Festsetzung von Zwangsgeldern Rechtsnachfolge bei Bauordnungsverfügung Tenor Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstre

§ 35Rn.

260; Goldhammer, in: Schoch/ Schneider, 7. EL Mai 2025,

§ 43Rn.

61 f.). Die Nachfolgefähigkeit betrifft die Frage, ob die materielle Regelung des Verwaltungsaktes sinnvoll den Rechtsnachfolger adressieren kann. Die Abgrenzung im Einzelfall richtet sich danach, in welchem Maß die Pflicht oder das Recht durch das materielle Recht sachlich oder persönlich bestimmt wird. Je stärker die sachbestimmten Bezüge sind, d.h. sich der Regelungsgehalt auf eine Sache bezieht, desto eher ist eine Übertragbarkeit zu bejahen, während umgekehrt umso eher von einer fehlenden Rechtsnachfolge auszugehen ist, je mehr personale Elemente im Vordergrund stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2015 – 6 C 39/13 – juris, Rn. 17, juris; VG Trier, Urteil vom 6. April 2022 – 9 K 3429/21.TR – juris, Rn. 37). Eine Übergangsfähigkeit scheidet jedenfalls bei höchstpersönlichen Rechten, Pflichten oder statusbezogenen Regelungen aus, da solche Regelungen schlechterdings nur gegenüber dem konkreten Adressaten wirken können (vgl. Goldhammer, i: Schoch/ Schneider, 7. EL Mai 2025,

§ 43Rn.

63). Dies setzt voraus, dass die Verpflichtung des Rechtsvorgängerin oder des Rechtsvorgängers ausnahmsweise in (dominant) prägender Weise höchstpersönlicher Natur oder aus anderen Gründen unlösbar an sie oder ihn gebunden ist und von der Rechtsnachfolgerin oder dem Rechtsnachfolger nicht erfüllt werden kann (Domning/ Möller/ Bebensee,

1. Auflage, § 59 LBO Rn. 228). Demgegenüber ist eine Nachfolgefähigkeit bei solchen Regelungen zu bejahen, die im Rahmen der Bekanntgabe zwar den Empfänger adressieren, es letztlich aber nicht auf seine Person ankommt (vgl. Goldhammer, in: Schoch/ Schneider,
2. EL Mai 2025,

§ 43Rn.

64). Der bodenrechtliche Bezug einer bauordnungsrechtlichen Verfügung hat zur Folge, dass durch diese nicht über die (personenbezogene) Berechtigung des jeweiligen Adressaten etwa aufgrund von Zuverlässigkeitsfragen entschieden wird, sondern über die allein bodenrechtlichen Kriterien folgende Zulässigkeit oder Unzulässigkeit der vorhandenen oder beabsichtigten Nutzung der Liegenschaft. So sind bauordnungsrechtliche Beseitigungs- oder Nutzungsuntersagungsverfügungen auf die Liegenschaft bezogene dingliche Verwaltungsakte mit der Folge, dass sie sachbezogen mit der Liegenschaft verbunden sind und dies auch dann bleiben, wenn ein Eigentums- oder Besitzwechsel stattgefunden hat (vgl. BGH, Beschluss vom

1. Dezember 2019 – V ZB 145/18 – juris, Rn. 6; VGH Kassel, Beschluss vom
2. Dezember 2014 – 3 B 1633/14 –, Rn. 16, juris). Sie gehen kraft ihrer Grundstücks- und Anlagenbezogenheit bei einem Eigentumswechsel gleichsam als „Annex“ auf den neuen Berechtigten mit über (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom
3. Mai 2021 – 1 LB 11/17 – juris, Rn. 54 ; Domning/ Möller/ Bebensee,
4. Auflage, § 59 LBO Rn 227 m.w.N.). Die Regelung des § 58 Abs. 3 LBO 2024 (entspricht § 59 Abs. 4 LBO 2016), wonach bauaufsichtliche Genehmigungen und sonstige Maßnahmen auch für und gegen Rechtsnachfolgerinnen und Rechtsnachfolger gelten, normiert insoweit keine ausnahmslose Übergangsfähigkeit jeglicher bauaufsichtlicher Maßnahmen. Sie verallgemeinert vielmehr nur den Grundsatz der aus der Grundstücksbezogenheit folgenden „Dinglichkeit“ bauaufsichtlicher Entscheidungen (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom
5. Mai 2021 – 1 LB 11/17 – juris, Rn. 54 ; vgl. VGH Kassel, Beschluss vom
6. Dezember 2014 – 3 B 1633/14 – juris, Rn. 16 zu § 53 Abs. 5 BauO Hessen a.F.). Unter den Begriff bauaufsichtliche Maßnahmen fallen indes alle nach Bauordnungsrecht erlassenen Verwaltungsakte (vgl. Domning/ Möller/ Bebensee,
7. Auflage, § 59 LBO Rn. 225 m.w.N.; Dirnberger, in Busse/ Kraus, Kommentar zur Bayrischen Bauordnung,
8. EL Dezember 2025, Art. 54 Rn. 117). Für die grundsätzliche Rechtsnachfolgefähigkeit bauordnungsrechtlicher Verfügungen sprechen nicht zuletzt praktische Erwägungen. Es wäre nicht nur für die Praxis der Verwaltungsbehörden, sondern auch für die Verwirklichung des Rechtsstaats unbefriedigend, wenn anderenfalls die Durchsetzung baurechtlicher Verfügungen und damit die Verwirklichung des Rechts durch einen (möglicherweise nur vorgeschobenen) Eigentumswechsel auf Dauer vereitelt werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom
9. Januar 1971 – IV C 62.66 – juris, Rn. 19; BGH, Beschluss vom
10. Dezember 2019, a.a.O.; VGH Kassel, Beschluss vom
11. Dezember 2014, a.a.O.). Randnummer 41 Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe handelt es sich bei der Ordnungsverfügung des Beklagten vom
12. Mai 2019 über die Anforderung prüffähiger Bauvorlagen um einen grundstücksbezogenen und damit nachfolgefähigen Verwaltungsakt. Der Regelungsgehalt ist objektbezogen und knüpft allein an die formelle Baurechtswidrigkeit der auf dem klägerischen Grundstück errichteten Anlagen an; nicht hingegen an persönliche Eigenschaften oder ein individuelles Fehlverhalten des Adressaten. Der konkrete Sachbezug besteht unabhängig davon, wer im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Eigentümer des Grundstücks gewesen ist. Die Ordnungsverfügung ist auch nicht ausnahmsweise höchstpersönlicher Natur. Zunächst vermag der Umstand, dass die Einreichung der verlangten Bauvorlagen faktisch nur durch die Klägerin als Eigentümerin erfolgen kann, der Maßnahme keinen höchstpersönlichen Charakter zu verleihen. Ob die Durchsetzung einer Verpflichtung im Wege der Ersatzvornahme möglich ist oder nicht, ist lediglich eine Frage des in Betracht zu ziehenden Vollstreckungsmittels (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom
13. Dezember 1995 – Bf II 16/94 –, Rn. 27, juris). Zudem folgt ein höchstpersönlicher Charakter nicht daraus, dass der Beklagte mit der Anforderung prüffähiger Bauvorlagen nach Auffassung der Klägerin einzig eine nachträgliche Legalisierung der ungenehmigt errichteten Anlagen durch Stellung eines Bauantrags durch die Klägerin bezwecken würde. Es ist zwar zutreffend, dass die Dispositionsbefugnis über einen Bauantrag und damit die Entscheidung über eine Verfahrenseinleitung zur nachträglichen Legalisierung allein vom Willen des Bauherrn abhängt, welcher sich per definitionem als etwas Höchstpersönliches darstellt, das nicht auf eine dritte Person wie eine sonstige Pflicht übergeleitet werden kann. Daraus folgt jedoch nicht, dass die streitgegenständliche Ordnungsverfügung selbst höchstpersönlichen Charakter annimmt. Zum einen hat der Beklagte weder ausdrücklich die Stellung eines Bauantrags verlangt noch ist eine solche (alleinige) Absicht des Beklagten anderweitig erkennbar. Sie lässt sich insbesondere nicht aus den Begründungen der von der Klägerin benannten Bescheiden des Beklagten entnehmen. Vielmehr ergibt sich aus diesen, dass durch die Anforderung prüffähiger Bauvorlagen und deren nachfolgende Prüfung ein ermessensfehlerfreies weiteres Vorgehen des Beklagten ermöglicht werden soll. Randnummer 42 Selbst wenn man dem Beklagten dennoch eine entsprechende Absicht unterstellen würde, führte dies nicht dazu, dass die Ordnungsverfügung ihren dinglichen Charakter verlöre. Eine derart weitgehende „Personalisierung“ ist nicht ersichtlich. Im Ergebnis steht der Sachbezug der Maßnahme weiterhin im Vordergrund. Dies wird bereits dadurch deutlich, dass der Regelungsinhalt der Ordnungsverfügung ohne Weiteres sinnvoll die Klägerin adressieren kann, obwohl die Ordnungsverfügung gegenüber der vormaligen Grundstückseigentümerin erlassen wurde. Der Beklagte knüpft ersichtlich nicht an Umstände an, die in der Person der vormaligen Grundstückseigentümerin liegen, sondern allein an die Eigentümerstellung, was wiederum ausschließlich auf dem Bezug zu den ungenehmigt errichteten baulichen Anlagen beruht. Die Annahme einer Übergangsfähigkeit der Ordnungsverfügung führt auch nicht zu einer unzulässigen Verpflichtung der Klägerin zur Stellung eines Bauantrags. Es steht ihr (weiterhin) frei, Bauanträge für die jeweiligen Anlagen zu stellen oder etwaige bauaufsichtliche Maßnahmen oder – wie hier erfolgt – Zwangsmittel gegen sich ergehen zu lassen. Randnummer 43 Die weiteren Voraussetzungen für die Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes liegen ebenfalls vor. Randnummer 44 Mit Schreiben vom
14. Februar 2022 gab der Beklagte der Klägerin die Ordnungsverfügung vom
15. Mai 2019 zur Kenntnis und wies sie darauf hin, dass sie als Rechtsnachfolgerin in die Verpflichtung aus der Ordnungsverfügung eingetreten sei und erforderlichenfalls der Vollzug gegen sie durchgeführt werden kann, vgl. § 233 Abs. 1 Satz 1 LVwG . Der Beklagte hat zudem die im Bescheid vom
16. Mai 2019 bereits angedrohte Zwangsgeldfestsetzung mit Bescheid vom
17. Oktober 2022 wiederholt bzw. gegenüber der Klägerin erstmals vorgenommen. Dies war auch geboten, da eine Zwangsgeldandrohung als Mittel des Verwaltungszwangs wegen ihres Beugecharakters, anders als die Grundverfügung, regelmäßig höchstpersönlicher Natur ist und nicht auf den (Gesamt)Rechtsnachfolger übergeht (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom
18. September 2017 – 1 MB 12/17 – juris, Rn. 15 ; OVG Münster, Beschluss vom
19. Februar 2015 – 10 A 1432/12 – juris, Rn. 16 f. m.w.N.). Die streitgegenständlichen Zwangsgelder wurden sodann mit Bescheid vom
20. Januar 2023 gemäß § 236 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 LVwG schriftlich in einer bestimmten Höhe von insgesamt 10.500 € und mit einer entsprechenden Fristsetzung angedroht. Die Klägerin hat innerhalb der vorgesehenen Frist auch keine der angeforderten Bauvorlagen eingereicht. Randnummer 45 Einwände gegen die Höhe der festgesetzten Zwangsgelder hat die Klägerin nicht erhoben. Zweifel an der Rechtmäßigkeit deren Höhe liegen auch nicht vor. Sie bewegt sich in dem nach § 237 Abs. 3 LVwG gesetzlich vorgegebenen Rahmen von 15,00 € bis höchstens 50.000,00 €. Der Beklagte hat im Rahmen des ihm insoweit zustehenden Ermessens die Höhe der festgesetzten Zwangsgelder auch begründet. Etwaige Rechtmäßigkeitsmängel kann die Klägerin nach den bereits dargestellten Maßstäben ohnehin nicht geltend machen. Die festgesetzten Zwangsgelder entsprechen der zuvor mit Bescheid vom
21. Januar 2023 Zwangsgeldandrohung, welche in Bestandskraft erwachsen ist. Eine Änderung der Sach- und Rechtslage ist seitdem nicht eingetreten. Randnummer 46 Die Zwangsgeldfestsetzung erweist sich zudem nicht als ermessensfehlerhaft (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), sie ist insbesondere nicht unverhältnismäßig. Randnummer 47 Eine etwaige Unverhältnismäßigkeit ergibt sich nicht etwa aus der von der Klägerin vorgetragenen Rechtswidrigkeit der vollziehbaren Ordnungsverfügung vom
22. Mai
23. Wie bereits dargestellt, sind Einwendungen, die sich der Sache nach auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung beziehen, im Vollstreckungsverfahren unbeachtlich. Hinzu kommt, dass das Ermessen bei der Festsetzung eines Zwangsmittels nach dessen Androhung intendiert ist. Liegen die Voraussetzungen der §§ 235 , 236 , 237 LVwG vor, ist die Festsetzung des Zwangsmittels die regelmäßige Folge; das Absehen davon die Ausnahme (vgl. VG Schleswig, Beschluss vom
24. Dezember 2024 – 2 B 33/24 – juris, Rn. 37 ; OVG Lüneburg, Beschluss vom
25. November 2021 – 1 ME 133/21 – juris, Rn. 12 m.w.N.). Randnummer 48 Besondere Gründe, die im vorliegenden Fall gegen die Annahme eines intendierten Ermessens sprechen, liegen nicht vor. Auch die hier erfolgte wiederholte Zwangsgeldfestsetzung erweist sich nicht als unverhältnismäßig. Gemäß § 235 Abs. 2 LVwG können Zwangsmittel solange wiederholt und gewechselt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden oder auf andere Weise erledigt ist. Daraus ergibt sich allerdings nicht, dass ein Zwangsmittel beliebig wiederholt werden kann, wenn sich ergibt, dass das Zwangsmittel nicht geeignet ist, die erwartete Zwangswirkung auszulösen und den Pflichtigen zu dem geforderten Verhalten zu veranlassen. Eine Zwangsgeldfestsetzung ist rechtswidrig, wenn sie zu einem Zeitpunkt erfolgt, in dem erkennbar ist, dass durch die Festsetzung der Vollzugszweck nicht erreichbar ist (OVG Schleswig, Urteil vom
26. Dezember 1994 – 1 L 111/93 – juris, Rn. 39). Von einer Ungeeignetheit bzw. Unangemessenheit der Zwangsgeldfestsetzung ist vorliegend jedoch ebenso wenig auszugehen wie von einer Nichterreichbarkeit des Vollzugszwecks. Aus dem Umstand, dass die Klägerin die am
27. Oktober 2022 angedrohten und am
28. Januar 2023 festgesetzten Zwangsgelder bezahlt hat, lässt sich nicht auf die Ungeeignetheit der Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes schließen. Insbesondere wurde die Höhe der nunmehr festgesetzten Zwangsgelder verdoppelt, sodass nicht auszuschließen ist, dass das Zwangsgeld die Bereitschaft zur Einreichung prüffähiger Bauvorlagen und damit die Durchsetzung der Ordnungsverfügung fördert. Zudem war der Beklagte (noch) nicht gehalten, anstatt der Festsetzung des erhöhten Zwangsgeldes zur Durchsetzung der Verpflichtung zum Einreichen von Bauvorlagen bereits den Erlass anderer Bauordnungsverfügungen (z.B. Nutzungsuntersagung oder Beseitigungsanordnung) konkret in Betracht zu ziehen. Dies beruht auf dem Umstand, dass für den Beklagten keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass die Klägerin kein weiteres Interesse an der Nutzung der streitbefangenen Anlagen hätte und daher das Einreichen von prüffähigen Bauvorlagen zur Gewährleistung eines weiteren ermessensgerechten Vorgehens durch den Beklagten nicht auch in ihrem Interesse liegen würde. Mit anderen Worten: Für den Beklagten ergaben sich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin dem Erlass einer Nutzungsuntersagungs- oder Beseitigungsverfügung gegebenenfalls mit Gleichgültigkeit gegenübergestanden hätte. Schließlich hat sich die Klägerin nach dem Erwerb des streitgegenständlichen Grundstücks nur einmal gegenüber dem Beklagten geäußert und mit E-Mail vom
29. März 2022 mitgeteilt, dass alle Punkte umgesetzt werden sollen und die Nutzungspläne in drei Monaten feststünden. Anderslautende Willensbekundungen hat es gegenüber dem Beklagten nachfolgend nicht gegeben. Für den Beklagen war somit unklar, ob sich die Klägerin der Ordnungsverfügung entsprechend verhalten würde. Vielmehr hat die Klägerin die streitbefangenen Anlagen augenscheinlich weiter genutzt oder nutzen lassen, ohne die Ordnungsverfügung vom
30. Mai 2019 zu befolgen. Es sind jedenfalls keine Umstände für eine Nutzungsaufgabe ersichtlich, die möglicherweise die Vorlage der angeforderten Bauvorlagen jedenfalls für Teile der streitbefangenen Anlagen obsolet machen bzw. zur Einstellung des Vollzugs gemäß § 241 Abs. 1 Nr. 4 LVwG führen könnte. Entsprechende Äußerungen der Klägerin liegen schlicht nicht vor. Aus diesen Gründen musste es sich für den Beklagten nicht aufdrängen, dass die erneute Zwangsgeldfestsetzung ungeeignet wäre, um das mit der Ordnungsverfügung vom
31. Mai 2019 verfolgte Ziel zu erreichen. Ob dies bei einer weiteren Zwangsgeldandrohung bzw. -festsetzung immer noch so wäre, bedarf hier keiner Entscheidung. Randnummer 49 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Randnummer 50 Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/perma?d=NJRE001639563