VerfG Schleswig: Erfolglose Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle betr Vorschriften des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 24.03.2023 (RIS: KomRÄndG SH 2023) - An

es objektiv durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. (Rn.138) 4. Dem Grundgesetz und der Landesverfassung lassen sich keine Vorgaben dahingehend entnehmen,

auf kommunaler Ebene Bürgerbegehren oder Bürgerentscheide stattfinden müssen. Es besteht deshalb kein Anspruch auf die Einführung oder Beibehaltung direktdemokratischer Elemente auf kommunaler Ebene. Entscheidet sich der Gesetzgeber für ihre Einführung, hat er bei der Ausgestaltung einen großen Spielraum. (Rn.162) (Rn.170) (Rn.182) Tenor

1. Die Anträge werden verworfen, soweit sie gegen Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe f sowie gegen Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a und Buchstabe e gerichtet sind.
2. Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt. Gründe A. Randnummer 1 Die Normenkontrollanträge sind darauf gerichtet, Art. 1 Nr. 1 und Nr. 2 sowie Art. 2 Nr. 1 und Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom
3. März 2023 (GVOBl. S. 170) für verfassungswidrig und nichtig zu erklären. Durch Art. 1 Nr. 1 und Art. 2 Nr. 1 dieses Gesetzes wurden die in der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (Gemeindeordnung <GO>, GVOBl. 2003, S. 57), zuletzt geändert durch Verordnung vom
4. Oktober 2023 (GVOBl. S. 514), bzw. der Kreisordnung für Schleswig-Holstein (Kreisordnung <KrO>, GVOBl. 2003, S. 94), zuletzt geändert durch Gesetz vom
5. Juli 2023 (GVOBl. S. 308), enthaltenen Regelungen über Bürgerentscheide und Bürgerbegehren modifiziert. Durch Art. 1 Nr. 2 und Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes wurden die in der Gemeindeordnung vorgegebenen Mindestzahlen der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern und in den Kreistagen jeweils von zwei auf drei angehoben. I. Randnummer 2
6. Die bis zum Inkrafttreten des angegriffenen Gesetzes geltende Vorschrift der Gemeindeordnung zur Regelung der Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen lautete wie folgt: § 32a Fraktionen

„die Gemeindevertretung in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern“ bzw. der Kreistag in der Hauptsatzung regeln können sollte,

die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion drei beträgt. Damit werde einer seit längerem erhobenen Forderung aus dem kommunalen Bereich entsprochen, die auf die Straffung der Arbeit der Vertretungen in den Gemeinden und Kreisen abziele. Die Zunahme von Wahlvorschlägen habe infolge des Fehlens einer verfassungsrechtlich auch weiterhin nicht realisierbaren kommunalen Sperrklausel in der Folge zu einer Steigerung der Zahl der Fraktionen in größeren Städten und Gemeinden geführt. Als Folge einer solchen Entwicklung werde eine zunehmende Belastung des kommunalen Ehrenamtes, insbesondere durch sehr lange Sitzungen der Vertretungen, beklagt. Randnummer 5 Im Rahmen einer somit angezeigten gesetzlichen Anpassung erweise sich eine starre gesetzliche Regelung im Sinne einer verbindlichen Anhebung der Fraktionsmindeststärke in Körperschaften mit größeren Vertretungen als nicht zielführend. Abgesehen davon,

eine solche Lösung von Teilen der Rechtsprechung als unzulässiger Eingriff die innere Organisation der Gemeinden verworfen worden sei, also verfassungsrechtliche Risiken beinhalte, werde eine in die Entscheidung der Gemeinden gestellte Anpassung den möglicherweise unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten besser gerecht und stärke somit die kommunale Selbstverwaltung. Randnummer 6 Unter Zugrundelegung von Rechtsprechung, die sich mit einer gesetzlichen Befugnis der Gemeinden zur Anhebung von Mindestfraktionsstärken befasst habe, erweise sich eine mögliche Anhebung auf einen Wert unterhalb 10 % der Mitgliederzahl der Gemeindevertretung, wie in der Neuregelung vorgesehen, als unkritisch. Durch eine solch geringfügige Änderungsmöglichkeit zur Verbesserung der Arbeitsfähigkeit kommunaler Vertretungen im Einzelfall werde auch der für die Bildung von Ausschüssen zu beachtende Spiegelbildgrundsatz nicht verletzt (LT-Drucksache 20/377, S. 6). Randnummer 7 Im weiteren Gesetzgebungsverfahren begrüßte die Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Landesverbände,

in dem Gesetzentwurf die Möglichkeit geschaffen werde, die Fraktionsmindestgröße in größeren Gebietskörperschaften zukünftig auf drei Mitglieder festzulegen. Es sei zugleich aber unbedingt notwendig und erforderlich, die Regelung so auszugestalten,

die organisationsrechtliche Regelung durch den Gesetzgeber selbst getroffen und nicht den einzelnen Gebietskörperschaften überlassen werde. Zum einen sei zu befürchten,

die Zeit zur Kommunalwahl nicht ausreichen werde, um entsprechende Hauptsatzungsregelungen auf den Weg zu bringen; zum anderen solle eine Regelung zur Fraktionsmindeststärke wie bisher durch den Gesetzgeber getroffen werden, um etwaigen Streit aus den kommunalen Vertretungen herauszuhalten. Eine solche Regelung begegne auch keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Eine zu starke Zersplitterung der kommunalen Vertretungskörperschaften durch Bildung zahlreicher sehr kleiner Fraktionen führe im Ergebnis zu einer deutlich erschwerten Mehrheitsfindung und deutlich längeren Sitzungszeiten. Im Sinne der Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen und attraktiverer Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt sei daher eine moderate Eingrenzung des Anreizes für eine Zersplitterung der Kommunalvertretungen richtig und notwendig (LT-Umdruck 20/728, S. 2). Randnummer 8 Der Innen- und Rechtsausschuss empfahl dem Landtag die Annahme des Gesetzentwurfs mit Änderungen (LT-Drucksache 20/787) in § 32a Abs. 1 Satz 2 GO in folgender Fassung: Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt zwei; abweichend hiervon beträgt die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern drei. Randnummer 9 Für § 27a Abs. 1 Satz 2 KrO wurde folgende Fassung empfohlen: Die Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion beträgt drei. Randnummer 10 Der diesen endgültigen Fassungen zu Grunde liegende Änderungsantrag enthielt keine Begründung. Der stellvertretende Leiter der Kommunalabteilung im Innenministerium hatte dazu jedoch in der Sitzung des Innen- und Rechtsausschusses am 15. März 2023 erklärt,

die Rechtsprechung zur festen Normierung einer Mindestfraktionsgröße durch Gesetz nicht einheitlich sei. Die Idee, die Entscheidung über die Mindestfraktionsgrößen an die Gremien in der Gemeinde zu delegieren, sei der Überlegung gefolgt, „möglichst alle Urteile zu dieser Frage zu berücksichtigen und unter einen Hut zu bringen“. Es gebe jedoch auch in mehreren Ländern Rechtsprechung, die eine verbindliche Regelung im Gesetz für verfassungsgemäß halte. Er verwies auf die diesbezüglichen Erkenntnisse aus der Anhörung im Innen- und Rechtsausschuss, die überwiegend für eine gesetzliche Vorgabe sprächen. Randnummer 11 2. Die bis zum Inkrafttreten des angegriffenen Gesetzes geltende Vorschrift der Gemeindeordnung zur Regelung von Bürgerentscheiden und Bürgerbegehren lautete wie folgt: § 16g Bürgerentscheid, Bürgerbegehren

Bürgerinnen und Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Art und Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann die Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausgesprochen hat. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

Bürgerinnen und Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Art und Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann die Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausgesprochen hat. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

§ 16gAbs.

2 Nr. 6 GO dahingehend gefasst werden sollte,

auch Aufstellungsbeschlüsse im Rahmen der Bauleitplanung einem kassatorischen Bürgerbegehren entzogen sind, wenn sie mit der Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder der Gemeindevertretung oder des für die Entscheidung zuständigen Ausschusses gefasst wurden (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a). In § 16g Abs. 3 und § 16 f Abs. 3 KrO sollte eine Sperrfrist für Wiederholungsbürgerbegehren eingeführt werden sowie eine Frist für kassatorische Bürgerbegehren von drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses oder der Entscheidung, gegen den das Bürgerbegehren gerichtet sein soll (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a). In § 16g Abs. 4 GO und § 16 KrO sollten die Quoren für Bürgerbegehren angehoben und vereinheitlicht werden (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe c und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe b). In § 16g Abs. 5 GO und § 16f Abs. 5 KrO sollte die Frist für die Entscheidung der Kommunalaufsicht über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens von bisher sechs Wochen auf zwei Monate angehoben werden sowie eine Regelung getroffen werden,

ein Bürgerbegehren nach erfolgter Beschlussfassung der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages zur Abwendung eines Bürgerentscheids für die Dauer von drei Jahren ausgeschlossen wird (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe d und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe c). In § 16g Abs. 7 GO und § 16f Abs. 7 KrO sollten die Quoren für Bürgerentscheide angehoben und vereinheitlicht werden (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe e und Art. 2 Nr. 1 Buchstabe d). In § 16g Abs. 9 GO und § 16f Abs. 9 KrO sollte schließlich geregelt werden,

für bis zum Inkrafttreten der Änderungen durch das Änderungsgesetz eingereichte Bürgerbegehren das bisherige Recht Anwendung findet (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe f und Art. 2 Nr.1 Buchstabe e). Randnummer 14

1. Am
2. März 2023 nahm der Landtag den Gesetzentwurf in der Fassung der Drucksache 20/787 an. Nach Art. 5 des Gesetzes traten die Änderungen an § 16g GO und § 16f KrO am Tage nach der Verkündung des Gesetzes in Kraft. Randnummer 15 § 16g GO erhielt damit folgende Fassung: § 16 g Bürgerentscheid, Bürgerbegehren

Bürgerinnen und Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

das Bürgerbegehren unzulässig ist. In den übrigen Fällen darf eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wurde, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu. Der Bürgerentscheid entfällt, wenn die Gemeindevertretung oder der zuständige Ausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahmen in unveränderter Form oder in einer Form beschließt, die von den benannten Vertretungsberechtigten gebilligt wird; nach erfolgter Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung gilt Absatz 3 Satz 2 entsprechend. Dieser Beschluss kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden. Den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ist Gelegenheit zu geben, den Antrag in der Gemeindevertretung zu erläutern. Die Gemeindevertretung kann im Rahmen des Bürgerentscheids eine konkurrierende Vorlage zur Abstimmung unterbreiten.

die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Art und Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann die Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausgesprochen hat. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

Bürgerinnen und Bürger über Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

das Bürgerbegehren unzulässig ist. In den übrigen Fällen darf eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Kreisorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wurde, es sei denn, zu diesem Zeitpunkt bestehen rechtliche Verpflichtungen des Kreises hierzu. Der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Kreistag oder der zuständige Ausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahmen in unveränderter Form oder in einer Form beschließt, die von den benannten Vertretungsberechtigten gebilligt wird; nach erfolgter Beschlussfassung durch den Kreistag gilt Absatz 3 Satz 2 entsprechend. Dieser Beschluss kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid abgeändert werden. Den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ist Gelegenheit zu geben, den Antrag im Kreistag zu erläutern. Der Kreistag kann im Rahmen des Bürgerentscheids eine konkurrierende Vorlage zur Abstimmung unterbreiten.

die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Art und Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann die Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausgesprochen hat. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dessen Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist.

Artikel 1Nr.

2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe

1. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (Anhebung der Mindestfraktionsgröße in Gemeinden),
2. zu erklären,

Artikel 2Nr.

2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe

1. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (Anhebung der Mindestfraktionsgröße in Kreisen),
2. zu erklären,

Artikel 1Nr.

1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe

1. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (erschwerte Bürgerbegehren und -entscheide in Gemeinden),
2. zu erklären,

Artikel 2Nr.

1 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe

1. April 2023, S. 170) gegen die Landesverfassung verstößt und nichtig ist (erschwerte Bürgerbegehren und -entscheide in Kreisen), soweit damit Regelungen der Fraktionsstärke und Regelungen der Bürgerbeteiligung betroffen sind. Randnummer 21
2. Hinsichtlich der Anhebung der Fraktionsmindestgrößen sind die Antragstellerinnen der Auffassung,

die Neuregelung gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 54 LV in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 GG, das Demokratieprinzip gemäß Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 und Art. 4 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 GG sowie den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verstoße. Ferner werde der in der Landesverfassung verbürgte Minderheitenschutz nach Art. 6 Abs. 2 LV verletzt, ebenso die durch Art. 3 LV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Garantie effektiven Rechtsschutzes. Randnummer 22 Das angegriffene Gesetz berühre den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie, nämlich die Organisationsautonomie, indem es den Städten und Gemeinden landesweit einheitlich vorschreibe, wie hoch die Mindestfraktionsgröße zu sein habe. Auch im Hinblick auf den „Vorfeldbereich“ der Selbstverwaltungsgarantie sei es unverhältnismäßig. Randnummer 23 Die Festsetzung einer Fraktionsmindestgröße sei der inneren Organisation der Kommunen zuzuordnen, für die ihnen im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie ein Spielraum vorbehalten bleiben müsse. Eine gesetzliche Regelung der Mindestgröße von Fraktionen stelle eine abschließende Regelung dar, die eine Berücksichtigung besonderer örtlicher Gegebenheiten ausschließe, was verfassungsrechtlich nur zulässig sei, wenn hinreichend gewichtige Gründe dies trügen. Der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein habe die Mindestfraktionsgröße nicht pauschal vom Erreichen einer gewissen Gremiengröße abhängig machen dürfen, sondern habe lokale Besonderheiten wie zum Beispiel in bestimmten Regionen präsente besonders schutzwürdige Minderheiten, aber auch den lokal unterschiedlichen Grad einer möglichen Zersplitterung und Funktionsbeeinträchtigung in seine Erwägungen mit einbeziehen müssen. Randnummer 24 Dem Minderheitenschutz komme ausweislich Art. 6 LV in Schleswig-Holstein besondere Bedeutung zu. Der Wertung des Art. 6 Abs. 2 LV,

nationale Minderheiten unter dem Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände stünden und insbesondere die dänische Minderheit, die Minderheit der Sinti und Roma und die friesische Volksgruppe Anspruch auf Schutz und Förderung haben, trage der Landesgesetzgeber mit seiner landeseinheitlichen Pauschalregelung und der ausschließlichen Anknüpfung an die Gremiengröße keinerlei Rechnung. Der Umstand,

in verschiedenen Gemeinden Minderheiten in unterschiedlicher Konzentration vorhanden seien, gebiete es, die Mindestfraktionsgröße auf kommunaler und nicht auf Landesebene zu regeln. Jedenfalls habe der Gesetzgeber für Gemeinden mit anerkannten Minderheiten Abweichungsbefugnisse vorsehen müssen. Randnummer 25 Für die Einführung einer landeseinheitlichen zwingenden Mindestfraktionsgröße habe der Gesetzgeber konkret nachweisen müssen,

jede Gemeindevertretung mit mehr als 31 Mitgliedern und jeder Kreistag aufgrund des hohen Grades der Zersplitterung in seiner Funktionsfähigkeit konkret beeinträchtigt sei. Vorliegend habe der Gesetzgeber nicht einmal den Versuch einer Tatsachenermittlung unternommen, sondern sich „ausweislich der Beratungsprotokolle auf die Schilderung von Einzelfällen und subjektive Gefühle gestützt“. Randnummer 26 Selbst wenn davon auszugehen sei,

nicht der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie, sondern nur der Randbereich tangiert sei, so müssten auch derartige Eingriffe dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Zur Verfolgung des Zwecks, die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretungen zu erhöhen, sei das Gesetz nicht geeignet, weil nicht ersichtlich sei,

deren Funktionsfähigkeit durch die Bildung von Fraktionen mit nur zwei Mitgliedern wesentlich beeinträchtigt werde. Der mit dem Gesetz bewirkte Eingriff in die Selbstverwaltungsautonomie sei auch nicht erforderlich. Dem Gesetzgeber habe insbesondere mit der ursprünglich beabsichtigten Gesetzesfassung ein weniger einschneidendes Mittel zur Verfügung gestanden. Auch könnten die Gremien in ihrer Geschäftsordnung Regelungen treffen, um die Sitzungsdauer zu begrenzen. Schließlich habe der Gesetzgeber nicht einmal den Versuch unternommen, das Erfordernis einer landeseinheitlichen Regelung zu begründen. Randnummer 27 Die Festlegung einer landeseinheitlichen Fraktionsmindestgröße verstoße auch gegen das Demokratieprinzip und den Grundsatz freier und gleicher Wahlen. Den Fraktionen komme im kommunalen Verfassungsleben eine derart überragend wichtige Bedeutung zu,

fraktionslose Gemeindevertreter nur noch als „‚amputierte‘ Mandatsträger“ betrachtet werden könnten. Randnummer 28 Das Demokratieprinzip sei auf zweierlei Weise berührt. Zum einen im Hinblick auf den wahlrechtlichen Grundsatz der Erfolgswertgleichheit, in dem die für eine Partei mit zukünftigem Fraktionsstatus abgegebene Stimme dem Bürger mehr Einflussmöglichkeiten sichere als die Stimmabgabe für eine Kleinpartei ohne Aussicht auf Fraktionsstatus. Zum anderen verlören die von den Fraktionen besetzten Ausschüsse ihre verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeit, wenn ein Teil der Gemeindevertreter in diesen gar nicht oder nur ohne Stimmrecht präsent sei. Daneben sei auch die Erfolgswertgleichheit des Wahlvorgangs insgesamt betroffen, weil für die Bildung einer Fraktion nach der Neuregelung ein Wahlergebnis von ca. 9 % erforderlich sei. Die Beschränkung dieser Grundsätze sei unverhältnismäßig. Die Gefährdung der Arbeit der Gemeindevertretungen sei im Sinne einer Beweislastumkehr durch den Gesetzgeber nicht plausibel nachgewiesen worden. Randnummer 29 Die Regelung verstoße auch gegen das durch Art. 3 LV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Recht auf effektiven Rechtsschutz. Werde eine Mindestfraktionsgröße durch Satzung oder Geschäftsordnung geregelt, so könne eine Überprüfung im Wege des Normenkontrollverfahrens nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung erfolgen. Gegen eine landeseinheitliche, im förmlichen Gesetz geregelte Mindestfraktionsgröße bestehe für die Betroffenen hingegen „nur der hürdenreiche Weg zum Landes- oder Bundesverfassungsgericht“. Randnummer 30 Schließlich werde auch der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verletzt. Die Entfernung aus den Ausschüssen sowie die Verweigerung bürgerschaftlicher Mitglieder machten es Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus schwer, gegenüber den Wählern ihre Parteienerfolge zu verbuchen, welche die Wiederwahl gewährleisteten. Ebenso könne ohne Fraktionsbüro und Fraktionsmitarbeiter eine Pressearbeit kaum noch gewährleistet werden. Schließlich würden den Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus Zuwendungen und Räume vorenthalten. Randnummer 31 3. Hinsichtlich der Modifikationen der Vorschriften über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind die Antragstellerinnen der Auffassung,

die Beschränkung der Zulässigkeit von Bürgerentscheiden über Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung durch die Hinzufügung von § 16f Abs. 3 Sätze 2 und 3 GO (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe a des Änderungsgesetzes) das Rechtsstaatsprinzip in Gestalt der Normenklarheit aus Art. 3 LV in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 3 GG verletze. Danach dürften Gesetze „nicht ‚in sich widerspruchsvoll sein‘“. Dem werde die angegriffene Bestimmung insoweit nicht gerecht. Randnummer 32 Die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung,

nicht nur eine Zweidrittelmehrheit in der Gemeindevertretung, sondern auch eine Zweidrittelmehrheit im zuständigen Ausschuss den Bürgerentscheid sperre, könne auf zwei Arten verstanden werden, und zwar einerseits dahingehend,

die Aufnahme des zuständigen Ausschusses auf einem Redaktionsversehen beruhe oder andererseits dahingehend,

bereits durch eine mit qualifizierter Mehrheit beschlossene Empfehlung des zuständigen Ausschusses die Möglichkeit zur Durchführung eines Bürgerentscheids verhindert werden können solle. Allein das Redaktionsversehen führe dazu,

die getroffene Regelung in sich widersprüchlich werde und damit dem Rechtsstaatsgebot zuwiderlaufe, da es in diesen Angelegenheiten einen zu Beschlüssen berufenen zuständigen Ausschuss nicht gebe. Randnummer 33 Letztlich könne die Regelung auch so verstanden werden,

ein Bürgerentscheid selbst dann unzulässig sein solle, wenn die Gemeindevertretung zwar letztendlich nur mit einfacher Mehrheit, zuvor der Bauausschuss seine beratende Empfehlung aber mit Zweidrittelmehrheit ausgesprochen habe. Der Umstand,

kleine Fraktionen entgegen der grundsätzlichen Spiegelbildlichkeit der Ausschüsse unterrepräsentiert seien und nach der ebenfalls angegriffenen Fraktionsmindestgröße sogar ganz vom Stimmrecht in den Ausschüssen ausgeschlossen sein sollten, sorge dafür,

im zuständigen Ausschuss sehr einfach eine entsprechende Mehrheit herzustellen sei. Obwohl der Ausschuss nach § 28 Nr. 4 GO nur eine beratende Funktion haben solle, werde ihm mit dem angegriffenen Gesetz eine systemwidrige Letztentscheidungsbefugnis zugestanden, nämlich über die Zulässigkeit eines Bürgerentscheids in Belangen der Bauleitplanung. Randnummer 34 Die Einschränkung der Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens durch Art. 1 Nr. 1 Buchstabe d des Änderungsgesetzes ( § 16g Abs. 5 Satz 2 GO ) bzw. Art. 2 Nr. 1 Buchstabe c des Änderungsgesetzes ( § 16d Abs. 5 Satz 2 KrO ), wonach die Sperrwirkung nicht eintritt, wenn das Bürgerbegehren offensichtlich unzulässig ist oder die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens missbräuchlich angestrebt wird, sei verfassungswidrig. Die unbestimmten Rechtsbegriffe „offensichtlich unzulässig“ und „missbräuchlich“ seien nicht hinreichend konturiert und höhlten die Hemmungswirkung des Bürgerbegehrens faktisch aus. Es sei dem Gesetzgeber verwehrt, durch diese unkonturierten Begriffe der Gemeinde ein Mittel der Willkür an die Hand zu geben. Es müsse sichergestellt sein,

diese Entscheidung durch eine Instanz getroffen werde, die funktional zur autonomen Rechtserkenntnis in der Lage sei. Randnummer 35 Auch die Erhöhung der Quoren für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (Art. 1 Nr. 1 Buchstabe c und Buchstabe e Änderungsgesetzes, § 16g Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GO bzw. Art. 2 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe d des Änderungsgesetzes und § 16f Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 KrO ) sei an verfassungsrechtlichen Maßstäben zu messen. Wenn eine Minderheit eine Chance haben solle, ihre Vorstellungen zur Mehrheitsmeinung zu machen, dürften die Quoren für ein Bürgerbegehren und auch einen Bürgerentscheid nicht so hoch sein,

realistisch eine Mehrheit nie zu erreichen sei. Randnummer 36 Bei der Bemessung des verfassungsrechtlich zulässigen Quorums müsse die Funktion eines Bürgerbegehrens oder Bürgerentscheids berücksichtigt werden. Handle es sich nur um eine Initiative und damit noch nicht um eine verbindliche Entscheidungsfindung, bestehe für ein hohes Quorum kaum verfassungsrechtlicher Bedarf. Darüber hinaus sei die Quorenregelung zu holzschnittartig und werde damit dem interkommunalen Gleichbehandlungsgebot nicht mehr gerecht. Solche Typisierungen unterlägen den Grundsätzen der Systemgerechtigkeit, Folgerichtigkeit und Sachgerechtigkeit. Weder der Gesetzesbegründung noch anderen Materialien im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens lasse sich entnehmen,

der Gesetzgeber sich über die Vergleichbarkeit innerhalb der drei gewählten Gemeindekategorien Gedanken gemacht habe. Die Differenzierungskriterien seien angesichts der tatsächlichen Verhältnisse in Schleswig-Holstein nicht sach- und realitätsgerecht, weil es etwa gar keine Stadt mit rund 100.000 Einwohnern gebe. Randnummer 37 Die Quorenregelung sei noch aus einem anderen Grund nicht sachgerecht. Mit einem Quorum werde beabsichtigt,

nicht eine aktive Minderheit die passive Mehrheit der Wahlberechtigten überstimme. Sachgerecht sei angesichts dieser Aufgabe ein Anknüpfen an die Zahl der in der jeweiligen Gemeinde lebenden Stimmberechtigten statt an die Zahl der Einwohner. In Gemeinden mit vielen Kindern oder hohem Migrationsanteil fielen Einwohnerzahl und Zahl der Wahlberechtigten teilweise weit auseinander. Randnummer 38 Die mit dieser holzschnittartigen Typisierung bei den maßgeblichen Gemeindekategorien verbundenen Härten seien auch nicht nur unter Schwierigkeiten vermeidbar gewesen. Der Gesetzgeber habe einfach die alte und bewährte stark differenzierende Rechtslage beibehalten können. Bereits in der Anhörung im Gesetzgebungsverfahren sei darauf hingewiesen worden,

die nur noch dreistufige Typisierung im Grenzbereich zu Friktionen führen dürfte. Randnummer 39 Schließlich habe der Gesetzgeber gegen seine Begründungspflichten verstoßen. Mit der vorgenommenen Erschwerung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sei „die bewusst kurze Legitimationskette der direkten Demokratie zugunsten der mittelbaren Demokratie verlängert“ worden. Eine solche Verlängerung der Legitimationskette sei nicht per se verfassungswidrig, bedürfe aber der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Der Gesetzgeber habe zu begründen, wie und warum er die Legitimationskette zu verlängern beabsichtige. Randnummer 40 4. Der Landtag und die Landesregierung sind dem Verfahren beigetreten. Sie sind der Auffassung,

die Normenkontrollanträge unbegründet sind. Randnummer 41 a) Der Landtag trägt vor,

das Demokratieprinzip und der Grundsatz gleicher Wahlen durch die Anhebung der Fraktionsmindestgröße nicht beeinträchtigt seien. Unabhängig davon sei der mit der Anhebung der Fraktionsmindestgröße verfolgte Zweck geeignet, Beeinträchtigungen des Demokratieprinzips oder des Prinzips der Gleichheit der Wahl zu rechtfertigen. Randnummer 42 Soweit Nachteile für fraktionslose Gemeindevertreter bei der Besetzung von Ausschüssen bestünden, würden diese nicht durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen bewirkt, sondern durch bereits zuvor bestehende Vorschriften von Gemeinde- und Kreisordnung, die bestimmte Rechte an einen Fraktionsstatus knüpfen. Randnummer 43 Die Entscheidungen von kommunalen Vertretern, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen, sich einer bereits bestehenden Fraktion anzuschließen oder fraktionslos zu bleiben, seien nicht Gegenstand der Wahl. Fraktionen bildeten sich zeitlich erst nach der Wahl. Das Wahlergebnis gebe den Zusammenschluss nicht zwingend vor, sondern sei Folge des frei gebildeten Willens der durch Wahl zuvor legitimierten Gemeindevertreter. Randnummer 44 Der Grundsatz der Wahlgleichheit, insbesondere der Erfolgswertgleichheit, werde durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen daher nicht berührt. Wähler könnten keine Stimme für eine „Partei mit zukünftigem Fraktionsstatus“ abgeben. Es gebe keine schützenswerte Erwartung des Wählers,

sich Gemeindevertreter, die der von ihm gewählten Liste angehörten, zu einer Fraktion zusammenschlössen. Auch nach Anhebung der Fraktionsmindestgrößen entfalteten die abgegebenen Wählerstimmen jeweils gleiches Gewicht bei der Besetzung der jeweiligen kommunalen Vertretung mit bestimmten Vertretern. Zudem habe auch die Stimme jedes einzelnen Vertreters innerhalb der kommunalen Vertretung bei Beschlüssen

elbe Gewicht. Außerdem gewähre die Fraktionszugehörigkeit eines kommunalen Vertreters ihm keine weitergehenden Rechte als einem fraktionslosen Gemeindevertreter. Die Nachteile, die die Antragstellerinnen fraktionslosen kommunalen Vertretern im Vergleich zu fraktionsangehörigen kommunalen Vertretern zuschrieben, seien keine Unterschiede zwischen den Vertretern, sondern Unterschiede zwischen den Vertretern und den Fraktionen. Die Rechte fraktionsloser Gemeindevertreter würden durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen nicht beschnitten. Randnummer 45 Unabhängig davon,

weder das Demokratieprinzip noch der Grundsatz der Gleichheit der Wahl durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen berührt würden, verfolge die Anhebung der Fraktionsmindestgröße Werte von Verfassungsrang, deren Gewicht Beeinträchtigungen des Demokratieprinzips oder der Wahlrechtsgleichheit jedenfalls rechtfertigen würde. Zweck des Gesetzes sei die Erhaltung, Förderung und Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretungen. Zweck der Fraktionen sei es, die interne organschaftliche Willensbildung zu erleichtern und zu verbessern. Diese Wirkung von Fraktionen für die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen schwinde aber, je mehr die Anzahl der Fraktionen zunehme. Negative Begleiterscheinungen seien längere Sitzungsdauern und eine höhere Anzahl von Sitzungen und die daraus folgende schwindende Bereitschaft zur kommunalpolitischen Betätigung. Die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen sei jedoch Voraussetzung dafür, den Willen des Volkes zu repräsentieren. Randnummer 46 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen sei auch geeignet, diesen negativen Entwicklungen entgegenzuwirken. Die Anzahl der Fraktionen sinke dadurch. Ob es in jedem Einzelfall zu einer Reduzierung komme, sei unerheblich. Für die Geeignetheit des gesetzgeberischen Mittels sei es ausreichend, wenn das damit verfolgte Ziel zumindest gefördert werde. Randnummer 47 Ein milderes Mittel sei nicht ersichtlich. Die Einführung einer Sperrklausel sei mit erheblichen verfassungsrechtlichen Ungewissheiten belastet. Zum anderen handele es sich dabei um ein das Demokratieprinzip wesentlich stärker beeinträchtigendes Mittel. Randnummer 48 Die Anhebung der Fraktionsmindestgröße sei auch angemessen.

für die Bildung einer Fraktion mancherorts deutlich über 5 % der Wählerstimmen erforderlich seien, sei zwingende Folge der Anerkennung von Fraktionen und auch bei der kleinsten möglichen Fraktionsmindestgröße von zwei Mitgliedern in kleineren Gemeinden seit jeher der Fall gewesen. Randnummer 49 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verstoße ferner nicht gegen den Minderheitenschutz aus Art. 6 Abs. 2 LV. Die Antragstellerinnen vermengten insofern in ihrer Darstellung Minderheiten von kommunalen Vertretern in kommunalen Vertretungen mit den nationalen Minderheiten bzw. Volksgruppen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 LV. Zudem gewährleiste die Vorschrift nicht generell,

Parteien einer nationalen Minderheit geringeren Anforderungen oder Beschränkungen unterworfen würden als andere (kleine) Parteien oder Wählergruppen. Der Schutz der dänischen Minderheit sei unter anderem durch die Befreiung von der Sperrklausel bei der Wahl zum Landtag gewährleistet. Randnummer 50 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verletze nicht die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung werde dadurch nicht berührt. Soweit deren Randbereich betroffen sei, sei diese Beeinträchtigung vorliegend durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Randnummer 51 Auch nach Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verblieben den Gemeinden und Kreisen unter dem Gesichtspunkt der Organisationshoheit erhebliche Spielräume für die Gestaltung ihrer Organisation. Deshalb bedürfe es, wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe, keiner Prüfung, ob ein dahinterstehendes Gemeinwohlinteresse von hinreichendem Gewicht im Verhältnis zur Schwere der Beeinträchtigung der Selbstverwaltungsfreiheit bestehe. Unabhängig davon liege ein solches Gemeinwohlinteresse mit der Stärkung der Effektivität der Gemeindevertretung in sämtlichen Gemeinden jedoch vor. Dieses Interesse wiege schwerer als die Beeinträchtigung, die die Selbstverwaltungsgarantie infolge der gesetzlichen Änderung erfahre. Durch die Änderung werde der organisatorische Spielraum der Gemeinden praktisch nicht verändert, weil bereits vorher gesetzlich eine starre Mindestfraktionsgröße festgelegt gewesen sei. Randnummer 52 Weiterhin meint der Landtag,

die Änderungen im Bereich der Bürgerbeteiligung mit der Landesverfassung vereinbar seien. Da das Grundgesetz prinzipiell eine repräsentative Demokratie vorschreibe und Plebiszite auf wenige Ausnahmen beschränke, bestehe aufgrund des Homogenitätsprinzips aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG keine Notwendigkeit,

Landesverfassungen Volksbegehren oder -entscheide auf Landesebene bzw. Bürgerbegehren oder -entscheide auf kommunaler Ebene vorsehen müssten. Die in der schleswig-holsteinischen Landesverfassung gleichwohl normierten Volksbegehren und -entscheide beträfen ausschließlich die Landesebene. Dem Landesgesetzgeber oblägen keine verfassungsrechtlichen Bindungen, auch auf kommunaler Ebene Bürgerbegehren oder -entscheide vorzusehen. Er sei mithin frei darin, gesetzliche Regelungen hierzu zu schaffen, abzuschaffen oder einzuschränken. Randnummer 53 Die Neuregelung in der Gemeindeordnung,

keine Bürgerentscheide mehr stattfinden über Aufstellungsbeschlüsse sowie deren Änderung, Ergänzung oder Aufhebung, sofern der jeweilige Beschluss mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder der Gemeindevertretung oder des zuständigen Ausschusses gefasst wurde, verstoße nicht gegen das Gebot der Normenklarheit. Die Sichtweise der Antragstellerinnen beruhe anscheinend auf einer fehlerhaften Vorstellung der Bedeutung eines Aufstellungsbeschlusses. Randnummer 54 Der Ausschluss der Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens bei offensichtlicher Unzulässigkeit oder Missbräuchlichkeit sei verfassungsgemäß. Ein Verstoß gegen die Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts scheide schon deshalb aus, weil vorliegend kein grundrechtsrelevanter Eingriff vorliege oder sonstige Verfassungsprinzipien berührt seien. Auch gegen den Bestimmtheitsgrundsatz werde nicht verstoßen. Die verwendeten Begriffe der Offensichtlichkeit und des Missbrauchs fänden in der Rechtsordnung vielfach Verwendung. Randnummer 55 Gegen die Neuregelung von Unterschriften- und Zustimmungsquoren bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Angesichts der verfassungsrechtlichen Ausgangslage bedürfe es keiner Rechtfertigung der vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Höhe der Quoren. Deshalb könne der Gesetzgeber Anforderungen an die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und an den Erfolg von Bürgerentscheiden jederzeit regeln und nachträglich herabsetzen oder verschärfen, was in der Vergangenheit auch wiederholt geschehen sei. Auch ein Verstoß gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot liege nicht vor. Die Gesetzgebung betreffe nur die gesetzliche Festlegung von Quoren für die Ermöglichung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, nicht Verteilungsfragen im Verhältnis einzelner Gemeinden zueinander. Im Übrigen betreffe die vorliegende Regelung nicht die Gemeinden und Kreise als juristische Personen oder Träger der Selbstverwaltungsgarantie. Randnummer 56 Es liege schließlich kein Verstoß gegen ein von den Antragstellerinnen angenommenes Erfordernis der Begründung gesetzlicher Regelungen vor. Eine solche Verpflichtung des Gesetzgebers bestehe grundsätzlich nicht. Zudem sei das Ziel der Änderungen der Begründung des Gesetzentwurfes zu entnehmen. Randnummer 57 b) Die Landesregierung ist der Auffassung,

die Antragstellerinnen hinsichtlich der Erhöhung der Fraktionsmindestgrößen im Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltung bereits von einem falschen Prüfungsmaßstab ausgingen. Nicht jede organisatorische Vorgabe des Gesetzgebers berühre die kommunale Organisationshoheit. Die gesetzliche Regelung der äußeren Kommunalverfassung, darunter die Ausgestaltung von Organen und ihrer Kompetenzen, sei von dieser Hoheit gerade nicht erfasst. Auch die Befugnis zur eigenen Organkreation sei nicht betroffen. Systementscheidungen wie die Festlegung einer Fraktionsmindestgröße bedürften keiner spezifischen Rechtfertigung unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Randnummer 58 Im Hinblick auf das Demokratieprinzip und den Grundsatz freier und gleicher Wahlen trägt sie vor,

die faktisch unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten von Gemeindevertretern, die einer Fraktion angehörten, und solchen, bei denen dies nicht der Fall sei, als solche weder neu noch verfassungsrechtlich problematisch seien. Die streitbefangene Gesetzesänderung greife eine bereits seit langem ohne jede Beanstandung existierende Differenzierung auf und erweitere diese lediglich auf einige wenige Gemeindevertreter, die bislang von dieser Differenzierung nicht betroffen gewesen seien. Die durch das Gesetz herbeigeführte Änderung der Rechtslage liege nicht darin,

im Hinblick auf die Einfluss- und Beteiligungsrechte eine Differenzierung zwischen fraktionsangehörigen und fraktionslosen kommunalen Vertretern neu eingeführt oder verschärft werde. Vielmehr gehe es allein um eine graduelle Veränderung im Detail eines ansonsten althergebrachten und eindeutig verfassungsgemäßen Zustands. Randnummer 59 Weder der wahlrechtliche Grundsatz der Erfolgswertgleichheit noch die verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeit bei der Besetzung von Ausschüssen seien von der Anhebung der Fraktionsmindestgröße berührt. Die Erfolgswertgleichheit sichere den Einfluss des Wählers auf die Zusammensetzung des Parlaments bzw. der Vertretungskörperschaft, nicht den Einfluss auf einzelne Befugnisse eines Gemeindevertreters. Aus dem Prinzip der Spiegelbildlichkeit folge nicht,

jede Fraktion in jedem Ausschuss stimmberechtigt vertreten sein müsse. Randnummer 60 Selbst wenn eine Ungleichbehandlung verursacht werde, sei diese gerechtfertigt. Die durch den Gesetzgeber beabsichtigte Straffung der Arbeit in den kommunalen Vertretungen sei ein legitimes Ziel. Es handle sich um einen verfassungsrechtlich anerkannten Rechtfertigungsgrund für die Übertragung bestimmter Befugnisse auf Fraktionen. Diesem komme im kommunalen Rahmen besondere Bedeutung zu, weil dort Ehrenamtliche tätig seien. Randnummer 61 Die Anhebung der Fraktionsmindestgröße sei zur Erreichung dieses Ziels geeignet. Gerade diejenigen Fraktionen, die aus nur zwei Mitgliedern bestünden, böten keine signifikante Erleichterung der Beschlussfassung in den Vertretungskörperschaften. Sie nähmen vielmehr einen disproportionalen und die Effektivität von Beratung und Entscheidung beeinträchtigenden Einfluss auf die Arbeit der Organe. Je mehr Akteure über die den Fraktionen zustehenden Befugnisse verfügten, desto mehr verursache deren Nutzung einen überproportional erhöhten Diskussions- und damit Zeitaufwand in den kommunalen Vertretungen. Je weniger Fraktionen gebildet werden könnten und je mehr Befugnisse durch die Fraktionen gefiltert würden, desto effizienter und effektiver werde das Verfahren in der jeweiligen Vertretungskörperschaft. Randnummer 62 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen sei auch erforderlich, weil ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe. Die Einführung einer wahlrechtlichen Sperrklausel sei ein schwerwiegenderer Eingriff und zudem verfassungsrechtlich bedenklich. Eine Delegation auf den kommunalen Satzungsgeber hätte zumindest Vorwürfe einer gezielten Benachteiligung bestimmter politischer Minderheiten durch Anhebung der Fraktionsmindestgröße durch die jeweilige kommunale Vertretungskörperschaft selbst nicht ausschließen können. Randnummer 63 Schließlich seien die neuen Fraktionsmindestgrößen angemessen. Die Chancen fraktionsloser Gemeindevertreter, sich in der Vertretung in prinzipiell gleicher Weise betätigen zu können wie die fraktionszugehörigen Gemeindevertreter, würden durch die beanstandete Regelung nicht nennenswert beeinträchtigt. Die kumulierten positiven Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretungen seien demgegenüber erheblich. Randnummer 64 Auch der Schutz nationaler Minderheiten stehe der Anhebung der Fraktionsmindestgrößen nicht entgegen. Diese richte sich keinesfalls spezifisch gegen deren Interessen. Art. 6 Abs. 2 LV könne allenfalls dann verletzt sein, wenn sich daraus eine konkrete Pflicht des Gesetzgebers zur Privilegierung nationaler Minderheiten ergäbe. Allein das Fehlen einer Ausnahmegenehmigung für Minderheitenparteien begründe aber noch keinen Verfassungsverstoß. Randnummer 65 Die Gesetzesänderungen im Bereich von Bürgerbegehren und -entscheiden seien ebenfalls mit der Landesverfassung vereinbar. Anders als für die Ebene des Landes enthielten weder Grundgesetz noch Landesverfassung für die Ebene der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften ausdrückliche Vorgaben für die Balance zwischen direkt-demokratischen und repräsentativen Entscheidungsstrukturen. Art, Maß und Verfahren solcher Abstimmung unterlägen grundsätzlich der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Die aus dem Demokratieprinzip folgenden Anforderungen verhinderten lediglich die Normierung solcher Quoren, die den Charakter direkt-demokratischer Elemente als Abstimmungen im Sinne von Art. 2 Abs. 1, Abs. 2 LV konterkarierten. Eine solche Intensität hätten die vorliegend angegriffenen Änderungen jedoch nicht. Ein logischer Fehler, der die Systemgerechtigkeit der Quoren in Zweifel ziehen würde, sei nicht erkennbar. Auch die übrigen Änderungen seien mit der Landesverfassung vereinbar. Randnummer 66 5. Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag, der Schleswig-Holsteinische Landkreistag und der Städteverband Schleswig-Holstein hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Randnummer 67 a) Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag hat mitgeteilt,

er sich im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens dafür eingesetzt habe,

der Gesetzgeber die Regelung der Fraktionsmindestgröße selbst treffe und dies nicht der Regelung durch die kommunalen Vertretungen überlasse. Eine Regelung durch die Kommunen selbst hätte letztlich bedeutet,

eine bestimmte Mehrheit in der Gemeindevertretung die politischen Handlungsmöglichkeiten einer Minderheit beeinflusse. So werde ein unnötiges Gegeneinander in die Gemeindevertretungen hineingetragen. Es sei zudem wichtig,

landesweit einheitliche Regelungen gälten. Randnummer 68 b) Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag hat darauf hingewiesen,

der Gesetzgeber mit der Anhebung der Fraktionsmindestgrößen ein Anliegen aufgegriffen habe, das von ihm schon seit längerem vorgetragen worden sei. Dabei gehe es um eine Stärkung der demokratisch gewählten Kreistage in ihrer Handlungsfähigkeit. Eine starke Zersplitterung der Kreistage durch Bildung zahlreicher sehr kleiner Fraktionen führe im Ergebnis zu einer deutlich erschwerten Mehrheitsfindung und deutlich längeren Sitzungszeiten. Die (Vor-)Abstimmung zwischen sehr zahlreichen, zum Teil sehr kleinen Fraktionen innerhalb und außerhalb der Sitzungen des Kreistages und seiner Ausschüsse erfordere für das kommunalpolitische Ehrenamt in den Kreisen einen zusätzlichen erhöhten Zeitaufwand, der insbesondere in den Kreisen mit langen An- und Abreisezeiten zu und von den Sitzungen eine Vereinbarkeit des Ehrenamtes mit beruflichen, familiären oder sonstigen sorgenden Verpflichtungen oder Freizeitaktivitäten erheblich erschwere und die Übernahme entsprechender ehrenamtlicher Aufgaben zunehmend unattraktiv erscheinen lasse. Die Bildung von Kleinstfraktionen werde außerdem zum Teil gezielt genutzt, „im Interesse einer Destabilisierung der ehrenamtlich-demokratischen Strukturen die kommunalpolitische Arbeit zu sprengen“. Die moderate Anhebung der Fraktionsmindestgröße erscheine deshalb geeignet, erforderlich und angemessen. Randnummer 69 Auch die Änderungen bei Bürgerbegehren und -entscheid stellten einen guten Kompromiss dar. Sie brächten das Verhältnis zwischen den Elementen direkter und repräsentativer Demokratie in einen angemessenen Ausgleich. B. Randnummer 70 Die Anträge sind teilweise unzulässig (hierzu I.). Soweit sie zulässig sind, sind sie unbegründet (hierzu II.). I. Randnummer 71 Die Anträge sind unzulässig, soweit sie gegen Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe f sowie gegen Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a und Buchstabe e des Änderungsgesetzes gerichtet sind. Dem gesetzlichen Begründungserfordernis ist insoweit nicht genügt. Randnummer 72 Nach § 20 Abs. 1 Satz 2 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes (LVerfGG) sind verfahrenseinleitende Anträge zu begründen und sind die erforderlichen Beweismittel anzugeben. In dieser Begründung ist substantiiert darzutun, aus welchen rechtlichen Erwägungen die angegriffene Norm mit einer Norm der Landesverfassung für unvereinbar gehalten wird (vgl. für Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zum gleichlautenden § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG BVerfG, Urteil vom

1. November 2010 - 1 BvF 2/05 -, BVerfGE 128, 1, juris Rn. 116 m. w. N.; ebenso VerfGH Sachsen, Beschluss vom
2. März 2021 - Vf. 121-II-20 -, juris Rn. 24; VerfGH Thüringen, Beschluss vom
3. Februar 2022 - 5/22 -, juris Rn. 80 f.). Randnummer 73 Hierbei ist ein Mindestmaß an Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Maßstäben sowie zur Frage, warum die angegriffenen Regelungen mit diesen nicht im Einklang stehen, erforderlich. (vgl. StGH Hessen, Beschluss vom
4. April 2023 - P.St. 2895 -, juris Rn. 58 m. w. N. aus der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte). Randnummer 74 Pauschale, vage und nicht konkretisierte Erwägungen genügen dem Begründungserfordernis jeweils nicht (vgl. Rozek, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand Januar 2022, § 76 Rn. 61). Randnummer 75 Entgegen dieser Vorgaben haben die Antragstellerinnen zur Frage der Verfassungsmäßigkeit von Art. 1 Nr. 1 Buchstabe b und Buchstabe f sowie Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a und Buchstabe e des Änderungsgesetzes nichts ausgeführt. Der in der mündlichen Verhandlung ergänzte Zusatz zu ihren Anträgen „soweit damit Regelungen der Fraktionsstärke und Regelungen der Bürgerbeteiligung betroffen sind“ nimmt diese Regelungen nicht vom Verfahrensgegenstand aus. II. Randnummer 76 Die im Übrigen zulässigen Anträge sind nicht begründet. Sowohl die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen (hierzu 1.) als auch die Änderungen der Vorschriften über Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (hierzu 2.) sind mit der Landesverfassung vereinbar. Randnummer 77
5. Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verstößt weder gegen das Demokratieprinzip (Art. 2 LV) und den daraus folgenden Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis der kommunalen Vertreterinnen und Vertreter in den jeweiligen Vertretungen (hierzu a) noch gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 54 Abs. 1 LV, hierzu b). Auch Wahlrechtsgrundsätze (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 4 Abs. 1 LV, hierzu c) werden dadurch ebenso wenig verletzt wie der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (hierzu d). Eine Verletzung der Grundrechte der Vertretungsmitglieder durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen kommt von vornherein nicht in Betracht (hierzu e). Randnummer 78 a) Aus dem in der Landesverfassung niedergelegten Demokratieprinzip folgt der Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis der kommunalen Vertreterinnen und Vertreter in den jeweiligen Vertretungen (hierzu aa>). Mit diesem ist die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen vereinbar (hierzu bb>). Randnummer 79 aa) Einen Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis hat das Landesverfassungsgericht bereits für die Abgeordneten des Landtags aus dem Demokratieprinzip abgeleitet (vgl. Urteil vom
6. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562 , juris Rn. 72 ). Randnummer 80 Für die Mitglieder der kommunalen Vertretungen kann nichts anderes gelten. Nach Art. 2 Abs. 1 LV geht alle Staatsgewalt vom Volk aus. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LV legt fest,

es durch seine gewählten Vertretungen im Lande, in den Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie durch Abstimmungen handelt. Diese Bestimmungen verleihen dem Demokratieprinzip als einer der Grundentscheidungen der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein Ausdruck (vgl. Urteil vom

1. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562 , juris Rn. 68 ff.). Randnummer 81 Während Art. 2 Abs. 1 LV das Erfordernis demokratischer Legitimation aller Staatsgewalt umschreibt, ordnet Art. 2 Abs. 2 LV an, wie diese demokratische Legitimation zu vermitteln ist (vgl. Becker, in: Becker/Brüning/Ewer/Schliesky, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 2 Rn. 6). Randnummer 82 Die „gewählten Vertretungen“ in den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LV sind demnach auf kommunaler Ebene – wie der Landtag auf Landesebene – die unmittelbaren Repräsentationsorgane des Volkes. Sie erfüllen ihre Repräsentationsfunktion grundsätzlich in ihrer Gesamtheit, durch die Mitwirkung aller ihrer Mitglieder, also nicht durch einzelne Mitglieder, durch eine Gruppe von Mitgliedern oder durch die Mehrheit in der jeweiligen Vertretung. Die Wahrnehmung der Repräsentationsfunktion durch die kommunalen Vertretungen als Ganze setzt entsprechende Mitwirkungsbefugnisse aller ihrer Mitglieder voraus. Diese verfügen damit grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten (vgl. Urteil vom
2. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562 , juris Rn. 72 <zu den Abgeordneten des Landtags>). Randnummer 83 Die rechtliche Gleichheit des Vertretungsmandats ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet, sondern kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden (vgl. Urteil vom
3. März 2022 - LVerfG 4/21 -, LVerfGE 33, 571 = JuS 2022, 562 , juris Rn. 89 <zu den Abgeordneten des Landtags>). Randnummer 84 bb) Davon ausgehend ist die Festlegung einer Fraktionsmindestgröße ebenso wie deren Anhebung durch das angegriffene Gesetz mit dem Demokratieprinzip vereinbar. Die rechtliche Stellung des einzelnen (fraktionsangehörigen oder fraktionslosen) Vertretungsmitglieds wird dadurch nicht beeinträchtigt (hierzu <1>). Soweit sich daraus faktische Unterschiede für die Betätigung der Vertretungsmitglieder innerhalb der jeweiligen Vertretung ergeben (hierzu <2>), ist dagegen verfassungsrechtlich nichts zu erinnern (hierzu <3>). Den Gesetzgeber trafen auch keine weitergehenden Ermittlungs- oder Begründungspflichten (hierzu <4>). Randnummer 85

möglicherweise die Zahl fraktionsloser Vertretungsmitglieder steigt (vgl. Urteil vom

1. Juni 2023 - LVerfG 3/23 -, SchlHA 2023, S. 251 <252 f.>). Randnummer 86 Diese fraktionslosen Mitglieder stehen statusrechtlich nicht den Fraktionen, sondern den übrigen, einer Fraktion angehörenden Abgeordneten gleich. Sie können nicht verlangen, wie eine Fraktion behandelt zu werden (vgl. BVerfG, Urteil vom
2. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, juris Rn. 129 m. w. N. <zu den Abgeordneten des Deutschen Bundestages>). Randnummer 87 Deshalb (und weil die entsprechenden Vorschriften in Gemeinde- und Kreisordnung schon nicht Antragsgegenstand sind) sind die den Fraktionen durch Gemeinde- und Kreisordnung eingeräumten Rechte nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Randnummer 88 Eine verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition „faktischer Fraktionen“ – womit die Antragstellerinnen wohl den Zusammenschluss von zwei Vertretungsmitgliedern meinen, die zwar den Willen zur Fraktionsbildung haben, aber nicht die gesetzliche Mitgliederzahl erreichen – ist im Übrigen nicht erkennbar. Das von ihnen ohne genaue Fundstelle als Beleg angeführte Werk von Meyer spricht lediglich an einer Stelle im Hinblick auf die in der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung erwähnten Gruppen ohne Fraktionsstatus im Rat oder einer Bezirksvertretung von „faktischen Kleinstfraktionen“ (Meyer, Recht der Ratsfraktionen,
3. Aufl., Stand Februar 2021, S. 80 = PdK Bund C1). Randnummer 89

die in diesen Fraktionen zusammengeschlossenen Mandatsträger bei der Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber fraktionslosen Mandatsträgern ungleich bevorzugt werden. Wo dies unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung ist, bedarf es kompensatorischer – nicht notwendig geldwerter – Maßnahmen zugunsten der Fraktionslosen, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wiederherzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom

1. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 20; OVG Bautzen, Urteil vom
2. Mai 2019 - 4 C 10/17 -, juris Rn. 26 f.). Randnummer 91 Ob diese Anforderungen in der jeweiligen Vertretung bzw. Gebietskörperschaft erfüllt werden, ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Streitigkeiten darüber wären vor den Verwaltungsgerichten zu klären. Randnummer 92

die Arbeit der Vertretungen durch eine Vielzahl von – letztlich aussichtslosen – Initiativen kleiner Gruppen behindert wird. Randnummer 96 Die für eine Teilnahme am Prozess der Willensbildung innerhalb der Vertretungen geltenden Gleichheitsanforderungen müssen durch das Verfassungsgebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen eine Einschränkung erfahren (vgl. BVerfG, Beschluss vom

1. September 1997 - 2 BvE 4/95 -, BVerfGE 96, 264, juris Rn. 62 f. <zum Deutschen Bundestag>). Randnummer 97 Der tatsächliche Einfluss der Vertretungsmitglieder auf Verlauf und Inhalt der Entscheidungsfindung kann sich zudem nach ihren persönlichen Fähigkeiten, ihrem Arbeitseinsatz, den von ihnen innerhalb der Vertretung bekleideten Ämtern sowie nach Maßgabe ihrer Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einer Fraktion unterschiedlich entwickeln (vgl. BVerfG, Urteil vom
2. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, juris Rn. 110 <zu Parlamentsabgeordneten>). Randnummer 98 (b) Die Anhebung der Fraktionsmindestgröße von mindestens zwei Mitgliedern auf mindestens drei Mitglieder begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Randnummer 99 (aa) Es ist bekannt,

das kommunale Ehrenamt mit einem teilweise erheblichen Zeitaufwand verbunden ist. Das trifft insbesondere auf größere Gemeinden und die Kreise zu. Für Nordrhein-Westfalen ermittelte eine Studie aus dem Jahr 2017 den mittleren Zeitaufwand in den Städten insgesamt mit 32,5 Stunden im Monat, in den Städten mit 100.000 und mehr Einwohnern mit 45,1 Stunden und in den Kreisen mit 29,7 Stunden im Monat (Bogumil/Garske/Gehne, Das kommunale Ehrenamt in NRW. Eine repräsentative Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Nachteilsausgleichs kommunaler Mandatsträger bei flexiblen Arbeitszeiten, 2017, S. 43 ff.). Randnummer 100 Eine weitere Studie aus dem Jahr 2014 ergab,

die Hälfte der dafür befragten Kommunalpolitikerinnen wöchentlich mehr als zehn Stunden für ihr Ehrenamt aufbringen, teilweise sogar mehr als 20 Stunden. Bei einem herausgehobenen Amt, wie dem Fraktionsvorsitz, können es bis zu 30 Stunden werden (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Engagiert vor Ort – Wege und Erfahrungen von Kommunalpolitikerinnen. Kurzfassung, 3. Aufl. 2014, S. 8). Randnummer 101 Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen kann zur zeitlichen Entlastung der Vertreterinnen und Vertreter in den Vertretungskörperschaften beitragen. Dafür spricht schon,

nur Fraktionen das uneingeschränkte Recht haben, vom Vorsitzenden der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages die Aufnahme eines Gegenstandes in die Tagesordnung zu erzwingen (vgl. § 34 Abs. 4 S. 3 GO/ § 29 Abs. 4 S. 3 KrO ) und somit aus einer geringeren Zahl von Fraktionen auch weniger Beratungsgegenstände folgen dürften. Randnummer 102 Das widerspricht nicht der unter Verweis auf Literaturfundstellen im Jahr 2008 getroffenen Feststellung des Bundesverfassungsgerichts,

auch bei einer größeren Anzahl von Fraktionen oder Einzelvertretern in der Gemeindevertretung oder im Kreistag keine nachhaltigen Gefahren für die Fähigkeit der Kommunalvertretung drohten, Beschlüsse zu fassen und Wahlen erfolgreich durchzuführen (BVerfG, Urteil vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, BVerfGE 120, 82, juris Rn. 136). Diese Feststellung bezieht sich lediglich auf die Frage, ob die Vertretungen überhaupt weiterhin in der Lage sind, Entscheidungen zu treffen, was angesichts der Möglichkeit insbesondere von Mehrheitsentscheidungen bejaht wird (BVerfG, a. a. O., juris Rn. 137 ff.). Über die Effektivität und Dauer des Prozesses, zu derartigen Entscheidungen zu kommen, ist damit jedoch nichts gesagt. Randnummer 103 (

1. bb)In Schleswig-Holstein haben staatliche Regelungen zu den Fraktionen in Gemeindevertretungen und Kreistagen einschließlich einer abweichungsfesten Regelung der Fraktionsmindestgröße eine lange Tradition. Diese reicht weit in die Zeit vor Inkrafttreten der heutigen Landesverfassung. Bereits die Durchführungsverordnung zur Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 12. September 1959 (GVOBl. S. 177) erkannte die Bildung von Fraktionen an, legte die Mindestzahl ihrer Mitglieder auf zwei fest (§ 19 Abs. 2) und räumte ihnen bei der Durchführung von Wahlen bestimmte Rechte ein (§ 20 Abs. 1). Durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 5. August 1977 (GVOBl. S. 210) wurden die zu diesem Zeitpunkt geltenden Regelungen der Durchführungsverordnung zu Fraktionen als § 32a in die Gemeindeordnung übernommen (vgl. LT-Drucksache 8/474, S. 90). Auch von der Fraktionsmindestgröße von mindestens zwei Mitgliedern konnten die Gemeinden und Kreise nicht nach oben oder unten abweichen (vgl. Dehn, in: Borchert u. a., Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Stand Februar 2018, § 32a Rn. 4). Randnummer 104 (
2. cc)In einer kommunalen Vertretung haben Fraktionen und Fraktionsarbeit einerseits nicht die gleiche Bedeutung wie in den Landtagen oder dem Bundestag. Dementsprechend sind auch die Auswirkungen der Fraktionslosigkeit des einzelnen Mitglieds dieser Vertretungen nicht von gleichem Gewicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 1988 - 2 BvR 154/88 -, n. v.). Randnummer 105 Andererseits besteht in den kommunalen Vertretungen ein erhöhter Bedarf an Vorstrukturierung und Vorabstimmung, weil die kommunalen Vertreterinnen und Vertreter – anders als die Abgeordneten von Bundes- und Landtag – ehrenamtlich tätig sind. Eine Vereinbarkeit des kommunalen Mandats mit Familie und Beruf wird deshalb durch die Beschränkung gewisser Rechte innerhalb der Vertretungen auf Fraktionen begünstigt. Das gilt in besonderem Maße, weil in Schleswig-Holstein keine Sperrklausel für den Einzug in die kommunalen Vertretungen besteht. Außerdem werden die Bündelung des politischen Willens und die Erarbeitung mehrheitsfähiger Kompromisse umso komplexer, je größer die jeweilige kommunale Vertretung ist. Eine verbesserte Vereinbarkeit des kommunalen Mandats mit der privaten Lebensgestaltung dient im Übrigen – anders als die Antragstellerinnen meinen – nicht der „Freizeitmaximierung“, sondern als Anreiz und Erleichterung, ein solches Mandat wahrzunehmen, und damit letztlich der demokratischen Teilhabe und Repräsentation größerer Bevölkerungskreise. Randnummer 106 (
3. dd)Hinzu tritt,

fraktionslose Abgeordnete in Schleswig-Holstein mit sehr weitgehenden Rechten ausgestattet sind. Dazu zählen unter anderem das Recht auf Auskunft und Akteneinsicht, die beratende Mitgliedschaft in einem Ausschuss ihrer Wahl sowie das Teilnahme- und Antragsrecht auch in allen anderen Ausschüssen (vgl. Urteil vom

1. Juni 2023 - LVerfG 3/23 -, SchlHA 2023, S. 251 <253>). Randnummer 107 Einen Anspruch auf eine stimmberechtigte Mitgliedschaft in einem Ausschuss vermittelt selbst Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG den Abgeordneten des Bundestages nicht (BVerfG, Urteil vom
2. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, juris Rn. 118 ff.). Randnummer 108 Soweit die Antragstellerinnen Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Besetzung der Ausschüsse geltend machen, ist darauf zu verweisen,

auch Fraktionen keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine überproportionale Berücksichtigung in Ausschüssen haben, selbst wenn auf sie nach den maßgeblichen proportionalen Sitzzuteilungsregeln und der jeweils gegebenen Ausschussgröße in keinem der Ausschüsse der Vertretung ein Sitz entfällt (vgl. BVerwG, Beschluss vom

1. Dezember 1992 - 7 B 49/92 -, juris Rn. 4 f. m. w. N. <auch zu beschließenden Ausschüssen>; OVG Schleswig, Urteil vom
2. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris Rn. 54). Randnummer 109 Eine nach proporzgerechter Verteilung zu kleine Fraktion hat auch keinen Anspruch darauf,

die Zahl der Sitze in den Ausschüssen so erhöht wird,

die kleine Fraktion ebenfalls einen Vertreter in den Ausschuss entsenden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom

1. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, BVerfGE 120, 82, juris Rn. 142; BVerwG, Urteil vom
2. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 29). Randnummer 110 In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wird zudem davon ausgegangen,

der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit noch nicht verletzt ist, wenn eine Fraktion, die über 10 % der Sitze in einer kommunalen Vertretung verfügt, von der Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen wird (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris Rn. 52 m. w. N.). Randnummer 111 Nach den angegriffenen Regelungen über die Fraktionsmindestgrößen sind für die Bildung einer Fraktion in den größeren Gemeindevertretungen und den Kreistagen unter 10 % der Sitze erforderlich. Eine geringere Fraktionsmindestgröße würde demnach nicht zwingend zu einer Berücksichtigung bei der Verteilung von Ausschusssitzen führen. Besteht aber selbst für eine Fraktion kein Anspruch darauf, auf jeden Fall (stimmberechtigt) in einem Ausschuss vertreten zu sein, kann ein solcher Anspruch erst recht nicht für fraktionslose Vertreter bestehen. Randnummer 112 Schließlich folgt daraus auch,

der Anspruch fraktionsloser Vertretungsmitglieder auf gleiche Mitwirkungsbefugnisse nicht dadurch beeinträchtigt wird,

– auch nur wenn die jeweilige Hauptsatzung dies bestimmt – nach § 46 Abs. 3 Satz 1 GO und § 41 Abs. 3 Satz 1 KrO neben den gewählten kommunalen Vertreterinnen und Vertretern auch andere Bürgerinnen und Bürger zu Mitgliedern der Ausschüsse gewählt werden können. Denn wenn das Demokratieprinzip und der daraus abgeleitete Grundsatz der Spiegelbildlichkeit schon keinen Anspruch der Vertreterin oder des Vertreters auf einen stimmberechtigten Ausschusssitz begründen, kann daraus erst recht kein Anspruch abgeleitet werden, für einen solchen Ausschusssitz eine dritte Person zu benennen. Randnummer 113 (ee) In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist darüber hinaus anerkannt,

die Größe der kommunalen Vertretung ein Gesichtspunkt bei der Bestimmung der Mindestgröße von Fraktionen sein kann, weshalb bei größeren Gemeinderäten ein höheres Quorum angesetzt werden kann als bei kleineren Vertretungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom

1. Mai 1979 - 7 B 77.78 -, juris Rn. 5; OVG Koblenz, Urteil vom
2. Dezember 1981 - 7 A 70/18 -, NVwZ 1982, S. 694; VGH Kassel, Urteil vom
3. März 2007 - 8 N 2359/06 -, juris Rn. 63). Randnummer 114 Nicht beanstandet wurden Fraktionsmindestgrößen jedenfalls bis zu einem Anteil von 10 % der Vertretungsmitglieder (vgl. BVerfG, Beschluss vom
4. Dezember 1988 - 2 BvR 154/88 -, n. v. <zwei von 37>; BVerwG, Beschluss vom
5. Mai 1979 - 7 B 77.78 -, juris Rn. 5 <drei von 32>; VGH Mannheim, Beschluss vom
6. Januar 1989 - 1 S 3834/88 -, juris Rn. 8 ff. <drei von 31>; OVG Koblenz, Urteil vom
7. Dezember 1990 - 7 A 11036/90 -, juris Rn. 18 ff. <drei von 43>; VGH München, Urteil vom
8. Februar 2000 - 4 N 98.1341 -, juris Rn. 27 ff. <vier von 40>; VGH Mannheim, Urteil vom
9. Juni 2002 - 1 S 896/00 -, juris Rn. 26 ff. <drei von 33>; OVG Münster, Beschluss vom
10. August 2006 - 15 A 2611/06 -, juris Rn. 2 ff. <gesetzliche Festlegung der Fraktionsmindestgröße in kreisfreien Städten auf drei Mitglieder>; VGH Kassel, Urteil vom
11. März 2007 - 8 N 2359/06 -, juris Rn. 45 ff. <vier von 71>; OVG Bremen, Urteil vom
12. April 2010 - 1 A 192/08 -, juris Rn. 26 ff. <vier von 48>; OVG Bautzen, Urteil vom
13. September 2010 - 4 C 8/09 -, juris Rn. 95 ff. <sechs von 92>; VG Ansbach, Beschluss vom
14. Januar 2021 - AN 4 E
15. 02811 -, juris, Rn. 35 ff. <sieben von 70>). Randnummer 115 Beanstandet wurde hingegen eine Fraktionsmindestgröße von knapp 22 % der Mitglieder (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom
16. Dezember 1981 - 7 A 70/81 -, NVwZ 1982, S. 694 <fünf von 23>). Randnummer 116 Damit wird deutlich,

die starre Festlegung einer Fraktionsmindestgröße von mindestens drei Mitgliedern in den größeren kommunalen Vertretungen auch dem Minderheitenschutz dient. Nach der dargestellten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wäre nämlich gegenwärtig etwa in der Kieler und der Flensburger Ratsversammlung sowie der Lübecker Bürgerschaft sogar die Festlegung einer Fraktionsmindestgröße von mindestens vier Mitgliedern durch örtliche Regelung zulässig. Randnummer 117 Im Übrigen wird eine Fraktionsmindestgröße von (nur) zwei Mitgliedern verschiedentlich jedenfalls in größeren Vertretungen sogar als ungeeignet zur Erreichung des Zwecks der Fraktionsbildung angesehen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 31. Mai 1979 - 7 B 77.78 -, juris Rn. 5, und vom 16. August 1996 - 8 B 163.96 -, juris Rn. 3; Rothe, Die Fraktion in der kommunalen Körperschaft, 1989, Rn. 25). Randnummer 118 Dafür spricht auch,

die Erfüllung des Zwecks der Fraktionsbildung – Vorklärung und Vorformung des Meinungs- und Willensbildungsprozesse in der Vertretung – begriffsnotwendig im Regelfall eine Mehrheitsbildung voraussetzt. Eine streitige Mehrheitsbildung in einer Fraktion, die nur aus zwei Mitgliedern besteht, ist jedoch unmöglich (Schröder, Grundlagen und Anwendungsbereich des Parlaments rechts, 1979, S. 425; Scholtis, Minderheitenschutz in kommunalen Vertretungskörperschaften, 1986, S. 293 m. w. N.). Randnummer 119 Auch bleibt es den fraktionslosen Abgeordneten unbenommen, sich in anderer Form (etwa unter der Bezeichnung „Gruppe“) zusammenzuschließen und in der kommunalen Vertretung arbeitsteilig tätig zu werden. Randnummer 120 (ff) Im Übrigen muss berücksichtigt werden,

eine Fraktionsmindestgröße von mindestens zwei Mitgliedern, die die denklogisch absolute (wenn auch möglicherweise ungeeignete) Untergrenze für eine Fraktionsmindestgröße darstellt, seit jeher auch für die kleineren Gemeindevertretungen galt. Bei diesen war und ist dadurch aber ein deutlich höherer Anteil der Vertreterinnen und Vertreter für die Bildung einer Fraktion erforderlich. Die kleinsten Gemeindevertretungen in Schleswig-Holstein haben sieben Mitglieder (vgl. § 8 des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes <GKWG>). Um eine Fraktion bilden zu können, sind bei dieser Vertretungsgröße ca. 28,6 % der Mitglieder erforderlich. In Gemeinden mit bis zu 10.000 Einwohnern und 19 Mitgliedern der Vertretung sind immer noch über 10 % der Vertreterinnen und Vertreter erforderlich, um eine Fraktion bilden zu können. Schon in Gemeinden mit bis zu 35.000 Einwohnern und 31 Mitgliedern der Vertretung genügen hingegen unter 10 % der Vertreterinnen und Vertreter, um auch bei einer Fraktionsmindestgröße von drei Mitgliedern eine Fraktion bilden zu können. In kreisfreien Städten mit mehr als 150.000 Einwohnern und 49 Mitgliedern der Vertretung reichen dafür schon gut 6 % der Mitglieder. Die Quoren sinken, wenn ein Verhältnisausgleich nach § 10 GKWG dazu führt,

die Zahl der Vertretungsmitglieder steigt. Gleichzeitig war die Erhöhung der Fraktionsmindestgröße von zwei auf drei die geringstmögliche Anhebung, da eine Anhebung nur in ganzen Zahlen möglich ist. Randnummer 121 (gg) Die ursprünglich vorgesehene optionale Anhebung der Fraktionsmindestgröße auf drei Mitglieder durch eine Regelung in der Hauptsatzung hätte der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen nicht in gleichem Maße gedient. Denn dadurch wäre nicht gewährleistet worden,

in sämtlichen größeren Gemeindevertretungen und sämtlichen Kreistagen eine Fraktionsmindestgröße von drei Mitglieder gilt. Dies wäre vielmehr von einem Beschluss jeder einzelnen Vertretungskörperschaft abhängig gewesen. Auch sonstige vor Ort einzuführende Maßnahmen wie Rede- und Sitzungszeitbegrenzungen machen die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen deshalb nicht entbehrlich. Hinzu tritt,

der Gesetzgeber bei der Regelung kommunaler Organisationsstrukturen angesichts der unterschiedlichen Ausdehnung, Einwohnerzahl und Struktur der Gemeinden typisieren darf (vgl. im Hinblick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung BVerfG, Beschluss vom

1. Februar 1990 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363, juris Rn. 67 f.; ebenso VerfGH Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom
2. März 1992 - VGH 3/91 -, juris Rn. 34 unter Bezugnahme auf die vorgenannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts). Randnummer 122 Unschädlich ist,

der Gesetzgeber ursprünglich selbst die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen in die Entscheidung der Vertretungskörperschaften stellen wollte, weil dies den möglicherweise unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten besser gerecht werde und somit die kommunale Selbstverwaltung stärke (vgl. LT-Drucksache 20/377, S. 7). Randnummer 123 Der Gesetzgeber ist befugt, seine Einschätzung im Gesetzgebungsverfahren jedenfalls aufgrund sachlicher Erwägungen zu ändern, weil sonst die Verwertung neuer oder besserer Erkenntnisse im Gesetzgebungsverfahren ausgeschlossen wäre. Diese lagen vorliegend darin,

die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Landesverbände in ihrer Stellungnahme im Gesetzgebungsverfahren erklärte,

es „unbedingt notwendig und erforderlich“ sei, die Regelung so auszugestalten,

die organisationsrechtliche Regelung durch den Gesetzgeber selbst getroffen und nicht den einzelnen Gebietskörperschaften überlassen werde. Zum einen sei zu befürchten,

die Zeit bis zur Kommunalwahl nicht ausreichen werde, um entsprechende Hauptsatzungsregelungen auf den Weg zu bringen. Zum anderen solle eine Regelung zur Fraktionsmindestgröße wie zuvor durch den Gesetzgeber getroffen werden, um etwaigen Streit aus den kommunalen Vertretungen herauszuhalten (vgl. LT-Umdruck 20/278, S. 2; s. a. Niederschrift Innen- und Rechtsausschuss, 20. Wahlperiode – 18. Sitzung am 1. März 2023, S. 12 f.). Randnummer 124 (

1. hh)Das (allgemeine) Gebot des Minderheitenschutzes vermag kein anderes Ergebnis zu rechtfertigen. Dieser verfassungsrechtlich gebotene, aus dem demokratischen Prinzip folgende Schutz der Minderheit in einer Vertretungskörperschaft, der auch dem einzelnen Mitglied dieser Vertretung zukommen kann, verleiht diesem keine Rechte, die über die sich aus dem Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis ergebenden hinausgehen. Auch das Prinzip der repräsentativen Demokratie hat für die Rechte kommunaler Vertreter keine über diesen Grundsatz hinausgreifende Wirkung. Es hat darin vielmehr insoweit seinen erschöpfenden Niederschlag gefunden (vgl. BVerfG, Urteile vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, juris Rn. 109, 111, und vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304, juris Rn. 104 <jeweils zu Parlamentsabgeordneten>). Randnummer 125 (
2. ii)Schließlich ist die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen auch im Hinblick auf den durch Art. 6 Abs. 2 LV gewährleisteten Schutz der politischen Mitwirkung nationaler Minderheiten und Volksgruppen nicht unzulässig. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV stellt die politische Mitwirkung nationaler Minderheiten unter den Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände. Der nationalen dänischen Minderheit und der friesischen Volksgruppe wird der Schutz der politischen Mitwirkung, der ihnen schon nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV zusteht, durch Art. 6 Abs. 2 Satz 2 LV ausdrücklich als „Anspruch auf Schutz“ und zudem als „Anspruch auf Förderung“ zugebilligt. Randnummer 126 Die politische Mitwirkung der nationalen dänischen Minderheit ist ein Verfassungsgut von hohem Rang, dessen Schutz und Förderung dem Land aufgegeben ist. Sinn und Zweck des Art. 6 Abs. 2 Satz 2 LV ist die verfassungsrechtliche Verankerung der Mitwirkung und Integration der dänischen Minderheit nach dem im Jahre 1990 – bei Schaffung von Art. 6 Abs. 2 LV – vorgefundenen und erprobten Konzept des Wahlrechts. (Urteil vom 13. September 2013 - LVerfG 9/12 -, SchlHA 2013, 396 = LVerfGE 24, 467 = NordÖR 2013, 461 , juris Rn. 125 f., 128). Randnummer 127 Davon ausgehend ist nicht erkennbar, inwieweit die Fraktionsmindestgröße mit Sinn und Zweck der Norm unvereinbar sein sollte. Es handelt sich nicht um eine Vorschrift aus dem Bereich des Wahlrechts. Zudem existierte zum Zeitpunkt der Verfassungsänderung bereits eine (wenn auch in größeren Gemeindevertretungen und Kreistagen niedrigere) gesetzliche Regelung der Fraktionsmindestgröße auf kommunaler Ebene, ohne

den Minderheiten ein Anspruch zugestanden hätte,

ihre Vertreter stets die Rechte einer Fraktion haben. Soweit ersichtlich wurde von Seiten der Minderheiten eine entsprechende Forderung oder eine Forderung nach Abschaffung der Fraktionsmindestgröße – anders als hinsichtlich der Sperrklausel bei Kommunalwahlen (vgl. Lemke, Nationale Minderheiten und Volksgruppen im schleswig-holsteinischen und übrigen deutschen Verfassungsrecht, 1998, S. 282) – auch nicht erhoben. Randnummer 128 Hinzu tritt,

der Gesetzgeber einen so weiten Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung seiner Schutz- und Förderpflicht hat,

ein verfassungsgerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf bestimmte Maßnahmen – unabhängig von der Rechtsnatur der Pflicht – allenfalls in Ausnahmefällen bestehen dürfte (vgl. Bäcker, in: Becker/Brüning/Ewer, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2021, Art. 6 Rn. 28; Riedinger, in: Caspar/ Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 5 Rn. 19). Angesichts des Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers kann das Gericht nicht seine eigene Einschätzung von einer zweckmäßigeren Regelung des Minderheitenschutzes an dessen Stelle setzen, sondern hat nur zu kontrollieren, ob die politische Mitwirkung der Minderheit noch hinreichend geschützt wird (vgl. Urteil vom

1. September 2013 - LVerfG 9/12 -, LVerfGE 24, 467 = SchlHA 2013, 396 = NordÖR 2013, 461 , juris Rn. 148 ). Randnummer 129 In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verletzung staatlicher Schutzpflichten dürfte dies allenfalls dann der Fall sein, wenn die Adressaten der Norm Schutzvorkehrungen und Fördermaßnahmen entweder überhaupt nicht getroffen haben oder die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom
2. März 2001 - 2 BvR 943/99 -, juris Rn. 7 m. w. N.) Randnummer 130 Jedenfalls angesichts des (allgemeinen) Fehlens einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht und der Rechte fraktionsloser Vertreterinnen und Vertreter in den kommunalen Vertretungen sowie der verschiedenen anderweitigen Regelungen und Maßnahmen zur Förderung der Minderheiten – auf politischer Ebene insbesondere durch die Freistellung der Parteien der dänischen Minderheit von der Sperrklausel ( § 3 Abs. 1 Satz 2 des Landeswahlgesetzes ) bei Landtagswahlen sowie die Zuerkennung von Fraktionsrechten im Landtag auch an einzelne Abgeordnete dieser Minderheit (§ 1 Abs. 2 des Fraktionsgesetzes) – ist nicht erkennbar,

ein solcher Ausnahmefall im Sinne eines Anspruchs auf eine Sonderregelung zu den Fraktionsmindestgrößen gegeben wäre. Randnummer 131 Etwas anderes folgt auch nicht aus der von den Antragstellerinnen angeführten Erklärung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 29. März 1955 (Bundesanzeiger Nr. 63 vom 31. März 1955, S. 5). Darin heißt es unter III. 1.,

die Bundesregierung zur Kenntnis gibt,

die Landesregierung Schleswig-Holstein ihr mitgeteilt habe (diese Einleitung haben die Antragstellerinnen in der als wörtliches Zitat dargestellten Wiedergabe ausgelassen),

, da das Verhältniswahlverfahren gemäß der Kommunalgesetzgebung bei der Einsetzung von Ausschüssen in den kommunalen Vertretungskörperschaften Anwendung finde, die Vertreter der dänischen Minderheit zur Ausschussarbeit im Verhältnis zu ihrer Anzahl herangezogen würden. Diesem Teil der Erklärung dürfte angesichts seines Wortlauts schon nicht die vom Landesverfassungsgericht für andere Teile der Erklärung angenommene Bindungswirkung (vgl. dazu Beschluss vom

1. September 2013 - LVerfG 9/12 -, - LVerfG 9/12 -, LVerfGE 24, 467 = SchlHA 2013, 396 = NordÖR 2013, 461 , juris Rn. 134 ff.). zukommen. Randnummer 132 Dem Wortlaut von Punkt III.
2. der Erklärung kann schon keine Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland oder des Landes Schleswig-Holstein zu einer Handlung oder Unterlassung entnommen werden. Darin enthalten ist lediglich die Aussage,

, „[d]a das Verhältniswahlverfahren gemäß der Kommunalgesetzgebung bei der Einsetzung von Ausschüssen in den kommunalen Vertretungskörperschaften Anwendung findet, […] die Vertreter der dänischen Minderheit zur Ausschußarbeit im Verhältnis zu ihrer Anzahl herangezogen [werden]“. Es wurde also lediglich eine Aussage der Landesregierung zur bestehenden Rechtslage übermittelt. Eine Garantie für die Vertreterinnen und Vertreter der dänischen Minderheit,

diese Sach- und Rechtslage beibehalten wird oder stets eine Vertretung in Ausschüssen gewährleistet sein wird, geht daraus nicht hervor. Voraussetzung („Da“) für die verhältnismäßige Berücksichtigung ist vielmehr die Anwendung des Verhältniswahlverfahrens. Randnummer 133 Auch aus der Bekanntmachung der Ergebnisse der deutsch-dänischen Besprechungen durch das Auswärtige Amt unter Punkt I.

1. (Bundesanzeiger Nr. 63 vom
2. März 1955, S. 4 f.) ergibt sich – anders als im Hinblick auf die Einführung einer Ausnahmebestimmung von der 5 %-Klausel, die Zuschüsse für die Schulen der dänischen Minderheit sowie die Errichtung von weiterführenden allgemeinbildenden Schulen der dänischen Minderheit – keine Erklärung der Bundesrepublik Deutschland oder der Landesregierung Schleswig-Holsteins mit Bindungswillen, in dieser Richtung tätig zu werden. Randnummer 134 Die Vertreterinnen und Vertreter der dänischen Minderheit wurden zwar ab 1958 von der im Landtag geltenden Fraktionsmindestgröße ausgenommen (dazu Kühn, Privilegierung nationaler Minderheiten im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland und Schleswig-Holsteins, 1991, S. 297 f.). Eine vergleichbare Privilegierung in den kommunalen Vertretungen wurde angesichts der erstmaligen rechtlichen Regelung einer Fraktionsmindestgröße durch die Durchführungsverordnung zur Gemeindeordnung im darauffolgenden Jahr – soweit ersichtlich – nicht diskutiert, und im Ergebnis offenbar nicht für erforderlich gehalten. Randnummer 135

im Ergebnis ihre Anforderungen nicht verfehlt werden (vgl. zum Ganzen auch BVerfG, Urteile vom 21 Juli 2015 - 1 BvF 2/13 -⁠, BVerfGE 140, 65, juris Rn. 33, und vom

1. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. -, BVerfGE 143, 246, juris Rn. 275; Beschluss vom
2. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13 u. a.-, BVerfGE 139, 148, juris Rn. 61). Randnummer 140 Im Übrigen hat der Gesetzgeber im hier in Rede stehenden Gesetzgebungsverfahren durch die Anhörung der kommunalen Spitzenverbände sowie weiterer Sachverständiger Maßnahmen zur Sachverhaltsermittlung getroffen.

einzelne Gemeindevertretungen oder Kreistage sowie politische Kräfte im Landtag eine abweichende Auffassung vertraten, ist unschädlich. Ein Erfordernis, den Sachverhalt so lange zu ermitteln, bis darüber und über den Umgang mit ihm keine politischen Differenzen mehr bestehen, wie dies die Antragstellerinnen offenbar wünschen, würde den politischen Prozess lähmen und das unter anderem in Art. 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, Art. 33 Abs. 3 und Art. 49 Abs. 4 LV abgebildete Mehrheitsprinzip, das zu den fundamentalen Prinzipien der Demokratie gehört (vgl. zu diesem nur BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1970 - 2 BvR 225/70 -, BVerfGE 29, 154, juris Rn. 33 m. w. N.; Grzezick, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand August 2023, Art. 20 Rn. 42; Sachs, in: ders., Grundgesetz, 9. Aufl. 2021, Art. 20 Rn. 22 m. w. N.), aushöhlen. Randnummer 141

1. b)Die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen verstößt auch nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, wie sie durch Art. 54 Abs. 1 LV geschützt wird (hierzu aa>). Deren Kernbereich wird dadurch nicht berührt (hierzu bb>). An welchem verfassungsrechtlichen Maßstab die gesetzliche Ausgestaltung der Organisation der Kommunen zu messen ist (hierzu cc>), kann dahinstehen, weil die angegriffenen Regelungen selbst einer Verhältnismäßigkeitsprüfung standhielten (hierzu dd>). Randnummer 142
2. aa)Nach Art. 54 Abs. 1 LV sind die Gemeinden berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Schon die Landessatzung vom 13. Dezember 1949 (GVOBl. S. 3) enthielt mit Art. 39 Abs. 1 eine wortgleiche Bestimmung. Art. 54 Abs. 1 LV gewährleistet den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung mit der Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in allen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (sogenannte Allzuständigkeit) sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Die Gewährleistung gilt jedoch nicht uneingeschränkt, sondern steht unter einem Gesetzesvorbehalt, so

auch Eingriffe des Gesetzgebers jedenfalls in den Randbereich der Selbstverwaltung möglich sind. Gesetzliche Beschränkungen können mit der Selbstverwaltungsgarantie nur dann vereinbar sein, wenn und soweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen. Die durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützten Hoheitsrechte müssen den Gemeinden und den Gemeindeverbänden im Kern erhalten bleiben (Urteile vom

1. September 2012 - LVerfG 1/12 -, SchlHA 2012, 431 ff. = LVerfGE 23, 361 ff. = NVwZ-RR 2012, 913 ff., juris Rn. 48 , und vom
2. Februar 2010 - LVerfG 1/09 -, NordÖR 2010, 155 ff., juris Rn. 80 f.; Beschluss vom
3. September 2020 - LVerfG 3/19 -, SchlHA 2020, 376 = LVerfGE 31, 485 = NordÖR 2020, 553 = NVwZ-RR 2021, 1 , juris Rn. 50 , 92 f. m. w. N.). Randnummer 143 Der Kernbereich des Hoheitsrechts ist jedenfalls dann verletzt, wenn es beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung mehr übrigbleibt, etwa bei einer Regelungsdichte, die die organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommune ersticken würde, die den Gemeinden insbesondere die Möglichkeit nähme, eigenverantwortlich eine Hauptsatzung zu erlassen (Urteil vom
4. September 2012 - LVerfG 1/12 -, SchlHA 2012, 431 = LVerfGE 23, 361 = NVwZ-RR 2012, 913 , juris Rn. 48 m. w. N.; Beschluss vom
5. September 2020 - LVerfG 3/19 -, SchlHA 2020, 376 = LVerfGE 31, 485 = NordÖR 2020, 553 = NVwZ-RR 2021, 1 , juris Rn. 50 , 93; BVerfG, Beschluss vom
6. November 2002 - 2 BvR 329/97 -, BVerfGE 107, 1, juris Rn. 46). Randnummer 144 bb) Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung ist durch die Anhebung der Fraktionsmindestgrößen nicht berührt. Die Regelung lässt den Gemeinden und Kreisen einen ausreichenden Spielraum für die Gestaltung ihrer eigenen Organisation. Sie macht ihnen nur eine Vorgabe für die Ausgestaltung eines ihrer (Teil-)Organe, lässt die Befugnis zur organisatorischen Regelung ihrer Angelegenheiten im Übrigen aber unberührt. Die Vorschrift beschränkt sich darauf, den allgemeinen organisatorischen Rahmen der Gemeinden punktuell näher auszuformen. Auch in Verbindung mit den anderen Vorschriften der Gemeindeordnung erstickt die Erhöhung der Fraktionsmindestgröße die organisatorischen Handlungsmöglichkeiten der Kommunen nicht. Sie fügt diesen Vorschriften nur eine weitere hinzu, die sich von sonstigen im deutschen und schleswig-holsteinischen Kommunalrecht bekannten Vorgaben – etwa der Einrichtung und Ausgestaltung von Ausschüssen oder der Regelung des Vorsitzes in der Gemeindevertretung bzw. im Kreistag – nicht grundlegend unterscheidet. Hinzu tritt,

sie eine bereits bestehende Regelung zur Fraktionsmindestgröße nur quantitativ modifiziert und

entsprechende Regelungen in den meisten anderen Bundesländern existieren (vgl. die Auflistung bei Lange, Kommunalrecht,

1. Aufl. 2019, S. 307 <dort Fn. 120>). Randnummer 145 Auch für eine Zergliederung der kommunalen Ausführungsorgane oder die Verunmöglichung des Erlasses einer eigenen Hauptsatzung ist weder aus dem Vorbringen der Antragstellerinnen noch sonst ersichtlich. Randnummer 146 cc) Gesetzliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht außerhalb des Kernbereichs bedürfen nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts der sachlichen Rechtfertigung durch Gründe des Allgemeinwohls. Ein Eingriff in die Selbstverwaltung muss danach vertretbar sein und einer Güterabwägung standhalten, wobei dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zukommt. Die Beurteilung der tragfähigen Gründe des Gemeinwohls ist dabei umso strenger zu bemessen, je schwerwiegender sich der Eingriff darstellt. Der Gesetzgeber darf nur so weit in das Recht der Gemeinde eingreifen, wie es erforderlich ist, um den Gemeinwohlbelangen gerecht zu werden und diesen zur Durchsetzung zu verhelfen (Beschluss vom
2. September 2020 - LVerfG 3/19 -, LVerfGE 31, 485 = NordÖR 2020, 553 = NVwZ-RR 2021, 1 , juris Rn. 95 m. w. N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Randnummer 147 Soweit durch gesetzgeberische Maßnahmen die kommunale Organisationshoheit berührt wird, geht das Bundesverfassungsgericht allerdings von einem weniger strengen Prüfungsmaßstab aus. Danach ist die Organisationshoheit von vornherein nur relativ gewährleistet. Sie könne nicht nur aus Gründen, die außerhalb ihrer selbst lägen, zurückgenommen werden, sie werde auch als Prinzip selbst durch staatliche Regelungen inhaltlich ausgeformt und mit Grenzen versehen. Organisationsvorgaben könnten etwa auch mit dem Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden. Durch die Möglichkeit organisatorischer Rahmensetzungen solle der Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung durch die Gemeinden hinwirken können. Randnummer 148 Für keinen Aufgabenbereich dürfe jedoch ausgeschlossen werden,

die Gemeinden zumindest im Bereich der inneren Organisation auch selbst noch auf die besonderen Anforderungen vor Ort durch eigene organisatorische Maßnahmen reagieren könnten. Bei solchen organisatorischen Regelungen dürfe der Gesetzgeber freilich typisieren. Er brauche nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt g