seit Jahren strukturell unterfinanziert seien. Die Finanzprobleme konzentrierten sich bei den kreisfreien Städten, auf die allein knapp 2/3 aller aufgelaufenen Defizite entfielen, obwohl sie nur rund 22 % der Gesamtbevölkerung stellten. Den kreisfreien Städten fehle weitgehend die Möglichkeit zur Eigenfinanzierung. Daneben zeige sich, dass viele Städte im kreisangehörigen Raum strukturell unterfinanziert seien. Besondere Disparitäten ergäben sich in Bezug auf die Möglichkeit zur Eigenfinanzierung Zentraler Orte im ländlichen Raum. Im Gegensatz hierzu zeige sich bei den Kreisen eine weitgehend stabile Haushaltsentwicklung. Der Finanzausgleich könne nicht einmal eine Mindestfinanzausstattung sicherstellen, die alle Städte und Gemeinden in die Lage versetze, ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen, ohne weitere Defizite aufzubauen. Randnummer 72 Der Verfassung sei ein solcher Anspruch auf Mindestausstattung zu entnehmen, bei dem die Finanzkraft des Landes unerheblich sei. Erst jenseits dieses Kernbereichs spiele die Leistungsfähigkeit des Landes eine Rolle. Das Beispiel der Krankenhausfinanzierung zeige, dass ein bereits auf den Mindestausstattungsanspruch durchschlagender Leistungsfähigkeitsvorbehalt mit den Aufgaben- und Ausgabenverpflichtungen unvereinbar sei. Im Übrigen habe das Land im Jahr 2015 einen Überschuss von 187 Millionen Euro erwirtschaftet, während die Kommunen per Saldo mit einem Defizit von 22,3 Millionen Euro abgeschlossen hätten. Bereits dies indiziere einen Verstoß gegen die kommunale Mindestfinanzierungsgarantie. Randnummer 73 Bezogen auf den horizontalen Finanzausgleich sei jedoch kein Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung oder der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit festzustellen. Aufgrund des sehr heterogenen Aufgabenbestandes der verschiedenen Kommunen bedürfe es eines politischen Einschätzungsspielraumes. Vor diesem Hintergrund sei gerade bei der Regelung über den Soziallastenausgleich und beim Gewicht der paternalistischen Dimension des Finanzausgleichs ein Verfassungsverstoß nicht zu erkennen. Im Übrigen sei das Verfahren „vorbildhaft geführt“ worden. Insbesondere sei die Neubemessung der Teilschlüsselmassen in § 4 FAG 2014 ebenso wie die Nichteinbeziehung der Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung positiv zu bewerten. Dass Zuschussbedarfe für Theater und Orchester doppelt angerechnet worden seien, sei nicht zu erkennen. Nur teilweise überzeuge hingegen der gewählte Zentrale-Orte-Ansatz in § 10 FAG 2014; insoweit wäre es vorteilhafter gewesen, den Status Quo vor der Reform beizubehalten. Randnummer 74
7. c)Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag beanstandet, dass das der Neukonzeption des Finanzausgleichs zugrunde liegende Gutachten ausschließlich von Ausgaben und nicht von Aufgaben ausgehe. Auf diesem Wege seien verhaltensgeprägte Werte und nicht objektivierte, notwendige Aufwendungen für Aufgaben Ausgangspunkt aller Überlegungen. Es hätte einer Bestandsaufnahme der tatsächlichen Kosten und ihrer Objektivierung durch ein anerkanntes Statistikverfahren bedurft. Derartige Verfahren seien verfügbar, etwa das Standardkostenmodell, ein Benchmarking, die Regressionsanalyse oder die Korridorbereinigung. Randnummer 75 Unzulässig sei die Ausgestaltung der Schlüsselzuweisungen an Kreise und kreisfreie Städte zum Ausgleich unterschiedlicher Umlagekraft und sozialer Lasten nach § 9 FAG 2014. Im Prinzip werde so der typisierte Aufwand in Form der Ausgangsmesszahl mit der typisierten Finanzkraft in Form der Umlagekraftmesszahl beziehungsweise der Steuerkraftmesszahl verglichen. Durch den Abzug des typisierten Sozialaufwandes von der Ertragsseite – und nicht von der Aufwandsseite – werde dieses System durchbrochen. In der Folge werde dem vollen Aufwand in Form der Ausgangsmesszahl ein künstlich und damit systemwidrig und willkürlich verringerter Ertrag gegenübergestellt. Dadurch erhielten die Soziallasten ein doppeltes Gewicht. Randnummer 76 Zu weiteren Verzerrungen führe der Umstand, dass die Ausgangsmesszahl und die Steuerkraftmesszahl nicht nach gleichen Kriterien bestimmt würden. Denn über die fiktiven Hebesätze nach § 7 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 würden die Einnahmemöglichkeiten der kreisfreien Städte nur zu 73,32 %, die der Kreise aber zu 100 % angerechnet. Der einheitliche Nivellierungssatz sowohl für kreisfreie Städte als auch kreisangehörige Gemeinden trotz sehr unterschiedlicher tatsächlicher Steuerkraft führe im Ergebnis zu einer unterschiedlichen Berücksichtigung der tatsächlichen Einnahmekraft. Damit verstoße der Gesetzgeber gegen das Gleichbehandlungsgebot. Randnummer 77 Zuletzt zeigten die Zahlen der Vierteljahresstatistik 2015, dass der ländliche Raum benachteiligt werde, indem er von der an sich positiven Entwicklung weniger profitiert habe als der städtische Raum. Die kreisfreien Städte hätten sich bei gleichzeitiger Rückführung der Kassenkredite um 10,6 % nur mit 3 % am Kreditmarkt neu verschulden müssen. Der ländliche Raum habe hingegen 10,8 % an neuen Kreditmarktmitteln bei gleichzeitiger Rückführung der Kassenkredite um 12,4 % benötigt. B. Randnummer 78 Der Antrag ist zulässig (I.), aber nur teilweise begründet (II.). I. Randnummer 79 Der Antrag ist gemäß Art. 51 Abs. 2 Nr. 2 LV i.V.m. § 3 Nr. 2, §§ 39 ff. Landesverfassungsgerichtsgesetz (LVerfGG) zulässig. Randnummer 80 Für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags ist es ohne Belang, dass das verfahrensgegenständliche Finanzausgleichsgesetz zwischenzeitlich in Teilbereichen abgeändert wurde. Zwar führen die Änderungen dazu, dass das Gericht nunmehr in Teilen über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes entscheidet, welches zum Zeitpunkt der Entscheidung so nicht mehr wirksam ist. Maßgeblich ist insoweit allerdings, ob trotz Teiländerung ein objektives Interesse an der Klärung der aufgeworfenen Fragen bestehen bleibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 2 BvF 1/94 -, BVerfGE 100, 249 ff., Juris Rn. 36; VerfGH Sachsen, Urteil vom 23. November 2000 - Vf. 53-II-97 -, SächsGVBl 2001, 61 ff., Juris Rn. 55). Randnummer 81 Ein derartiges objektives Interesse ist im Kontext von Normen eines Finanzausgleichsgesetzes dann anzunehmen, wenn – wie hier – der Regelungsgehalt des angegriffenen Gesetzes lediglich leicht modifiziert wird, die Grundkonzeption jedoch für die nachfolgenden Fassungen gleich bleibt (vgl. VerfG Brandenburg, Urteil vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/98 -, LVerfGE 10, 237 ff., Juris Rn. 78; für Verfassungsbeschwerden: VerfG Brandenburg, Beschluss vom 18. Mai 2006 - VfGBbg 39/04 -, BeckRS 2006, 23349. Im Ergebnis ebenso: VerfGH Bayern, Entscheidung vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05 -, VerfGHE BY 60, 184 ff., Juris Rn. 170). So verhält es sich hier. Die geänderten Vorschriften der § 3 Abs. 1 und 2 Nr. 1, § 4 FAG 2014 lassen die angegriffene Grundkonzeption des Finanzausgleichs-gesetzes unberührt. II. Randnummer 82 Der Antrag ist nur teilweise begründet. Die zulässigerweise angegriffenen Vorschriften der § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 4 Abs. 1 Satz 1, § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 und § 9 Abs. 1 FAG 2014 sind verfassungswidrig. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet. Randnummer 83 1. Bedenken hinsichtlich der formellen Verfassungsmäßigkeit des angegriffenen Gesetzes bestehen nicht. Verfahrensfehler im Gesetzgebungsprozess sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Randnummer 84 Dies gilt auch für die die Beteiligung der kommunalen Ebene im Gesetzgebungsverfahren. Andere Verfassungsgerichte haben den jeweils einschlägigen Landesverfassungen zwar formelle Beteiligungsrechte entnommen (StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - GR 2/97 -, LVerfGE 10, 5 ff., Juris Rn. 90 ff.; VerfGH Bayern, Entscheidung vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05 -, VerfGHE BY 60, 184 ff., Juris Rn. 213; a.A.: LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 11. Mai 2006 - LVerfG 1/05 -, LVerfGE 17, 297 ff., Juris Rn. 126; StGH Niedersachsen, Urteil vom 7. März 2008 - StGH 02/05 -, NdsMBl 2008, ff., Juris Rn. 70; offen gelassen: StGH Hessen, Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 -, NVwZ 2013, 1151 ff., Juris Rn. 173). Randnummer 85 Für eine entsprechende Auslegung der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein bestehen allerdings keine Anhaltspunkte. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Verfassungsreform vom 2. Dezember 2014 (GVOBl 344), in deren Rahmen keine Beteiligungsrechte aufgenommen wurden. Ferner ist zumindest fraglich, ob das Argument der vorgenannten Verfassungsgerichtshöfe, es sei unmöglich, auf anderem Wege einen Schutz der finanziellen Ausstattungsansprüche zu gewährleisten, (noch) greift. Denn in einer ganzen Reihe von Bundesländern (insbesondere Hessen, Niedersachsen, Thüringen) wurden mittlerweile von den jeweiligen Verfassungsgerichten praktikable Vorgaben für die gesetzgeberische Entscheidungsfindung und die Sachverhaltsermittlung eingefordert und in der Folge hierzu Modelle der Umsetzung entwickelt. Die Einführung der in § 29 FAG 2014 vorgesehenen, umfassenden kommunalen Beteiligungsrechte („Beirat für den kommunalen Finanzausgleich“) stellt sich vor diesem Hintergrund als autonome gesetzgeberische Entscheidung dar; von Verfassungs wegen erforderlich sind derartige Beteiligungsrechte nicht. Randnummer 86 2. Im Hinblick auf die materielle Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Bestimmungen ist zwischen den jeweils als verletzt gerügten Art. 57 Abs. 1 LV (
8. a)und Art. 54 Abs. 1 LV (
9. b)zu differenzieren. Die beiden Verfassungsnormen enthalten eigenständig nebeneinander bestehende Gewährleistungsgehalte. Randnummer 87
10. a)Art. 57 Abs. 1 LV normiert umfassende Vorgaben für die Ausgestaltung des schleswig-holsteinischen kommunalen Finanzausgleichs. Dabei ist zwischen dessen Aussagegehalt zum vertikalen und zum horizontalen Finanzausgleich zu trennen. Art. 57 Abs. 1 LV normiert in vertikaler Hinsicht einen dynamischen, an die Höhe der allgemeinen Finanzausstattung des Landes gekoppelten kommunalen Anspruch auf angemessene Partizipation der kommunalen Ebene an der naturgemäß schwankenden Finanzausstattung des Landes (aa). Komplettiert wird dieser Anspruch auf angemessene Finanzausstattung im Hinblick auf die horizontale Verteilung der Finanzausgleichsmasse durch finanzausgleichs-spezifische Ausformungen insbesondere des allgemeinen Gleichbehandlungs-grundsatzes aus Art. 57 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 LV, Art. 3 Abs. 1 GG (bb). Hinzu kommen allgemeine Beobachtungs- und Nachbesserungspflichten (cc). Randnummer 88
11. aa)Bezogen auf die vertikale Dimension des Finanzausgleichs enthält Art. 57 Abs. 1 LV das Gebot der Verteilungssymmetrie zwischen der Landesebene und der kommunalen Ebene. Randnummer 89