der Zugang zu Informationen zeitlich unbegrenzt ausgeschlossen werden kann. (Rn.86)
der Zugang zu einer Liste der durch den Wissenschaftlichen Dienst des Landtags erstellten Gutachten für die vergangene Legislaturperiode zu gewähren sei. Randnummer 11 Auf den Antrag des Landtagspräsidenten auf Zulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die vom Oberverwaltungsgericht am Maßstab des Art. 53 LV vorgenommene verfassungskonforme Auslegung von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH sei nicht vertretbar. Daraus ergebe sich ein Verstoß gegen die grundgesetzliche Garantie des gesetzlichen Richters und somit ein Verfahrensmangel und eine nicht vorschriftsmäßige Besetzung des Gerichts. Randnummer 12 Mit Beschluss vom 12. September 2022 hat das vorlegende Gericht das Verfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH mit Art. 53 LV insoweit vereinbar ist, als er den Zugang zu einer Liste der vom Wissenschaftlichen Dienst des Landtags in einer vergangenen Legislaturperiode im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen erstellten Gutachten ausschließt. III. Randnummer 13 Zur Begründung der Vorlage führt das vorlegende Gericht im Wesentlichen aus,
die Landtagspräsidentin informationspflichtige Stelle im Sinne des Informationszugangsgesetzes sei. Sie nehme jedenfalls auch öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Das gelte auch dann, wenn das ihr dienstrechtlich und organisatorisch unterstellte Referat „Wissenschaftlicher Dienst“ Gutachten fertige und hierüber Listen führe. Sie selbst ordne die dort in Rede stehende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes zutreffend vorrangig der Fraktionsarbeit, aber nicht der Gesetzgebungstätigkeit und erst recht nicht konkreten Gesetzgebungsverfahren zu. Randnummer 14 Diese grundsätzlich bestehende Informationspflicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens werde aber durch § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH aufgabenbezogen eingeschränkt. Der Landtag sei danach schon von der Informationspflicht ausgenommen, soweit er parlamentarische Aufgaben wahrnehme. Hierzu zählten nach dem Willen des Gesetzgebers insbesondere auch die gutachterliche und rechtsberatende Tätigkeit im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen. § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH enthalte keine zeitliche Begrenzung des Ausschlusses. An die entsprechende Auslegung der Vorschrift durch das Bundesverwaltungsgericht sei das Oberverwaltungsgericht im Ausgangsverfahren gebunden. Es habe seiner Entscheidung die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zugrunde zu legen. Randnummer 15 Es komme im Ausgangsfall auf die Gültigkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH an. Der Senat sei von der Ungültigkeit der Norm überzeugt, soweit diese den Zugang auch zu solchen Informationen über die gutachterliche und rechtsberatende Tätigkeit im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen einschließe, die vergangene Legislaturperioden beträfen. Randnummer 16 Art. 53 Satz 1 LV sei als objektives Verfassungsrecht in Gestalt einer Staatsziel-bestimmung in die Landesverfassung aufgenommen worden. Obwohl in Art. 53 LV nicht ausdrücklich angesprochen, binde auch diese Vorschrift den Gesetzgeber. Art und Weise der Verwirklichung dieser Staatszielbestimmung bleibe ihm wegen der Zuerkennung eines weiten Gestaltungsspielraums zwar überlassen; allerdings habe er, um die Zielvorgabe des Art. 53 Satz 1 LV nicht leerlaufen zu lassen beziehungsweise nicht zu unterlaufen, doch solche Regelungen zu unterlassen beziehungsweise zu beseitigen, die der Erfüllung des verfassungsrechtlichen Transparenzgebots entgegenstünden. Denn als Staatszielbestimmung erschöpfe sich Art. 53 LV nicht in einem Gebot zur bloßen Zielverfolgung oder in einem appellativen Programmsatz. Vielmehr knüpfe er an einen durch das Informationszugangsgesetz bereits erreichten Status quo an und schreibe diesen als „Grundstandard“ fest. Soweit Art. 53 Satz 2 LV bestimme,
das Nähere durch Gesetz zu regeln sei, eröffne er dem Gesetzgeber zunächst die Möglichkeit, weitergehende Transparenzverpflichtungen vorzusehen. Nicht eröffnet sei demgegenüber die Befugnis, durch einfaches Gesetz den „Grundstandard“ des Art. 53 Satz 1 LV in unverhältnismäßiger Weise einzuschränken. Randnummer 17 Der Senat sei der Auffassung,
der in Art. 53 Satz 1 LV verankerte Grundsatz des Zugangs zu amtlichen Informationen im Ausgangspunkt die Gewährung von Informationen über die Tätigkeiten des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags im Allgemeinen und das Führen von Listen über die Gutachtenerstattung im Besonderen durch die Landtagspräsidentin einschließe. Der nicht gesondert definierte Behördenbegriff des Art. 53 Satz 1 LV sei deckungsgleich mit dem durch den Senat dargestellten funktionalen Behördenbegriff im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 1 IZG-SH , sodass auch dieser alle Stellen erfasse, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben ausübten. Randnummer 18 Es ließen sich nach Auffassung des Senats insoweit keine ausreichend gewichtigen Gründe anführen, die es rechtfertigten, Informationen über die gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeiten des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags im Auftrag der Fraktionen generell und zeitlich unbegrenzt dem Transparenzgebot nicht unterfallen zu lassen. Der Schutz der parlamentarischen Willensbildungsprozesse stehe dem Zugang zu Informationen über die Gutachtentätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags im Auftrage der Fraktionen jedenfalls dann nicht mehr entgegen, wenn die Legislaturperiode, in der dem Wissenschaftlichen Dienst die Aufträge erteilt worden seien, abgelaufen sei. Einer verfassungskonformen Auslegung des § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH stünden nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im vorliegenden Verfahren der Wortlaut des Gesetzes und der klar erkennbare Wille des Gesetzgebers entgegen. IV. Randnummer 19 1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag und die Landesregierung sind dem Verfahren beigetreten. Sie halten die Vorlage für unzulässig, jedenfalls aber § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH mit Art. 53 LV vereinbar. Randnummer 20 a) Der Schleswig-Holsteinische Landtag hält den Vorlagebeschluss bereits für unzulässig, weil das vorlegende Gericht die Entscheidungserheblichkeit der Vereinbarkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH mit Art. 53 Satz 1 LV nicht hinreichend dargelegt habe. Es lasse ausdrücklich offen, ob der Kläger des Ausgangsverfahrens neben oder anstelle eines Anspruchs aus § 3 Satz 1 IZG-SH auch einen Anspruch aus Art. 10 Abs. 1 der Europäischen Konvention für Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) habe. Randnummer 21 Die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes sei nach dem vom vorlegenden Gericht selbst befürworteten funktionalen Behördenbegriff keine behördliche Tätigkeit und die Landtagspräsidentin insoweit keine informationspflichtige Stelle. § 2 Abs. 4 Nr. 1 Halbsatz 2 IZG-SH zähle die gutachterliche und rechtsberatende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes ausdrücklich zur parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung. Mit dieser einfachgesetzlichen Rechtslage habe sich das vorlegende Gericht nicht ausreichend auseinandergesetzt. Randnummer 22 Soweit es die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtags unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Verwaltungstätigkeit einordne, gehe es nicht auf die von der Beklagten des Ausgangsverfahrens vorgetragenen tatsächlichen Unterschiede zwischen den Wissenschaftlichen Diensten des Deutschen Bundestages und des Landtags ein. Damit lege der Vorlagebeschluss den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht erschöpfend dar. Randnummer 23 § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH verstoße nicht gegen Art. 53 Satz 1 LV. Schon der Anwendungsbereich von Art. 53 Satz 1 LV sei nicht eröffnet. Die Landesverfassung enthalte insbesondere in Art. 20 LV abschließende und erschöpfende Regelungen über die Landtagspräsidentin, auch soweit sie im Einzelfall öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübe. Eine Anwendung von Art. 53 Satz 1 LV und des Informationszugangsgesetzes auf parlamentarische Sachverhalte stelle deshalb einen Fremdkörper im austarierten System der verfassungsrechtlich geregelten Parlamentsöffentlichkeit dar. Randnummer 24 Wäre Art. 53 LV dennoch einschlägig, müsse beachtet werden,
die Norm kein Gebot einer zeitlichen Begrenzung eines gesetzlichen Ausschlusses vom Informationszugang enthalte. Das vorlegende Gericht verkenne außerdem den Spielraum, der dem Gesetzgeber bei der gesetzlichen Ausgestaltung des in Art. 53 Satz 1 LV normierten Informationszugangs zustehe. Er dürfe die Belange, die für und gegen den Informationszugang sprechen, abstrakt gewichten. Die in diesem Rahmen vorgenommene Ausgestaltung unterliege nur eingeschränkt gerichtlicher Kontrolle. Das vorlegende Gericht setze seine eigene Wertung hingegen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers. Randnummer 25 Schließlich verfingen die Einwände des vorlegenden Gerichts gegen den zeitlich unbegrenzten Ausschluss des Informationszugangsanspruchs auch in der Sache nicht. Sein Argument,
mit dem Ablauf der Wahlperiode des Landtags das Interesse an der Vertraulichkeit des parlamentarischen Willensbildungsprozesses entfalle, überzeuge nicht. Es berücksichtige nicht,
der materiellen Diskontinuität des Parlaments eine politische Kontinuität der handelnden Akteure gegenüberstehe, deren politisches Wirken über die Grenzen einzelner Wahlperioden hinausreiche und die daher auch nach dem Ablauf einer Wahlperiode vor einer Ausforschung zu schützen seien. Randnummer 26 b) Die Landesregierung ist der Auffassung,
das vorlegende Gericht schon den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht ausreichend dargelegt habe. Der Vorlagebeschluss lasse zudem eine sorgfältige Auseinandersetzung mit der Gesetzgebungsgeschichte sowohl hinsichtlich Art. 53 LV als auch hinsichtlich § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH vermissen. Das vorlegende Gericht habe auch die Entscheidungserheblichkeit der Gültigkeit von § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH nicht ausreichend dargelegt, weil es vom Bestehen eines konventionsrechtlichen Anspruchs auf den begehrten Informationszugang ausgehe. Randnummer 27 § 2 Abs. 4 Nr. 2 IZG-SH sei mit der Landesverfassung vereinbar. Die vorbereitende, beratende, gutachterliche Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Fraktionen sei der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung zuzuordnen. Dem Landtag bzw. seinen Mitgliedern, den Ausschüssen, Ausschussvorsitzenden und Fraktionen sei ein Kernbereich legislativer, parlamentarischer Eigenverantwortung zuzugestehen. Dabei handle es sich um einen nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich. Randnummer 28 Dieser Kernbereichsschutz beschränke sich nicht auf den Zeitraum im Vorfeld einer Entscheidung, sondern wirke auch darüber hinaus und erfasse im Grundsatz auch bereits abgeschlossene Vorgänge. Auch ein nach Ende der Wahlperiode einsetzender schrankenloser Anspruch auf Informationen aus dem Bereich der parlamentarischen Willensbildung einschließlich der durch den Wissenschaftlichen Dienst geleisteten Zuarbeit führe durch seine einengenden Vorwirkungen zu einer Beeinträchtigung der Aufgabenwahrnehmung des Landtags, der Fraktionen, Ausschüsse, Ausschussvorsitzenden und der einzelnen Abgeordneten. Randnummer 29 2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung,
LV nach dem klaren Willen des Verfassungsgebers den Status Quo des Informationszugangsgesetzes in seiner damaligen Fassung habe absichern sollen. In dieser Fassung sei kein pauschaler zeitlicher Ausschluss des Informationszugangs vorgesehen gewesen, weshalb ein solcher dem Ziel der Verfassungsbestimmung zuwiderlaufe. Es sei nach Maßgabe der Ausnahmetatbestände im Einzelfall zu beurteilen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse dem Informationszugang entgegenstehe. Randnummer 30 3. Die Präsidentin des Schleswig-Holsteinischen Landtags hat sich als Beklagte des Ausgangsverfahrens der Stellungnahme des Schleswig-Holsteinischen Landtags angeschlossen. B. Randnummer 31 Die Vorlage ist unzulässig. Sie genügt nicht den gesetzlichen Begründungsanforderungen des § 44 Abs. 2 Satz 1 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes (LVerfGG). I. Randnummer 32 Nach dieser, dem § 80 Abs. 2 Satz 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes nachgebildeten Vorschrift muss die Begründung des Vorlagebeschlusses angeben, inwiefern von der Gültigkeit des Landesgesetzes die Entscheidung des Gerichts abhängig ist und mit welcher Vorschrift der Landesverfassung das Landesgesetz unvereinbar ist. Hierfür muss das vorlegende Gericht die für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend darlegen und sich dabei eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzen. Mit der Norm in Zusammenhang stehende Vorschriften müssen in die rechtlichen Erwägungen einbezogen werden, wenn sie zu ihr in einem ergänzenden Verhältnis stehen, sodass sie nur mit ihr zusammen die entscheidungserhebliche Regelung bilden. Randnummer 33 Dem Begründungserfordernis genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des vorlegenden Gerichts erkennen lassen,
es die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift sorgfältig geprüft hat. Es hat den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab anzugeben, indem es den Gewährleistungs- beziehungsweise Schutzgehalt der einschlägigen Verfassungsnormen darstellt. Es muss außerdem die für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend darlegen, was eine eingehende Auseinandersetzung sowohl mit der einfachrechtlichen als auch mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage erfordert. Dabei hat das Gericht die in der Literatur und in der Rechtsprechung, insbesondere der des Bundesverfassungsgerichts beziehungsweise des Landesverfassungsgerichts, entwickelten Rechtsauffassungen ebenso zu berücksichtigen wie die Entstehungsgeschichte der betreffenden Norm Randnummer 34 (vgl. Beschluss vom
die vorgelegte Norm mit der Verfassungsnorm nicht vereinbar ist, wobei die Möglichkeiten einer verfassungskonformen Auslegung der Norm zu erörtern sind Randnummer 37 (Beschluss vom 21. Mai 2012 - LVerfG 1/11 -, LVerfGE 23, 351 ff. = SchlHA 2012, 258 ff. = NordÖR 2012, 450 ff. = KommJur 2012, 357 ff., juris Rn. 30 ). Randnummer 38 Die Ausführungen müssen schließlich mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen,
das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der Vorschrift zu einem anderen Ergebnis kommen würde als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie es dieses im Ergebnis begründen würde, die Gültigkeit der Norm also entscheidungserheblich ist Randnummer 39 (Beschlüsse vom
diese offensichtlich unhaltbar oder in der Sache nicht nachvollziehbar ist. Auch insoweit muss das vorlegende Gericht insbesondere die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, auf einschlägige Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts oder des Landesverfassungsgerichts eingehen und sich gegebenenfalls auch mit der Entstehungsgeschichte der Norm auseinandersetzen. Das vorlegende Gericht hat sich bei der Begründung der Entscheidungserheblichkeit eingehend mit der einfachrechtlichen Rechtslage anhand der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassungen auseinanderzusetzen und zu unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten Stellung zu nehmen, sofern diese für die Entscheidungserheblichkeit maßgeblich sein können Randnummer 41 (Beschluss vom
4 Nr. 1 IZG-SH für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich ist. Das vorlegende Gericht hat sich nicht mit einer Regelung des Fraktionsgesetzes auseinandergesetzt, die einen Zugang zu den begehrten Informationen möglicherweise (ebenfalls) ausschließt, jedenfalls aber für die Auslegung und Anwendung von § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH von Bedeutung sein kann. Randnummer 47 Soweit das vorlegende Gericht der Auffassung ist,
die hier in Rede stehende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes vorrangig der Fraktionsarbeit, nicht aber der Gesetzgebungstätigkeit des Landtags zuzuordnen sei (Umdruck S. 27), fehlt eine Auseinandersetzung mit dem Fraktionsgesetz. Nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Schleswig-Holsteinischen Landtag (FraktionsG) vom
es sich bei Art. 53 LV um eine Staatszielbestimmung handelt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber geht davon aus,
Staatszielbestimmungen Verpflichtungen für die gesamte Staatsgewalt entfalten Randnummer 54 (Landtags-Drucksache 18/2115, S. 12). Randnummer 55 Demgemäß verpflichten Art. 6 Abs. 2 LV, Art. 7 LV, Art. 8 LV, Art. 9 LV, Art. 10 Abs. 1 LV, Art. 11 LV, Art. 13 Abs. 3 LV und Art. 14 Abs. 1 LV Randnummer 56 (vgl. zur Staatszielqualität dieser Vorschriften Conrad/Welti/Rogosch, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Kommunalbedeutsame Artikel, Einführung S. 35 f. (Januar 2020); Bäcker, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 6 Rn. 22; Welti, a. a. O., Art. 7 Rn. 14; Welti, a. a. O., Art. 9 Rn. 3; Schubert, a. a. O., Art. 10 Rn. 14; Schubert, a. a. O., Art. 11 Rn. 1; Bäcker, a. a. O., Art. 13 Rn. 1; Schliesky, a. a. O., Art. 14 Rn. 20) Randnummer 57 „das Land“ Schleswig-Holstein als Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland (Art. 1 LV). Randnummer 58 Zu Art. 53 LV heißt es in der Gesetzesbegründung zur Verfassungsänderung hingegen,
sich „aus der Verfassungsbestimmung lediglich eine an die Verwaltung gerichtete Verpflichtung ergibt“. Die Vorschrift ist auch ihrem Wortlaut nach an „die Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände“ adressiert. Daraus kann geschlossen werden,
es sich bei Art. 53 LV nicht um eine Staatszielbestimmung handelt, zumal andere in dem Entwurf enthaltene Vorschriften – Art. 7 LV, Art. 12 Abs. 6 LV, Art. 14 Abs. 1 LV, Art. 15 LV – ausdrücklich als Staatsziele bezeichnet werden Randnummer 59 (Landtags-Drucksache 18/2115, S. 11, 14 f., 19, 20, 21, 29). Randnummer 60 Das allgemeine Thema „Transparenz“ wurde lediglich in einem frühen Stadium der Beratungen der Verfassungsreform unter der Überschrift „Aufnahme weiterer Staatsziele“ behandelt Randnummer 61 (Landtags-Umdruck 18/3045, S. 369, 371, 373 <Arbeitspapier 089>). Randnummer 62 Gegen die Auffassung des vorlegenden Gerichts spricht außerdem,
die Passage des Abschlussberichts des Sonderausschusses „Verfassungsreform“, nach der statt eines Grundrechts auf Transparenz und Informationszugang „eine objektive, an das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände gerichtete Verpflichtung als Staatsziel aufgenommen werden“ solle Randnummer 63 (Landtags-Drucksache 18/2095, S. 54), Randnummer 64 nicht in die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein übernommen worden ist. Randnummer 65 Die kategoriale Unterschiedlichkeit wird im Übrigen auch durch die systematische Stellung der genannten Staatszielbestimmungen im I. Abschnitt der Landesverfassung „Land und Volk“ einerseits, von Art. 53 LV im VII. Abschnitt der Landesverfassung „Die Verwaltung“ andererseits unterstrichen. Randnummer 66 Auch die Gesetzgebungsgeschichte legt nahe,
es sich bei Art. 53 LV nicht um eine Staatszielbestimmung handelt, weil eine Verortung des Transparenzgedankens entgegen anderslautender Vorschläge Randnummer 67 (Landtags-Umdruck 18/1611; Landtags-Umdruck 18/2300; Landtags-Umdruck 18/3045, S. 326 <Arbeitspapier 072>) Randnummer 68 nicht in einem Artikel 9a der Landesverfassung – also im I. Abschnitt der Landesverfassung – umgesetzt wurde. Randnummer 69 Schließlich spricht der verfassungsändernde Gesetzgeber im Hinblick auf Art. 53 Satz 2 LV selbst von einem „Ausgestaltungsauftrag“ Randnummer 70 (Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31). Randnummer 71 b) Das vorlegende Gericht begründet seine Auffassung,
LV (auch) eine Art Bestandsgarantie für den von ihm angenommenen begünstigenden Inhalt des Informationszugangsgesetzes enthält, nicht in einer den Darlegungsanforderungen genügenden Art und Weise. Es verweist dafür,
LV den Gesetzgeber verpflichte, „den erreichten Grundstandard zumindest in seiner Kernsubstanz zu erhalten sowie angemessen fortzuentwickeln“, lediglich auf eine einzelne Kommentierung zu Art. 87e Abs. 4 des Grundgesetzes (GG). Diese Vorschrift enthält den Gemeinwohlauftrag des Bundes für seine Eisenbahnen. Randnummer 72 Die angeführte Kommentierung bestimmt den Gewährleistungsgehalt derartiger infrastruktureller Gewährleistungsaufträge ausdrücklich abweichend von dem anderer Staatszielbestimmungen: Randnummer 73 „Unter einer Staatszielbestimmung ist eine bindende Direktive zu verstehen, die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung objektive Pflichten auferlegt, nicht aber subjektive Rechte des Bürgers begründet, die dem Staat die Verfolgung eines Ziels verbindlich aufgibt, ihm aber nicht bestimmte Mittel der Zielerreichung vorschreibt, und aus der sich für gewöhnlich nicht ein ganz bestimmtes Niveau der Zielerreichung ableiten lässt, das vom Staat zwingend verlangt werden könnte: Verletzt ist die Zielbestimmung nur, wenn der Staat überhaupt untätig bleibt oder aber derart ungeeignete Mittel einsetzt,
schon von keiner ernsthaften Zielverfolgung mehr gesprochen werden kann. Gerade im letzten Punkt können infrastrukturelle Gewährleistungen (in der Art der Art. 87e Abs. 4, 87f Abs. 1 GG) eine Besonderheit aufweisen, die sie von gewöhnlichen Staatszielbestimmungen (etwa in der Art des Art. 20a GG) unterscheidet. Stärker als gewöhnliche, rein final ausgerichtete Staatszielbestimmungen knüpfen infrastrukturelle Gewährleistungsaufträge, die den Vorgang der Privatisierung einer vormaligen Daseinsvorsorgeleistung abfedern wollen, an einen bereits erreichten Status-quo der Versorgung an, der zumindest in seiner Kernsubstanz erhalten sowie angemessen fortentwickelt werden soll. Es ist vor diesem Hintergrund konsequent, wenn infrastrukturelle Verfassungsaufträge sich nicht in einem Gebot zur bloßen Zielverfolgung erschöpfen, sondern dem Staat doch ein bestimmtes Mindestniveau („Grundversorgung“) der Zielerreichung bindend vorgeben wollen.“ Randnummer 74 (Möstl, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand September 2022, Art. 87e Rn. 182). Randnummer 75 Warum der Gewährleistungsgehalt von Art. 53 LV dem des Art. 87e Abs. 4 GG vergleichbar sein soll, erläutert das vorlegende Gericht nicht. Es setzt sich auch nicht damit auseinander,
es in der von ihm angeführten Kommentierung noch in derselben Randnummer heißt: Randnummer 76 „Auch in einem solchen Fall freilich darf das von der Verfassung statuierte Mindestniveau der Zielerreichung (das „Untermaßverbot“) nicht so verstanden werden, als sei dieses in vollem Umfang justiziabel; vielmehr stehen infrastrukturelle Gewährleistungsaufträge unter einem Vorbehalt der gesetzlichen Konkretisierung (vgl. bei Art. 87f Abs. 1 „nach Maßgabe eines Bundesgesetzes“; vgl. auch bei Art. 87e Abs. 4 den Vorbehalt und Auftrag des Satzes 2 an den Gesetzgeber, „das Nähere“ zu regeln), das dem Gesetzgeber eine nur beschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative bei der Bestimmung der zu gewährleistenden Grundversorgung belässt.“ Randnummer 77 c) Schließlich setzt sich das vorlegende Gericht auch nicht mit seiner eigenen, vorherigen Rechtsprechung zum Gewährleistungsgehalt von Art. 53 LV auseinander. Hierzu hat es in der Vergangenheit entschieden,
Satz 1 LV der Einschränkung des nur einfachgesetzlichen Rechts auf Zugang zu Informationen durch § 2 Abs. 4 Nr. 5 IZG-SH nicht entgegenstehe („Finanzbehörden“ im Sinne des § 2 des Finanzverwaltungsgesetzes sind nicht informationspflichtige Stelle, sofern Vorgänge der Steuerfestsetzung, Steuererhebung und Steuervollstreckung betroffen sind). Zur weiteren Begründung führte es seinerzeit aus,
Individualansprüche aus dieser Verfassungsbestimmung nicht folgten Randnummer 78 (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom
der verfassungsändernde Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Begriff „Behörden des Landes“ deckungsgleich mit dem des § 2 Abs. 3 Nr. 1 IZG-SH habe ausgestalten wollen. Die Verfassungsänderung habe an den zum Zeitpunkt der Verfassungsänderung bereits erreichten Status quo angeknüpft und diesen als „Grundstandard“ festgeschrieben. Zur Begründung verweist das vorlegende Gericht auf die Gesetzesbegründung und den Abschlussbericht des Sonderausschusses „Verfassungsreform“. Randnummer 82 Dabei hat es nicht berücksichtigt,
Verfassungen vorgefundene Begriffe des einfachen Rechts nicht notwendigerweise in sich aufnehmen Randnummer 83 (vgl. BVerfG, Beschluss vom
der verfassungsändernde Gesetzgeber sämtliche Begriffe des Informationszugangsgesetzes in seiner damaligen Fassung aufnehmen und damit Verfassungsrang einräumen wollte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber bezieht sich darin vielmehr nur hinsichtlich des Begriffs der „amtlichen Informationen“ ausdrücklich auf das damals geltende Informationszugangsgesetz. Anders als das vorlegende Gericht meint, hat der verfassungsändernde Gesetzgeber auch nicht an „einen durch das Informationszugangsgesetz […] bereits erreichten Status quo an[geknüpft] und […] diesen als Grundstandard fest[geschrieben]“. Randnummer 87 Aus der hierfür in Bezug genommenen Passage der Gesetzesbegründung folgt also eine umgekehrte, dem Verhältnis von Verfassungs- und einfachem Recht entsprechende Verknüpfung. In der Gesetzesbegründung heißt es: Randnummer 88 „Mit dem gesetzgeberischen Ausgestaltungsauftrag (‚Das Nähere regelt ein Gesetz‘) werden die Einzelheiten des Informationszugangs (beispielsweise Antragsgrundsatz, Gebühren, Konkretisierung entgegenstehender Belange, abstrakte Gewichtung von Interessen) dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Artikel 53 LV (neu) legt einen Grundstandard fest.“ Randnummer 89 (LT-Drs. 18/2115, S. 31). Randnummer 90 Das entspricht auch der Intention der Mitglieder des Sonderausschusses, die mit Ausnahme eines Abgeordneten das Ziel verfolgten,
der einfache Gesetzgeber umfassend bestimmen können müsse, wie er die Grenzen des Informationszugangsrechts ausgestalte. Dies sei nicht gewährleistet, wenn im Zweifel verfassungsgerichtlich beurteilt werden müsse, was überwiegende Interessen Dritter oder der Allgemeinheit seien Randnummer 91 (Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/8, S. 9). Randnummer 92 Auch in den sonstigen Gesetzgebungsmaterialien finden sich keine Hinweise darauf,
LV nach dem Willen der Mehrheit im Sonderausschuss „Verfassungsreform“ oder des verfassungsändernden Gesetzgebers den Inhalt des Informationszugangsgesetzes insgesamt oder zumindest hinsichtlich des Begriffs „Behörden des Landes“ in sich aufnehmen sollte. Randnummer 93 Die Annahme,
der verfassungsändernde Gesetzgeber mit Art. 53 LV letztlich den gesamten Inhalt des Informationszugangsgesetzes in seinen Willen mit aufgenommen und damit mit Verfassungsrang ausgestattet habe, wäre im Übrigen nicht mit Art. 47 Abs. 1 LV vereinbar. Danach kann die Verfassung nur durch ein Gesetz geändert werden, das ihren Wortlaut ausdrücklich ändert oder ergänzt. Dieser Norm kommt unter anderem eine Warnfunktion zu. Die Abgeordneten sollen sich über die Tragweite ihrer Entscheidungen im Klaren sein und die parlamentarische Diskussion gerade vor dem so erkannten Hintergrund führen. Darüber hinaus dient die Bestimmung der Einhaltung des Grundsatzes der einheitlichen Verfassungsurkunde und der Bündelung des gesamten Verfassungsrechts in einem zentralen Normtext. Das Entstehen diffuser „Nebenverfassungen“ im Gewand scheinbar einfachen Gesetzesrechts soll verhindert werden, auch um Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu gewährleisten Randnummer 94 (vgl. Augsberg, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 47 Rn. 11). Randnummer 95 bb) Das vorlegende Gericht geht überdies nicht darauf ein,
zum Zeitpunkt der Verfassungsänderung auch einfachrechtlich keineswegs geklärt war, ob der Landtag „Behörde des Landes“ und damit informationspflichtige Stelle im Sinne des Informationszugangsgesetzes war, wenn sein Wissenschaftlicher Dienst im Auftrag der Fraktionen tätig wurde, oder ob er auch insoweit von der Bereichsausnahme für den Landtag „im Rahmen seiner Gesetzgebungstätigkeit“ erfasst war. In der Gesetzesbegründung zur entsprechenden Ausnahme in der Vorläuferregelung im Informationsfreiheitsgesetz hieß es,
Randnummer 96 „der Gewaltenteilungstrias folgend, die gesetzgebende und rechtsprechende Gewalt im Rahmen ihrer spezifischen Tätigkeiten ausgenommen [sind], da Gesetzgebung und Rechtsprechung nach deutscher Verfassungstradition eigenen Regelungen über die Öffentlichkeit der bei Ihnen anfallenden Informationen folgen“ Randnummer 97 (Landtags-Drucksache 14/2374 S. 13). Randnummer 98 Zur entsprechenden Ausnahme im Umweltinformationsgesetz hieß es,
der Landtag „als Legislativorgan“ vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen sei Randnummer 99 (Landtags-Drucksache 16/722, S. 24). Randnummer 100 Diese Begründungen deuten darauf hin,
der Landtag nicht nur mit dem Kernbereich der gesetzgeberischen Tätigkeit, sondern in seiner Eigenschaft als Verfassungsorgan nicht informationspflichtige Stelle sein sollte. Die Vorschrift des § 2 Abs. 4 IZG-SH in der Fassung vom
3 Nr. 1 IFG-SH hinsichtlich des Landtages den Behördenbegriff erweitern sollte.“ Randnummer 107 (OVG Schleswig, Beschluss vom 13. Februar 2003 - 4 L 15/03 - <nicht veröffentlicht, Umdruck S. 2>). Randnummer 108 dd) Am deutlichsten spricht jedoch die Praxis des einfachen Gesetzgebers wie auch des Landtags als Verfassungsorgan gegen die weite Auslegung des Behördenbegriffs in § 2 Abs. 3 Nr. 1 IZG-SH durch das vorlegende Gericht. Im März 2013 – gut ein Jahr nach Inkrafttreten des Informationszugangsgesetzes und einen Monat vor dem Landtagsbeschluss über die Einsetzung eines Sonderausschusses „Verfassungsreform“ – brachten diese zum Ausdruck,
sie die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes nicht als Verwaltungstätigkeit und damit als die einer „Behörde des Landes“ ansahen, sondern als „Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben“. Am 21. März 2013 verabschiedete der Landtag einstimmig eine Änderung des Landesdatenschutzgesetzes, mit der ein neuer § 3 Abs. 4 eingefügt wurde. Nach dieser (als § 2 Abs. 4 des Landesdatenschutzgesetzes ) bis heute geltenden Bestimmung unterliegen der Landtag, seine Gremien, seine Mitglieder, die Fraktionen und deren Beschäftigte sowie die Landtagsverwaltung nicht den Bestimmungen des Landesdatenschutzgesetzes, soweit sie in Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben personenbezogene Daten verarbeiten. Weiter ist vorgesehen,
der Landtag insoweit unter Berücksichtigung seiner verfassungsrechtlichen Stellung und der Grundsätze dieses Gesetzes eine Datenschutzordnung erlässt. Randnummer 109 Gleichzeitig beschloss der Landtag einstimmig, sich gemäß § 3 Abs. 4 des Landesdatenschutzgesetzes die Datenschutzordnung vom
die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes gelten, wenn personenbezogene Daten bei der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben verarbeitet werden. Verwaltungsaufgaben in diesem Sinne sind nach § 1 Abs. 2 Satz 2 der Datenschutzordnung die wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtags im Sinne von Artikel 20 Absatz 3 Satz 2 LV, die Personalverwaltung des Landtags, die Ausübung des Hausrechts und der Ordnungsgewalt gemäß Artikel 20 Absatz 3 Satz 2 LV und die Ausführung der Gesetze, soweit diese der Präsidentin oder dem Präsidenten des Landtags zugewiesen ist. Randnummer 112 Die Auflistung enthält die Tätigkeiten des Wissenschaftlichen Dienstes nicht. Die in der Datenschutzordnung verwendete Formulierung „Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben“ wurde dann bei der Änderung des § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH im Jahr 2017 aufgegriffen. Randnummer 113 b) Die Ausführungen des vorlegenden Gerichts zu Wortlaut, Systematik und Normgeschichte der Verfassung entsprechen nicht dem Erfordernis einer eingehenden Auseinandersetzung auch mit der Verfassungsrechtslage. Es wäre im Rahmen einer verfassungsautonomen Auslegung zu klären gewesen, ob der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident „Behörde des Landes“ im Sinne des Art. 53 Satz 1 LV sind. Dabei wäre zu berücksichtigen gewesen,
, wenn eine Verfassungsnorm auszulegen ist, der Gedanke der Einheit der Verfassung eine Auslegung gebietet, die mit deren übrigen Wertentscheidungen im Einklang steht Randnummer 114 (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Dezember 1965 - 1 BvR 413/60 u. a. -, BVerfGE 19, 206 ff., juris Rn. 43; Beschluss vom 29. Januar 1974 - 2 BvN 1/69 -, BVerfGE 36, 342 ff., juris Rn. 45; Beschluss vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u. a. -, BVerfGE 157, 223 ff., juris Rn. 101; Beschluss vom 7. Dezember 2021 - 2 BvL 2/15 -, BVerfGE 160, 1 ff., juris Rn. 62; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats - 2 BvR 2628/18 -, juris Rn. 33). Randnummer 115
die Verfassung den Landtag beziehungsweise deren Präsidentin oder dessen Präsidenten überhaupt als „Behörde des Landes“ ansieht. Es spricht sogar viel dafür,
der Verfassung insgesamt und damit auch Art. 53 Satz 1 LV aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz folgende, inkongruente Begriffe von „Landtag“ und „Landtagspräsidentin oder Landtagspräsident“ einerseits und „Behörden des Landes“ andererseits zugrunde liegen. Randnummer 117 Art. 53 LV steht in dem mit „Die Verwaltung“ bezeichneten VII. Abschnitt der Landesverfassung. Dem Landtag ist hingegen mit dem II. Abschnitt ein eigener Abschnitt gewidmet. Die „Verwaltung“ wird im Übrigen nach Art. 2 Abs. 3 LV durch die gesetzmäßig bestellten Organe ausgeübt. Der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident werden aber nicht „gesetzmäßig bestellt“ im Sinne einfachgesetzlicher Zuständigkeitsvorschriften Randnummer 118 (zu diesem Bedeutungsinhalt Becker, in: Becker/Brüning/Ewer/ Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 2 Rn. 36). Randnummer 119 Sie haben als Verfassungsorgan beziehungsweise Hilfsorgan eines Verfassungsorgans keine gesetzlichen Zuständigkeiten, sondern sich unmittelbar aus der der Verfassung ergebende Kompetenzen (vgl. Art. 16 Abs. 1 LV, Art. 20 Abs. 3 LV). Randnummer 120 In Art. 52 Abs. 3 Satz 1 LV, ebenfalls im VII. Abschnitt, findet sich der dem Begriff der „Behörden des Landes“ eng verwandte Begriff der „Landesbehörden“. Nach dieser Vorschrift obliegt die Einrichtung der Landesbehörden der Landesregierung. Von dieser Kompetenz der Landesregierung ist der Landtag aber nicht erfasst, weil er nicht in die Organisationsgewalt der Landesregierung fällt. Randnummer 121 Die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident wird nicht durch die Landesregierung „eingerichtet“. Im Gegensatz zur allgemeinen Staatsverwaltung, die Teil der Exekutive ist und vom Parlament lediglich kontrolliert wird, ist die Landtagsverwaltung eine im autonomen Selbstorganisationsrecht des Parlaments wurzelnde eigenständige Verwaltung, die von der Landesregierung unabhängig und nicht Teil der Exekutive, sondern eine parlamentarische Hilfseinrichtung ist Randnummer 122 (vgl. Barschel/Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein, 1976, Art. 13 S. 131; Waack, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 14 Rn. 27; Waack, in: in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 20 Rn. 43; Klein, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand September 2022, Art. 40 Rn. 107). Randnummer 123 Auch innerhalb des II. Abschnitts der Landesverfassung findet der Begriff der „Behörden des Landes“ Verwendung. Nach Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV bestellt der Landtag zur Wahrung von Rechten gegenüber der Landesregierung, den Behörden des Landes und den Trägern der öffentlichen Verwaltung, soweit sie oder ihre Behörden der Aufsicht des Landes unterstehen, zur Behandlung von Bitten und Beschwerden an den Landtag sowie zur Durchführung von Anhörungen nach Artikel 48 Absatz 1 Satz 4 einen Ausschuss, den Petitionsausschuss. Auch hier findet sich also eine im Grundsatz der Gewaltenteilung wurzelnde Unterscheidung zwischen Landtag und Behörden des Landes. Randnummer 124
die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident nach § 5 Abs. 1 Satz 2 LVwG oberste Landesbehörde ist, soweit sie oder er öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübt, kann wiederum den verfassungsrechtlichen Behördenbegriff nicht bestimmen (oben c) aa)). Das gilt vorliegend bezüglich des Landesverwaltungsgesetzes – ungeachtet normhierarchischer Gründe – schon deshalb, weil die wesentlichen Regelungen der heutigen Landesverfassung über die Stellung von Landtag, Landtagspräsident und Verwaltung bereits vor dem Inkrafttreten des Landesverwaltungsgesetzes im Jahr 1967 in der Landessatzung vom 13. Dezember 1949 in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. März 1962 (GVOBl S. 123) enthalten waren (Art. 2, Art. 9 ff., Art. 38 ff. der Landessatzung). Auch sieht die Landesverfassung in Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LV hinsichtlich des Landesrechnungshofes vor,
dieser eine selbständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Landesbehörde ist. Eine entsprechende verfassungsrechtliche Regelung bezüglich des Landtags beziehungsweise seiner Präsidentin oder seines Präsidenten gibt es nicht. Randnummer 125 Im Übrigen liegt auch dem Landesverwaltungsgesetz ein der Verfassung entsprechendes Verständnis zugrunde. Ursprünglich war die Landtagspräsidentin bzw. der Landtagspräsident in § 5 Abs. 1 LVwG bewusst nicht aufgeführt. Zur Begründung hieß es: Randnummer 126 „Zwar sind ihm durch Art. 13 Abs. 2 der Landessatzung ausdrücklich Verwaltungsaufgaben zugewiesen. Diese Verwaltung gehört jedoch nicht zur Exekutive, sondern zum Parlament, dessen verwaltungsmäßiges Akzessorium sie ist. Es erschien daher sinnvoller, ihn aus der Enumeration der obersten Landesbehörden herauszunehmen“ Randnummer 127 (Landtags-Drucksache 5/650, S. 154). Randnummer 128 Die Aufnahme des § 5 Abs. 1 Satz 2 LVwG erfolgte dann im Jahre 1978 nur mit der Begründung,
es der Innenausschuss „im Interesse der Klarheit und Vollständigkeit“ für geboten gehalten habe, „die Aufnahme des Landtagspräsidenten, soweit er öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübt, in den Katalog der obersten Landesbehörden zu empfehlen“ Randnummer 129 (Rede des Abgeordneten Dr. Olderog, Plenarprotokoll 8/71, S. 4795). Randnummer 130 Anders als das vorlegende Gericht meint, ist eine kategoriale Unterscheidung von Verwaltungs- und Verfassungsorgantätigkeit des Landtags beziehungsweise seiner Präsidentin oder seines Präsidenten auch nicht in Art. 20 Abs. 3 LV angelegt. Danach führt diese oder dieser die Geschäfte des Landtags (Art. 20 Abs. 3 Satz 1 LV). Dazu gehören die Ausübung der Ordnungsgewalt im Landtag und des Hausrechts in den Räumen des Landtags, die Verwaltung der gesamten wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtags nach Maßgabe des Landeshaushaltsgesetzes und die Vertretung des Landes in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten des Landtags sowie die Feststellung des Entwurfs des Haushaltsplanes des Landtags (Art. 20 Abs. 3 Satz 2 LV). Ihr oder ihm stehen die Einstellung und Entlassung der Angestellten, Arbeiterinnen und Arbeiter sowie die Ernennung, Entlassung und Versetzung in den Ruhestand der Beamtinnen und Beamten des Landtags nach den geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu (Art. 20 Abs. 3 Satz 3 LV). Die Präsidentin oder der Präsident ist oberste Dienstbehörde der Beamtinnen und Beamten, Angestellten, Arbeiterinnen und Arbeiter des Landtags (Art. 20 Abs. 3 Satz 4 LV). Aus verfassungsrechtlicher Perspektive ist die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident nicht selbst Staatsorgan, sondern Organwalter, Unter- oder Hilfsorgan des Landtags Randnummer 131 (vgl. Wuttke, in: von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, 1995, Art. 14 Rn. 2; Waack, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 20 Rn. 19; s. a. Barschel/Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein, 1976, Art. 13 S. 131: „oberstes Repräsentativorgan“) Randnummer 132 und dabei die „Personifizierung des Parlaments“ Randnummer 133 (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 2022 - 2 BvE 2/20 -, BVerfGE 160, 368 ff., juris Rn. 98; VerfGH Bayern, Entscheidung vom 17. Januar 2023 - Vf. 3-IVa-21 -, juris Rn. 37), Randnummer 134 was gegen ihre oder seine Einstufung als „Behörde des Landes“ im Sinne der Landesverfassung spricht. Randnummer 135 Das vorlegende Gericht ist hingegen der Auffassung,
Hintergrund des heutigen Art. 20 Abs. 3 LV (vormals Art. 13 Abs. 2 der Landessatzung beziehungsweise Art. 14 Abs. 3 LV) die Absicht gewesen sei, klare Regelungen für die Abgrenzung zwischen der verwaltenden und der parlamentarischen Aufgabenerfüllung durch die Landtagspräsidentin oder den Landtagspräsidenten zu schaffen. Das trifft jedoch nicht zu. Randnummer 136 Inhalt der Parlamentsautonomie ist das Recht, in Unabhängigkeit von anderen Staatsgewalten eigenverantwortlich die inneren Angelegenheiten des Parlaments unter ausschließlich legislativer Führung zu regeln Randnummer 137 (vgl. Barschel/Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein, 1976, Art. 13 S. 131; Wuttke, in: von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, 1995, Art. 14 Rn. 1; Waack, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 20 Rn. 43; Risse/Witt, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,
die Landtagspräsidentin oder der Landtagspräsident vor diesem Hintergrund als „oberste Dienstbehörde der Beamtinnen und Beamten, Angestellten, Arbeiterinnen und Arbeiter des Landtages“ bezeichnet wird, lässt also nicht den Schluss zu,
die Landesverfassung den Landtag beziehungsweise dessen Präsidentin oder Präsidenten zugleich als „Behörde des Landes“ im Sinne von Art. 53 Satz 1 LV ansieht. III. Randnummer 153 Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür,
4 Nr. 1 IZG-SH gegen Art. 53 LV verstößt. Selbst wenn der Landtag beziehungsweise seine Präsidentin oder sein Präsident als „Behörde des Landes“ im Sinne von Art. 53 Satz 1 LV anzusehen wäre, dürfte der Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH seinen Ausgestaltungsspielraum nicht überschritten haben. Randnummer 154 1. Art. 53 Satz 1 LV begründet ausschließlich eine Verpflichtung der Exekutive zur Transparenz Randnummer 155 (vgl. Landtags-Drucksache 18/2115, S. 29; Schliesky, Die Gemeinde 2015, S. 244 <251>; Engewald, NordÖR 2017, S. 209 <210>; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 1, 4, 9), Randnummer 156 soweit nicht entgegenstehende öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen. Für die Geltung dieser objektiv-rechtlichen Verpflichtung der Behörden, aus der keine subjektiven Rechte folgen Randnummer 157 (vgl. Landtags-Drucksache 18/2115, S. 29; Schliesky, Die Gemeinde 2015, S. 244 <251>; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 2, 4), Randnummer 158 bedarf es keiner gesetzlichen Umsetzung. Randnummer 159 Art. 53 Satz 2 LV enthält hingegen einen Ausgestaltungsauftrag an den Gesetzgeber Randnummer 160 (vgl. Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31; Schliesky, Die Gemeinde 2015, S. 244 <251>; Conrad/Welti/Rogosch, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Kommunalbedeutsame Artikel, Stand Januar 2020, Art. 53 S. 53; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 19). Randnummer 161 Dadurch sollen die Einzelheiten des Informationszugangs – die Gesetzesbegründung nennt „beispielsweise Antragsgrundsatz, Gebühren, Konkretisierung entgegenstehender Belange, abstrakte Gewichtung von Interessen“ – dem einfachen Gesetzgeber überlassen werden. Art. 53 LV legt „einen Grundstandard fest. Der einfache Gesetzgeber ist nicht gehindert, weitergehende Transparenzverpflichtungen vorzusehen (etwa die Veröffentlichung amtlicher Informationen unter Beachtung der dargestellten Abwägungskriterien)“ Randnummer 162 (Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31). Randnummer 163 Die Verpflichtung der Exekutive zur Transparenz bedarf nach Auffassung des verfassungsändernden Gesetzgebers der Ausgestaltung und Konkretisierung durch den einfachen Gesetzgeber. Es ist anerkannt,
dem Gesetzgeber im Rahmen derartiger Ausgestaltungsaufträge ein erheblicher Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zukommt. Dessen genauer Umfang hängt je nach Regelungsmaterie von Faktoren verschiedener Art ab Randnummer 164 (vgl. BVerfG, Urteil vom
der einfache Gesetzgeber umfassend bestimmen können müsse, wie er die Grenzen des Informationszugangsrechts ausgestalte. Dies sei nicht gewährleistet, wenn im Zweifel verfassungsgerichtlich beurteilt werden müsse, was überwiegende Interessen Dritter oder der Allgemeinheit seien Randnummer 169 (Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/8 S. 9, 21). Randnummer 170 Das vorlegende Gericht beruft sich auf den Abschlussbericht des Sonderausschusses „Verfassungsreform“, in dem es heißt,
sich der Ausschuss darin einig gewesen sei, den wesentlichen Inhalt des Informationszugangsgesetzes unberührt lassen zu wollen. Es berücksichtigt dabei nicht,
die entsprechende Passage in dem Bericht („Allen Vorschlägen war gemeinsam,
der wesentliche Inhalt des IZG unberührt bleiben sollte.“) nicht in der – ansonsten weitgehend wortgleichen – Gesetzesbegründung zur Verfassungsänderung enthalten ist. Darüber hinaus lässt die Formulierung in dem Abschlussbericht nur den Schluss zu,
die Verfassungsänderung selbst nicht zu einer Absenkung des Informationszugangsniveaus führen sollte. Darüber, ob und inwieweit der einfache Gesetzgeber entsprechende Änderungen vornehmen darf, ist damit noch nichts gesagt. Vielmehr greift der verfassungsändernde Gesetzgeber das Anliegen einer sehr weitgehenden Gestaltungsfreiheit des einfachen Gesetzgebers auf, soweit er diesem die Befugnis zur Bestimmung weiterer schutzwürdiger privater und öffentlicher Interessen, zur Konkretisierung entgegenstehender Belange und zur abstrakten Gewichtung von Interessen Randnummer 171 (Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31) Randnummer 172 einräumt. Randnummer 173 2. Ausgehend davon ergeben sich weder aus der Argumentation des vorlegenden Gerichts noch im Übrigen Anzeichen dafür,
der Gesetzgeber mit dem Ausschluss des Zugangs zu einer Liste der vom Wissenschaftlichen Dienst des Landtags in einer vergangenen Legislaturperiode im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen erstellten Gutachten den ihm zustehenden Gestaltungs- und Konkretisierungsspielraum überschritten hat. Randnummer 174 a) Dem sich aus Art. 53 Satz 2 LV ergebenden Ausgestaltungsauftrag ist der einfache Gesetzgeber durch die Gesamtheit der Regelungen des Informationszugangsgesetzes nachgekommen. Bereits in der Vorbereitung der Verfassungsänderung wurde eine Anpassung der §§ 9 , 10 IZG-SH an den den Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände durch Art. 53 Satz 1 LV vorgegebenen Entscheidungsmaßstab (Informationszugang als Regel, Abwägung mit geschützten Geheimhaltungsinteressen, Ablehnung des Informationszugangs als Ausnahme nur bei Überwiegen der entgegenstehenden Belange) Randnummer 175 (dazu Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31) Randnummer 176 für notwendig gehalten. Bei der ausführlichen Diskussion der Formulierung des Art. 53 Satz 1 LV waren diese beiden Vorschriften des Informationszugangsgesetzes stets der Bezugspunkt Randnummer 177 (Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/10, S. 13 ff.). Randnummer 178 Diese Anpassung wurde durch die Änderung des Informationszugangsgesetzes im Jahr 2017 vorgenommen Randnummer 179 (Landtags-Drucksache 18/4409, S. 8 f., 14 f.; Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 20; Drechsler, in: Drechsler/Karg, Informationszugangsgesetz Schleswig-Holstein, Stand Januar 2021, Vor §§ 9 und 10 S. 1). Randnummer 180 Von dem durch Art. 53 Satz 1 LV gesetzten „Grundstandard“ Randnummer 181 (Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31) Randnummer 182 weicht das Informationszugangsgesetz demnach nicht ab. Die Auffassung,
durch Art. 53 LV auch Änderungsbedarf bei § 2 Abs. 4 IZG-SH entstehe, wurde in den Beratungen von niemandem vertreten. Randnummer 183 Mit § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH verfolgte der Gesetzgeber den Zweck, deutlich zu machen,
der Landtag „keine informationspflichtige Stelle ist, soweit er parlamentarische Aufgaben wahrnimmt“. Als parlamentarische Aufgaben sieht er „gemäß den verfassungsrechtlichen Aufgaben des Parlaments insbesondere Gesetzgebung, Kontrolle der Landesregierung, Wahl der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, Behandlung öffentlicher Angelegenheiten, Behandlung von Petitionen und Immunitätsangelegenheiten, Wahlprüfung sowie Dienstleistungen zur inhaltlichen Unterstützung der Fraktionsarbeit“ an Randnummer 184 (Landtags-Drucksache 18/4465, S. 1 f.). Randnummer 185 Der zweite Halbsatz der Vorschrift soll klarstellen,
unter Letzteres insbesondere auch die gutachterliche oder rechtsberatende Tätigkeit der Landtagsverwaltung im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen fällt, die demnach vom Anwendungsbereich des Gesetzes nicht erfasst werde. Anders als im Bundestag, wo die Wissenschaftlichen Dienste in erster Linie von einzelnen Abgeordneten beauftragt würden, deren große Zahl einen Rückschluss auf den jeweiligen Auftraggeber ausschließen möge, werde im Schleswig-Holsteinischen Landtag der Wissenschaftliche Dienst regelmäßig von den Fraktionen beauftragt, die fraktionsspezifische politische Arbeitsschwerpunkte einer rechtlichen Prüfung unterzogen wissen wollten. Es ließen sich bereits aus dem jeweiligen Thema der Ausarbeitung Rückschlüsse auf den Auftraggeber ziehen. So könnten allein aus Fragestellung und Inhalt eines Gutachtens Erkenntnisse zu internen Überlegungen, Planungen und Strategien einzelner Fraktionen oder der parlamentarischen Opposition gewonnen werden Randnummer 186 (Landtags-Drucksache 18/4465, S. 2). Randnummer 187 Der einfache Gesetzgeber hat damit, wie vom verfassungsändernden Gesetzgeber ermöglicht, hinsichtlich der gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeit der Landtagsverwaltung im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen ein schutzwürdiges öffentliches Interesse definiert und eine abstrakte, vom Einzelfall unabhängige Gewichtung vorgenommen. Er hat eine Regelung zum Schutz seines Rechts, eigenverantwortlich die inneren Angelegenheiten des Parlaments zu regeln, getroffen. Randnummer 188 b) Die Herausnahme der gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeit der Landtagsverwaltung im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen aus dem Anwendungsbereich des Informationszugangsgesetzes würde – selbst wenn sie als Tätigkeit einer „Behörde des Landes“ anzusehen wäre – nicht dazu führen,
der Zweck des Art. 53 LV insgesamt konterkariert Randnummer 189 (dies als Grenze der Ausgestaltungsfreiheit des Gesetzgebers andeutend Schulz, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 53 Rn. 19) Randnummer 190 beziehungsweise die grundsätzliche Verpflichtung der Verwaltung zur Gewährung des Informationszugangs von vornherein oder ohne gewichtige Gründe vernachlässigt würde. Randnummer 191 Zweck des Transparenzgebots des Art. 53 LV ist insbesondere die Schaffung eines weiteren Instruments zur Kontrolle der Behörden des Landes beziehungsweise der Verwaltung Randnummer 192 (vgl. Landtags-Drucksache 14/2374, S. 11 <zum Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes>; Wirtz, in: Brink/Wirtz, Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes, § 1 S. 3 <März 2018> <zum Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes>; Conrad/Welti/Rogosch, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Kommunalbedeutsame Artikel, Stand Januar 2020, Art. 53 S. 52; Karg, in: Drechsler/Karg, Informationszugangsgesetz Schleswig-Holstein, Stand Januar 2021, § 1 S. 2 <jeweils zum Zweck des Informationszugangsgesetzes>). Randnummer 193 Die gutachterliche und beratende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes im Auftrag der Fraktionen ist aber nicht der Verwaltung zuzuordnen. Es werden weder Leistungen an natürliche oder juristische Personen außerhalb der Innensphäre des Landtags erbracht noch wird in deren Rechtspositionen eingegriffen. Die Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes entfaltet gegenüber dem Einzelnen keinerlei Wirkung. Dementsprechend geringer ist das Bedürfnis nach Transparenz einzustufen, weil die Bürgerin bzw. der Bürger die Staatsgewalt nicht im konkreten Vollzugshandeln spürt. Die Erstellung von Gutachten für Fraktionen des Landtags ist kein Vollzug und keine Ausführung von Gesetzen. Randnummer 194 Eine Informationspflicht des Landtags hinsichtlich der gutachterlichen oder rechtsberatenden Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes im Auftrag einer oder mehrerer Fraktionen würde auch nicht dem Zweck des Transparenzgebotes dienen, die (Landtags-)Verwaltung zu kontrollieren. Der Landtagspräsident oder die Landtagspräsidentin hat nach den Bestimmungen der Dienstordnung des Wissenschaftlichen Dienstes weder Einfluss auf die Aufträge der Fraktionen an den Wissenschaftlichen Dienst noch auf deren Inhalt (§§ 5, 6 der Dienstordnung). Auftraggeberin bzw. Auftraggeber, Auftragsinhalt und Arbeitsergebnisse werden ihm nicht bekannt (§ 4 Abs. 2 Satz 3, § 10 Abs. 1 der Dienstordnung). Mit der Zurverfügungstellung dieser Informationen – über die der Landtagspräsident oder die Landtagspräsidentin nach der Dienstordnung an sich gar nicht verfügen darf – würde also nicht die Kontrolle ihrer oder seiner Behördentätigkeit ermöglicht, sondern die Kontrolle der Arbeit der auftraggebenden Fraktionen. Das vorlegende Gericht hat im Übrigen auch selbst anerkannt,
die hier in Rede stehende Tätigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes vorrangig der Fraktionsarbeit zuzuordnen ist. Randnummer 195 In den Fraktionen sieht die Landesverfassung den Kristallisationspunkt der Wirkzusammenhänge der Parlamentspraxis. Sie dienen der Effektivität und Optimierung der Parlamentsarbeit, indem sie Vorarbeit für eine sachgerechte und zügige Behandlung von Verhandlungsgegenständen des Landtags leisten. Sie wirken bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Landtags mit. Bei dieser verfassungsrechtlich anerkannten Aufgabe werden sie durch den Wissenschaftlichen Dienst des Landtags unterstützt. Die spezifische Parlamentsöffentlichkeit und ihre Grenzen wurden und werden – wie es schon im Entwurf des Informationsfreiheitsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein heißt Randnummer 196 (Landtags-Drucksache 14/2374, S. 13) – Randnummer 197 traditionell durch die Verfassung selbst (etwa in Art. 21 Abs. 1 LV, Art. 23 Abs. 3 LV, Art. 24 Abs. 1 Satz 2 LV und Art. 25 Abs. 3 LV), ergänzt durch die Geschäftsordnung (etwa § 8 Abs. 3, § 10 Abs. 4, § 11a Abs. 6, § 17, § 17b Abs. 3, § 49, § 51d Abs. 2), ausgestaltet. Art. 53 LV hingegen setzt komplementär einen Rahmen für die einfachgesetzliche Ausgestaltung der Verwaltungsöffentlichkeit. Randnummer 198 c) Der Gesetzgeber war auch nicht von Verfassungs wegen verpflichtet, den Ausschluss des Zugangs zu Informationen des Landtags zeitlich zu begrenzen. Das ergibt sich aus der Vorgabe in Art. 53 Satz 1 LV, wonach amtliche Informationen zur Verfügung zu stellen sind, „soweit nicht entgegenstehende öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen“ (Hervorhebung nur hier). Randnummer 199 Die beabsichtigte Bedeutung des Wortes „soweit“ in Art. 53 Satz 1 LV im Sinne einer teilweisen, nicht einer zeitweisen Beschränkung der Transparenzpflicht wurde im Verlauf der Beratungen der Verfassungsreform ausdrücklich klargestellt. In dem ursprünglichen Entwurf der Vorschrift war statt des Worts „soweit“ das Wort „solange“ enthalten. Der Wissenschaftliche Dienst des Landtags wies darauf hin,
der Begriff „solange“ sich anbiete, falls die öffentliche Bereitstellung amtlicher Informationen zeitlich durch das entgegenstehen privater oder öffentlicher Interessen begrenzt sein solle. Solle hingegen zum Ausdruck gebracht werden,
die öffentliche Bereitstellung von amtlichen Informationen teilweise ausgeschlossen sein solle, könne hingegen an die Formulierung „soweit“ zu denken sein Randnummer 200 (Landtags-Umdruck 18/3045, S. 429 ff. <Arbeitspapier 104>). Randnummer 201 Daraufhin wurde das Wort „solange“ durch das Wort „soweit“ ersetzt Randnummer 202 (Niederschrift Sonderausschuss „Verfassungsreform“ 18/9, S. 16). Randnummer 203 Auch aus der Gesetzesbegründung zur Einführung von Art. 53 LV geht hervor,
der verfassungsändernde Gesetzgeber das Wort „soweit“ im Sinne eines „teilweisen“ (also nicht eines „zeitweisen“) Ausschlusses des Zugangs zu Informationen verstanden hat Randnummer 204 (Landtags-Drucksache 18/2115, S. 31). Randnummer 205 Vor diesem Hintergrund wäre eine entsprechende Darlegung in der Gesetzesbegründung zur Verfassungsänderung zu erwarten gewesen, wenn eine zeitliche Begrenzung des Ausschlusses vom Informationszugang dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers entsprochen hätte Randnummer 206 (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. September 2021 - 10 B 4.20 -, juris Rn. 22 <zu § 2 Abs. 4 Nr. 1 IZG-SH>). C. Randnummer 207 Das Verfahren ist kostenfrei ( § 33 Abs. 1 LVerfGG ). Ein Antrag auf Auslagenerstattung ( § 33 Abs. 4 LVerfGG ) ist nicht gestellt worden. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/perma?d=NJRE001538176
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