Entstehendes Recht als Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens Leitsatz 1. Regelungen, die erst im Stadium ihrer Entstehung sind, können nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein. (Rn.15) 2. Die a

, da hinreichender Rechtsschutz gegen die Veränderungssperre auch dann gewährleistet ist, wenn hierfür das Normenkontrollverfahren nicht zur Verfügung steht. (Rn.21) Verfahrensgang nachgehend BVerwG,

1. Dezember 2021, 7 BN 6/21, Beschluss Tenor Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Antragstellerin plant die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen mit Speichertechnologien in den Gebieten „Brooklandsau-Niederung“ und „Nordergeest“ im Kreis Dithmarschen. Der Antragsgegner beabsichtigt, diese Gebiete durch Verordnungen als Landschaftsschutzgebiete auszuweisen. Randnummer 2 Mit Veröffentlichung vom
2. Juli 2019 kündigte der Antragsgegner die Auslegung von Entwürfen der Verordnungen und die Durchführung eines förmlichen Beteiligungsverfahren an. Zugleich stellte er in Aussicht, dass sich nach Auswertung der eingehenden Stellungnahmen Änderungen an den Entwürfen ergeben könnten. Randnummer 3 In der Zeit vom
3. Juli 2019 bis zum
4. August 2019 legte der Antragsgegner die Entwürfe der Landschaftsschutzgebietsverordnungen öffentlich aus. Die Entwürfe sehen unter anderem Einschränkungen für die Errichtung und Änderung baulicher Anlagen, insbesondere von größeren Windkraftanlagen, vor. Während des Auslegungsverfahrens machte die Antragstellerin unter anderem geltend, sie werde durch die Entwürfe in ihrer grundsätzlich bestehenden Baufreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) verletzt. Die bauliche Nutzbarkeit und Bewirtschaftung der Grundstücke, für die sie Nutzungsverträge abgeschlossen hat, eingeschränkt. Der Beleihungswert der Grundstücke sinke. Randnummer 4 Etwa zur gleichen Zeit wurde der Antragsgegner im Rahmen einer Behördenanhörung zu einem Bauvorhaben eines anderen Antragstellers angehört. Der Antragsgegner wies bei dieser Anhörung sinngemäß darauf hin, dass in den Genehmigungsunterlagen das einstweilig sichergestellte Landschaftsschutzgebiet Nordergeest nicht berücksichtigt worden sei. Randnummer 5 Mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag greift die Antragstellerin die ausgelegten Entwürfe der Landschaftsschutzgebietsverordnungen an. Mit Beschluss vom
5. September 2020 hat der Senat angeordnet, über die Zulässigkeit des Antrags abgesondert zu verhandeln. Randnummer 6 Die Antragstellerin vertritt die Auffassung, ein Normenkontrollantrag müsse zur Abwehr von Rechtsverletzungen ausnahmsweise statthaft sein. § 12a Abs. 2 LNatSchG verleihe den Entwürfen rechtliche Bindungswirkung. Außerdem werde ihnen vom Antragsgegner bereits rechtliche Wirkung beigemessen. Ohne das Normenkontrollverfahren bestehe eine mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG unvereinbare Rechtsschutzlücke. Daher seien die Entwürfe als untergesetzliche Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2

i.V.m. § 67 LJG anzusehen und im Wege der Normenkontrolle angreifbar. Dies gelte umso mehr, als der Antragsgegner den Entwürfen zum Beispiel bei der Behördenanhörung bereits Geltung beigemessen habe. Dies werde auch durch die Landesplanung bestätigt, weil die entwurfsbetroffenen Gebiete nicht als Windvorrangflächen in die Regionalpläne aufgenommen worden seien. Zur Gewährleistung von effektivem Rechtsschutz sei die Rechtsprechung zur Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens bei Flächennutzungsplänen entsprechend heranzuziehen. Randnummer 7 Die Antragstellerin beantragt: Randnummer 8 Die in der Zeit vom

1. Juli 2019 bis
2. August 2019 öffentlich ausgelegten Entwürfe der Landschaftsschutzgebietsverordnungen „Nordergeest“ und „Broklandsau-Niederung“ sind unwirksam und entfalten keine Rechtswirkung. Randnummer 9 Der Antragsgegner beantragt, Randnummer 10 den Antrag abzulehnen. Randnummer 11 Er ist der Ansicht, das Normenkontrollverfahren sei nicht statthaft. Das Verfahren diene nicht der präventiven Überprüfung werdenden Rechts. Eine Ausnahmesituation in der ein Anspruch auf vorbeugenden Rechtsschutz in Betracht zu ziehen sei, sei nicht gegeben. Eine Rechtsschutzlücke liege nicht vor. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verlange nicht, dass Rechtsschutz gerade im Wege des Normenkontrollverfahrens gewährt werden müsse. Die die Antragstellerin treffende Veränderungssperre resultiere nicht aus den angegriffenen Entwürfen, sondern sei gem. § 12a Abs. 2 LNatSchG eine gesetzliche Folge des mit der Ankündigung der Auslegung eingeleiteten Rechtssetzungsverfahrens. Randnummer 12 Mit Schriftsätzen vom
3. Januar 2021 und vom
4. Januar 2021 haben die Beteiligten ihr Einverständnis zur Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erteilt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 13 Der Normenkontrollantrag, über den der Senat gemäß § 101 Abs. 2

mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte, ist unzulässig. Randnummer 14 Ein Normenkontrollverfahren findet in dem hier vorliegenden Fall nach § 47 Abs. 1 Nr. 2

in Verbindung mit § 67 LJG nicht statt. Denn nach diesen Vorschriften entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften . Bei den Entwürfen der Landschaftsschutzgebietsverordnungen „Brooklandsau-Niederung“ und „Nordergeest“ handelt es sich nicht um Rechtsvorschriften. Randnummer 15 Der Begriff der Rechtsvorschrift ist über die in § 47 Abs. 1 Nr. 2

genannten Merkmale hinaus nicht legal definiert. Es ist jedoch allgemein anerkannt, dass ein Normenkontrollantrag nur gegen bereits erlassene Normen stattfindet. Regelungen, die erst im Stadium ihrer Entstehung sind, können nicht Gegenstand einer Normenkontrolle sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1992 – 4 N 1.90 –, Rn. 12 ff., juris; BeckOK

, Posser/Wolf/Giesberts, 55. Ed. 1.10.2020,

§ 47Rn.

19; Eyermann/Hoppe, 15. Aufl. 2019,

§ 47Rn.

11; Fehling/Kastner/Störmer/Unruh, Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2016,

§ 47Rn.

27; Schoch/Schneider/Panzer, Verwaltungsgerichtsordnung Werkstand: 39. EL Juli 2020,

§ 47Rn.

16; Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018,

§ 47Rn.

65; Wysk/Wysk, 3. Aufl. 2020,

§ 47Rn.

18; v. Albedyll in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Aufl. 2018, § 47 Rn. 9, juris). Randnummer 16 Ob sich eine Rechtsvorschrift noch im Stadium ihrer Entstehung befindet oder sie in dem vorgenannten Sinne erlassen ist, richtet sich danach, ob die Tätigkeit der am Rechtssetzungsverfahren Beteiligten aus ihrer Sicht beendet ist und - vor allem - ob die Norm aus der Sicht des Normgebers formelle Geltung beansprucht. Geht der Normgeber davon aus, dass es sich um eine bereits erlassene Norm handelt, ist der Normenkontrollantrag nach § 47

statthaft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1992 – 4 N 1.90 –, Rn. 14, juris). Auch diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Randnummer 17 Das Normsetzungsverfahren ist noch nicht beendet. Der Antragsgegner hat die Entwürfe bislang nicht als Verordnungen nach §§ 55 Abs. 1 ff. LVwG förmlich erlassen und insbesondere nicht nach § 60 Abs. 2 LVwG verkündet. Auch sonst hat er nicht zum Ausdruck gebracht, dass der Inhalt der Entwürfe unverrückbar feststeht und die Entwürfe formelle Geltung beanspruchen sollen. Vielmehr hat der Antragsgegner bei der Ankündigung der Auslegung mitgeteilt, dass sich die Entwürfe nach Auswertung der Stellungnahmen ändern können. Damit hat er klar zum Ausdruck gebracht, dass das Rechtsetzungsverfahren noch nicht beendet ist. Randnummer 18 An dieser Tatsache ändert nichts, dass der Antragsgegner in einer Behördenanhörung auf das „einstweilig sichergestellte Landschaftsschutzgebiet „Nordergeest““ hingewiesen hat. Denn auch diese Äußerung belegt, dass der Antragsgegner lediglich von einer vorläufigen Veränderungssperre nach § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG ausgegangen ist. Die Vorschrift setzt voraus, dass die Entwürfe noch nicht als Verordnungen in Kraft getreten sind und daher selbst noch keine Geltung beanspruchen. Randnummer 19 Der Umstand, dass die Landesplanung die Entwürfe des Antragsgegners berücksichtigt, ändert an dem vorläufigen Charakter der Entwürfe ebenfalls nichts. Denn die für die Landesplanung zuständige Behörde ist für die Landschaftsschutzgebietsverordnungen nach § 15 Abs. 1 Satz 1 LNatSchG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Nr. 4 LNatSchG nicht als Normgeberin zuständig. Sie hat das Normsetzungsverfahren auch nicht beendet und den Entwürfen formelle Gültigkeit verliehen. Randnummer 20 Vor diesem Hintergrund begründet auch die von der Antragstellerin ins Feld geführte Rechtsprechung zu § 47 Abs. 1 Nr. 2

und dem Zusammenspiel von Flächennutzungsplänen mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom

1. August 2016 – 12 ME 147/16 –, Rn. 8, juris; BVerwG, Urteil vom
2. Oktober 2004 – 4 C 2/04 –, Rn. 23, juris) kein ihr günstigeres Ergebnis. Diese Rechtsprechung ist nicht einschlägig, weil sie im Ausgangspunkt die Rechtswirkungen von geltenden Flächennutzungsplänen beleuchtet und sich nicht mit Entwürfen von Flächennutzungsplänen befasst. Randnummer 21 Auch eine den Anwendungsbereich des § 47 Abs. 1 Nr. 2

erweiternde Auslegung des Begriffs Rechtsvorschrift kommt nicht in Betracht. Eine solche Auslegung kann insbesondere nicht mit dem Gesichtspunkt des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) begründet werden, weil anderenfalls hinreichender Rechtsschutz nicht gewährt werden könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 2001 – 4 BN 48.01 –, Rn. 5, juris). Denn entgegen der Auffassung der Antragstellerin besteht keine Rechtsschutzlücke. Die Antragstellerin hat eine solche Rechtsschutzlücke nicht dargelegt. Sie ist auch sonst nicht ersichtlich. Randnummer 22 Sollte wegen § 12a Abs. 2 Satz 1 LNatSchG die Genehmigung konkreter Vorhaben verweigert werden, können sich die Vorhabenträger dagegen mit der Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1

) zur Wehr setzen. Im Übrigen steht ihnen zur Durchsetzung von Ansprüchen die allgemeine Leistungsklage (§ 40 Abs. 1

) zur Verfügung, die zum Beispiel auch auf die Beseitigung einzelner, bereits vollzogener Rechtssetzungsschritte abzielen kann. Dem noch vorgelagert wäre im Übrigen eine Klage auf Feststellung, dass der Antragsgegner zu einer bestimmten Normsetzung bzw. zu den der Normsetzung vorgelagerten, noch nicht vollzogenen Schritten nicht berechtigt ist (vgl. dazu Sodan/Ziekow/Sodan, Verwaltungsgerichtsordnung 5. Auflage 2018 Rn. 60,

mit Hinweisen auf BVerwG, Urteil vom

1. September 1972 - IV C 17.71 und BVerwG, Urteil vom
2. Juli 1977 - IV C 51.75). Aus der Existenz eines dem Normerlass nachgelagerten Kontrollverfahrens (§ 47

) kann jedenfalls nicht gefolgert werden, dass etwaige (materielle) Ansprüche auf Unterlassung bestimmter rechtsetzender Maßnahmen - Ansprüche also, die sich auf ein anderes (früheres) Verfahrensstadium beziehen - prozessual nicht durchsetzbar sein sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 1977 – IV C 51.75 –, Rn. 20, juris). Wenn es gleichwohl einen über das Normenkontrollverfahren nach § 47

hinausgehenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Rechtsetzung in aller Regel "nicht gibt", dann liegt dies daran, dass das materielle Recht nur in seltenen Ausnahmefällen einen entsprechenden (Unterlassungs-)Anspruch gewährt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juli 1977 – IV C 51.75 –, a.a.O.). Randnummer 23 Ob eine allgemeine Leistungsklage bzw. eine vorbeugende Feststellungsklage gegen die Rechtssetzungsaktivitäten des Antragsgegners nicht nur statthaft, sondern auch im Übrigen zulässig wäre, braucht hier nicht geklärt zu werden. Das Oberverwaltungsgericht ist für diese Klagen nach § 45

nicht zuständig. Randnummer 24 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1

. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167

i.V.m. § 709 ZPO. Randnummer 25 Gründe, welche die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2

), liegen nicht vor. Die Entscheidung hat keine grundsätzliche Bedeutung. Sämtliche, für die Beurteilung des Streitfalls maßgeblichen Rechtsfragen sind bereits höchstrichterlich geklärt. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/perma?d=NJRE001460790