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Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 1. Kammer 1 A 32/20 Urteil Rückforderung einer landwirtschaftlichen Dürrehilfe § 117a Abs 1 S 1 VwG SH, §

Rückforderung einer landwirtschaftlichen Dürrehilfe Orientierungssatz 1. Zur Frage der Rechtswidrigkeit eines Dürrehilfebescheides zum Zeitpunkt seines Erlasses. (Rn.33) 2. Veränderungen nach Erlass d

m VwVfG: Abel , in: BeckOK VwVfG,

  1. Ed.
  2. Januar 2024, VwVfG § 49, Rn. 1; Müller, in: BeckOK VwVfG,
  3. Ed.
  4. Juli 2023, VwVfG § 48, Rn. 31). Randnummer 34 Gemessen daran lagen zum Erlasszeitpunkt die Voraussetzungen der Ziffer 7 der Richtlinie zur Gewährung der Dürrehilfe 2018/2019 in Schleswig-Holstein auf der Grundlage der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Hilfsprogramme der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom
  5. Oktober 2018 (im Folgenden: Richtlinie SH) vor. Ausweislich Ziffer 7 („Vorläufige Zahlungen“) Satz 1 der Richtlinie SH zur Gewährung einer Dürrehilfe in Schleswig-Holstein „kann das LLUR nach pflichtgemäßem Ermessen unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung gemäß Ziff. 2.2 vorläufige Zahlungen gewähren“. Vorliegend hat der Beklagte von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und dem Kläger unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Merkmals der Existenzgefährdung eine vorläufige Billigkeitsleistung bewilligt. Der Beklagte hat zudem – wie von Ziffer 7 vorausgesetzt – dem Kläger in dem Bewilligungsbescheid auf den Umstand hingewiesen, dass die Gewährung der Billigkeitsleistung unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien erfolge und der bereits erhaltene Betrag gegebenenfalls zurückgezahlt werden müssten. Ermessensfehler sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Randnummer 35 Der Umstand, dass nach Vorlage der Buchführungsunterlagen 2018/2019 – wie der Beklagte meint und wie noch zu zeigen sein wird – tatsächlich kein Anspruch auf Gewährung der vollständigen (endgültigen) Dürrehilfe besteht, führt auch nicht zu einer nachträglichen Rechtswidrigkeit des vorläufigen Bewilligungsbescheids. Randnummer 36 Veränderungen nach Erlass des Verwaltungsaktes können zwar dazu führen, dass die Regelung in Widerspruch zum geltenden Recht gerät, nicht aber zur Rechtswidrigkeit und Rücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsaktes ( Müller, in: BeckOK VwVfG,
  6. Ed.
  7. Juli 2023, VwVfG, § 48, Rn. 31 m.w.N.). Randnummer 37 Aus den Buchführungsunterlagen ergibt sich zwar nunmehr, dass die Voraussetzungen für eine Gewährung der vollständigen Dürrehilfe nicht vorliegen. Zum Zeitpunkt des Erlasses lagen diese Unterlagen jedoch noch nicht vor, weshalb zu diesem – hier allein maßgeblichen – Zeitpunkt die Voraussetzungen für eine vorläufige, teilweise Bewilligung vorlagen. Maßgeblich konnten ausschließlich die zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Mess- und Schätzwerte sein. Der Richtliniengeber hat dieses Risiko bewusst in Kauf genommen und dem Zweck einer vorläufigen Bewilligung von Billigkeitsleistungen (schnelle Hilfe für gefährdete Betriebe und deren Existenzsicherung) untergeordnet, in dem er die Möglichkeit einer vorläufigen – aber zum Erlasszeitpunkt dann rechtmäßigen Bewilligung – in Ziffer 7 normiert hat. Es bestehen darüber hinaus auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger zum damaligen Zeitpunkt bewusst falsche Angaben gemacht hat, um in den Genuss der Billigkeitsleistung zu kommen. Randnummer 38 b) Eine Aufhebung des vorläufigen Bewilligungsbescheides vom
  8. Dezember 2018 ist auch nicht auf Grundlage des § 117 Abs. 3 LVwG SH möglich. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden,
  9. wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird,
  10. wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und die oder der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb der ihr oder ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Randnummer 39 Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Vorschrift des § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH verlangt für den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes für die Vergangenheit eine zweckwidrige Verwendung der zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährten Leistung. Eine zweckwidrige Verwendung der Leistung liegt vor, wenn die erlangten Mittel, gemessen an der Zweckbestimmung, einer anderweitigen Verwendung zugeführt worden sind (vgl. zu § 49 VwVfG: Schoch , in: Schoch/Schneider,
  11. EL November 2023, VwVfG, § 49, Rn. 174, m.w.N.). Eine zweckwidrige Verwendung der vorläufigen Zahlung seitens des Klägers ist weder von dem Beklagten vorgetragen noch sonst ersichtlich. Randnummer 40 Auch scheidet ein Widerruf nach Vorlage der Buchführungsunterlagen aufgrund eines Verstoßes gegen eine Auflage nach § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwG SH aus. Der zweite Widerrufsgrund des § 117 Abs. 3 Satz 1 LVwG SH, der Auflagenverstoß, setzt voraus, dass mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der Widerruf eines Verwaltungsakts wegen Auflagenverstoßes setzt dabei eine Auflage i. S. d. § 107 Abs. 2 Nr. 4 LVwG SH voraus (vgl. zu § 49 VwVfG: Schoch, in: Schoch/Schneider,
  12. EL November 2023, VwVfG, § 49 Rn. 102). Daran fehlt es vorliegend. Denn der vorläufige Bewilligungsbescheid enthält bereits keine Auflage im Sinne der Vorschrift. Randnummer 41 Nach der Legaldefinition in § 107 Abs. 2 Nr. 4 LVwG SH ist unter einer Auflage eine Bestimmung zu verstehen, durch die der oder dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Randnummer 42 Vorliegend handelt es sich bei der im vorläufigen Bewilligungsbescheid vom
  13. Dezember 2018 von dem Beklagten verwandten Formulierung: Randnummer 43 „Die Gewährung der Billigkeitsleistung erfolgt unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien. Dies bedeutet, dass die Gewährung unter der auflösenden Bedingung eines negativ abweichenden Ergebnisses der abschließenden Prüfung auf der Grundlage des Buchführungsabschlusses 2018/2019 bzw. auf der Grundlage von Buchführungsdaten 2018/2019 einer landwirtschaftlichen Buchstelle steht. Der bereits erhaltene Betrag ist dann ggf. ganz oder teilweise zurückzuzahlen. Randnummer 44 Die Aufhebung (Rücknahme und Widerruf) und die Unwirksamkeit dieses Bescheides sowie die Erstattung und Verzinsung des Erstattungsbetrages richten sich nach den landesrechtlichen Bestimmungen, insbesondere den §§ 116 , 117 und 117 a des Landesverwaltungsgesetzes (LVwG) “ Randnummer 45 nicht um eine Auflage im o.g. Sinne. Randnummer 46 Trifft die Behörde in einem Bewilligungsbescheid – wie hier – eine „vorläufige“ Regelung steht damit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht fest, welche rechtliche Bedeutung dieser Vorläufigkeit beizumessen ist. Denn die Vorläufigkeit einer solchen Regelung kann rechtlich in unterschiedlicher Weise qualifiziert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom
  14. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 23, juris). Randnummer 47 Es kann sich um die Bewilligung einer Abschlagszahlung auf erst zukünftig zu bewilligende Beihilfen (vgl. BVerwG, Urteil vom
  15. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 24 ff., juris mit Verweis auf: BVerwG, Urteil vom
  16. Dezember 1960 – VI C 65.57 –, BVerwGE 11, 283-290, Rn. 19, juris) oder auch um einen Verwaltungsakt sui generis handeln („vorläufiger Verwaltungsakt“), durch den eine lediglich vorläufige Regelung getroffen worden ist. Weiter kommt in Betracht, dass es sich um die Bewilligung von Beihilfen mit einer einschränkenden Regelung des Inhalts handelt, dass diese Bewilligung noch nicht endgültig, sondern unter dem Vorbehalt der endgültigen Entscheidung erfolgt. Schließlich kann es sich um die Bewilligung von Beihilfen mit der auflösenden Bedingung des Erlasses eines auf dem Ergebnis der noch durchzuführenden abschließenden Antragsprüfung beruhenden neuen Verwaltungsakts i.S.v. § 107 Abs. 2 Nr. 2 LVwG SH oder um die Bewilligung von Beihilfen mit dem Vorbehalt des Widerrufs bzw. der Rücknahme i.S.v. § 107 Abs. 2 Nr. 3 LVwG SH handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom
  17. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 24 ff., juris). Randnummer 48 Die von dem Beklagten verwandte Formulierung ist als Widerrufsvorbehalt im Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 3 LVwG SH zu qualifizieren. Randnummer 49 Gegen die Einordnung als „vorläufiger Verwaltungsakt“ sui generis oder Bewilligung mit einer inhaltlichen Beschränkung mit dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidung spricht vorliegend, dass der Beklagte – trotz anderslautender Formulierung im Tenor des Bescheides („bewillige ich Ihnen eine vorläufige Billigkeitsleistung“) – mit dem Bescheid eine endgültige Entscheidung treffen wollte. Dies ergibt sich aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Begründung, worin der Beklagte eindeutig auf die „Aufhebung (Rücknahme und Widerruf)“ des Bewilligungsbescheides abstellt. Einer Aufhebung bedürfte es bei einer vorläufigen Entscheidung im o.g. Sinne aber nicht, da diese durch die endgültige Entscheidung abgelöst bzw. ersetzt würde, da die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin geht, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Beihilfe bildet (vgl. BVerwG, Urteil vom
  18. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 24 ff.). Ferner sieht Ziffer 7 der Richtlinie SH vor, dass der Empfänger im „Zwischenbescheid“ darauf hinzuweisen ist, dass die Gewährung der Billigkeitsleistung unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien erfolgt […]. Auch das Vorhandensein einer Rechtsbehelfsbelehrung im Bewilligungsbescheid spricht für eine endgültige Regelung, da eine solche ansonsten überflüssig gewesen wäre (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom
  19. Dezember 2022 – 10 LC 64/21 –, Rn. 35, juris). Randnummer 50 Bei der von dem Beklagten im Bescheid getroffenen Regelung handelt es sich um eine Nebenbestimmung in Form des Widerrufsvorbehalts. Der Vorbehalt des Widerrufs wird in § 107 LVwG SH nicht näher legaldefiniert. Der Begriff des Widerrufs ergibt sich aus § 117 LVwG SH und bezeichnet die behördliche Aufhebung eines rechtmäßigen Verwaltungsakts (

§ 36Vw

VfG: Schröder, in: Schoch/Schneider, 3. EL. August 2022, VwVfG, § 36, Rn. 64). Der Vorbehalt muss in dem Verwaltungsakt unmissverständlich zum Ausdruck kommen, also grundsätzlich ausdrücklich aufgenommen werden (

§ 36Vw

VfG: Rainer Störmer , in: HK-VerwR/, 5. Aufl. 2021, VwVfG, § 36, Rn. 21). Randnummer 51 Dies ist vorliegend der Fall. Der Beklagte spricht ausdrücklich von „Aufhebung (Rücknahme/Widerruf)“ und nennt die jeweils zugehörigen Rechtsgrundlagen. Auch wenn einige Stimmen im Schrifttum den Widerrufsvorbehalt als Unterfall der auflösenden Bedingung im Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 2 LVwG SH sehen, wobei die Bedingung der Widerruf nach § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH sein soll (

§ 36Vw

VfG: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs,

  1. Aufl. 2022, VwVfG, § 36, Rn. 78) und auch der Beklagte von einer „auflösenden Bedingung eines negativ abweichenden Ergebnisses“ spricht, steht dem entgegen, dass als eine solche Bedingung eine Bestimmung anzusehen ist, nach der der Wegfall einer gewährten Vergünstigung von dem noch ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Nach den Vorstellungen des Beklagten sollte der Kläger die ihm vorläufig bewilligten Beihilfen dann nicht endgültig behalten, wenn er in den maßgeblichen Monaten die in seinen jeweiligen Anträgen bejahten Voraussetzungen für die Bewilligung nicht erfüllt hatte. Das endgültige Behalten der Beihilfen war also von dem lediglich noch nicht geprüften und festgestellten Eintritt eines in der Vergangenheit liegenden Ereignisses abhängig, nicht aber von einem noch ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom
  2. April 1983 – 3 C 8.82 –, BVerwGE 67, 99-104, Rn. 33, juris). Randnummer 52 Da es sich mithin um einen Widerrufsvorbehalt und nicht um eine Auflage handelt, scheidet eine Anwendung des § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwG SH als Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung des vorläufigen Bewilligungsbescheides aus. Randnummer 53 Auch eine entsprechende Anwendung des § 117 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LVwG SH auf den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts mit Widerrufsvorbehalt mit Wirkung für die Vergangenheit scheidet aus. Es fehlt bereits an der Voraussetzung der planwidrigen Regelungslücke für eine Analogiebildung. Nach dem eindeutigen Wortlaut wollte der Gesetzgeber ausschließlich bei einem Auflagenverstoß einen Widerruf auch mit Wirkung für die Vergangenheit zulassen, und nur in einem solchen Fall – ähnlich wie bei der Zweckverfehlung in Nr. 1 – den Widerruf an ein missbräuchliches Verhalten des Zuwendungsempfängers anknüpfen, um nur dann den einschneidenden Widerruf eines den Empfänger begünstigenden Verwaltungsaktes auch mit Wirkung für die Vergangenheit zu ermöglichen. Bei einem Widerrufsvorbehalt soll ein Widerruf nach § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH nur mit Wirkung für die Zukunft möglich sein. Auch der Umstand, dass Absatz 3 erst im Jahr 1996 (BGBl. I S. 656) und damit später als Absatz 2 eingeführt worden ist und der Gesetzgeber trotz Aufnahme des Widerrufsvorbehaltes in Absatz 2 in Absatz 3 nur auf die Auflage Bezug nimmt, spricht gegen das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke. Randnummer 54 c) Auch eine Anwendung des § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH als Grundlage für die Aufhebung des vorläufigen Bewilligungsbescheides scheidet vorliegend aus. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Randnummer 55 Zwar nimmt Absatz 2 anders als Absatz 3 ausdrücklich auf den Widerrufsvorbehalt Bezug. Allerdings ist ein Widerruf bei Vorliegen der Voraussetzungen ausschließlich „mit Wirkung für die Zukunft“ möglich. Ein Widerruf auch mit Wirkung für die Vergangenheit – wie von dem Beklagten ausgesprochen – scheidet hingegen aus. Randnummer 56
  3. Die Rückforderung der bereits ausgezahlten Billigkeitsleistung in Höhe von 17.244,50 Euro war ebenfalls rechtswidrig. Randnummer 57 Wie soeben dargelegt, käme vorliegend allenfalls ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft nach § 117 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwG SH in Betracht. Der Beklagte hat die Rückforderung auf § 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG SH gestützt. Danach sind erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Randnummer 58 Die Vorschrift sieht die Rückforderung erbrachter Leistungen vor, ohne dass die Behörde erneut Ermessen auszuüben hätte. Allerdings soll dies nur gelten, soweit der der Leistung zu Grunde liegende Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden ist. Diese Bestimmung bezieht sich damit ihrem Wortlaut nach allein auf die Fallgruppen des Widerrufs bzw. der Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit. Randnummer 59 Auf einen nur möglichen Widerruf mit Wirkung für die Zukunft – wie im vorliegenden Fall – kann eine Rückforderung nach § 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG SH daher nicht gestützt werden (vgl. VG Meiningen, Urteil vom
  4. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 34, juris). Randnummer 60 Schon der Wortlaut des § 117 a Abs. 1 Satz 1 LVwG SH deutet einen hinsichtlich des Erfordernisses der rückwirkenden Unwirksamkeit des Verwaltungsakts abschließenden Charakter an. Soll die ausdrückliche Nennung des Widerrufs für die Vergangenheit einen Sinn haben, so kann der nur darin bestehen, eine Abgrenzung zum Widerruf mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen (vgl. VG Meiningen, Urteil vom
  5. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 35, m.w.N., juris); dies insbesondere im Hinblick auf die systematische Stellung des § 117 a LVwG SH im Anschluss an § 117 LVwG SH, der zwei Arten des Widerrufs unterscheidet (vgl. VG Meiningen, Urteil vom
  6. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 35, juris). Randnummer 61 Auch im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte der gesetzlichen Regelung und den Willen des Gesetzgebers ergeben sich keine gegenteiligen Anhaltspunkte. Die Regelungen des § 117 a Abs. 1 LVwG SH wie auch des § 117 Abs. 3 LVwG SH entsprachen dem einheitlichen Musterentwurf für die Gesetzgebung in Bund und Ländern. Das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes wurde mit dem Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom
  7. Mai 1996 (BGBl. I S. 656) entsprechend geändert. Nachdem zuvor ein Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 VwVfG a.F. nur mit Wirkung für die Zukunft möglich gewesen war, wurde mit § 49 Abs. 3 VwVfG eine Rechtsgrundlage für einen Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit geschaffen. Für Fälle der Aufhebung eines Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit wurden in § 49 a VwVfG Regelungen über die Erstattungspflicht getroffen. Damit wurden die für die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden bereits in § 44 a BHO (bzw. § 44 a LHO) enthaltenen Regelungen in das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht übernommen (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom
  8. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 36, juris; OVG Greifswald, Urteil vom
  9. Januar 2007 – 2 L 101/06 –, Rn. 30, juris; vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 13/1534, S. 5). Ebenso wie die Vorgängervorschrift des § 44 a BHO verdankt die Regelung des § 49 Abs. 3 VwVfG ihre Entstehung im Wesentlichen der Befürchtung, dass im Falle einer zweckwidrigen Verwendung der Leistung ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 VwVfG wegen der bloßen Wirkung für die Zukunft nicht genüge, um die Gelder zurückfordern zu können (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom
  10. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 36, m.w.N., juris). Randnummer 62 Auch die Gesetzesbegründung, in der es u.a. heißt: „die Vorschrift soll generell die Erstattung gewährter Leistungen für die Vergangenheit regeln. […] Abs. 1 begründet den Erstattungsanspruch für den Fall der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes für die Vergangenheit vom Grundsatz her“ (vgl. BT-Drs. 13/1534, S. 5 f.) verdeutlicht, dass der Gesetzgeber eine – seines Erachtens früher nicht (ausreichend) bestehende – Möglichkeit zur Rückforderung zweckwidrig verwendeter Haushaltsmittel schaffen und dazu eine möglichst umfassende Regelung treffen wollte (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom
  11. Januar 2007 – 2 L 101/06 –, Rn. 30, juris; VG Meiningen, Urteil vom
  12. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 36, juris). Randnummer 63 Zwar konnte nach der zur früheren Rechtslage ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch ein Widerruf mit Wirkung nur für die Zukunft einen Rückforderungsanspruch begründen, wenn er dazu führte, dass der Zuwendungsbescheid noch innerhalb der Zweckbindungsfrist unwirksam wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom
  13. Februar 1983 – 7 C 70.80 –, juris, sog. Gleisanschluss-Entscheidung). Auf der Basis dieser Rechtsprechung konnte auch ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Leistung entfallen lassen und einen Erstattungsanspruch auslösen (vgl. VG Meiningen, Urteil vom
  14. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 37, juris). Randnummer 64 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Gleisanschluss-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts den Fall eines im Jahr 1975 – noch vor der erst 1980 geschaffenen Regelung des § 44 a BHO – erfolgten Widerrufs nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG a.F. betraf. Ein Rückforderungsanspruch war gesetzlich nicht geregelt (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom
  15. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 38, juris). Die Rechtslage hat sich jedoch mittlerweile geändert. In den Verwaltungsverfahrensgesetzen sind nachfolgend ausdrücklich Rückforderungsansprüche geregelt worden. Diese beziehen sich auch nicht mehr nur auf die Regelungsbereiche des § 44 a BHO bzw. § 44 a LHO. Vielmehr erfasst § 49 a VwVfG nicht nur Zuwendungen, wie vorher § 44 a BHO, sondern gilt für alle (begünstigenden) Verwaltungsakte und kann dann sowohl Geld-, als auch Sachleistungen erfassen (vgl. umfassend: VG Meiningen, Urteil vom
  16. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 38, m.w.N., juris). Randnummer 65 Deshalb ist ein Festhalten an der Gleisanschluss-Entscheidung nunmehr schwerlich vereinbar mit dem insoweit klaren Wortlaut des § 117 a Abs. 1 LVwG SH – bzw. § 49 a Abs. 1 VwVfG – der in Abgrenzung zum Widerruf mit Wirkung für die Zukunft steht; dies insbesondere auch im Hinblick auf die gesetzgeberische Ausgangsüberlegung bei Schaffung der Vorschrift, ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft genüge nicht, um die gewährten Gelder zurückfordern zu können (vgl. VG Meiningen, Urteil vom
  17. Mai 2007 – 2 K 555/01.Me –, Rn. 39 f., juris). Randnummer 66 II. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom
  18. Dezember 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
  19. Februar 2020 und Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Randnummer 67 Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Schleswig-Holstein. Randnummer 68 Das Land Schleswig-Holstein gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom
  20. August 2015 (im Folgenden: Rahmenrichtlinie) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom
  21. Oktober 2018 bzw. vom
  22. April 2019 (im Folgenden: Verwaltungsvereinbarung). Gemäß Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung findet die Rahmenrichtlinie auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält. Nach Ziffer 1.2 der Rahmenrichtlinie und Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe. Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel. Dementsprechend hat der Kläger lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung des Beklagten über seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom
  23. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris). Randnummer 69 Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Richtlinie SH steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz. Der Beklagte hat dabei auch die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom
  24. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 14, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom
  25. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris). Randnummer 70 Die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die Richtlinie SH begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom
  26. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom
  27. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 41, juris) Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung – nur – vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom
  28. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris). Randnummer 71 Nach Ziffer 1.1 der Rahmenrichtlinie werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Ziffer 2 i.V.m. Ziffer 5.1 der Verwaltungsvereinbarung werden Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind. Gemäß Ziffer 4.1 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.1 der Richtlinie SH können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Ziffer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Ziffer 5.1 und 5.2 (Verwaltungsvereinbarung) bzw. Ziffer 3.1 und 3.2 (Richtlinie SH) errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum. Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Ziffer 4.2 Abs. 3 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH). Die Billigkeitsleistungen werden nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 % zurückgegangen ist. Die durchschnittliche Jahreserzeugung ist der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes (Ziffer 3 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 1.4 der Richtlinie SH). Dabei sind unter dem Begriff „durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden Unternehmens“ die mit den Flächen gewichteten durchschnittlichen Naturalerträge in der Bodenproduktion des Unternehmens zu verstehen (vgl. Protokollerklärung zu der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom
  29. Oktober 2018). Randnummer 72 Die Schadensberechnung erfolgt nach Ziffer 3.1 der Richtlinie SH. Danach wird der Schaden aus der Summe der Einkommensminderung in der Boden- und in der Tierproduktion sowie aus den sonstigen Kosten, die infolge der Dürre entstanden sind (z.B. Futterzukäufe) berechnet. Es gelten die Ziffern 3.1 und 3.3 der nationalen Rahmenrichtlinie. Die Berechnung des Schadens erfolgt auf der Ebene des einzelnen Empfängers grundsätzlich auf der Grundlage der Daten im Buchführungsabschluss für das Wirtschaftsjahr 2018/2019 im Vergleich zur Referenzperiode (Durchschnitt der drei vorangegangenen Wirtschaftsjahre). Sofern keine Buchführung vorhanden ist, kann der Schaden auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Zur Ermittlung des Schadens gemäß Ziffer 3.1 und 3.3 der nationalen Richtlinie können die Antragsteller das Berechnungsschema der Tabellen 1 bis 4 der Anlage verwenden. Zwischen der Dürre und dem Schaden, der dem Empfänger entstanden ist, muss ein unmittelbarer kausaler Zusammenhang bestehen. Randnummer 73 Nach den o.g. Vorgaben konnte der Beklagte ohne nach § 114 Satz 1 VwGO festzustellende Ermessensfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von dem Kläger beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 mit der Begründung ablehnen, die durchschnittliche Jahreserzeugung des klägerischen Unternehmens sei durch die Dürre nicht um mehr als 30 % zurückgegangen. Die Methode der Berechnung des Ertragsrückganges begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Ermessensfehlerfrei hat der Beklagte einen Schaden der Klägerin berechnet, der einen Rückgang der durchschnittlichen Jahreserzeugung von mehr als 30 % nicht übersteigt. Dabei hat er sich im Rahmen der Richtlinie SH und seiner Verwaltungspraxis gehalten. Dies gilt sowohl für die Kulturarten Ackergras und Mähweide (dazu unter 1.), als auch für die Kulturarten Winterraps (dazu unter 2.), die Kulturarten Winterweizen (dazu unter 3.) und die übrigen vom Kläger angebauten und im Dürrehilfeverfahren berücksichtigten Kulturarten (dazu unter 4.). Randnummer 74
  30. Hinsichtlich der Ertragswerte für Ackergras, Mähweiden und Weiden hat der Beklagte zulässigerweise die amtlichen Schätzwerte für den Naturraum Ostholsteinisches Hügel- und Seenland statt der eigenen Messungen des Klägers oder (wie in der Anlage K3, Bl. 79 der Gerichtsakte, zugrunde gelegt) die amtlichen Schätzwerte für den Naturraum Holsteinische Vorgeest herangezogen. Randnummer 75 Zunächst lassen sich die von dem Kläger in seinem Antrag dargestellten Messwerte bezüglich dieser Kulturen nicht in seinen vorgelegten Buchführungsunterlagen finden. Auch ist der Ertragsrückgang nicht zulässigerweise anhand der Anzahl an Rundballen zu berechnen.Es begegnet keinen Bedenken, dass der Beklagte – außerhalb der in Ziffer 3.
  31. der Richtlinie SH geregelten Schadensermittlung – auch für die Berechnung des Ertragsrückgangs amtliche Schätzwerte verwendet. Zwar sieht die Richtlinie SH auch für die Schadensberechnung gemäß Ziffer 3.1 die Berechnung auf Grundlage eigener Messwerte der Landwirte außerhalb von Buchführungsunterlagen nicht vor, der Beklagte lässt solche eigenen Messwerte im Rahmen seiner gelebten Verwaltungspraxis aber gleichwohl zu. Der Beklagte beschränkt die Verwendung eigener Messwerte dabei zulässigerweise auf solche Messwerte, die im Nachhinein für ihn plausibel bzw. nachvollziehbar sind. Dabei ist es im Sinne des Gleichbehandlungsgrundsatzes und im Rahmen der Auszahlung von staatlichen Hilfen insbesondere auch zweckmäßig, dass die Nachvollziehbarkeit bzw. Plausibilität von Messwerten auch von der potentiellen Genauigkeit der Messmethode und deren späterer Überprüfbarkeit abhängt. So bestehen keine Bedenken dahingehend, dass der Beklagte beispielsweise die Verwendung von geeichten Waagen akzeptiert, wenn Nachweise bezüglich der Eichung vorliegen. Um eine solche (für den Beklagten nachvollziehbare) Messung handelt es sich bei der von dem Kläger vorgenommenen Darstellung der Anzahl von Rundballen jedoch nicht. Dies folgt bereits daraus, dass die einzelnen Rundballen mangels exakter Gleichheit nicht direkt auf einen bestimmten Ertrag in dt/ha schließen lassen. Randnummer 76 Der Beklagte konnte daher die amtlichen Schätzwerte zur Berechnung des Ertragsrückganges heranziehen. Die Flächen des Klägers befinden sich im Naturraum Ostholsteinisches Hügel- und Seenland. Soweit der Kläger vorbringt, dass seine Flächen aber vielmehr der Holsteinischen Vorgeest ähneln, vermag dies nicht dazu führen, dass die amtlichen Schätzwerte für diesen Naturraum zugrunde gelegt werden müssten. Ein solches Vorgehen widerspräche der Verwaltungspraxis des Beklagten und würde zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung führen. Der Kläger hat indes keinen Anspruch auf eine gleichheitswidrige Behandlung. Randnummer 77 Zudem bestehen keine Zweifel an der „Tauglichkeit“ der Heranziehung von Naturräumen zur Differenzierung der jeweiligen regionalen Besonderheiten. Als Naturraum wird eine Einheit eines geographischen Raums beschrieben, die bestimmte geomorphologische und hydrogeographische Erscheinungen, Standortausprägungen und -qualitäten aufweist. Benachbarte Naturräume grenzen sich durch unterschiedliche Charakteristika voneinander ab. Naturräume werden anhand von Faktoren wie Relief, Vegetation, Geologie, Klima in verschiedene Ordnungsstufen (groß- bis kleinflächig) unterteilt (vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg). In Schleswig-Holstein werden die vier Hauptnaturräume (Marsch, Hohe Geest, Vorgeest und Hügelland) in insgesamt 22 Naturräume untergliedert. Durch diese Art der Gliederung werden Landschaften mit annähernd einheitlichen natürlichen Bedingungen, wie Höhenlage, Oberflächenform, Boden, Klima und Vegetation ausgewiesen. Sie sind also ein Spiegel der unterschiedlichen Landschaften Schleswig-Holsteins. Der besondere Wert dieser Unterteilung liegt darin, dass die Aussagekraft einer Reihe von statistischen Erhebungen – zum Beispiel in der Agrarstatistik – gegenüber einer Auswertung nur nach politischen Regionen (Länder, Kreise) wesentlich verbessert werden konnte (vgl. https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/themen/landwirtschaft/agrarstatistik/ZahlenFakten/laendlRaum_Dossier.html?nn=217e78b2-3028-4b2d-9fc6-11f04734a5ee&pos=1). Schließlich dienen die amtlichen Schätzwerte in Bezug auf einzelne Naturräume der Gleichbehandlung der Antragsteller in dem Sinne, als das die regionalen Gegebenheiten überhaupt Berücksichtigung finden können. Eine Willkür des Beklagten ist vorliegend nicht zu erkennen. Randnummer 78
  32. Die Berechnung des Beklagten der Erträge des Referenzzeitraums bezüglich der Kultur Winterraps gibt keinen Grund zur Beanstandung. Der Beklagte war nicht dazu verpflichtet, die „schlechten“ Ackerstandorte S. und N. aus der Berechnung der Erträge des Referenzzeitraums herauszunehmen. Ein solches Vorgehen stünde nicht im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 GG in Hinblick auf andere Antragsteller. Die Richtlinie SH als ermessenslenkende Vorschrift sieht eindeutig die Berechnung des (Dreijahres-)Referenzzeitraumes anhand einer Durchschnittsberechnung des in den vergangenen drei Jahren durchschnittlich erzielten Naturalertrages oder einer Durchschnittsberechnung des in den vergangenen fünf Jahren durchschnittlich erzielten Naturalertrages unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes vor. Durch die Berechnungsmethode „3 aus 5“ werden Besonderheiten im Sinne von Naturerscheinungen o.ä. die auf einzelne Jahre fallen, hinreichend berücksichtigt. Der Beklagte ist dem Kläger insofern darüber hinaus sogar weiter entgegengekommen, als dass er nach Nachweis eines Hagelschadens in einem Jahr zusätzlich aus der Durchschnittsberechnung herausgenommen hat. Randnummer 79 Im Übrigen war der Beklagte auch nicht verpflichtet, in die Berechnung des Referenzwertes ein Jahr, welches vor dem maßgeblichen Fünfjahreszeitraum liegt, einzubeziehen. Ein solches Vorgehen stünde ebenfalls nicht im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 GG in Hinblick auf andere Antragsteller und im Widerspruch zu der Richtlinie SH. Randnummer 80 Bei der Bewirtschaftung einer Fläche mit wenig Bodenpunkten handelt es sich – entsprechend der Auffassung des Beklagten – um ein unternehmerisches Risiko. Dies kann durch die Zahlung von Dürrehilfe als Nothilfe nicht zu einer Besserstellung gegenüber anderen Antragstellern führen. Randnummer 81 Schließlich ist der Beklagte beim Vorliegen von plausiblen Messwerten auch nicht dazu verpflichtet, auf für den jeweiligen Antragsteller günstigere Schätzwerte abzustellen. Dies würde zum einen dem gesamten Berechnungssystem des naturalen Minderertrages zuwiderlaufen, wonach (plausible) Messwerte immer zuvorderst zu berücksichtigen sind. Zum anderen würden diejenigen Landwirte, die von der Dürre weniger betroffen waren und daher höhere Erträge erzielt haben (Messwerte) im Rahmen des Nothilfeverfahrens zudem durch Heranziehung von niedrigeren Schätzwerten ungerechtfertigt bessergestellt werden. Randnummer 82
  33. Gleiches gilt in Hinblick auf die Berechnung der Erträge des Referenzzeitraums bezüglich der Kultur Winterweizen. Hierzu hat der Kläger im Widerspruchsverfahren ausgeführt, dass die gleiche Problematik wie beim Raps vorläge. Auch bezüglich der Berechnung des naturalen Minderertrags beim Winterweizen bestehen keine rechtlichen Bedenken. Randnummer 83
  34. Auch für die übrigen von dem Kläger angebauten und im Dürrehilfeverfahren berücksichtigten Kulturen ergibt sich vor dem Hintergrund des Vorstehenden keine abweichende Beurteilung. Randnummer 84 III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Randnummer 85 IV. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/perma?d=NJRE001577634

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