Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein 5. Senat 5 MB 3/19 Beschluss Bestätigung des „Opel-Rückrufs“ wegen des überwiegenden Interesses

Bestätigung des „Opel-Rückrufs“ wegen des überwiegenden Interesses am Schutz von Gesundheit und Umwelt Leitsatz

1. Die Motorsteuerungssoftware eines Kraftfahrzeugs ist ein „Konstruktionsteil“ im Sinne der Fahrzeugemissionen-Verordnung. (Rn.8)
2. Im Sinne dieser Verordnung sind „Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind“ die Umstände, unter denen Fahrzeuge im Straßenverkehr zum Einsatz kommen, nicht die beschränkten Bedingungen des Prüfverfahrens. (Rn.13)
3. Ob die von der Antragstellerin verwendete Abschalteinrichtung ausnahmsweise zulässig ist, kann im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht geklärt werden. (Rn.20)
4. Eine unzulässige Überschreitung der durch Unionsrecht festgelegten Emissionsgrenzwerte für Kraftfahrzeuge ist bei der Abwägung der Folgen eines Rückrufs als Gefahr für die Schutzgüter menschliche Gesundheit und Umwelt anzusehen. (Rn.35)
5. Ein drohender Reputationsschaden des Herstellers ist im Rahmen dieser Folgenabwägung in erster Linie anhand eines darlegungsbedürftigen tatsächlich drohenden wirtschaftlichen Schadens zu gewichten. (Rn.42) Verfahrensgang vorgehend Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht,
6. November 2018, 3 B 127/18, Beschluss Tenor Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts –
7. Kammer – vom
8. November 2018 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Gründe I. Randnummer 1 Die Antragstellerin stattete von ihr hergestellte Personenkraftwagen der Modellreihen Insignia 2.0 CDTI, Zafira 1.6 und 2.0 CDTI und Cascada 2.0 CDTI im Zeitraum 2013 bis 2016 mit einem Emissionskontrollsystem aus, welches in Abhängigkeit u. a. von Umgebungstemperatur (unterhalb 17°C), Umgebungsluftdruck (unterhalb 91,5 kPa) und Motorendrehzahl (oberhalb von 2.750 U/min) in seiner Wirkungsweise verringert wird. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob diese Fahrzeuge eine unzulässige Abschalteinrichtung enthalten. Randnummer 2 Im Rahmen einer von der Antragstellerin seit April 2018 durchgeführten freiwilligen Rückruf- und Umrüstungsaktion wurden (Stand:
9. Oktober 2019) von 30.950 betroffenen Fahrzeugen 28.519 Fahrzeuge mit einer von der Antragsgegnerin freigegebenen veränderten Emissionsstrategie in der Motorsteuerungssoftware ausgestattet. Randnummer 3 Mit Bescheid vom
10. Oktober 2018 verpflichtete die Antragsgegnerin die Antragstellerin u. a. zur Umrüstung aller betroffenen Fahrzeuge mit der neuen Motorsteuerungssoftware und ordnete den Sofortvollzug dieser Maßnahme an. Hiergegen hat die Antragstellerin Widerspruch eingelegt und das Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz ersucht, den das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom
11. November 2018 abgelehnt hat. Es bestünden aufgrund vorliegender Erkenntnisquellen sehr starke Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin in die Fahrzeuge unzulässige Abschalteinrichtungen eingebaut habe. Die bei dieser Sachlage gebotene Folgenabwägung ergebe, dass das öffentliche Interesse an der Verringerung der Emissionen zur Verbesserung der Luftqualität das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiege. Ein Reputationsschaden bei der Antragstellerin sei bereits wegen des Einbaus einer wohl unzureichenden Technik und nicht wegen der Vollziehbarkeit des streitgegenständlichen Bescheides eingetreten. Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde. II. Randnummer 4 Die zulässige Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom
12. November 2018 ist unbegründet. Randnummer 5 Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerde die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Dabei prüft das Beschwerdegericht nur die dargelegten Gründe, § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO. Das Beschwerdegericht trifft insoweit keine eigene, originäre Entscheidung, sondern ist nur zur Überprüfung der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung anhand des Beschwerdevortrages befugt (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom
13. Juni 2014 – 4 MB 27/14 – m. w. N.). Randnummer 6 Die von der Antragsstellerin im Rahmen der Beschwerde vorgebrachten Einwände greifen im Ergebnis nicht durch. Randnummer 7
14. Die Antragstellerin meint, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Motoren der betroffenen Fahrzeuge eine Abschalteinrichtung im Sinne von Art. 3 Nr. 10 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. Juni 2007 über die Typengenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (Abl. Nr. L 171, S. 1) – Fahrzeugemissionen-VO – enthielten. Die von ihr verwendeten Parameter der Regelungsstrategie der Motorsteuerung seien ein integraler Bestandteil des Emissionskontrollsystems und kein „Konstruktionsteil“ im Sinne der genannten Vorschrift. Denn eine Abschalteinrichtung setze demnach voraus, dass die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems unter Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind, verringert wird. Für „Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind“ sei aber nicht – wie vom Verwaltungsgericht angenommen – auf die vielfältigen Betriebsbedingungen auf den Straßen in Europa abzustellen. Weil die in Anhang I der Fahrzeugemissionen-VO festgelegten Emissionsgrenzwerte in untrennbar notwendigem Zusammenhang mit den für die Emissionsmessungen vorgeschriebenen Prüfverfahren stünden, seien die „normalen Betriebsbedingungen“ vielmehr die Randbedingungen des sog. Neuen Europäischen Fahrzyklus (NEFZ). Dies sei das durch die Verordnung (EG) Nr. 692/2008 der Kommission vom
16. Juli 2008 zur Durchführung und Änderung der Fahrzeugemissionen-VO festgelegte und hier einschlägige Prüfverfahren. Randnummer 8 Dem folgt der Senat nicht. Der Senat teilt im Ergebnis die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach es sich bei der von der Antragstellerin eingesetzten Software zur Steuerung der Abgasrückführung (AGR) und der selektiven katalytischen Reduktion (SCR) in Abhängigkeit von vielfältigen Einflussfaktoren, u. a. von Umgebungstemperatur, Umgebungsluftdruck, Motorendrehzahl und Kraftstoffanforderung um eine Abschalteinrichtung im Sinne von Art. 3 Nr. 10 Fahrzeugemissionen-VO handelt. Randnummer 9 „Abschalteinrichtung” ist nach dieser Vorschrift ein Konstruktionsteil, das die Temperatur, die Fahrzeuggeschwindigkeit, die Motordrehzahl (UpM), den eingelegten Getriebegang, den Unterdruck im Einlasskrümmer oder sonstige Parameter ermittelt, um die Funktion eines beliebigen Teils des Emissionskontrollsystems zu aktivieren, zu verändern, zu verzögern oder zu deaktivieren, wodurch die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems unter Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind, verringert wird. Randnummer 10 Bei den Tatbestandsmerkmalen „Konstruktionsteil“ und „Bedingungen, die bei normalen Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind“ handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die von der Verordnung nicht weiter definiert und daher bei der Gesetzesanwendung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden von den Verwaltungsbehörden und Gerichten auszulegen sind. Randnummer 11 Soweit die Antragstellerin meint, bestimmte Parameter der Steuerungssoftware könnten kein Konstruktionsteil im Sinne dieser Vorschrift sein, folgt der Senat dem nicht. Der verwendete Begriff „Konstruktionsteil“ muss im Kontext der in der Vorschrift beschriebenen Funktionen verstanden werden. Es geht um Teile des Motors, die bestimmte Parameter „ermitteln“, und dann Teile des Emissionskontrollsystems „aktivieren“, „verändern“, „verzögern“ oder „deaktivieren“. Es geht also nicht um ein singuläres, mechanisches Bauteil, sondern bezieht sich auf alle mechanischen wie auch elektronischen bzw. digitalen Elemente des Motors, die bei der Verringerung der Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems zusammenwirken. Denn erst durch eine Steuerungssoftware wird aus den ermittelnden Sensoren und den ausführenden mechanischen Klappen oder Reglern eine Abschalteinrichtung. Die Motorsteuerungssoftware bzw. die darin enthaltenen Parameter nicht als Konstruktionsteil anzusehen, dürfte die Definition und damit auch die Vorschrift über die Unzulässigkeit von Abschalteinrichtungen ins Leere laufen lassen. Einen Begriff so zu definieren, dass die Vorschrift insgesamt zu keiner Anwendung mehr führt, kann offensichtlich nicht dem Sinn und Zweck der Vorschrift entsprechen. Randnummer 12 Vor allem aber das Verständnis der Antragstellerin, wonach die Randbedingungen für die Emissionsmessungen nach dem NEFZ (vgl. Anhang II Ziff. 2.1 Verordnung (EG) Nr. 692/2008 i. V. m. UN-ECE Nr. 83 Ziff. 5.3.1.) als die „Bedingungen, die bei normalen Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind“ zu verstehen seien, teilt der Senat nicht. Es widerspricht dem Wortlaut (a.), der Systematik (b.) und auch dem Sinn und Zweck (c.) der Regelungen. Randnummer 13 a. Unter „Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind“ sind – vom üblichen Sprachgebrauch und -verständnis ausgehend – die Umstände zu verstehen, unter denen Fahrzeuge im Straßenverkehr zum Einsatz kommen. Dass es sich dabei nur um die beschränkten Bedingungen des Prüfverfahrens handeln soll, ist dem Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen. Randnummer 14 Ein solcher Rückschluss kann auch nicht daraus gezogen werden, dass die Ausführungsverordnung (EG) Nr. 692/2008 in Art. 5 Nr. 6 Unterabs. 2 auch die Formulierung „nach allem vernünftigen Ermessen vorhersehbaren Betriebsbedingungen“ kennt. Der Senat kann dabei offenlassen, ob und ggf. wie sich diese Anforderungen von „normalen Betriebsbedingungen“ unterscheiden. Denn beide Formulierungen beziehen sich erkennbar auf die realen Betriebsbedingungen im Straßenverkehr und nicht nur auf die Bedingungen im Prüfverfahren. Randnummer 15 b. Auch die Systematik der Fahrzeugemissionen-VO stützt das Auslegungsergebnis des Verwaltungsgerichts und widerspricht der Argumentationslogik der Antragstellerin. Die Ausführungen der Antragstellerin zu einem untrennbaren Zusammenhang zwischen den Grenzwerten für Auspuffemissionen und dem Prüfverfahren zur Feststellung der Grenzwerte mögen richtig sein, lassen aber nicht den Rückschluss zu, dass die Bedingungen des Prüfverfahrens die normalen Betriebsbedingungen beschreiben. Dieser Rückschluss wäre nur zulässig, wenn die Verordnung ausdrücklich vorschreiben würde, dass die unter den Prüfbedingungen einzuhaltenden Grenzwerte auch unter normalen Betriebsbedingungen eingehalten werden müssen. Das aber ist gerade nicht der Fall. Die Grenzwerte müssen jedenfalls im Prüfverfahren eingehalten werden. Dass die Grenzwerte von vor dem
17. August 2017 typgenehmigten Dieselfahrzeugen im realen Fahrbetrieb außerhalb des Prüfverfahrens überschritten werden, war bekannt – was die Antragsgegnerin in der Beschwerdeerwiderung ausdrücklich bestätigt – und steht nicht im Widerspruch zu der Fahrzeugemissionen-VO. Wenn die Verordnung davon ausgeht, dass ein Fahrzeug unter normalen Betriebsbedingungen der Verordnung und ihren Durchführungsmaßnahmen entspricht (Art. 5 Abs. 1), ist dies so zu verstehen, dass das Fahrzeug in dem festgelegten Prüfverfahren (Art. 5 Abs. 3) die Grenzwerte einhält (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 Satz 1) und keine unzulässige Einrichtung enthält, die die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems im normalen Fahrbetrieb (also außerhalb des Prüfverfahrens) mindert (Art. 5 Abs. 2). Randnummer 16 Diese in der Fahrzeugemissionen-VO akzeptierte Diskrepanz zwischen Emissionen unter Prüfbedingungen und im normalen Fahrbetrieb ergibt sich auch aus den Erwägungsgründen der Verordnung. In Erwägungsgrund Nr. 12 heißt es: „Es sollten weitere Anstrengungen unternommen werden, um striktere Emissionsgrenzwerte einzuführen, einschließlich der Senkung von Kohlendioxidemissionen, und um sicherzustellen, dass sich die Grenzwerte auf das tatsächliche Verhalten der Fahrzeuge bei ihrer Verwendung beziehen.“ Und in Erwägungsgrund Nr. 15 heißt es: „Die Kommission sollte prüfen, ob der Neue Europäische Fahrzyklus, der den Emissionsmessungen zugrunde liegt, angepasst werden muss. Die Anpassung oder Ersetzung des Prüfzyklus kann erforderlich sein, um Änderungen der Fahrzeugeigenschaften und des Fahrerverhaltens Rechnung zu tragen. Überprüfungen können erforderlich sein, um zu gewährleisten, dass die bei der Typgenehmigungsprüfung gemessenen Emissionen denen im praktischen Fahrbetrieb entsprechen. […]“ Randnummer 17 Mit der Verordnung (EU) 2016/427 vom
18. März 2016 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 6) hat der europäische Gesetzgeber diese Diskrepanz zwischen Emissionen im Prüfverfahren und im normalen Fahrbetrieb aufgegriffen und ein Prüfverfahren zur Messung der Emissionen im Praxisbetrieb (sog. „real driving emission – RDE“) eingeführt. Randnummer 18 c. Auch nach dem Sinn und Zweck der Regelungen der Fahrzeugemissionen-VO zu Abschalteinrichtungen kann die Vorschrift nicht anders verstanden werden, als dass „Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind“ solche des realen Straßenverkehrs sind. Ein wesentliches Ziel der Verordnung ist die „erhebliche Minderung der Stickstoffoxidemissionen bei Dieselfahrzeugen“ zur Verbesserung der Luftqualität (vgl. Erwägungsgrund Nr. 6). Das Auslegungsverständnis der Antragstellerin würde dieses Ziel konterkarieren, da es das Verbot von Abschalteinrichtungen obsolet machen würde. In letzter Konsequenz würde das Auslegungsverständnis der Antragstellerin dazu führen, dass Abschalteinrichtungen nur unter Bedingungen unzulässig wären, die den Bedingungen des Prüfverfahrens entsprechen. Nach Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung ist die Verwendung von Abschalteinrichtungen, die die Wirkung von Emissionskontrollsystemen verringern , unzulässig. Eine Verringerung der Wirkung des Emissionskontrollsystems unter den Bedingungen des Prüfverfahrens macht jedoch keinen Sinn. Denn der Hersteller möchte gerade unter den Bedingungen des Prüfverfahrens bestmögliche Emissionsergebnisse erzielen, um die Grenzwerte einzuhalten. Randnummer 19 Das Verwaltungsgericht hat zutreffend und überzeugend dargelegt, dass die Software der Antragstellerin die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems unter Bedingungen vermindert, die bei normalem Fahrbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind. Außentemperaturen von unter 17° Celsius, Umdrehungszahlen von 2.400 bzw. 2.900 U/min und ein Umgebungsluftdruck von unter 91,5 kPa zählen zu den normalen Betriebsbedingungen im alltäglichen Fahrbetrieb. Randnummer 20
19. Ob die Abschalteinrichtung gemäß Art. 5 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a Fahrzeugemissionen-VO ausnahmsweise zulässig ist, weil sie – wie die Antragstellerin meint – notwendig ist, um den Motor vor Beschädigung oder Unfall zu schützen und um den sicheren Betrieb des Fahrzeugs zu gewährleisten, kann der Senat im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht feststellen. Das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bietet nicht den Rahmen für die abschließende Beantwortung derartiger Fragestellungen. Die rechtlichen Fragen in diesem Zusammenhang geben durchaus Anlass, auf Grundlage von Art. 267 AEUV eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union in Betracht zu ziehen (vgl. LG Frankenthal, Vorlagebeschluss vom
20. September 2019 – 2 O 13/19 –, juris). Die rechtlichen Fragen sind zudem eng verwoben mit technischen Fragen, zu möglichen Schäden an Motoren und auch zu dem zum Zeitpunkt der Verwendung verfügbaren Stand der Motor- und Abgasbehandlungstechnik. Für die Beantwortung dieser Fragen dürfte die Hinzuziehung eines oder ggf. mehrerer Sachverständiger erforderlich werden. Randnummer 21 Schon vor diesem Hintergrund ist für den Senat der Ausgang des Widerspruchs- und ggf. Klageverfahrens offen. Allerdings führt dies im Ergebnis nicht zu einer Änderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Denn auch das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im Ergebnis bei offener Erfolgsprognose auf eine Folgenabwägung (hierzu unten zu 4.) gestützt. Randnummer 22
21. Der angegriffene Bescheid ist darüber hinaus auch nicht deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil er – wie die Antragstellerin meint – unverhältnismäßig ist. Denn auch die von der Antragstellerin bemängelte fehlende ausdrückliche Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch das Verwaltungsgericht ändert an der offenen Erfolgsprognose des Verfahrens (siehe oben zu 2.) nichts. Zum einen enthält der Beschluss des Verwaltungsgerichts sehr wohl Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit (Beschlussabdruck S. 28). Zum anderen teilt der Senat nicht die Auffassung der Antragstellerin, wonach die Rückrufanordnung unverhältnismäßig sei, weil ihr ein erheblicher Reputationsschaden drohe, obwohl sie alles dafür getan habe, die Fahrzeuge im Wege freiwilliger Nachrüstungsmaßnahmen mit einer verbesserten Motorsoftware auszustatten und der Erfolg der freiwilligen Nachrüstung nahelege, dass allenfalls ein sehr geringer Bestand von wenigen hundert Fahrzeugen von der freiwilligen Nachrüstung nicht erfasst würden und von diesem Restbestand kein erkennbares Gefahrenpotenzial für die Gesundheit oder die Umwelt ausgehe. Randnummer 23 Der Bescheid könnte vor dem Hintergrund der hier gegeneinander abzuwägenden Rechtsgüter (siehe hierzu unten zu 4.) allenfalls dann unverhältnismäßig sein, wenn sich ein gegenüber der ergriffenen – und für diese Zwecke als rechtmäßig unterstellten – Maßnahme ein milderes Mittel aufdrängen würde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Ziel der Anordnung die Herstellung der Vorschriftsmäßigkeit aller Fahrzeuge ist und nicht die Erreichung einer bestimmten Quote. Dieses legitime Ziel wird auch nicht durch die von der Antragstellerin ins Feld geführte „Roadmap“ der EU-Kommission („towards clean vehicles“) in Frage gestellt. Hierbei handelt es sich um eine bloße Absichtserklärung, die in „Action 3“ vorgibt, dass innerhalb von zwei Jahren nach dem Start einer verbindlichen Rückrufanordnung eine Rückrufrate von mindestens 90% erreicht wird. Die Schlussfolgerung der Antragstellerin, dass aus Sicht der Europäischen Kommission ein verpflichtender Rückruf auf den geringen Restbestand nicht geboten sei, dürfte hingegen unzutreffend sein. Die „Roadmap“ stellt nicht in Frage, dass 100% von einer unzulässigen Abschalteinrichtung betroffenen Fahrzeuge zurückgerufen werden müssen. Sie hat auch nicht das Ziel, sich bei einem Rückruf mit 90% Erfüllung zufrieden zu geben, sondern die Prozesse so zu beschleunigen, dass innerhalb von zwei Jahren mindestens 90% erreicht sind. Randnummer 24 Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Ziels hat die Antragstellerin jedoch nicht glaubhaft gemacht. Vielmehr hat sich in dem bereits seit über einem Jahr andauernden Verfahren bestätigt, dass die freiwillige Rückrufaktion nicht geeignet ist, alle Inhaber eines betroffenen Fahrzeugs zu einer Umrüstung zu bewegen. Dies ergibt sich aus den von der Antragstellerin mitgeteilten Ständen der Nachrüstung: Randnummer 25 Es ist deswegen vielmehr davon auszugehen, dass es eine Reihe von Fahrzeuginhabern gibt, die eine Nachrüstung freiwillig nicht vornehmen werden. Die reine Fortführung der freiwilligen Umrüstung kann daher im Verhältnis zu einer Rückrufanordnung nicht als gleichgeeignetes Mittel angesehen werden. Ein anderes und gegenüber der streitgegenständlichen Anordnung milderes – gleichwohl ebenso zielführendes – Mittel, auch diejenigen zu einer Umrüstung zu bewegen, die dies im Rahmen der freiwilligen Maßnahme der Antragstellerin abgelehnt haben, hat die Antragstellerin nicht dargelegt und kann der Senat auch nicht erkennen. Randnummer 26
22. Die Antragstellerin meint, die Folgenabwägung des Verwaltungsgerichts sei rechtsfehlerhaft. Es spräche vieles dafür, dass das Verwaltungsgericht in die Folgenabwägung seine Annahme habe einfließen lassen, wonach „starke Anhaltspunkte“ für das Vorliegen einer unzulässigen Abschalteinrichtung sprächen und damit für die Rechtmäßigkeit der Anordnung der Beschwerdegegnerin, obwohl die für eine solche Annahme erforderlichen Fragen nicht geklärt seien und der höchstrichterlichen Klärung in einem Hauptsacheverfahren bedürften. Den drohenden Reputationsschaden für die Antragstellerin bei sofortigem Vollzug des Verwaltungsakts habe das Verwaltungsgericht hingegen zu gering gewichtet. Insbesondere hielten die Gründe für die Aussage, der Reputationsschaden sei bereits eingetreten, „und zwar wegen des Einbaus einer wohl unzureichenden Technik und nicht wegen der Vollziehbarkeit des streitgegenständlichen Bescheids“, einer Überprüfung nicht stand. Weder aus dem Bericht der Untersuchungskommission „Volkswagen“ noch aus der freiwillig durchgeführten Rückruf- und Umrüstungsaktion oder einer Verunsicherung von Kunden durch Presseberichte könne der Rückschluss auf einen bereits eingetretenen Reputationsschaden gezogen werden. Auf der anderen Seite habe das Verwaltungsgericht das Gewicht des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung erheblich überbewertet. Im Bereich der Gefahrenabwehr sei zu prognostizieren, wie wahrscheinlich eine Störung der öffentlichen Sicherheit – hier: ein Schaden für die Schutzgüter von Umwelt und Gesundheit – bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens sei, würde die Vollziehung ausgesetzt. Hier gehe es um den Bereich der Gesundheitsvorsorge und nicht um die Abwehr akuter Gesundheitsgefahren. Das Verwaltungsgericht habe in seiner Abwägung auch die geringe Zahl der noch nicht nachgerüsteten Fahrzeuge außer Acht gelassen. Schließlich könne die Anordnung des Sofortvollzugs auch nicht mit der Notwendigkeit von Dieselfahrverboten in vielen deutschen Großstädten begründet werden. Randnummer 27 Dem folgt der Senat nicht. Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis zurecht davon ausgegangen, dass bei derzeit offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens hier das öffentliche Interesse an der Verringerung der Emissionen zur Verbesserung der Luftqualität das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt. Es kommt daher auch nicht darauf an, ob und mit welchem Gewicht das Verwaltungsgericht seine vorläufige Annahme, es handele sich um eine unzulässige Abschalteinrichtung, in seine Folgenabwägung hat einfließen lassen. Denn die Folgenabwägung geht auch ohne Berücksichtigung dieses Aspekts zu Lasten der Antragstellerin aus. Randnummer 28 a. Für den hier vorliegenden Fall, in dem sich nach der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Überprüfung weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes mit der erforderlichen Sicherheit feststellen lässt, ergeht die Entscheidung aufgrund einer weiteren Interessenabwägung, bei der die jeweils eintretenden Folgen einer stattgebenden bzw. ablehnenden Eilentscheidung gegenüberzustellen sind. Zu betrachten sind insoweit die Auswirkungen in Bezug auf das öffentliche Interesse in dem Fall, dass dem Antrag stattgegeben wird, die Klage im Hauptsacheverfahren indes erfolglos bleibt, und zum anderen die Auswirkungen auf den Betroffenen für den Fall, dass der Antrag abgelehnt, seine gegen die Verfügung erhobene Klage indes Erfolg hat. Dabei bedarf es wegen des vorläufigen Charakters des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO keiner umfassenden bzw. abschließenden Aufklärung der möglicherweise eintretenden Nachteile (vgl. zum Ganzen: OVG Schleswig, Beschluss vom
23. Juli 2019 – 4 MB 14/19 –, juris, Rn. 5 m. w. N.). Randnummer 29 Bei der Abwägung der jeweiligen Folgen ist – ausgehend von der Grundsatzregel zur aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO – die Schwere der Beeinträchtigung der durch die Vollziehung bzw. Aussetzung des Verwaltungsakts betroffenen Rechtsgüter zu betrachten (vgl. BeckOK VwGO/Gersdorf,
24. Ed.
25. Juli .2018, VwGO § 80 Rn. 190). Von erheblicher Bedeutung ist dabei, ob irreversible Folgen zu befürchten sind, wenn die Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren von der Entscheidung in der Hauptsache abweicht (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom
26. September 1991 – 4 M 125/19 –, juris, Rn. 10 m. w. N.). Randnummer 30 b. Übertragen auf den vorliegenden Fall bedeutet dies: Wenn die Antragstellerin die verbleibenden Fahrzeuge vorerst nicht auf die neue Software umrüsten muss und sich im Hauptsacheverfahren herausstellt, dass die Anordnung rechtmäßig war, würden die verbleibenden Fahrzeuge bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens – also ggf. für mehrere Jahre – mit einer unzulässigen Abschalteinrichtung fahren und höhere Stickoxid-Emissionen ausstoßen. Randnummer 31 Verbleibt es bei der angeordneten Verpflichtung der Antragstellerin, über eine Rückrufaktion alle verbleibenden Fahrzeuge nachzurüsten – was sie nach eigenem Bekunden, ohnehin freiwillig anstrebt – und im Hauptsacheverfahren stellt sich heraus, dass sie dazu nicht verpflichtet war, unterliegen die Fahrzeuge der Antragstellerin für die Dauer des Hauptsacheverfahrens – also ggf. für mehrere Jahre – dem Anschein der Unvorschriftsmäßigkeit (Einsatz einer unzulässigen Abschalteinrichtung), obwohl sie tatsächlich vorschriftsmäßig waren, wodurch das Ansehen der Antragstellerin in der Öffentlichkeit und vor allem bei ihren Kunden nachhaltig beschädigt werden könnte (Reputationsschaden). Randnummer 32 Der Senat kann eine im Ergebnis fehlerhafte Abwägung dieser jeweiligen Folgen durch das Verwaltungsgericht nicht erkennen. Randnummer 33 aa. Insbesondere kann der Senat nicht erkennen, dass das Verwaltungsgericht den öffentlichen Interessen, hier einem drohenden Schaden für die Schutzgüter von Umwelt und Gesundheit durch erhöhte Stickoxid-Emissionen, im Verhältnis zu dem drohenden Reputationsschaden der Antragstellerin (hierzu sogleich zu bb.) ein zu starkes Gewicht gegeben hat. Randnummer 34 Die Antragstellerin meint, selbst bei unterstelltem Vorhandensein einer unzulässigen Abschalteinrichtung drohe keine akute, dringliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit und Umwelt, was jedoch zur Begründung eines besonderen Vollzugsinteresses im Rahmen einer Folgenabwägung erforderlich sei. Bei den Emissionswerten des Anhangs I der Fahrzeugemissionen-VO handele es sich um Vorsorgewerte, die dazu dienten eine Sicherheitszone vor der Schwelle zu konkreten Gefahren für die Gesundheit zu schaffen. Randnummer 35 Dem folgt der Senat nicht. Eine unzulässige Überschreitung der durch Unionsrecht festgelegten Emissionsgrenzwerte ist im Rahmen der hier gebotenen Folgenabwägung als Gefahr für die Schutzgüter menschliche Gesundheit und Umwelt anzusehen. Aufgrund der gesetzgeberischen Zielsetzung und der darauf basierenden Regelungen und festgelegten Grenzwerte von u. a. Stickoxid-Emissionen ist bei deren unzulässiger Überschreitung nicht nur von einer Rechtsverletzung, sondern eben auch normativ von einer Verletzung der durch die Grenzwerte geschützten Rechtsgüter der menschlichen Gesundheit und der Umwelt auszugehen. Auf eine konkrete Gesundheits- oder Umweltgefährdung kommt es nicht an. Vielmehr besteht ein besonderes öffentliches Interesse an der Reinhaltung der Luft zum frühestmöglichen Zeitpunkt, um die Gesundheit der Allgemeinheit sowie die Umwelt vor schädlichen Einwirkungen zu schützen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom
27. August 2018 – 8 B 548/18 –, juris, Rn. 38). Randnummer 36 Es ist das erklärte Ziel der Gesetzgebung auf nationaler wie auf EU-Ebene, u. a. die Stickoxid-Emissionen von Fahrzeugen zu senken. Die Erwägungsgründe der Fahrzeugemissionen-VO betonen, dass fortwährende Bemühungen zur Senkung von Kraftfahrzeugemissionen erforderlich sind, um die Ziele der EU zur Luftqualität zu erreichen (Erwägungsgrund 5, Satz 1) und das zur Verbesserung der Luftqualität und zur Einhaltung der Luftverschmutzungsgrenzwerte insbesondere eine erhebliche Minderung der Stickstoffoxidemissionen bei Dieselfahrzeugen erforderlich ist (Erwägungsgrund 6, Satz 1). Es ist weiterhin erklärtes Ziel europäischer Rechtssetzung und „von besonderer Bedeutung“, „zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt insgesamt, den Ausstoß von Schadstoffen an der Quelle zu bekämpfen und die effizientesten Maßnahmen zur Emissionsminderung zu ermitteln und auf lokaler, nationaler und gemeinschaftlicher Ebene anzuwenden“ (Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
28. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (Abl. L 152, S. 1), Erwägungsgrund 2). Randnummer 37 Es kommt daher für die hier erforderliche Folgenabwägung auch nicht darauf an, ob einzelne Mediziner – wie die Antragstellerin meint – Gesundheitsgefahren infolge einer Überschreitung von Immissions grenzwerten für Stickoxide in Frage stellen. Auch die Anzahl der betroffenen Fahrzeuge spielt für die Frage, ob für die betroffenen Rechtsgüter ein Schaden droht, keine Rolle. Denn jedes einzelne Stickoxid-emittierende Fahrzeug, welches die festgelegten Emissionsgrenzwerte unzulässigerweise überschreitet, stellt im normativen Sinne eine Gefahr für die menschliche Gesundheit und Umwelt dar. Sowohl die unionsrechtlichen Vorschriften über die Typengenehmigung (Art. 5 Abs. 1 Fahrzeugemissionen-VO) als auch die nationalen immissionsschutzrechtlichen Regelungen über die Beschaffenheit und den Betrieb von Fahrzeugen (§ 38 Abs. 1 BImSchG) knüpfen für die Luftreinhaltung an das Emissionsverhalten des einzelnen Fahrzeugs an (vgl. OVG Münster, Beschluss vom
29. August 2018 – 8 B 548/18 –, juris, Rn. 32). Denn der Bedarf einer gleichmäßigen Anwendung emissionsbegrenzender Maßnahmen (vgl. BVerwG, Urteil vom
30. Februar 1984 – 7 C 8.82 –, juris, Rn. 17 zur Großfeuerungsanlagenverordnung (
31. BImSchV)) ist auch im Hinblick auf eine wirksame Reduktion des Stickoxid-Ausstoßes von Fahrzeugen geboten. Randnummer 38 Auch an dieser Stelle führt die von der Antragstellerin ins Feld geführte „Roadmap“ der Europäischen Kommission „towards clean vehicles“ aus den bereits oben dargelegten Gründen (siehe oben zu 3.) zu keinem anderen Ergebnis. Randnummer 39 Die von der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom
32. Oktober 2019 erstmals pauschal in Abrede gestellte Tatsache, dass auch bei Feststellung einer unzulässigen Abschalteinrichtung keine Überschreitung der Emissionswerte in Anhang I zur Fahrzeugemissionen-VO feststünde, überzeugt den Senat nicht. Dem stehen die von dem Antragsgegner vorgelegten Prüfberichte (Anlage 1 zur Beschwerdeerwiderung vom
33. Januar 2019) entgegen, die von der Antragstellerin nicht substantiiert in Frage gestellt wurden. Nach dem Vortrag der Antragsgegnerin würden unter Verwendung der neuen Software – also ohne die in Streit stehende Abschalteinrichtung – die Stickoxid-Emissionswerte bei Außentemperaturen zwischen 10°C und 5°C nicht mehr als 66 mg/km betragen, während sie mit Abschalteinrichtung zwischen 343 bis 877 mg/km (2.0 l-Dieselmotor) bzw. 504-607 mg/km (1.6 l-Dieselmotor) liegen. Der Grenzwert für die Masse der Stickoxide liegt für Diesel-Personenkraftfahrzeuge der Euro-5-Norm bei 180mg/km und der Euro-6-Norm bei 80 mg/km (Tabelle 2 in Anhang I zur Fahrzeugemissionen-VO). Es liegen somit erhebliche Überschreitungen der für Stickoxide festgesetzten Emissionsgrenzwerte vor. Dies wiegt im Rahmen der Folgenabwägung besonders schwer. Denn der überhöhte Ausstoß von Stickoxiden bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens wäre unabänderlich erbracht. Randnummer 40 bb. Der von der Antragstellerin auf der anderen Seite geltend gemachte drohende Reputationsschaden ist von ihr als Eingriff in eine geschützte Rechtsposition nicht näher dargelegt worden. Auch wenn die Reputation eines Unternehmens im Sinne eines „sozialen Geltungsanspruchs“ abgeleitet aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG im Sinne der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit von Unternehmen geschützt sein dürfte (vgl. Ziegelmayer, Die Reputation als Rechtsgut, GRUR 2012, 761