Vollstreckung einer lebensmittelrechtlichen Verfügung gegenüber einer GmbH - Bestimmtheit des Inhaltsadressaten Leitsatz 1. Fallen der Bekanntgabeadressat und der Inhaltsadressat auseinander, so muss

§ 37Rdnr. 9 vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, Vw

VfG-Kommentar, 17.

§ 37Rdnr.

9 Grundsätzlich ist zwischen dem Bekanntgabeadressaten und dem Inhaltsadressaten des Verwaltungsakts zu differenzieren. Bekanntgabeadressat ist diejenige Person, an die der Verwaltungsakt bekannt zu geben ist bzw. bekannt gegeben werden soll. Häufig sind Inhaltsadressat und Bekanntgabeadressat identisch (vgl. § 41 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG). § 41 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG, der die Bekanntgabe an den Bevollmächtigten regelt, zeigt jedoch, dass Inhaltsadressat und Bekanntgabeadressat auseinander fallen können. 4 vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 19 vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 19 Fallen der formelle Adressat und der inhaltliche Adressat auseinander, so muss dem Verwaltungsakt eindeutig zu entnehmen sein, wer von beiden inhaltlich bzw. der Sache nach Adressat des Verwaltungsakts sein soll. Ist ein Verwaltungsakt einer bestimmten Person bekannt gegeben, bleibt jedoch auch nach Auslegung unklar, ob sich dieser Verwaltungsakt wirklich an diese Person als Inhaltsadressat richtet oder ob sie nur Bekanntgabeadressat für den Verwaltungsakt sein soll, der sich inhaltlich an eine andere Person richtet, liegt zwar eine wirksame Bekanntgabe nach § 41 SVwVfG vor, jedoch ist der Verwaltungsakt zu unbestimmt. Entsprechend den zu empfangsbedürftigen Willenserklärungen im Zivilrecht entwickelten Grundsätzen ist bei Verwaltungsakten nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen. 5 vgl. BVerwG a.a.O. vgl. BVerwG a.a.O. Bei der Auslegung, wer Inhaltsadressat eines Verwaltungsakts ist, sind nach der Ermittlung des Wortlauts einer Erklärung auch die Begleitumstände in die Auslegung einzubeziehen. Die Feststellung, dass eine Erklärung eindeutig ist, lässt sich erst durch eine alle Umstände berücksichtigende Auslegung treffen. 6 vgl. BVerwG a.a.O. vgl. BVerwG a.a.O. Unklarheiten bei der Angabe des Adressaten können wegen mangelnder Bestimmtheit sogar zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts führen. 7 vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 a vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 a Juristische Personen sind grundsätzlich mit ihrer Firmenbezeichnung aufzuführen; die Rechtsform als solche muss dabei ebenso wenig angegeben werden wie die organschaftlichen Vertreter. Es muss aber deutlich werden, dass die juristische Person als solche Adressat ist und nicht eine dort angestellte oder tätige natürliche Person. Bezogen auf eine GmbH bedeutet dies, dass in dem Verwaltungsakt deutlich zum Ausdruck kommen muss, ob er sich an die Gesellschaft als solche richtet oder an ihren Geschäftsführer als natürliche Person. 8 vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 b vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 b Randnummer 26 Ausgehend hiervon ist die lebensmittelrechtliche Verfügung vom 19.9.2012 hinsichtlich des Inhaltsadressaten nicht bestimmt genug. Dieser Bescheid ist an Herrn Be. persönlich adressiert und wurde an dessen Privatanschrift zugestellt. Bereits das Anschriftenfeld des Verwaltungsakts deutet darauf hin, dass dieser inhaltlich an Herrn Be. gerichtet war. In dieselbe Richtung weist auch die persönliche Anrede („Sehr geehrter Herr Be.“), mit der die inhaltlichen Ausführungen des Bescheides eingeleitet werden. Für eine erhebliche Unklarheit hinsichtlich des Inhaltsadressaten sorgt sodann der Zusatz „bezüglich Ihres Betriebes K. Bäckereifiliale U-Straße N.“. Dieser Zusatz weckt durchaus Zweifel daran, dass der Bescheid an Herrn Be. als Privatperson gerichtet war, da Herr Be. nicht Inhaber des genannten Betriebes, sondern dessen Geschäftsführer war. Allein aus der bloßen Erwähnung des Betriebs der Klägerin lässt sich aber noch nicht mit der nötigen Eindeutigkeit schließen, dass diese selbst Inhaltsadressatin der Grundverfügung vom 19.9.2012 war. Als Adressat einer lebensmittelrechtlichen Verfügung kommen neben Lebensmittelunternehmen auch diejenigen Personen in Betracht, die mit der Herstellung oder dem Inverkehrbringen von Lebensmitteln befasst sind. 9 vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Kommentar, Band II, Stand: Juli 2016, C 102 § 39 Rdnr. 15b vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Kommentar, Band II, Stand: Juli 2016, C 102 § 39 Rdnr. 15b Es fehlt an einem klarstellenden Hinweis in der Verfügung vom 19.9.2012, dass diese sich an Herrn Be. in seiner (damaligen) Funktion als Geschäftsführer und somit als Vertreter der Klägerin - einer GmbH - richten sollte. Allein der Umstand, dass die Klägerin Inhaberin der in dem Bescheid genannten Bäckereifiliale ist, reicht insoweit - in Anbetracht der erwähnten, maßgeblich auf Herrn Be. als Inhaltsadressaten hindeutenden Umstände - nicht aus. Aus dem Hinweis des Verwaltungsgerichts, dass die rechtliche Möglichkeit zur Durchführung der behördlich erstrebten Maßnahme beim Geschäftsführer als Organ und Vertreter der GmbH gelegen hat, ergibt sich schon deshalb nicht zwingend eine Adressatenstellung der Klägerin, weil – wie erwähnt – auch gegenüber Herrn Be. persönlich eine lebensmittelrechtliche Verfügung ergehen durfte. Selbst wenn man im Übrigen annehmen wollte, dass eine solche Verfügung rechtlich nur gegen die GmbH hätte erfolgen dürfen, schließt dies noch nicht aus, dass sich die Verfügung tatsächlich und ihrem objektiven Erklärungswert nach eindeutig - möglicherweise mit der Folge ihrer Rechtswidrigkeit - an den Geschäftsführer als Privatperson richtet. Soweit der Beklagte geltend macht, der Geschäftsführer hätte als „Auge und Hirn der GmbH“ bei Erhalt und Kenntnisnahme zugleich erkennen müssen, dass sich der Bescheidinhalt allein auf eine Betriebsstätte, d.h. auf eine ausschließliche Geschäftsangelegenheit und damit auf die Belange der von ihm als Organ vertretenen juristischen Person bezogen habe, lässt dies außer Acht, dass Herr Be. in der Verfügung unter seiner Privatadresse angeschrieben und ausdrücklich nicht in seiner Eigenschaft als Vertreter der GmbH, sondern persönlich als Handlungsverpflichteter angesprochen wurde. Soweit der Beklagte weiter vorträgt, die Bescheide würden in der Begründung klar darauf abstellen, dass nicht hingenommen werden könne, dass ein Unternehmen die Rechtsvorschriften nicht einhält, findet sich eine derartige Formulierung nicht in der hier in Rede stehenden Grundverfügung vom 19.9.2012, sondern (nur) in den Zwangsgeldbescheiden vom 6.11.2012 und vom 3.1.

1. Randnummer 27 Aus den Begleitumständen ergibt sich ebenfalls nicht, dass die Verfügung vom 19.9.2012 zweifelsfrei an die Klägerin gerichtet war. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass dem Beklagten spätestens nach dem Erhalt eines Schreibens der Rechtsabteilung der Klägerin vom 29.5.2012 - im Zusammenhang mit einem gegen Herrn Be. und eine andere Person gerichteten Ordnungswidrigkeitsverfahren - bekannt sein musste, dass es sich bei der Klägerin um eine GmbH handelt. Insofern hätte eine Adressierung der lebensmittelrechtlichen Verfügung an die Klägerin, sofern eine solche an diese gerichtet werden sollte, oder zumindest ein Hinweis auf die Geschäftsführer- bzw. Vertreterstellung des Herrn Be. in dem Bescheid nahe gelegen. Die Art der Verknüpfung der lebensmittelrechtlichen Anordnung mit der Zwangsgeldandrohung und -festsetzung in der Verfügung vom 19.9.2012 deutet ebenfalls eher auf Herrn Be. als Inhaltsadressat hin („Sehr geehrter Herr Be.…III. Für den Fall, dass Sie der Anordnung unter I nicht nachkommen, wird Ihnen…ein Zwangsgeld angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt…“). Denn Pflichtiger bei einer Zwangsvollstreckung ist allein derjenige, der durch die Grundverfügung, die durch die Verhängung eines Zwangsmittels durchgesetzt werden soll, verpflichtet worden ist (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 SVwVG). 10 vgl. Mosbacher in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, Kommentar, 10 Aufl. 2014, Vor §§ 6-18 VwVG Rdnr. 8 vgl. Mosbacher in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, Kommentar, 10 Aufl. 2014, Vor §§ 6-18 VwVG Rdnr. 8 Randnummer 28 Auch aus dem auf die Verfügung vom 19.9.2012 nachfolgenden Schriftverkehr ergibt sich nicht eindeutig, dass der Inhaltsadressat dieses Bescheides jedenfalls aus der Sicht der Beteiligten hinreichend bestimmt war. Insoweit ist zunächst von Bedeutung, dass gegen den hinsichtlich seiner Bestimmtheit fragwürdigen Bescheid vom 19.9.2012 selbst kein Widerspruch – weder von Herrn Be. noch von der Klägerin – eingelegt worden ist. Widerspruch wurde vielmehr erst - mit Schreiben vom 19.11.2012 - gegen die allein das Zwangsgeld betreffende Verfügung vom 6.11.2012 eingelegt. Der betreffende Widerspruch wurde zwar von der Rechtsabteilung der Klägerin verfasst. Jedoch ergibt sich aus dem Inhalt dieses Widerspruchs nicht einmal, dass seitens der Klägerin Widerspruch eingelegt werden sollte. Im Betreff des Schreibens ist vielmehr nur der Name „H. Be.“ genannt. Von daher liegt es keineswegs fern anzunehmen, dass die Rechtsabteilung der Klägerin für Herrn Be. - und nicht für die Klägerin selbst - Widerspruch einlegen wollte. Dies hat offenbar auch der Beklagte selbst damals so gesehen. Denn in dessen Bescheid vom 28.11.2012, mit dem der ebenfalls in dem Schreiben vom 19.11.2012 gestellte Antrag, „die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs herzustellen“, zurückgewiesen wurde, ist die im Adressatenfeld genannte Rechtsabteilung der Klägerin ausdrücklich „als Bevollmächtigte von Herrn H. Be.“ bezeichnet worden. Ausgehend hiervon trifft es nicht zu, dass die Beteiligten von Anfang an die Klägerin als Inhaltsadressatin angesehen haben. Im Namen der Klägerin ist erstmals mit Schreiben vom 28.1.2013 durch ihre damaligen Bevollmächtigten Widerspruch eingelegt werden, allerdings nicht gegen die Grundverfügung vom 19.9.2012, um deren Unbestimmtheit es im vorliegenden Zusammengang geht, sondern gegen den Bescheid vom 3.1.
2. Angesichts dessen kann der Ansicht des Beklagten, der jetzige Vortrag der Klägerin, die Bescheide richteten sich an Herrn Be. als Privatperson und hätten mit ihr nichts zu tun, verstoße gegen § 242 BGB, nicht gefolgt werden. Es geht hier weniger um ein widersprüchliches Verhalten der Klägerin im Sinne eines ihr vorzuwerfenden Verstoßes gegen Treu und Glauben als vielmehr um eine durch den Beklagten maßgeblich mit herbeigeführte Verwirrung der Beteiligten hinsichtlich der Frage, wer als Adressat der jeweiligen Bescheide anzusehen ist. Ob das Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- € gemäß dem Bescheid vom 6.11.2012 von der Klägerin entrichtet worden ist, wie der Beklagte unwidersprochen vorträgt, ist ebenfalls von untergeordneter Bedeutung. Zum einen kann die betreffende Zahlung für Herrn Be. erfolgt sein, um diesen im Innenverhältnis freizustellen. Zum anderen ändert die Zahlung auf den Bescheid vom 6.11.2012 nichts daran, dass aus der Grundverfügung vom 19.9.2012 nicht hinreichend deutlich hervorgeht, dass die Klägerin als juristische Person und nicht Herr Be. inhaltlicher Adressat der Verfügung sein sollte. Randnummer 29 Der Mangel der fehlenden Bestimmtheit des Inhaltsadressaten in der lebensmittelrechtlichen Verfügung vom 19.9.2012 ist ferner nicht im Nachhinein geheilt worden. Eine unbestimmte Angabe des Adressaten kann nachträglich etwa dadurch geheilt werden, dass die zu unbestimmt bezeichnete Person im Verlauf des Verfahrens auftritt, z.B. durch Erhebung des Widerspruchs, ohne die ungenaue Bezeichnung zu rügen. 11 vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 12 vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 12 Gegen die Verfügung vom 19.9.2012 wurde jedoch - wie erwähnt - überhaupt kein Widerspruch eingelegt, so dass eine Heilung in einem Widerspruchsverfahren bezüglich dieses Bescheides nicht in Betracht zu ziehen ist. Eine Heilung infolge des Widerspruchsbescheids vom 30.9.2013 scheidet von vornherein aus, da Gegenstand des dadurch abgeschlossenen Widerspruchsverfahrens allein die Zwangsgeldbescheide vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 - und nicht die lebensmittelrechtliche (Grund-)Verfügung vom 19.9.2012 - waren. Randnummer 30 Die Verfügung vom 19.9.2012 ist daher hinsichtlich der Person des von der lebensmittelrechtlichen Anordnung betroffenen Handlungsverpflichteten als zu unbestimmt anzusehen. Rechtsfolge eines unbestimmten Verwaltungsakts ist seine Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit. Nichtigkeit im Sinne des § 44 Abs. 1 SVwVfG liegt vor, soweit der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. An einer solchen Offenkundigkeit könnte es hier - mit Blick auf die zunächst nahe liegende Adressatenstellung des Herrn Be. - zwar fehlen. Andererseits spricht einiges dafür, bei einer Unbestimmtheit des Inhaltsadressaten eine Nichtigkeit des Verwaltungsakts anzunehmen, da ein Verwaltungsakt, der nicht erkennen lässt, gegen wen er sich richtet, von Niemanden befolgt werden kann. Dies bedarf indes hier keiner Vertiefung. Denn jedenfalls ist ein Verwaltungsakt, der - wie hier - an dem Fehler der Unbestimmtheit bezüglich des Inhaltsadressaten leidet, auch dann, wenn man lediglich eine Rechtswidrigkeit annimmt, nicht vollzugs- und vollstreckungsfähig, soweit die Unbestimmtheit reicht. 12 vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 40 vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 40 Randnummer 31 Im vorliegenden Fall lässt sich der Herrn Be., dem damaligen Geschäftsführer der Klägerin, bekannt gegebenen (Grund-)Verfügung vom 19.9.2012 auch im Wege der Auslegung - nach der objektiven Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste - nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit entnehmen, dass Inhaltsadressat der Regelung die Klägerin, vertreten durch Herrn Be., sein sollte. Deshalb scheidet diese Verfügung als Grundlage einer Vollstreckung aus. Dies führt zur Rechtswidrigkeit der im vorliegenden Berufungsverfahren streitgegenständlichen Zwangsgeldbescheide vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 in der Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30.9.
3. Ob in der Filiale in der U.-Straße in N. im Widerspruch zu den Deklarationspflichten Lebensmittel ausgezeichnet wurden bzw. ob ein etwaiger Verstoß zum Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldbescheide bereits bereinigt war, bedarf infolge dessen keiner Entscheidung. Randnummer 32 Die Berufung der Klägerin hat daher Erfolg. Randnummer 33 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO. Randnummer 34 Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Fußnoten 1) vgl. U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG-Kommentar,
4. Auflage 2014, § 37 Rdnr. 10 2) vgl. BVerwG, Urteil vom 27.6.2012 - 9 C 7.11 -, juris 3) vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar, 17.

§ 37Rdnr. 9 4) vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 19 5) vgl. BVerw

G a.a.O. 6) vgl. BVerwG a.a.O. 7) vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 a 8) vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 b 9) vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Kommentar, Band II, Stand: Juli 2016, C 102 § 39 Rdnr. 15b 10) vgl. Mosbacher in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, Kommentar, 10 Aufl. 2014, Vor §§ 6-18 VwVG Rdnr. 8 11) vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 12 12) vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 40