den allgemeinen Kriterien, also
den Angaben auf der Packung, der übrigen Aufmachung sowie der Werbung. (Rn.42)
nicht rechtskonform gewesen seien. Hinsichtlich des Inhalts der Sicherstellungsverfügung wird auf Bl. 26-31 der Gerichtsakte verwiesen. Randnummer 2 In den Prüfberichten des Landeslabors vom
weis darüber, dass hiermit nicht (mehr) geworben werde, aufrechterhalten. Die Sicherstellung werde bei
gewiesener ordnungsgemäßer Neukennzeichnung aufgehoben. Sollte die Ware anderen Zwecken zugeführt werden, bedürfe dies der Zustimmung und schriftlicher Aufhebung der Sicherstellung (Nr. I Ziffer 1). Weiter untersagte sie das Inverkehrbringen weiterer, ggf. in der Zwischenzeit eingeführter Chargen der in Ziffer 1 genannten Produkte, solange für diese keine vollständig rechtskonforme Kennzeichnung auf Behältnissen und Verpackungen vorliege (Nr. I Ziffer 2), ordnete die sofortige Vollziehung der Nr. I Ziffern 1 und 2 an (II.) und drohte für den Fall der nicht fristgerechten oder vollständigen Einhaltung der Nr. I Ziffern 1 und 2 ein Zwangsgeld in Höhe von 2000,00 Euro je Anordnung an (III.). Randnummer 6 Zur Begründung führte sie aus, der Antragsteller sei als Einführer auf den Produkten genannt und vertreibe sie im Internet. Er sei daher als verantwortlicher Lebensmittelunternehmer der richtige Adressat der Verfügung. Bei beiden Produkten seien im Wesentlichen eine nicht europarechtskonforme Form des Zutatenverzeichnisses, europarechtswidrige Be- und Kennzeichnungen von Zusatz- und Inhaltsstoffen (zum Teil als Wirkstoffe, zum Teil als Nährstoffe), irreführende Hervorhebungen vermeintlicher Besonderheiten bzw. ernährungsphysiologischer Wertigkeit, unzureichende Verpackungsangaben für Nährstoffe bzw. sonstige Stoffe, unzureichende Verpackungsangaben bzgl. Flavonoiden und phenolischen Verbindungen und unzutreffende gesundheitsbezogene Angaben über diese Stoffe sowie schriftbildlich zu kleine Angaben über den Lebensmittelunternehmer (nur Propolis Extrakt 20 %) zu beanstanden. Die Verstöße führten zu verschiedentlich in einschlägigen EU-Verordnungen sowie dem Lebens- und Futtermittelgesetzbuch, der Lebensmittelinformations-Durchführungsverordnung (LMIDV), der Nahrungsergänzungsmittelverordnung (NemV) normierten Verkehrs- und Abgabeverboten. Hinsichtlich der Einzelheiten zu den festgestellten Mängeln und den daraus resultierenden Rechtsfolgen wird auf Bl. 4-9 der angegriffenen Verfügung verwiesen. Aufgrund des Gewichts der einzelnen Verstöße (acht Verstöße je Produkt), die allesamt ein Verkehrs- und Abgabeverbot rechtfertigten, seien die Sicherstellung sowie die streitgegenständlichen Anordnungen auf der Grundlage europäischen und nationalen Rechts das mildeste Mittel. Eine mit dem Weiterverkauf der stark fehlerhaft und irreführend gekennzeichneten Produkte verbundene Täuschung und Irreführung der Verbraucher könne aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht hingenommen werden. Die sichergestellten Produkte müssten umfassend (Behältnis und Umverpackung) überarbeitet werden. Andernfalls könne auch erwogen werden, das Vertragsverhältnis mit dem Hersteller rückabzuwickeln und etwaige Ersatzansprüche gegebenenfalls zivilrechtlich geltend zu machen. Die Entscheidung hierüber sowie über eine in Frage kommende anderweitige Verwertung obliege dem Antragsteller und sei ihm zumutbar. Seine wirtschaftlichen Interessen hätten hinter dem öffentlichen Interesse des Verbraucherschutzes zurückzustehen. Folgerichtig gelte das Verbot des Inverkehrbringens auch für weitere Warenbestände oben genannter Produkte, die gleiche Mängel aufwiesen. Zur Begründung der sofortigen Vollziehung führte sie aus, dass das besondere öffentliche Interesse an der schnellstmöglichen Sicherstellung rechtskonform gekennzeichneter und aufgemachter Lebensmittel und der damit bezweckte Schutz der Verbraucher vor Täuschung und Irreführung das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers überwiege. Im Übrigen sei der Regelungsgehalt der Nr. I Ziffer 1 bereits durch die Sicherstellungsverfügung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung bestandskräftig angeordnet worden, Nr. I Ziffer 1 stelle lediglich eine Wiederholung dar. Das angedrohte Zwangsgeld sei geeignet und erforderlich, um einen den lebensmittelrechtlichen Anforderungen genügenden Zustand und den damit bezweckten Verbraucherschutz mit Zwangsmaßnahmen durchzusetzen. Es sei der Höhe
ausreichend und angemessen, wobei Menge und Wert der in Frage stehenden Waren berücksichtigt worden seien. Randnummer 7 Hiergegen hat der Antragsteller zunächst am 14. Dezember 2020 um gerichtlichen Eilrechtsschutz
gesucht und erhob am 17. Dezember 2020 Widerspruch. Zur Begründung seines gerichtlichen Antrages sowie des Widerspruchs trägt er im Wesentlichen vor, dass es sich bei den beprobten Produkten um Nahrungsergänzungsmittel handele, worauf auf der Verpackung hingewiesen werde. Bei der Frage der Auslegung europäischen Lebensmittelrechts und dessen nationaler Umsetzung spielten die Erwägungsgründe der europäischen Rechtsakte eine maßgebliche Rolle. Dies schlage sich vor allem bei der Frage nieder, ob es sich bei den Produkten um Nahrungsergänzungsmittel handele. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ebenfalls unrechtmäßig. Die Tatsache, dass nur bei bestimmten Verstößen gemäß § 39 Abs. 7 LFGB die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs entfalle, mache deutlich, dass eine solche aufschiebende Wirkung nicht in anderen Fällen ausgeschlossen werden könne. Es sei deshalb zwischen Rechtsverstößen ohne jedes Gesundheitsrisiko, Rechtsverstößen ohne ernstes Gesundheitsrisiko und Rechtsverstößen mit ernstem Gesundheitsrisiko zu unterscheiden. Die Antragsgegnerin könne sich in einem solchen Fall nicht auf ein öffentliches Interesse oder einen Schutz der Verbraucher vor Täuschung und Irreführung zurückziehen. Randnummer 8 Soweit es um eine unzulässige Werbung oder um Fehler bei der Etikettierung gehe, die kein Gesundheitsrisiko erkennen ließen, komme als verhältnismäßige behördliche Maßnahme die Umetikettierung unter angemessener Fristsetzung in Betracht, wobei die fehlerhaften Restbestände innerhalb dieser Umstellungsfrist weiter verkauft werden dürften. Im Falle der unerlaubten Werbung könne die Behörde verlangen, dass der Unternehmer eine verbindliche Unterlassungserklärung abgebe. Ein Verkehrsverbot selbst dürfe nicht angeordnet werden. Randnummer 9 Dem Einwand „Propolis Extrakt“ sei keine zulässige Bezeichnung für ein Nahrungsergänzungsmittel, könne ebenfalls nicht gefolgt werden. Zwar nehme die Antragsgegnerin zu Recht an, dass es sich bei „Propolis Extrakt“ nicht um Nährstoffe in Form von Vitaminen und Spurenelementen handele. Nahrungsergänzungsmittel könnten allerdings nicht nur aus Nährstoffen, sondern auch aus sonstigen Stoffen mit ernährungsspezifischer oder physiologischer Wirkung bestehen. Aus der europäischen Nahrungsergänzungsmittelrichtlinie werde deutlich, dass der europäische Verordnungsgeber bewusst nicht festgelegt habe, welche Stoffe ein Nahrungsergänzungsmittel enthalten dürfe. Dies stehe in Einklang mit Art. 2 Satz 1 VO (EG) 178/2002, wonach Lebensmittel alle Stoffe oder Erzeugnisse seien, die dazu bestimmt seien oder von denen
vernünftigem Ermessen erwartet werden könne, dass sie in (teilweise) verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand vom Menschen aufgenommen würden. Auf einen Ernährungs- oder Genusszweck komme es nicht an. Da § 1 Abs. 1 Nr. 2 NemV zudem voraussetze, dass die sonstigen Stoffe über eine ernährungsspezifische oder physiologische Wirkung verfügen, kämen alle Stoffe, die Lebensmitteln nicht aus technologischen Gründen zugesetzt würden, in Frage. Dasselbe gelte für physiologische Wirkungen, wobei zu berücksichtigen sei, dass ernährungsspezifische bzw. physiologische Wirkungen auch durch Ballaststoffe ausgelöst würden. Alles, was der Mensch oral aufnehme, werde verstoffwechselt und verfüge folglich über eine ernährungsspezifische oder physiologische Wirkung. Dies gelte auch für Propolis. Soweit die Antragsgegnerin die Auffassung vertrete, es seien zwingend die Stoffe zu benennen, die in Propolis enthalten seien und eine ernährungsspezifische bzw. physiologische Wirkung entfalteten, habe er hinreichend belegt, dass Propolis unter anderem Flavonoide enthalte, die über eine ernährungsspezifische bzw. physiologische Wirkung verfügten. Ferner sei in den Produkten ein Konzentrat von Propolis enthalten. Damit liege gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 NemV ein Konzentrat von sonstigen Stoffen mit ernährungsspezifischer und physiologischer Wirkung vor, so dass er die Produkte als Nahrungsergänzungsmittel in den Verkehr bringen dürfe. Randnummer 10 Er habe das Zutatenverzeichnis zutreffend gekennzeichnet, indem er dem Zutatenverzeichnis das Wort „Zutaten“ vorangestellt habe. Dass der Begriff „Wirkstoff“ keine Bezeichnung der Zutat gemäß Art. 17 Abs. 1 LMIV darstelle, sei zwar zutreffend, dies stelle jedoch keinen gravierenden Fehler der Etikettierung dar, weil in der LMIV ein Verbot, die Zutat des Lebensmittels mit einer weiteren Bezeichnung zu erläutern, nicht geregelt sei. Relevant sei lediglich, dass wertgebende Zutaten namentlich und mit quantitativer Angabe genannt würden. Die Bezeichnung der Zutat „Propolis“ als Wirkstoff sei keine Irreführung oder eine Täuschung der Verbraucher, sondern lediglich ein Hinweis darauf, dass es sich hierbei um die wertgebende Zutat handele. In der weiter beanstandeten Angabe „Extraktionsmittel: Propylene Glycol (Lebensmittelqualität)“ bzw. „Hilfsstoff: Wasser, Ethanol (Lebensmittelqualität)“ liege kein Unkenntlichmachen im Sinne des Art. 13 Abs. 1 Satz 2 LMIV. Auf die zusätzliche Angabe „Lebensmittelqualität“ könne er in Zukunft verzichten. Soweit die Angabe „Die oxidative Kapazität von Propolis ist auf Grund seines hohen Gehalts an Flavonoiden und phenolischen Verbindungen hoch“ gerügt werde, werde er in Zukunft auch hierauf verzichten. Tatsächlich enthalte Propolis aber Flavonoide und phenolische Verbindungen, weshalb in dieser Angabe jedenfalls keine Verbrauchertäuschung liege. Auch sei die antioxidative Wirkung die klassische Wirkung eines Zusatzstoffes, wie sich unter anderem aus Anhang VII Teil C LMIV ergebe. Da kein Bezug zum menschlichen Körper oder einem Teil des menschlichen Körpers hergestellt werde, sei fraglich, ob überhaupt eine gesundheitsbezogene Angabe vorliegt. Der Hinweis könne sich auch darauf beziehen, dass damit das Produkt selbst vor Verderb geschützt werde. Die bemängelte Bewerbung der Produkte im Internet habe er bereits abgestellt. In der streitigen Verfügung Nr. I Ziffer 1 liege auch nicht bloß eine wiederholende Verfügung der bereits am 7. September 2020 angeordneten und für sofort vollziehbar erklärten Sicherstellungsverfügung, denn diese habe keine Begründung enthalten, weshalb die unter dem 30. November 2020 ergangene und erstmals begründete Verfügung wesentlich anders aufgemacht gewesen sei und einen neuen Verwaltungsakt darstelle. Aufgrund der fehlenden Ausführungen insbesondere zu den konkreten Beanstandungen habe er auch die Mängel nicht vorher abstellen können. Randnummer 11 Der Antragsteller beantragt, Randnummer 12 die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 17. Dezember 2020 gegen die Ordnungsverfügung der Stadt Neumünster vom 30. November 2020 wiederherzustellen. Randnummer 13 Die Antragsgegnerin beantragt, Randnummer 14 den Antrag abzulehnen. Randnummer 15 Zur Begründung trägt sie vor, dass sie die Anordnung der sofortigen Vollziehung der streitgegenständlichen Anordnungen mit Schreiben an den Antragsteller vom 22. Dezember 2020 zunächst aufgehoben, hinsichtlich der Nr. I Ziffer 2 jedoch erneut angeordnet habe. Soweit sich der Antrag gegen die Nr. I Ziffer 1 richte, sei er jedoch nicht lediglich aufgrund der Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung unzulässig. Der Anordnung, dass die (bestandskräftige und sofort vollziehbare) Sicherstellungsverfügung vom 7. September 2020 nicht aufgehoben und die sichergestellten Produkte Propolis 10 % und Propolis 20 % nicht zum Verkauf freigegeben würden, habe ein entsprechender Antrag des Antragstellers zugrunde gelegen, weshalb es sich in der Hauptsache um eine Verpflichtungssituation handle. Hinsichtlich der Anordnung zu Ziffer 2 sei der Antrag jedenfalls unbegründet, weil auch in nicht in § 39 Nr. 7 LFGB benannten Fällen ausnahmsweise ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung bestehen könne. Das weitere Verbot, neue Chargen der beschlagnahmten Produkte in den Verkehr zu bringen, sei auch verhältnismäßig, weil die Aufforderung zur Umetikettierung unter Fristsetzung kein gleich geeignetes Mittel darstelle, was sich bereits daran zeige, dass der Antragsteller einer gleichlautenden Aufforderung unter (verlängerter) Fristsetzung bis zum 16. November 2020 nicht
gekommen sei. Der Gefahrenabwehr habe daher nur die Untersagung des Inverkehrbringens neuer, ebenfalls falsch gekennzeichneter Chargen genügt, zumal der Antragsteller die Umetikettierung jederzeit selbst vornehmen könne. Randnummer 16 Hinsichtlich des weiteren Vortrags wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen. II. Randnummer 17 Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 17. Dezember 2020 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. November 2020 ist
GO) unzulässig (geworden), soweit er sich gegen die mittlerweile durch die Antragsgegnerin aufgehobene Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nr. I Ziffer 1 des Bescheides vom
vollziehbarer Weise die Erwägungen erkennen lassen, die die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben. Die Behörde muss bezogen auf die Umstände im konkreten Fall das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung sowie die Ermessenserwägungen, die sie zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen haben, darlegen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Für die Ordnungsgemäßheit der Anordnung ist unschädlich, dass diese hinsichtlich der Nr. I Ziffer 2 unter vorheriger Aufhebung der im Bescheid vom 30. November 2020 enthaltenen Anordnung durch Schreiben der Antragsgegnerin vom 22. Dezember 2020 erfolgte. Wenn die Behörde selbst
einer gerichtlichen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht gehindert ist, die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit ausreichender Begründung zu erneuern (vgl. hierzu OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom
gereichte Begründung, in der die Antragsgegnerin im Wesentlichen ausführt, dass das Vollzugsinteresse das allein wirtschaftlich begründete Aufschubinteresse des Antragstellers überwiege, weil die Anordnungen gegen die Etikettierungsfehler und teils irreführenden gesundheitsbezogenen Angaben zum Schutz der Verbraucher keinen Aufschub duldeten und nur so vermieden werden könne, dass über die bereits sichergestellten Produkte hinaus weitere falsch gekennzeichnete Chargen eingeführt und vertrieben werden könnten, genügen den Anforderungen an die erforderliche konkrete Einzelfallbefassung durch die Behörde. Dabei zeigt der behördliche Hinweis auf die Identität des öffentlichen Interesses am Erlass des Grundverwaltungsaktes selbst mit dem öffentlichen Interesse an der besonders dringlichen dessen Vollziehung, dass sie sich des Ausnahmecharakters der Anordnung
GO bewusst war (vgl. zu diesem Erfordernis für das Tierschutzrecht als besonderes Ordnungsrecht zuletzt OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 2. Oktober 2020 – 4 MB 34/20 –, juris Rn. 8 m. w. N.). Randnummer 22 Der Antrag
GO ist materiell unbegründet. Randnummer 23
GO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen bzw. in Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, in denen – wie hier gegen die Zwangsgeldandrohung – die aufschiebende Wirkung bereits qua Gesetz entfällt ( § 248 Abs. 1 LVwG ), anordnen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung, das mit dem Interesse am Erlass eines Verwaltungsaktes in der Regel nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Insbesondere in Fällen der Gefahrenabwehr kann dieses besondere Vollzugsinteresse aber mit dem Interesse am Erlass des Bescheides selbst identisch sein (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 6. August 1991 – 4 M 109/91 –, juris). Randnummer 24 Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich der angegriffene Bescheid vom 30. November 2020 bei der hier im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden Rechtsprüfung auf Grundlage einer summarischen Sachprüfung als offensichtlich rechtmäßig. Randnummer 25 Ermächtigungsgrundlage der Regelung in Nr. I Ziffer 2 ist der gegenüber § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) vorrangige Art. 138 Abs. 1, Abs. 2 lit.
LMIV (Mängel 1-5 bei Propolis 10 % bzw. 1-4 bei Propolis 20 %) Randnummer 31 In den vorgelegten Gutachten des Landeslabors wird zutreffend festgestellt, dass das Zutatenverzeichnis gegen Art. 18 Verordnung (EU) 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (LMIV) verstößt.
1 LMIV besteht das Zutatenverzeichnis aus einer Aufzählung sämtlicher Zutaten des Lebensmittels in absteigender Reihenfolge ihres Gewichtsanteils zum Zeitpunkt ihrer Verwendung bei der Herstellung des Lebensmittels.
Absatz 2 werden die Zutaten mit ihrer speziellen Bezeichnung, gegebenenfalls
Maßgabe der Bestimmungen in Artikel 17 und Anhang VI, bezeichnet. Beide Anforderungen werden durch die Produktbehältnisse nicht erfüllt. Zum einen entspricht die Reihenfolge der genannten Zutaten Randnummer 32 „Wirkstoff: Propolis, Hilfsstoff: Wasser, Ethanol (Lebensmittelqualität) Alc. 30 % Vol.“ bei Propolis 20 % Randnummer 33 bzw. „Wirkstoff: Propolis, Extraktionsmittel: Wasser, Propylene Glycol (Lebensmittelqualität)“ bei Propolis 10 % Randnummer 34 nicht der absteigenden Reihenfolge ihres Gewichtsanteils, zum anderen verstoßen die Zusätze „Wirkstoff“, „Hilfsstoff“ und „Extraktionsmittel“ gegen Art. 17 ff. LMIV. Randnummer 35 Art. 18 LMIV trifft abschließende Regelungen zur Darstellung der Zutaten.
2 und 4 LMIV werden die Zutaten mit ihrer speziellen Bezeichnung, gegebenenfalls
Maßgabe der Bestimmungen in Art. 17 und Anhang VI, bezeichnet.
1 LMIV wird ein Lebensmittel [Zutat] mit seiner [ihrer] rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnung bezeichnet. Fehlt eine solche, so wird das Lebensmittel [die Zutat] mit seiner [ihrer] verkehrsüblichen Bezeichnung oder, falls es keine verkehrsübliche Bezeichnung gibt oder diese nicht verwendet wird, mit einer beschreibenden Bezeichnung bezeichnet. Die „rechtlich vorgeschriebene Bezeichnung“ ist gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. n) LMIV die Bezeichnung eines Lebensmittels bzw. hier einer Zutat, die durch die für dieses Lebensmittel [die Zutat] geltenden Rechtsvorschriften der Union vorgeschrieben ist, oder, wenn es keine derartigen Unionsvorschriften gibt, die Bezeichnung, welche in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Mitgliedstaats vorgesehen ist, in dem das Lebensmittel [die Zutat] an die Endverbraucher verkauft wird. Die „verkehrsübliche Bezeichnung“ ist eine Bezeichnung, die von den Verbrauchern in dem Mitgliedstaat, in dem das Lebensmittel [die Zutat] verkauft wird, als Bezeichnung dieses Lebensmittels [dieser Zutat] akzeptiert wird, ohne dass eine weitere Erläuterung notwendig wäre. Die „beschreibende Bezeichnung“ ist eine Bezeichnung, die das Lebensmittel [die Zutat] und erforderlichenfalls seine Verwendung beschreibt und die hinreichend genau ist, um es den Verbraucher zu ermöglichen, die tatsächliche Art des Lebensmittels [der Zutat] zu erkennen und es von Erzeugnissen zu unterscheiden, mit denen es verwechselt werden könnte. Randnummer 36 Die tatsächlich enthaltenen Zutaten „Propolis“ und „Wasser“ und die Zusatzstoffe „Ethanol“ bzw. „Propylenglycol“ (E 1520, vgl. VO (EU) Nr. 231/2012 vom 9. März 2012 und Anlage 4 Teil B zu § 5 Abs. 1 und § 7 Zusatzstoff-Zulassungsverordnung - ZZulV-) sind mit diesen – teils rechtlich vorgeschriebenen, teils üblichen – Bezeichnungen erschöpfend genannt. Der Rückgriff auf beschreibende Bezeichnungen bzw. Zusätze in der Auflistung der Zutaten ist daher
der Systematik des Art. 17 Abs. 1 LMIV gesperrt (vgl. in diese Richtung Hahn/Hütthaler-Brandauer, LMuR 2020, 294, 295). Weitere Angaben dürfen vorbehaltlich Art. 20 LMIV oder anderer gesetzlicher Vorschriften (wie z. B. Hinweise auf eine gentechnische Veränderung von Zutaten gem. Art. 12, 13 VO (EG) Nr. 1829/2003) nicht in das Zutatenverzeichnis aufgenommen werden. Spezifizierende Ergänzungen zur Zutatenangabe sind darüber hinaus allenfalls
Maßgabe der Anhänge VI und VII zulässig (Voit/Grube/Grube,
1 LMIV insbesondere dann vor, wenn zu verstehen gegeben wird, dass sich das Lebensmittel durch besondere Merkmale auszeichnet, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Merkmale aufweisen, insbesondere durch besondere Hervorhebung des Vorhandenseins oder Nicht-Vorhandenseins bestimmter Zutaten und/oder Nährstoffe. Irreführend ist folglich die Darstellung von Eigenschaften, die zwar vorhanden, aber bei dem fraglichen Lebensmittel ohnehin zu erwarten sind. Wenn vergleichbare Produkte eine ebensolche Eigenschaft besitzen, verbietet sich die Behauptung einer angeblich besseren Qualität (Streinz/Kraus LebensmittelR-HdB, II. Grundlagen des Lebensmittelrechts Rn. 44, beck-online). Randnummer 39 - Unzureichende Deklaration
V (Mängel 6 und 7 bei Propolis 10 % bzw. Mangel 5 und 6 bei Propolis 20 %) Randnummer 40 Der angegriffene Bescheid erweist sich auch als rechtmäßig, soweit ein Verstoß gegen § 4 Abs. 2 Nr. 1 Nahrungsergänzungsmittelverordnung (NemV) angenommen wird, indem auf der Verpackung der streitigen Produkte unter dem eigentlichen Produktnamen „Propolis Extrakt“ lediglich die Angabe „10% Propolis“ bzw. „20% Propolis“ gemacht wird, ohne dabei den Namen der Kategorie von sonstigen Stoffen anzugeben bzw. eine Angabe zur Charakterisierung der sonstigen Stoffe zu machen, die für Propolis Extrakt als Nahrungsergänzungsmittel kennzeichnend sind. Randnummer 41 Die hier fraglichen Produkte „Propolis Extrakt“ sind Lebensmittel in Form von Nahrungsergänzungsmitteln im Sinne des § 1 Abs. 1 NemV i. V. m. Art. 2 Abs. 1 a) Richtlinie 2002/46/EG vom 10. Juni 2002 (RL 2002/46/EG), weil sie dazu bestimmt sind, die normale Ernährung zu ergänzen, aus Einfach- oder Mehrfachkonzentraten von Nährstoffen oder sonstigen Stoffen mit ernährungsspezifischer oder physiologischer Wirkung bestehen und in dosierter Form in den Verkehr gebracht werden. Gemäß § 1 NemV ist Nahrungsergänzungsmittel im Sinne der NemV ein Lebensmittel, das dazu bestimmt ist, die allgemeine Ernährung zu ergänzen (1.), ein Konzentrat von Nährstoffen oder sonstigen Stoffen mit ernährungsspezifischer oder physiologischer Wirkung allein oder in Zusammensetzung darstellt (2.) und in dosierter Form, insbesondere in Form von Kapseln, Pastillen, Tabletten, Pillen und anderen ähnlichen Darreichungsformen, Pulverbeuteln, Flüssigampullen, Flaschen mit Tropfeinsätzen und ähnlichen Darreichungsformen von Flüssigkeiten und Pulvern zur Aufnahme in abgemessenen kleinen Mengen, in den Verkehr gebracht wird (3.). Randnummer 42
V sind Nahrungsergänzungsmittel dazu bestimmt, die Ernährung zu ergänzen. Ob eine solche Zweckbestimmung besteht, richtet sich
den allgemeinen Kriterien, also
den Angaben auf der Packung, der übrigen Aufmachung sowie der Werbung; auch Äußerungen unbeteiligter Dritter, z. B. Publikationen in Buchform, Zeitschriften oder Zeitungen, können Einfluss auf die Zweckbestimmung haben, insbesondere dann, wenn sich die Aufmachung des Lebensmittels daran anlehnt. Die Zweckbestimmung ist anhand von objektiv erkennbaren Umständen festzustellen. Zu beachten ist, dass für das Begriffsmerkmal der Nr. 1 ausschließlich die Zweckbestimmung (in Verbindung mit den stofflichen Anforderungen der Nr. 2 und der Angebotsform gemäß Nr. 3) maßgebend ist; auf die Eignung dazu kommt es
dem Text der Verordnung nicht an (Zipfel/Rathke LebensmittelR/Rathke,
vollziehbar dargelegtem Antragstellervortrag enthaltenen Flavonoide bzw. phenolischen Verbindungen (als Überbegriff der Polyphenole) als zu den sekundären Pflanzenstoffen gehörende Untergruppe eine antioxidative Wirkung auf (vgl. u. a. Bl. 37 der Gerichtsakte, vgl. auch https://www.bfr.bund.de/de/pflanzliche_stoffe-54430.html, abgerufen am 4. Februar 2021). Randnummer 45 Darüber hinaus müssen Nahrungsergänzungsmittel
der gesetzgeberischen Vorstellung im Wesentlichen aus einem oder mehreren sonstigen Stoffen mit ernährungsspezifischer oder physiologischer Wirkung bestehen, also im Wesentlichen nur diejenigen Stoffe enthalten, die entsprechend der Zweckbestimmung
Nr. 1 einer Ergänzung der Ernährung dienen sollen (Zipfel/Rathke LebensmittelR/Rathke,
Erwägungsgrund 6 der RL 2002/46/EG können Nahrungsergänzungsmittel eine breite Palette von Nährstoffen und anderen Zutaten enthalten, unter anderem, aber nicht ausschließlich, Vitamine, Mineralstoffe, Aminosäuren, essenzielle Fettsäuren, Ballaststoffe und verschiedene Pflanzen und Kräuterextrakte. Propolis Extrakt selbst ist jedoch nicht lediglich ein solcher Pflanzenextrakt. Das Ausgangsprodukt besteht zwar zu großen Teilen aus Harzausscheidungen von Bäumen und Pflanzenknospen, welches Bienen sammeln. Die gesammelten Pflanzenstoffe werden aber von den Bienen mit Wachs, Pollenanteilen und Speichelsekreten angereichert. Mithin weist Propolis nicht die für einen Pflanzenextrakt erforderliche Reinheit und Konzentration auf, sondern stellt eine Zusammensetzung verschiedener Stoffe bzw. Stoffkonzentrate dar. Ist dies der Fall, muss die wertgebende Stoffkategorie bzw. müssen die wertgebenden Stoffkategorien entsprechend deklariert werden. Beworben werden die Produkte auf dem jeweiligen Umkarton mit dem Hinweis, dass die antioxidative Kapazität von Propolis aufgrund seines hohen Gehalts von Flavonoiden und phenolischen Verbindungen hoch sei. Die wertgebenden Stoffe bzw. die Stoffgruppe der Polyphenole müsste daher angegeben werden, weil der Verbraucher andernfalls nicht das notwendige Mindestmaß an Informationen erhält, um sich ein Bild vom Verwendungszweck der Produkte des Antragstellers machen zu können. Randnummer 49 Darüber hinaus darf ein Nahrungsergänzungsmittel gemäß § 4 Abs. 3 NemV gewerbsmäßig nur in den Verkehr gebracht werden, wenn auf der Verpackung zusätzlich die Menge der Nährstoffe oder sonstigen Stoffe mit ernährungsspezifischer oder physiologischer Wirkung im Nahrungsergänzungsmittel, bezogen auf die auf dem Etikett angegebene tägliche Verzehrmenge in den in Anhang I der Richtlinie 2002/46/EG jeweils genannten Maßeinheiten als Durchschnittswerte, die auf der Analyse des Erzeugnisses durch den Hersteller beruhen (1.), angegeben sind. Dem wird die Deklaration der Behältnisse und Umverpackungen nicht gerecht, wenn Mengenangaben nur zu „Propolis“, nicht aber den darin enthaltenen und für das Produkt wertgebenden sonstigen Stoffen (Flavonoide/Polyphneole) gemacht werden. Randnummer 50 Die tabellarische Verknüpfung des Wortes „Nährstoff“ mit Propolis auf dem Umkarton bzw. Behältnissen der Produkte ist zudem irreführend im Sinne des Art. 7 Abs. 1 lit. a LMIV. Danach dürfen Informationen über Lebensmittel insbesondere in Bezug auf die Eigenschaften, Art, Identität bzw. Zusammensetzung […] nicht irreführend sein. Irreführend ist eine Information über Lebensmittel, wenn sie zur Täuschung geeignet ist. Zur Täuschung geeignet ist eine Information dann, wenn sie den tatsächlichen Gegebenheiten nicht entspricht (Divergenz zwischen „Ist“ und „Soll“) und daher geeignet ist, bei den angesprochenen Verkehrskreisen zumindest auch unrichtige Vorstellungen über das Produkt hervorzurufen. Dies kann auch dann der Fall sein, wenn eine Lebensmittelinformation mehrere Deutungsmöglichkeiten zulässt und nur eine dieser Deutungsmöglichkeiten nicht mit den tatsächlichen Gegebenheiten übereinstimmt (vgl. Voit/Grube/Grube, 2. Aufl. 2016, LMIV Art. 7 Rn. 61 f. m. w. N.). Randnummer 51 Die Art und Identität eines Lebensmittels meint die wesentlichen Produkteigenschaften und damit die Kategorisierung eines Lebensmittels. Art und Identität ergeben sich vorliegend aus der verpflichtend anzugebenden Bezeichnung von „Propolis Extrakt“ als Nahrungsergänzungsmittel gemäß § 4 Abs. 1 NemV. Die sonstigen spezifischen Kennzeichnungselemente
der NemV sind dann zu beachten. Insofern wird die gesetzlich vorgeschriebene Verkehrsbezeichnung durch beschreibende Elemente ergänzt. Wird eine Irreführung der Verbraucher in diesem Zusammenhang durch die Verpflichtung zur Angabe der charakteristischen Stoffkategorie
V regelmäßig vermieden (vgl. Kügel/Hahn/Delewski/Delewski/Hahn/Kügel, 1. Aufl. 2007, NemV 4 Rn. 15), liegt bei gesetzlich geregelten Bezeichnungen eine Irreführung über die Art bzw. Identität vor, wenn die Kennzeichnung des Lebensmittels die in dem Gesetz vorgeschriebenen inhaltlichen Voraussetzungen nicht erfüllt. Die ist hier der Fall. Die Produkte sind
den vorangegangenen Ausführungen keine Konzentrate von Nährstoffen, sondern lediglich Konzentrate sonstiger Stoffe mit ernährungsspezifischer oder physiologischer Wirkung. Erzeugnisse, die weder Mineralstoffe einschließlich Spurenelemente oder Vitamine bzw. deren Verbindungen enthalten, sind keine Nährstoffe im Sinne des § 1 Abs. 2 NemV und dürfen deshalb auch nicht so bezeichnet werden (vgl. in diese Richtung Zipfel/Rathke LebensmittelR/Rathke, 177. EL Juli 2020, NemV § 4 Rn. 6). Randnummer 52 - unzulässige „Health Claims“ auf dem Umkarton (Mangel 8 bei Propolis 10 % bzw. Mangel 7 bei Propolis 20%) Randnummer 53 Soweit der Antragsteller auf dem Umkarton der Produkte mit der Angabe wirbt, die antioxidative Wirkung von Propolis sei aufgrund seines hohen Gehalts an Flavonoiden und phenolischen Verbindungen hoch, stellt dies eine unzulässige gesundheitsbezogene Angabe dar.
1 Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
1 a) HCVO solche Angaben, die die Bedeutung eines Nährstoffs oder einer anderen Substanz für Wachstum, Entwicklung und Körperfunktionen betreffen. Ein solcher Zusammenhang zu Zellwachstum, Entwicklung und Körperfunktion wird hier durch den Hinweis auf die antioxidative Wirkung hergestellt. Dabei wird der Hinweis aus der Sicht eines normal informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers regelmäßig so verstanden werden, dass in Propolis antioxidativ wirkende Stoffe enthalten sind. Diesen wird eine Wirkung auf die Gesundheit dahingehend
gesagt, dass sie sogenannte "freie Radikale" neutralisieren und somit zu einem verminderten Krankheitsrisiko beitragen (https://www.verbraucherzentrale.de/wissen/lebensmittel/nahrungsergaenzungsmittel/antioxidantien-helfer-gegen-freie-radikale-10575, zuletzt abgerufen am 8. Februar 2021). Aufgrund der Bestimmung der Propolistropfen zum Einnehmen wird vom aufmerksamen Durchschnittsverbraucher an ihren Verzehr die antioxidative Wirkung der Tropfen bzw. ihrer wertgebenden Stoffe auf den Körper und die (Zell-)Gesundheit geknüpft, obwohl hierfür entgegen Art. 13 Abs. 1 i) keine allgemein anerkannten wissenschaftlichen
weise bestehen und für die in Rede stehenden Propolis-Produkte gesundheitsbezogene Angaben in den entsprechenden Listen
3 HCVO nicht enthalten sind. Randnummer 54 Darüber hinaus dürfen Informationen über Lebensmittel
1 LMIV, zu denen
Abs. 4 auch die Angaben in der Werbung und die Aufmachung des Produktes gehören, nicht irreführend sein, insbesondere dürfen dem Lebensmittel keine Wirkungen oder Eigenschaften zugeschrieben werden, die es tatsächlich nicht hat. Die spezifische gesundheitsbezogene Angabe zur antioxidativen Wirkung der in Propolis enthaltenen Flavonoide und phenolischen Verbindungen muss gemäß Art. 13 Abs. 1 i) HCVO auch tatsächlich vorhanden sein. Dies ist aber – wie von der Antragsgegnerin im angegriffenen Bescheid und den zugrundeliegenden Gutachten des Landeslabors ausführlich dargestellt – gerade nicht der Fall. Wissenschaftliche
weise führt auch der Antragsteller nicht ins Feld. Randnummer 55 In dem Abdruck der Anschrift des Antragstellers als verantwortlichem Lebensmittelhersteller gemäß Art. 9 Abs. 1 lit. h i. V. m. Art. 8 Abs. 1 2. Var. LMIV in der Größe von unter 1 mm liegt auch ein Verstoß gegen das Lesbarkeitsgebot gemäß Art. 13 Abs. 2 LMIV (Mangel 9 bei Popolis 20 %). Randnummer 56 Die Eingriffsvoraussetzungen
1 Buchstabe b) der Verordnung (EU) Nr. 2017/625 liegen vor, denn das Inverkehrbringen der streitgegenständlichen Produkte verstößt, wie vorstehend erörtert, gegen die LMIV, die HCOV und die die RL 2002/46/EG umsetzende NemV.
der Feststellung der vorstehenden Verstöße ist die Antragsgegnerin als zuständigen Behörde unionsrechtlich zum Einschreiten verpflichtet. Die hier erfolgte Untersagung des Inverkehrbringens neuer und den o.g. Kennzeichnungsmängeln unterliegenden Chargen der streitgegenständlichen Produkte gehören dabei zu den
2 der Verordnung (EU) Nr. 2017/625 zulässigen Maßnahmen. Die Anordnungen sind auch erforderlich und geeignet, um sicherzustellen, dass die von dem Antragsteller begangenen Verstöße gegen das Lebensmittelrecht beendet werden und lediglich noch rechtskonforme Produkte am Markt vertrieben werden. Insbesondere in Ansehung der andernfalls drohenden vollständigen Absetzung weiterer Chargen für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens ist ein gleich geeignetes, milderes Mittel nicht erkennbar. Die Maßnahme ist vor allem in Ansehung der wirtschaftlichen Bedeutung für den Antragsteller verhältnismäßig, da dieser weder vorgetragen hat noch ersichtlich ist, dass er
der Sicherstellungsverfügung im Wissen über etwaige Kennzeichnungsmängel überhaupt weitere Chargen der streitgegenständlichen Produkte in die EU importiert hat. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass auch bei fehlenden Gesundheitsrisiken von Produkten eine Untersagung des Inverkehrbringens zum Schutz des Verbrauchers vor Täuschung und zur effektiven Durchsetzung der unionsrechtlichen Vorgaben für das Lebensmittelrecht in Betracht kommt (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. August 2008 – 13 B 1022/08 –, juris Rn. 48). Randnummer 57 Es besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des ausgesprochenen Verbots, da ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung die mit dem unionsrechtlich begründeten Verbot bezweckte Sicherstellung einer umfassenden und hinreichend transparenten Verbraucherinformation sowie der Schutz der Verbraucher vor Täuschung weitgehend und voraussichtlich für einen längeren Zeitraum verfehlt werden würde. Auch das mit der Ordnungsverfügung angestrebte Ziel, die Verkehrsfähigkeit der Produkte herzustellen (vgl. Ziffer 2 i. V. m. Ziffer 1 der Verfügung), würde zu Lasten des Verbraucherschutzes hinausgezögert. Das Interesse des Antragstellers, von einer Verkaufsbeeinträchtigung und der damit verbundenen Beeinträchtigung der Beziehungen zu seinen Abnehmern vorläufig verschont zu bleiben, ist demgegenüber – nicht zuletzt mangels Darlegung tatsächlich zu befürchtender Schäden – von geringerem Gewicht. Randnummer 58 Die Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelandrohung ergibt sich aus § 236 Abs. 1 Satz 1, § 237 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 LVwG . Insbesondere die Höhe der angedrohten Zwangsgelder, die
G mindestens 15, höchstens 50.000 € betragen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Das Ermessen über die Höhe eines anzudrohenden Zwangsgeldes ist auszuüben mit der Tendenz einer unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit größtmöglichen Effektivität in der Verwirklichung der zu vollziehenden Ordnungsverfügung. Dem wird das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 2.000 € gerecht. Randnummer 59 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich
2, 53 Abs. 2 und 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/perma?d=NJRE001453811
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