Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt 3. Senat 3 L 341/11 Urteil Präventive polizeiliche Hinweise - Gefährderansprache § 13 SOG ST, § 3 Nr

Präventive polizeiliche Hinweise - Gefährderansprache Leitsatz

1. Beschränkt sich eine sog. Gefährderansprache nicht auf warnende Hinweise, sondern werden darüber hinaus Ge- und/oder Verbote ausgesprochen, so handelt es sich um einen mit der Anfechtungsklage anfechtbaren Verwaltungsakt. (Rn.30)
2. Die Besorgnis, dass künftig eine konkrete Gefahrenlage entstehen könnte, genügt nicht für die Annahme einer konkreten Gefahr i. S. d. § 3 Nr. 3 Buchst. a SOG LSA (juris: SOG ST), die Voraussetzung für den Erlass einer polizeilichen Verfügung nach § 13 SOG LSA (juris: SOG ST) ist. (Rn.33) Verfahrensgang vorgehend VG Halle (Saale)
3. Kammer,
4. Mai 2011, 3 A 963/09 HAL, Urteil Gründe I. Randnummer 1 Die Klägerin wendet sich gegen eine sog. Gefährderansprache im Vorfeld einer Demonstration. Die Klägerin, Stadträtin der MLPD im Stadtrat von A-Stadt, gehörte als stellvertretende Versammlungsleiterin zu den Veranstaltern der unter dem Motto „Courage zeigen – keinen Platz für Nazis, nicht in D-Stadt und anderswo“ angemeldeten Versammlung, die als Gegendemonstration zu einer von Nazis für den
5. Oktober 2009 angemeldeten Kundgebung geplant war. Randnummer 2 Eine Mitveranstalterin der von den Nazis angemeldeten Versammlung erstatte am
6. Oktober 2009 bei der Polizei Strafanzeige, weil die Klägerin in einem Telefonat, das sie mit Bekannten der Anzeigerstatterin unter dem Vorwand geführt hätten, sie würden sich für eine Teilnahme an der von der Klägerin angemeldeten Gegendemonstration interessieren, erklärt habe, „dass man plane, durch Barrieren und Proteste zu verhindern, dass die ‚Rechten’ den (…) Kundgebungsplatz erreichen“. Randnummer 3 Darauf suchten zwei Polizeibeamte die Klägerin am Abend des
7. Oktober 2009 gegen 20.00 Uhr auf und führten wegen der für den Folgetag geplanten Demonstrationen eine sog. Gefährderansprache nach einem vorgefertigten Protokoll durch. Darin heißt es nach einer einleitenden Darstellung zu Anlass und Ziel der Maßnahme weiter: Randnummer 4 „Nach polizeilichen Erkenntnissen wurden Sie in der Vergangenheit im Zusammenhang mit Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung festgestellt. Wegen dieser Vorfälle ist gegen Sie ein entsprechendes Verfahren (…) eingeleitet worden. Die Sicherheitsbehörden und die Polizei sind in Bezug auf den o. g. Grund und auch für zukünftige Ereignisse angehalten, vorbeugende Maßnahmen zu ergreifen, um Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verhindern. Im Rahmen dieser Gefährderansprache fordern wir Sie daher auf, zur Vermeidung weiterführender Maßnahmen gegen Ihre Person, keine Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorzunehmen, nicht zu solchen aufzufordern und sich nicht an diesen zu beteiligen. Randnummer 5 Dazu gehört, insbesondere folgende Verhaltensweisen zu unterlassen: Randnummer 6 - Aufrufen zu Straftaten im Zusammenhang mit einer nicht verbotenen Versammlung Randnummer 7 - Öffentliches Aufrufen zu Straftaten Randnummer 8 - Beleidigungen, Provokationen und Tätlichkeiten gegenüber anderen Personen Randnummer 9 - Verwendung von Kennzeichen und Symbolen verfassungswidriger Organisationen Randnummer 10 - Beschädigung oder Zerstörung fremden Eigentums Randnummer 11 - Plakatieren jeder Art, soweit nicht ausdrücklich der Eigentümer oder Besitzer der Grundfläche zugestimmt hat Randnummer 12 - Nichtbeachtung der Anmeldepflicht für öffentliche Versammlungen Randnummer 13 - Nichtbeachtung der Genehmigungspflichten für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen (Friedhöfe, Parkanlagen, Straßen, Plätze) Randnummer 14 Wir weisen ausdrücklich darauf hin, dass die oben genannten Forderungen auch für alle zukünftigen Ereignisse, Veranstaltungen und geschichtsträchtigen Tage gelten. Eine Zuwiderhandlung führt zu weiteren sicherheitsbehördlichen Maßnahmen. Dazu kann auch eine mehrtägige Gewahrsamnahme nach § 37 Abs. 1 Nr. 2 c SOG LSA gehören.“ Randnummer 15 Das Ermittlungsverfahren gegen die Klägerin wurde mit Verfügung der Staatsanwaltschaft Dessau-Roßlau vom
8. Dezember 2009 gemäß eingestellt, weil allein die Absicht, gegen eine Kundgebung zu demonstrieren, bzw. sich einer solchen „in den Weg zu stellen“ nicht für die Annahme genüge, die Beschuldigte habe in der Absicht, eine nicht verbotene Versammlung zu verhindern oder zu sprengen oder ihre Durchführung zu vereiteln, Gewalttätigkeiten vorgenommen oder angedroht oder sonst grobe Störungen vorgenommen, zumal hier mit einer konkreten Tatausführung nicht begonnen bzw. Gewalttätigkeiten nicht angedroht worden seien. Auch eine öffentliche Aufforderung zu Straftaten liege nicht vor, weil das Telefonat nicht öffentlich geführt, und zu konkreten Straftaten nicht aufgefordert worden sei. Randnummer 16 Mit der am
9. November 2009 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die Gefährderansprache sei rechtswidrig gewesen. Es handele sich um eine Maßnahme, mit der in ihr Recht auf Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit und auf Freizügigkeit eingegriffen werde. Sie sei durch die Gefährderansprache eingeschüchtert worden, weil sie habe befürchten müssen, Adressatin polizeilicher Maßnahmen wie Beobachtung, Durchsuchung und Ingewahrsamnahme zu werden. Die Maßnahme sei geeignet, auf ihre Willensentschließungsfreiheit zur Teilnahme an Demonstrationen einzuwirken. Sie habe wegen der Wiederholungsgefahr und zur Rehabilitation ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahme. Eine Gefährderansprache sei zur Gefahrenvorsorge nur zulässig, wenn die Schwelle zum Grundrechtseingriff nicht überschritten sei. Randnummer 17 Die Klägerin hat beantragt, Randnummer 18 festzustellen, dass das Protokollschreiben der Beklagten zur Gefährderansprache vom
10. Oktober 2009 rechtswidrig ist. Randnummer 19 Die Beklagte hat beantragt, Randnummer 20 die Klage abzuweisen. Randnummer 21 Sie hat vorgetragen, die Klage sei unzulässig, weil es an einem feststellungsfähigen konkreten Rechtsverhältnis fehle. Der Gefährderansprache komme grundrechtseinschränkende Wirkung nicht zu, weil der Klägerin das Recht zur Teilnahme an Demonstrationen nicht abgesprochen worden sei. Es sei auch nicht eingeschränkt worden, weil die Belehrung der Klägerin nur Hinweischarakter gehabt habe. Die Gefährderansprache sei anlassbezogen erfolgt, weil angesichts der Strafanzeige nur schwer einzuschätzen gewesen sei, ob mit rechtswidrigen Störungen der Kundgebung der Nazis durch die Gegendemonstration zu rechnen gewesen sei, zumal im Vorfeld Aufrufe aus dem linken Spektrum festgestellt worden seien, in denen zu einer gänzlichen Verhinderung der Versammlung aufgerufen worden sei. Von einer Einschüchterung der Klägerin könne nach dem Inhalt des Protokolls nicht die Rede sein. Die Klägerin, die sich am
11. Oktober 2009 vor Beginn der Versammlung wegen der Gefährderansprache nochmals an die Beklagte gewandt habe, habe auch nicht eingeschüchtert gewirkt und in der Folge durch ihr kooperatives und besonnenes Verhalten zu einem friedlichen Ablauf der von ihr mit initiierten Gegendemonstration beigetragen. Da wegen dieser positiven Erfahrungen kein Anlass mehr für eine weitere Gefährderansprache bestehe, könne nicht von einer Wiederholungsgefahr ausgegangen werden. Ein Rehabilitationsinteresse bestehe nicht, weil die Gefährderansprache durch die Klägerin selbst bzw. durch ihre politischen Mitstreiter und das Presseorgan der MLPD, der die Klägerin angehöre, öffentlich gemacht worden sei. Randnummer 22 Nachdem die Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht das Protokoll insofern zurückgenommen hatte, als die Klägerin darin ermahnt worden sei, von Provokationen anderer Personen abzusehen, ein Plakatieren jeglicher Art zu unterlassen und von Störungen der öffentlichen Ordnung abzusehen, hat das Verwaltungsgericht Halle –
12. Kammer – mit Urteil vom
13. Mai 2011 festgestellt, dass das Protokoll zur Gefährderansprache im Übrigen rechtswidrig sei und die Klage hinsichtlich des zurückgenommenen Teils abgewiesen. Soweit die Beklagte das Protokoll zurückgenommen habe, sei die Klage abzuweisen, weil die Klägerin im Hinblick auf die Rücknahme durch die Beklagte kein Rechtsschutzbedürfnis mehr habe. Soweit die Gefährderansprache nicht zurückgenommen sei, sei die Feststellungsklage zulässig. Der mit der Gefährderansprache verbundene Eingriff in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit sei rechtswidrig, weil die Klägerin nicht Verhaltensstörerin sei. Es fehle an einer für das polizeiliche Einschreiten erforderlichen konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Mit ihrem Verhalten habe die Klägerin weder gegen das Versammlungsgesetz verstoßen noch liege darin eine Aufforderung zu Straftaten. Randnummer 23 Mit der vom Senat mit Beschluss vom
14. August 2011 zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, eine vorsorgliche Ansprache der Klägerin als potenzielle Verhaltensstörerin sei im Hinblick auf die in der Kürze der bis zum Beginn der Versammlungen zur Verfügung stehenden Zeit und angesichts des Umstandes, dass bereits Wochen zuvor aus dem linken Spektrum im Internet zu Blockaden der Demonstration der Nazis aufgerufen worden sei, als einziges und mildest mögliches Mittel veranlasst gewesen. Es habe sich um eine Art ergänzendes Kooperationsgespräch gehandelt, mit der das Recht der Klägerin auf Teilnahme an der Gegendemonstration nicht in Abrede gestellt worden sei. Vielmehr sei lediglich vorsorglich auf die Pflichten und Risiken hingewiesen worden, die im Umfeld der Versammlung von Bedeutung gewesen seien. Ferner habe sichergestellt werden sollen, dass die Klägerin über die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe informiert werde und die Gelegenheit erhalte, ihren Einfluss für einen friedlichen Versammlungsverlauf geltend zu machen. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts führe faktisch zu einem Redeverbot für die Polizeibeamten. Randnummer 24 Die Beklagte beantragt, Randnummer 25 das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle –
15. Kammer – vom
16. Mai 2011 abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen. Randnummer 26 Die Klägerin beantragt, Randnummer 27 die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Gefährderansprache vom
17. Oktober 2009 aufgehoben wird. Randnummer 28 Sie meint, es habe sich bei der Gefährderansprache nicht um ein ergänzendes Kooperationsgespräch in der Form eines Dialoges, sondern um eine einseitige mit der Androhung weitergehender Maßnahmen bis zur mehrtägigen Ingewahrsamnahme verbundene Aufforderung gehandelt, bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. Das Rehabilitationsinteresse bestehe weiterhin. II. Randnummer 29 Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist begründet, weil der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Randnummer 30 Die Anfechtungsklage i. S. d. § 42 Abs. 1 VwGO ist die statthafte Klageart. Danach kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Nach dem Protokoll über die Gefährderansprache vom
18. Oktober 2009 handelt es sich bei der Maßnahme um einen Verwaltungsakt. Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde ihrem objektiven Gehalt nach darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen und Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BVerwG, Urt. v. 19.06.2000 - 1 DB 13.00 -,Rdnr. 24 m. w. N. <zitiert nach juris>). Die Gefährderansprache beschränkte sich entgegen der Auffassung der Beklagten nach dem Inhalt des Protokolls nicht auf warnende Hinweise. Vielmehr ist der Klägerin aufgegeben worden, bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. Die Beklagte hat danach die Klägerin aufgefordert, „keine Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorzunehmen, nicht zu solchen aufzufordern und sich nicht an diesen zu beteiligen. Dazu gehört, insbesondere folgende Verhaltensweisen zu unterlassen: (…)“. Mit der sich anschließenden beispielhaften Aufzählung von Verhaltensweisen (Aufrufen zu Straftaten im Zusammenhang mit einer nicht verbotenen Versammlung, Öffentliches Aufrufen zu Straftaten, Beleidigungen, Provokationen und Tätlichkeiten gegenüber anderen Personen, Verwendung von Kennzeichen und Symbolen verfassungswidriger Organisationen, Beschädigung oder Zerstörung fremden Eigentums, Plakatieren jeder Art, soweit nicht ausdrücklich der Eigentümer oder Besitzer der Grundfläche zugestimmt hat, Beachtung der Anmeldepflicht für öffentliche Versammlungen, Beachtung von Genehmigungspflichten für die Benutzung öffentlicher Friedhöfe, Parkanlagen, Straßen, Plätze) sind der Klägerin eine Mehrzahl von konkreten Ge- und Verboten auferlegt worden. Wenn die Klägerin nach dem Wortlaut des Protokolls aufgefordert wird, keine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorzunehmen und insbesondere bestimmte, gesondert aufgezählte Verhaltensweisen zu unterlassen, so kann dies aus der Sicht eines verständigen Empfängers in der Lage der Adressatin nicht anders verstanden werden, als dass ihr durch die Beklagte einseitig hoheitlich ein bestimmtes Tun und Unterlassen auferlegt wird. Dass die Gefährderansprache mündlich erfolgte und das Protokoll als eine bloße Wiedergabe ihres Inhalts nicht selbst Verwaltungsakt ist, steht der Verwaltungsaktsqualität nicht entgegen, weil Verwaltungsakte auch mündlich erlassen werden können (§ 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Dass die Behörde die Maßnahme nicht als Verwaltungsakt verstanden hat und ihn auch nach ihrer Berufungsbegründung nicht als Verwaltungsakt verstanden wissen will, ändert daran ebenfalls nichts, weil es nach dem o. G. auf den Empfängerhorizont und nicht auf den Erklärungswillen der Behörde ankommt. Die Behörde hat sich der Maßnahme, der bei objektiver Betrachtungsweise Regelungscharakter beizumessen ist, auch willentlich entäußert. Randnummer 31 Dass die einmonatige Frist für die Erhebung der Anfechtungsklage (§ 74 Abs. 1 VwGO) verstrichen war, als die Klage am
19. November 2009 erhoben worden ist, lässt die Zulässigkeit der Klage unberührt, weil die Frist für einen Rechtsbehelf nach § 58 Abs. 1 VwGO nur zu laufen beginnt, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf belehrt worden ist. Die Jahresfrist (§ 58 Abs. 2 VwGO) für die Klage gegen einen Bescheid, bei dem die Belehrung – wie hier – unterblieben ist, ist gewahrt. Randnummer 32 Die Zulässigkeit der Klage ist auch nicht mit der Durchführung der Versammlungen am
20. Oktober 2009 entfallen. Der Regelungsgehalt der Verfügung ist mit der Durchführung der Versammlungen nicht erschöpft. Vielmehr sollen die in der Verfügung ausgesprochenen Ge- und Verbote auch „auf alle zukünftigen Ereignisse, Veranstaltungen und geschichtsträchtigen Tage“ Anwendung finden. Es handelt sich mithin um einen Dauerverwaltungsakt, durch den die Klägerin nach wie vor beschwert ist. Randnummer 33 Die Anfechtungsklage ist begründet, weil der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Als denkbare Rechtsgrundlage für den Bescheid kommt nur § 13 SOG LSA in Betracht. Dessen Voraussetzungen liegen nicht vor. Nach § 13 SOG LSA kann die Polizei die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwenden. Eine Gefahr i. S. d. § 13 SOG LSA ist nach § 3 Nr. 3 Buchst. a SOG LSA eine konkrete Gefahr, das heißt eine Sachlage, bei der im einzelnen Falle die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit und Ordnung eintreten wird. Die öffentliche Sicherheit ist die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie des Bestandes, der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt ( § 3 Nr. 1 SOG LSA ). Eine konkrete Gefahrenlage in diesem Sinne hat nach Lage der Dinge im maßgeblichen Zeitpunkt des Einschreitens der Behörde nicht vorgelegen, weil nach der Sachlage in diesem Zeitpunkt keine hinreichende Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt bestanden hat. Dass im Zeitpunkt des Einschreitens konkrete Anhaltspunkte dafür vorgelegen hätten, dass die Klägerin zu Straftaten aufrufen, andere Personen beleidigen oder tätlich angreifen werde, dass sie Kennzeichen und Symbole verfassungswidriger Organisationen verwenden, fremdes Eigentum beschädigen oder zerstören werde, die Anmeldepflicht für öffentliche Versammlungen nicht beachten oder Genehmigungspflichten für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen (Friedhöfe, Parkanlagen, Straßen, Plätze) missachten werde, ist weder ersichtlich, noch macht die Beklagte dies geltend; räumt sie doch selbst ein, es habe sich um eine Gefahrenvorsorge im Vorfeld der Entstehung möglicher Gefahren gehandelt. Die Besorgnis, dass künftig eine konkrete Gefahrenlage entstehen könnte, berechtigt indes nicht dazu, vorsorglich Maßnahmen zur Unterbindung zu treffen. Die Anzeige der Nazis mag Anlass sein, der Frage nachzugehen, ob eine Gefahrenlage besteht oder künftig zu entstehen droht. Eine solche Situation mag sog. Gefahrenerforschungseingriffe rechtfertigen, nicht aber das Einschreiten gegen eine nur als möglich erscheinende Gefahrenlage. Randnummer 34 Abgesehen davon lässt selbst der Inhalt der von den Nazis erstatteten Strafanzeige gegen die Klägerin nicht ansatzweise irgendwelche Anhaltspunkte dafür erkennen, dass die Klägerin die Absicht gehabt hätte, andere Personen zu beleidigen oder gar tätlich anzugreifen. Soweit der Klägerin aufgegeben wird, es zu unterlassen, Kennzeichen und Symbole verfassungswidriger Organisationen zu verwenden, liegen nicht einmal Anhaltspunkte für eine abstrakte Gefahr vor. Es hat insoweit eher den Anschein, als habe die Beklagte die Verfügung nach einem einzelfallunabhängigen Muster ausgesprochen, das auf Nazis zugeschnitten ist. Ihre Anwendung auf die Klägerin erscheint durch nichts gerechtfertigt. Randnummer 35 Im Übrigen ist die Verfügung nicht hinreichend bestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 VwVfG. Der Klägerin ist aufgegeben worden, keine Störungen der öffentlichen Sicherheit vorzunehmen, dazu aufzufordern oder sich daran zu beteiligten. Die daran anknüpfenden Unterlassungsgebote sind nur beispielhaft genannte Verhaltensweisen. Auch hinsichtlich des zeitlichen Geltungsanspruchs ist die Verfügung zu unbestimmt, wenn die Beklagte geltend macht, dass die Unterlassungsgebote „auch für alle künftigen Ereignisse, Veranstaltungen und geschichtsträchtigen Tage gelten“. Was die Behörde unter „künftigen Ereignissen“ und „Veranstaltungen“ und erst Recht unter „geschichtsträchtigen“ Tagen verstehen möchte, erschließt sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zusammenhang. Randnummer 36 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.