Gesundheitsstrukturgesetz - GSG - unterliegt der Prüfung durch den Landesrechnungshof. (Rn.39) Orientierungssatz
G, Urteil vom
1 des Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung (Gesundheitsstrukturgesetz) vom
kommen, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass das Niveau der stationären Versorgung in den neuen Bundesländern und Ost-Berlin zügig und
haltig verbessert und der Situation im übrigen Bundesgebiet angepasst wird. Hierfür sah Art. 14 GSG a.F. für die Jahre 1995 bis 2004 die Aufstellung jährlich fortzuschreibender Investitionsprogramme vor, die gemeinsam zu jeweils einem Drittel vom Bund, von den fünf neuen Ländern und Ost-Berlin sowie von den Benutzern des Krankenhauses oder ihren Kostenträgern finanziert werden sollten (vgl. Bericht des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestages vom 8. Dezember 1992, BTDrucks 12/3937, S. 20; Schreiber , Das Krankenhaus 1996, S. 399 ff.) Randnummer 3 Konkret sah Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG a.F. vor, dass zur zügigen Verbesserung des Niveaus der stationären Versorgung der Bevölkerung in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet und zur Anpassung an das Niveau im übrigen Bundesgebiet der Bund den Ländern zur Förderung von Investitionen
1 und 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes - KHG - in den Jahren 1995 bis 2004 eine jährliche Finanzhilfe in Höhe von 700 Millionen Deutsche Mark gewährt. Weiterhin war geregelt, dass zur Verwirklichung der Ziele
Absatz 1 die Länder im Einvernehmen mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten jährlich fortzuschreibende gemeinsam finanzierte Investitionsprogramme aufstellen (Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GSG a.F.) Die Mittel wurden durch Finanzhilfen des Bundes
Absatz 1 und zusätzliche Mittel der Länder in mindestens gleicher Höhe
Maßgabe des Landesrechts sowie durch einen Finanzierungsbeitrag der Benutzer des Krankenhauses oder ihrer Kostenträger
Maßgabe des Absatzes 3 aufgebracht (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG a.F.). In Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GSG a.F. war geregelt, dass in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet die Benutzer des Krankenhauses oder ihre Kostenträger sich an den Investitionsprogrammen
Absatz 2 in den Jahren 1995 bis 2014 durch einen Investitionszuschlag in Höhe von acht Deutsche Mark für jeden Berechnungstag eines tagesgleichen Pflegesatzes beteiligen, bei Fallpauschalen für die entsprechenden Tage des Krankenhausaufenthalts. Der Finanzierungsbeitrag
Absatz 3 wird verwendet zur Finanzierung von Zinskosten von Darlehen oder von entsprechenden Kosten anderer privatwirtschaftlicher Finanzierungsformen oder für eine unmittelbare Investitionsfinanzierung (Art. 14 Abs. 2 Satz 3 GSG a.F.).
3 Satz 2 GSG a.F. vereinbaren die Länder die Einzelheiten des Verfahrens und die Verwendung der Mittel mit den Beteiligten
1 Satz 2 KHG. Randnummer 4 Im Hinblick auf die Beendigung der anteiligen Investitionsfinanzierung durch den Bund im Jahr 2004 (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG a.F.) wurde Art. 14 GSG a.F. durch das Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955) geändert.
1 GSG n.F. beteiligen sich in dem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet die Benutzer des Krankenhauses oder ihre Kostenträger an den Investitionen
1 und 2 KHG in den Jahren 2002 bis 2014 durch einen Investitionszuschlag in Höhe von 5,62 € für jeden Berechnungstag eines tagesgleichen Pflegesatzes, bei Fallpauschalen für die entsprechenden Berechnungstage. Der Zuschlag wird verwendet zur Finanzierung von Zinskosten von Darlehen oder von entsprechenden Kosten anderer privatwirtschaftlicher Finanzierungsformen oder für eine unmittelbare Investitionsfinanzierung (§ 14 Abs. 1 Satz 2 GSG n.F.). Die Länder vereinbaren die Einzelheiten des Verfahrens und die Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 S. 2 KHG genannten Beteiligten (§ 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F.). Randnummer 5 § 9 Abs. 1 und 2 KHG sehen eine finanzielle Förderung von Krankenhausträgern vor. § 18 Abs. 1 S. 2 KHG zählt als mögliche Beteiligte am Pflegesatzverfahren die Landeskrankenhausgesellschaft sowie die Landesverbände der Krankenkassen, die Ersatzkassen und den Landesausschuss des Verbandes der privaten Krankenversicherung auf. Randnummer 6
1 KHG stellen die Länder Investitionsprogramme auf. Die näheren Regelungen überlässt § 6 Abs. 4 KHG dem Landesrecht. Randnummer 7 Gemäß § 4 Abs. 1 des Krankenhausgesetzes Sachsen-Anhalt - KHG LSA - in der Fassung der Bekanntmachung vom
2 KHG LSA ist es dem Landesrechnungshof zuzuleiten und zu veröffentlichen. Randnummer 8 In einer „Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den neuen Ländern zur Durchführung des Krankenhausinvestitionsprogramms für das in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannte Gebiet
des Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung“ vom 27. September 1994 wurde für die Jahre 1995 bis 2004 eine jährliche Finanzhilfe des Bundes festgelegt. Sie durfte
1 der Vereinbarung den Anteil der Länder für das gemeinsam finanzierte Krankenhausinvestitionsprogramm nicht überschreiten. Die Benutzerbeiträge waren gemäß § 2 Abs. 2 der Vereinbarung zusätzlich zu berücksichtigen.
1 der Vereinbarung richtete der Bund für die Finanzhilfe Verwahrkonten bei den Bundeskassen ein. Die Länder waren ermächtigt, die zuständigen Bundeskassen zur Auszahlung an die zuständigen Landeskassen anzuweisen. Sie hatten die Finanzhilfen innerhalb von 30 Tagen an Letztempfänger weiterzuleiten.
2 der Vereinbarung waren die Bundesmittel als Einnahmen in die Haushaltspläne der Länder einzustellen und
dem Haushaltsrecht der Länder zu bewirtschaften. Randnummer 9 Für die Zeit ab 1995 schloss das Land Sachsen-Anhalt mit der Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt sowie mit den Landesverbänden der Krankenkassen, den Verbänden der Ersatzkassen und dem Landesausschuss des Verbandes der Privaten Krankenversicherung (im Folgenden: Krankenkassen) eine Vereinbarung gemäß Art. 14 GSG.
deren Präambel sind der Finanzierungsbeitrag des Bundes, des Landes in mindestens gleicher Höhe und die Benutzerbeiträge Bestandteil des
2 S. 2 GSG gemeinsam finanzierten Krankenhausinvestitionsprogramms. Das Krankenhausinvestitionsprogramm ist
Herkunft der Mittel in die Teile A (Maß-nahmen, die aus Finanzhilfen des Bundes und Landesmitteln in mindestens gleicher Höhe finanziert werden), B (Maßnahmen, die ausschließlich aus Mitteln des Landes
KHG finanziert werden) und C (Maßnahmen, die aus Benutzerbeiträgen finanziert werden) unterteilt (§ 2 Abs. 5 bis 7 der Vereinbarung). Gemäß § 4 Abs. 1 der Vereinbarung bilden für die Auswahl der aus Benutzerbeiträgen zu finanzierenden Maßnahmen und sonstige Entscheidungen über die Verwendung der Benutzerbeiträge das Land Sachsen-Anhalt, die Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt und die Krankenkassen eine Gemeinsame Kommission (Beklagte zu 2). Hat die Gemeinsame Kommission Einvernehmen über die aus den Benutzerbeiträgen zu finanzierenden Maßnahmen erzielt, legt sie diese der Landesregierung vor. Mit Beschluss der Landesregierung werden diese Maßnahmen Bestandteil des gemeinsam finanzierten Krankenhausinvestitionsprogramms. Das Land erteilt die Bewilligungsbescheide (§ 4 Abs. 3 der Vereinbarung). Für die Verwaltung der Benutzerbeiträge schließt das Land mit Zustimmung der Gemeinsamen Kommission auf der Grundlage eines Beschlusses der Landesregierung einen Geschäftsbesorgungsvertrag mit einem Treuhänder (§ 3 Abs. 1 der Vereinbarung). Die auf die Krankenhausrechnungen erbrachten Benutzerbeiträge werden von den Krankenhäusern auf ein Konto beim Treuhänder überwiesen (§ 3 Abs. 3 der Vereinbarung). Der Treuhänder überwacht die Kontoführung der Benutzerbeiträge und berichtet der gemeinsamen Kommission (§ 4 Abs. 3 S. 2 der Vereinbarung). Der Geschäftsbesorgungsvertrag wurde am 26. August 2008 zwischen den Gesellschaftern der Gemeinsamen Kommission und der Deutschen Bank AG geschlossen. Randnummer 10 Die weiteren Einzelheiten des Verfahrens werden in der Geschäftsordnung der Gemeinsamen Kommission vom 23. Oktober 2008 regelt. Danach führt der Beklagte zu 1) den Vorsitz der Gemeinsamen Kommission; ihm obliegt auch die Geschäftsführung (§ 2 der Geschäftsordnung). Randnummer 11 2. Mit Schreiben vom 6. Februar 2013 kündigte der Kläger gegenüber dem Beklagten zu 1) an, die Verwendung von Fördermitteln im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG)
den Investitionsprogrammen für die Haushaltsjahre 1995 bis 2012, Einzelfördermaßnahmen
Krankenhausplan Teil C, zu prüfen. Mit Schreiben vom
dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2012, Einzelfördermaßnahmen
Krankenhausplan Teil C, betreffenden Unterlagen zu gewähren. Weiterhin hat der Kläger beantragt, festzustellen, dass sich der Ministerpräsident des Landes Sachsen-Anhalt rechtswidrig geweigert hat, den Kläger bei der Erfüllung seines gesetzlichen Prüfauftrages bei der Verwendung von Fördermitteln im Rahmen des KHG
dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2012, Einzelfördermaßnahmen
Krankenhausplan Teil C, zu unterstützen. Zur Begründung hat sich der Kläger auf sein Prüfungsrecht
Der Prüfung durch den Landesrechnungshof unterliege danach alles, was beim Land finanzielle Auswirkungen habe. Hierunter falle auch die Verwendung der Benutzerbeiträge. Dies ergebe sich aus der Rolle des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission und im Förderverfahren, ferner aus der Pflicht des Beklagten zu 1), eine Aufgabenwahrnehmung durch Dritte zu kontrollieren und zu überwachen. Der Ministerpräsident des Landes Sachsen-Anhalt habe mit seiner Weigerung, den Kläger bei der Durchsetzung seiner Prüfungsrechte gegenüber dem Beklagten zu 1) zu unterstützen, gegen seine Unterstützungspflicht und gegen seine parlamentarische Gesamtverantwortung für das finanzwirksame Handeln der Landesregierung verstoßen. Randnummer 14
formellen Aspekten zuzuordnen seien. Auf die Stellung der Benutzerbeiträge neben anderen Fördermitteln komme es nicht an. Die Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge unterfalle auch nicht der Wirtschaftsführung des Landes. Der Begriff sei zwar weit auszulegen und diene insbesondere dazu, prüfungsfreie Räume zu vermeiden. Notwendig sei aber in jedem Fall, dass die Benutzerbeiträge Auswirkungen auf das Landesvermögen hätten, da nur die finanzwirtschaftliche Betätigung des Landes von der Wirtschaftsführung erfasst sei. Die Benutzerbeiträge hätten keine konkreten finanzwirtschaftlichen Auswirkungen auf den Landeshaushalt. Solche ergäben sich nicht aus dem Wesen der Benutzerbeiträge als Investitionszulage der Krankenhausfinanzierung. Der Wortlaut des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG n.F. suggeriere zwar eine gemeinsame Vermögensmasse. Durch Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. würden die Länder aber ermächtigt, die Einzelheiten des Verfahrens und der Mittelverwendung zu vereinbaren. Damit habe der Bundesgesetzgeber den Ländern einen Entscheidungsspielraum bezüglich der zusätzlichen Mittel eröffnet. Die Benutzerbeiträge teilten demnach nicht das Schicksal der anderen Fördermittel. Der Landesgesetzgeber habe sich bewusst dazu entschlossen, die Verwaltung und Vergabe der Fördermittel entsprechend ihrer Herkunft finanzwirtschaftlich autark zu regeln. Hierfür sprächen auch die einzelnen Regelungen der Vereinbarung gemäß Art. 14 GSG,
der die Benutzerbeiträge getrennt von den anderen Finanzierungsmitteln eingezogen und verwaltet würden. Zudem entscheide über die Verwendung der Benutzerbeiträge die Gemeinsame Kommission, bei deren Entscheidung dem Land wie jedem Vertragspartner nur eine Stimme zustehe. Die Beschlussfassung durch die Landesregierung stelle nur eine
richtliche Aufnahme der von der Gemeinsamen Kommission vorgeschlagenen Fördermaßnahmen in das Krankenhausinvestitionsprogramm dar. Eine letzte Entscheidungskompetenz des Landes sei nicht gegeben. Es fehle an einer Verknüpfung mit der Auswahl der Fördermaßnahmen. Für die Autarkheit der Benutzerbeiträge spreche auch, dass im KHG LSA kein Bezug auf die Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge genommen werde. Die gemäß § 4 und § 12 KHG LSA gewährte Kontrollmöglichkeit durch den Kläger könne daher nicht auf die Fördermittelvergabe mittels Benutzerbeiträgen übertragen werden. Auch aus der Stellung des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission ergebe sich kein Prüfungsrecht des Klägers. Selbst wenn man die Gemeinsame Kommission als eine prüffähige Stelle außerhalb der Landesverwaltung ansehen würde, fehlte es an einer bestimmenden Position des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission. Die Klage gegen den Ministerpräsidenten des Landes Sachsen-Anhalt sei unbegründet, da es mangels Prüfungsrechts bereits an einem unterstützungsfähigen Rechtsverhältnis des Klägers fehle. Randnummer 15 5. Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen, zunächst lediglich gegen den Beklagten zu 1) gerichteten Berufung macht der Kläger geltend, das Verwaltungsgericht verneine zu Unrecht die Betroffenheit der Wirtschaftsführung des Landes mit der Begründung, die Benutzerbeiträge hätten keine konkrete finanzwirtschaftliche Auswirkung auf den Haushalt des Landes. Maßgeblich für die Wirtschaftsführung seien allein die Auswirkungen auf das Landesvermögen. Haushaltsrechtlicher Auswirkungen bedürfe es dagegen nicht. Randnummer 16 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei den Finanzmitteln des Krankenhausinvestitionsprogramms um eine einheitliche Vermögensmasse. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut und aus der Entstehungsgeschichte des Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG. Da § 4 Nr. 1 KHG verbindlich vorschreibe, dass die Investitionskosten der Krankenhäuser im Wege öffentlicher Förderung übernommen werden, sei für eine Förderung auf privat-rechtlicher Grundlage durch die Gemeinsame Kommission kein Raum. Die Landesregierung habe lediglich eine Bewirtschaftung außerhalb des Landeshaushalts angestrebt, um einen zweckgebundenen Einsatz der Benutzerbeiträge als Investitionsmittel sicherzustellen. Keinesfalls sollte auch eine externe Finanzkontrolle durch den Landesrechnungshof eingeschränkt oder gar ausgeschlossen werden. Eine Prüfung der Verwendung der A- und B-Fördermittel - insoweit bestehe unstreitig ein Prüfungsrecht des Klägers - sei ohne Prüfung der C-Fördermittel unvollkommen und letztlich sinnlos. Der Kläger prüfe nicht nur die Wirtschaftlichkeit im engeren Sinne, d. h. die Wirtschaftlichkeit der konkreten Fördermaßnahme, sondern auch die Wirtschaftlichkeit im weiteren Sinne, d. h. die Wirtschaftlichkeit der Entscheidung, ein bestimmtes Krankenhaus zur Versorgung der Bevölkerung vorzuhalten. Die Erforderlichkeit eines Krankenhauses mit einer bestimmten Ausstattung könne aber nicht geprüft werden, wenn der Kläger keine Angaben zur Gesamtförderung für das Krankenhaus habe und insbesondere die gesamten geförderten Maßnahmen, die teilweise aufeinander aufbauten, nicht umfassend prüfen dürfe. Randnummer 17 Zu Unrecht verneine das Verwaltungsgericht den Charakter der Benutzerbeiträge als Sonderabgabe und damit als staatliche Einnahmen des Landes mit dem Argument, es handele sich nicht um einen Teil des Landeshaushalts. Kennzeichen und Problematik der Sonderabgaben sei es gerade, dass sie außerhalb des Landeshaushalts als staatliche Finanzmittel vereinnahmt würden. Gegen den öffentlich-rechtlichen Abgabecharakter könne auch nicht angeführt werden, dass es sich bei den Mitteln aus den Benutzerbeiträgen nicht um staatliche Landesmittel, sondern um Mittel der Krankenkassen handele. Andernfalls wäre nicht zu erklären, dass die Länder die Einzelheiten der Verwendung vereinbaren (Art. 14 Abs. 1 S. 3 GSG n.F.) und die Investitionskosten der Krankenhäuser ausschließlich im Wege der öffentlichen Förderung von den Ländern übernommen werden (§ 4 Nr. 1 KHG). Randnummer 18 Die Letztentscheidungskompetenz für die Verwendung der C-Fördermittel liege nicht bei der Gemeinsamen Kommission, sondern bei der Landesregierung. Gemäß § 4 Abs. 1 KHG LSA werde das Investitionsprogramm von der zuständigen Stelle - dem Beklagten zu 1) - aufgestellt und von der Landesregierung beschlossen. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, es erfolge nur eine
richtliche Aufnahme des Krankenhausinvestitionsprogramms durch die Landesregierung, entspreche nicht der Rechtslage. Ohne den Kabinettsbeschluss trete das Krankenhausinvestitionsprogramm nicht in Kraft. Dass die Gemeinsame Kommission die aus C-Fördermitteln finanzierten Investitionsmaßnahmen auswähle, sei letztlich der Umsetzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. geschuldet. Würde die Gemeinsame Kommission als demokratisch nicht legitimiertes Organ die Letztentscheidung über die mit C-Fördermitteln finanzierten Investitionsmaßnahmen treffen, verstieße dies nicht nur gegen einfaches Bundesrecht (§ 9 Abs. 1 und 2 KHG), sondern auch gegen das Demokratieprinzip gemäß Art. 2 Abs. 1 und 2 Verf LSA. Randnummer 19 Ein finanzwirksames Handeln des Beklagten zu 1) ergebe sich ferner daraus, dass er die Aufgabenwahrnehmung durch Dritte zu kontrollieren und zu überwachen habe. Es bestehe eine Finanzverantwortung des Beklagten zu 1) für die finanzielle Förderung der Krankenhausträger. Eine durch unzureichende Kontrolle begünstigte nicht ordnungsgemäße und unwirtschaftliche Verwendung der Benutzerbeiträge würde sich im Hinblick auf den Umfang der Finanzierung künftigen Investitionsbedarfs der Krankenhäuser unmittelbar auf den Landeshaushalt auswirken. Schalte der Beklagte zu 1) bei der Durchführung der ihm
dem KHG und dem KHG LSA obliegenden Aufgaben Dritte - hier die Beklagte zu 2) - ein, sei er im Rahmen der ihm obliegenden Finanzverantwortung auch verpflichtet, die Aufgabenwahrnehmung durch den Dritten zu kontrollieren und zu überwachen. Randnummer 20
dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen
Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen zu gewähren; Randnummer 23 2. hilfsweise die Beklagte zu 2) zu verpflichten, dem Kläger Einsicht in sämtliche die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln und deren Verwaltung im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG)
dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen
Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen zu gewähren. Randnummer 24 Der Beklagte zu 1) beantragt, Randnummer 25 die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 26 Die Beklagte zu 2) beantragt, Randnummer 27 den hilfsweisen Antrag zu 2) des Klägers zu verwerfen, hilfsweise die Klage mit dem Antrag zu 2) abzuweisen. Randnummer 28 Der Beklagte zu 1) hält die Berufung bereits für unzulässig. Dem Kläger fehle die Klagebefugnis, so dass ein unzulässiger In-Sich-Prozess vorliege. Der Kläger könne sein Prüfrecht gemäß § 88 ff. LHO nicht gegenüber dem Beklagten zu 1) geltend machen. Die Übernahme von Vorsitz und die Geschäftsführung in der Gemeinsamen Kommission begründeten kein selbständiges finanzwirksames Handeln des Landes. Darüber hinaus fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Der Kläger könne sein Einsichtverlangen gegenüber dem Beklagten zu 2) bzw. gegenüber den Krankenhausträgern selbst im Wege einer hoheitlichen Prüfungsanordnung oder einer verwaltungsgerichtlichen Leistungsklage geltend machen. Randnummer 29 Die Berufung sei auch unbegründet. Es bestehe kein Prüfrecht des Klägers gegenüber dem Beklagten zu 1) im Hinblick auf die Verwendung der Benutzerbeiträge. Hierbei handele es sich weder um Haushaltsführung noch um Wirtschaftsführung des Landes. Die Benutzerbeiträge seien Einnahmen der Krankenhäuser, die von der Gemeinsamen Kommission eingenommen, verwaltet und in privatrechtlicher Form an Krankenhäuser für investive Maßnahmen ausgereicht würden. Die Einnahme und Verwendung der Benutzerbeiträge führe nicht zu einer Veränderung des Landesvermögens. Den aus Benutzerbeiträgen finanzierten Maßnahmen stünden auch keine entsprechenden Ersparnisse von Landesmitteln gegenüber. Der gesetzliche Förderanspruch der Krankenhäuser sei unabhängig von den Benutzerbeiträgen zu betrachten. Die Ermächtigung der Länder gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F., die Einzelheiten des Verfahrens bei der Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 S. 2 KHG genannten Beteiligten zu vereinbaren, umfasse die im Land Sachsen-Anhalt praktizierte Förderung auf privatrechtlicher Grundlage. Auch die Stellung des Beklagten zu 1) als Vorsitzender der Gemeinsamen Kommission führe nicht zu einem finanzwirksamen Handeln. Der Beklagte zu 1) habe keine alleinigen Verfügungsrechte in der Gemeinsamen Kommission. Die Benutzerbeiträge würden in Teil C der Krankenhausfinanzierung
richtlich aufgenommen, da das Land hierzu keine abschließende Entscheidung treffe. Die Entscheidung der Landesregierung habe keinen Einfluss auf die tatsächliche Förderung der Gemeinsamen Kommission. Die A-, B- und C-Fördermittel bildeten keine gemeinsame Vermögensmasse. Es sei zu unterscheiden zwischen der Pflichtaufgabe der Länder zur Investitionsfinanzierung
dem KHG, die mit A- und B-Fördermitteln erfüllt werde, und der (freiwilligen) Sonderfinanzierung aus C-Fördermitteln (Benutzerbeiträge) zur zügigen und
haltigen Verbesserung des Niveaus der stationären Versorgung der Bevölkerung in den fünf neuen Bundesländern. Bei den Benutzerbeiträgen handele es sich auch nicht um ein Sondervermögen des Landes. Es gebe keine gesetzliche Regelung, wonach die Benutzerbeiträge in irgendeiner Weise zwingend dem Landesvermögen zuzurechnen seien. Die Benutzerbeiträge seien auch nicht durch Gesetz zur Erfüllung von Aufgaben des Landes bestimmt worden. Die Benutzerbeiträge stellten auch keine öffentlich-rechtliche Abgabe dar, denn sie würden nicht hoheitlich erhoben. Randnummer 30 Die Beklagte zu 2) hat ihrer Einbeziehung in das Verfahren widersprochen. In der zweiten Instanz eines Verwaltungsstreitverfahrens sei eine erstmalige Klage gegen einen neuen Prozessgegner nur mit dessen Einwilligung möglich. Eine aus rechtsstaatlichen Gründen unzulässige Klageänderung könne auch nicht sachdienlich sei. Randnummer 31 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten zu 1) verwiesen. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. Entscheidungsgründe Randnummer 32 Die zulässige (I.) Berufung des Klägers ist gegenüber dem Beklagten zu 1) begründet (II.). Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts besteht gegen den Beklagten zu 1) gemäß § 95 Abs. 1 i.V.m. § 88 Abs. 1 LHO ein Anspruch des Klägers auf Einsichtnahme in sämtliche die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln und deren Verwaltung im Rahmen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG)
dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen
Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen (II.1). Über den hilfsweise gegenüber der Beklagten zu 2) geltend gemachten Anspruch auf Einsichtnahme in diese Unterlagen war damit nicht mehr zu entscheiden (II.2). I. Randnummer 33 1. Die vom Kläger gegenüber dem Beklagten zu 1) erhobene Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist zulässig. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger klagebefugt ist (analog § 42 VwGO). Hierfür genügt die Möglichkeit, dass die Mitgliedschaft und Tätigkeit des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission zur Wirtschaftsführung des Landes gehört und damit der Prüfungsbefugnis des Klägers unterfällt. Dies lässt sich
dem klägerischen Vorbringen nicht von vornherein ausschließen. Möglich erscheint eine Rechtsverletzung durch den Beklagten zu 1) auch im Hinblick auf die Ansicht des Klägers, die Letztverantwortlichkeit für die Verwendung der Benutzerbeiträge liege nicht bei der Gemeinsamen Kommission, sondern bei der Landesregierung. Randnummer 34 Der Kläger hat auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, um den geltend gemachten Anspruch auf Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beklagten zu 1) im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen. Keiner Klärung bedarf, ob der Landesrechnungshof befugt gewesen wäre, die erstrebte Prüftätigkeit mittels Verwaltungsakts durchzusetzen. Ungeachtet der Frage der Verwaltungsaktbefugnis des Landesrechnungshofs (zum Streitstand im Hinblick auf den Bundesrechnungshof z.B. Groß , VerwArch 2004 <Bd. 95>, S. 194 <212 ff.>; Hauser , DÖV 2004, S. 786 ff.; VGH Hessen, Beschluss vom
dem Investitionsprogramm für die Haushaltsjahre 1995 bis 2014, Einzelfördermaßnahmen
Krankenhausplan Teil C betreffenden Unterlagen zu nehmen. Randnummer 38 Gemäß § 95 Abs. 1 LHO sind Unterlagen, die der Landesrechnungshof zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, ihm auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen. Kernaufgabe des Landesrechnungshofs ist die Prüfung und Überwachung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe ( § 88 Abs. 1 LHO ). Randnummer 39 1. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die streitgegenständliche Investitionsförderung durch Benutzerbeiträge
3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. nicht von der Haushaltsführung des Landes i.S. von § 88 Abs. 1 LHO erfasst wird, da sie nicht im Rahmen des Haushaltsvollzugs erfolgt (vgl. hierzu nur von Lewinski , in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zur Grundgesetz, Art. 114 Rn. 104 <Stand: 49. Erg.-Lfg. II/16>). Es handelt sich dabei allerdings um Wirtschaftsführung des Landes i.S. von § 88 Abs. 1 LHO , weil die Benutzerbeiträge dem Land zustehen (
1 BHO und den gleichlautenden Bestimmungen der Landeshaushaltsordnungen soll es keine prüfungsfreien Räume geben (vgl. BVerwG, Urteil vom
1 und 2 KHG durch einen Investitionszuschlag. Die Benutzerbeiträge sind danach Teil der Investitionsförderung
1 und 2 KHG, wobei es sich um öffentliche Förderung durch die Länder handelt (vgl. Nayebagha / Kubella , in: Dettling/Gerlach, Krankenhausrecht, Kommentar,
Absatz 1 die Länder im Einvernehmen mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten jährlich fortzuschreibende gemeinsam finanzierte Investitionsprogramme aufstellen. Die Mittel hierfür werden durch Bundesmittel, Landesmittel in mindestens gleicher Höhe sowie durch Benutzerbeiträge aufgebracht (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG a.F.). Danach bilden die drei finanziellen Säulen der Investitionsprogramme - Bundesmittel, Landesmittel, Benutzerbeiträge - eine Vermögensmasse zur Erfüllung des öffentlichen Zwecks der Investitionsförderung gemäß § 9 Abs. 1 und 2 KHG, über deren Verwendung das Land, die Landeskrankenhausgesellschaft und die Krankenkassen einvernehmlich entscheiden. Dass es sich dabei um öffentliche Mittel handelt, liegt bei den Bundes- und Landesmitteln auf der Hand. Für die Benutzerbeiträge kann nichts anderes gelten; diese sind, bevor sie für einen öffentlichen Zweck verwendet werden, hoheitlich zu vereinnahmen. Randnummer 46
dem Sinn und Zweck der Benutzerbeiträge ist davon auszugehen, dass diese im Wege öffentlicher Förderung vergeben und dafür vorab vom Land vereinnahmt werden. Es handelt sich bei dem Krankenhausinvestitionsprogramm
um eine Ergänzung zur öffentlichen Investitionskostenfinanzierung
1 und 2 KHG, weil die herkömmlichen Mittel der Investitionskostenfinanzierung der Länder nicht ausreichten, um den investiven
holbedarf im Gebiet der fünf neuen Bundesländer und Ost-Berlin aufzuholen (vgl. Bericht des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestages vom 8. Dezember 1992, BTDrucks 12/3937, S. 20; Schreiber , Das Krankenhaus 1996, S. 399 ff.). Durch die Investitionsmittel
sollten die neuen Bundesländer und Ost-Berlin überhaupt erst in die Lage versetzt werden, die ihnen obliegende Aufgabe einer qualitativ hochwertigen, patienten- und bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit lei-stungsfähigen, qualitativ hochwertig und eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern zu gewährleisten (vgl. § 1 Abs. 1 KHG). Das Krankenhausinvestitionsprogramm
ist danach keine fakultative Zusatzfinanzierung der Krankenhäuser, sondern notwendiger Bestandteil der öffentlichen Investitionsförderung
im Wege öffentlicher oder privater Förderung übernommen werden. Das Krankenhausinvestitionsprogramm
dient insgesamt der Förderung von Investitionen
1 und 2 KHG, wobei es sich - wie ausgeführt - um öffentliche Förderung handelt. Dies kann durch die Länder nicht abbedungen werden.
3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. besteht lediglich die Befugnis, die Verwendung der Mittel, das Einzugs- und Abrechnungsverfahren und weitere Verfahrensfragen flexibel zu regeln. Danach ist es beispielsweise möglich, den Finanzierungsbeitrag
3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. auf der gesetzlichen Grundlage unmittelbar und nicht über die Krankenhäuser den Ländern für das gemeinsame Investitionsprogramm zur Verfügung zu stellen (vgl. Bericht des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestages vom 8. Dezember 1992, BTDrucks 12/3937, S. 20). Randnummer 48
GSG zwischen dem Land Sachsen-Anhalt, der Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt und den Krankenkassen folgt nicht, dass es sich bei den Benutzerbeiträgen
3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. um private Mittelverwaltung ohne Einfluss auf das Landesvermögen handelt. Die Vereinbarung
GSG verhält sich nicht zu der Frage, wem die Benutzerbeiträge rechtlich zuzuordnen sind. Soweit
3 der Vereinbarung
GSG die Mittel aus den Benutzerbeiträgen von den Krankenhäusern erhoben werden, folgt daraus nicht notwendigerweise eine Vereinnahmung der Mittel durch die Krankenhäuser oder durch die Beklagte zu 2). Die Regelung lässt vielmehr auch eine Auslegung zu, wonach die Krankenhäuser insoweit im Wege qualifizierter Verwaltungshilfe treuhänderisch für das Land tätig werden (vgl. Dietz/Bofinger/Quaas/Geiser/Söhnle, KHG, BPflV und Folgerecht, Art. 14 GSG Anm. 10 <Stand: Juli 2007>). Auch die Zuständigkeit der Beklagten zu 2) für die Entscheidung über die Verwendung der Benutzerbeiträge (§ 4 Abs. 3 der Vereinbarung
GSG) setzt nicht zwingend voraus, dass es sich hierbei um (private) Mittel der Beklagten zu 2) handelt. Die Regelung lässt sich sinnvoll auch als Umsetzung von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 3 GSG n.F. verstehen, wonach die Länder die Verwendung der Mittel mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten vereinbaren. Es steht den Ländern danach frei, ein Entscheidungsgremium in Form einer GbR mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten zu bilden, das einvernehmlich über die Verwendung der - öffentlichen - Mittel
entscheidet. Randnummer 49 Letztlich kann der Regelungsgehalt der Vereinbarung
Eine privatrechtliche Vereinbarung zwischen Land, Krankenhausgesellschaft und Krankenkassen, wonach es sich bei den Benutzerbeiträgen um private Mittel der Gemeinsamen Kommission handelt, wäre im Hinblick auf die bundesrechtliche Qualifizierung der Benutzerbeiträge als öffentliche Mittel, die im Wege öffentlicher Förderung durch die Länder einvernehmlich mit den in § 18 Abs. 1 Satz 2 KHG genannten Beteiligten vergeben werden (vgl. oben II.1.a.
1 GSG a.F. und den Landesmitteln in gleicher Höhe finanziert werden, Teil B Maßnahmen enthält, die ausschließlich aus Mitteln des Landes
KHG finanziert werden, während Teil C die aus Benutzerbeiträgen gemäß Art. 14 Abs. 3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. finanzierten Maßnahmen ausweist (§ 2 Abs. 5 bis 7 der Vereinbarung gemäß Art. 14 GSG). Dadurch entstehen keine unterschiedliche „Fördertöpfe“, die unterschiedlichen rechtlichen Regimen unterlägen.
2 Satz 1 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG n.F. stellen die Länder „gemeinsam finanzierte Investitionsprogramme“ auf. Es handelt sich dabei nicht um drei getrennte Investitionsprogramme, sondern um jeweils ein jährliches Investitionsprogramm zur Förderung des in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG a.F./n.F. bestimmten öffentlichen Zwecks, das sich aus drei Quellen speist (Bundesmittel, Landesmittel, Benutzerbeiträge). Randnummer 51
der Rechtsnatur der Benutzerbeiträge kann weder deren formale Klassifizierung oder Benennung noch ihre haushaltsmäßige Behandlung durch den Gesetzgeber entscheidend sein; maßgeblich ist vielmehr ihr materieller Gehalt (vgl. BVerfG, Urteile vom
dem durch Art. 14 GSG a.F./n.F. bestimmten materiellen Gehalt der Benutzerbeiträge handelt es sich dabei nicht um private Mittel, sondern um öffentliche Mittel. Randnummer 52
3 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 GSG n.F. durch den Beklagten zu 1) entweder als Einnahme der Krankenhäuser aus der Wahrnehmung krankenpflegerischer Aufgaben oder als (zweckentfremdete) Sozialversicherungsbeiträge überzeugt dagegen nicht. Gegen die Einordnung als Krankenhauseinnahme spricht, dass die Benutzerbeiträge weder für konkrete krankenpflegerische Leistungen anfallen, sondern pauschal pro Berechnungstag erhoben werden, noch dem jeweiligen Krankenhaus zustehen, dessen Benutzer bzw. Kostenträger herangezogen werden. Es kann sich bei den Benutzerbeiträgen aber auch nicht um Krankenkassenbeiträge gemäß §§ 220 ff. SGB V handeln, weil keine Leistungen der Krankenkassen i.S. des SGB V damit finanziert werden, sondern Krankenhausinvestitionen, wobei es sich - wie ausgeführt -, um eine öffentliche Aufgabe handelt. Gegen die Einordnung als Krankenkassenbeiträge spricht auch der Umstand, dass die Benutzerbeiträge gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GSG n.F. ganz überwiegend von den Kostenträgern der Benutzer - d. h. von den gesetzlichen und privaten Krankenkassen und von den öffentlichen Dienstherrn als Träger der Beihilfe - gezahlt werden, wohingegen Krankenkassenbeiträge von den Versicherten aufgebracht werden. Randnummer 53 Soweit der Bundesgerichtshof bei schadensrechtlicher Betrachtung den Benutzerbeitrag zum Entgelt für die Krankenhausbenutzung zählt (vgl. BGH, Urteil vom 3. Mai 2011 - VI ZR 61/10 -, juris, Rn. 20), steht dies nicht der Annahme entgegen, dass die Mittel den Ländern zufließen. Denn der Bundesgerichtshof hat ausdrücklich offengelassen, ob der Benutzerbeitrag im Ergebnis dem Krankenhaus oder dem die Krankenhäuser fördernden Land zusteht (vgl. BGH, a.a.O., juris, Rn. 18) und darüber hinaus betont, dass die von ihm vorgenommene schadensrechtliche Beurteilung auch dann Bestand hätte, wenn der Benutzerbeitrag den Charakter einer Abgabe hätte (vgl. BGH, a.a.O., juris, Rn. 20, unter Verweis auf Dietz/Bofinger/Quaas/Geiser/Söhnle, KHG, BPflV und Folgerecht, Art. 14 GSG Anm. 10 <Stand: Juli 2007>). Randnummer 54 b) Der Beklagte zu 1) entscheidet auch über die Verwendung der Benutzerbeiträge. Randnummer 55
3 Satz 1 der Vereinbarung
GSG befindet die Gemeinsame Kommission über die Verwendung der Benutzerbeiträge gemäß Art. 14 GSG a.F.; sie ist insbesondere für die Auswahl der daraus zu finanzierenden Fördermaßnahmen zuständig (vgl. auch § 3 Abs. 2 GO der Gemeinsamen Kommission). Zwar müssen sich die Mitglieder der Gemeinsamen Kommission - das Land Sachsen-Anhalt, die Krankenhausgesellschaft Sachsen-Anhalt und die Krankenkassen - über die Verwendung der Benutzerbeiträge einigen; ein Alleinentscheidungsrecht des Beklagten zu 1) (und damit des Landes) besteht nicht. Entgegen der Auffassung des Beklagten zu 1) folgt aus dem Einstimmigkeitsprinzip allerdings nicht, dass der Beklagte zu 1) keine finanzwirksamen Entscheidungen vornehmen könne. Vielmehr ist durch das Einstimmigkeitsprinzip gerade gewährleistet, dass Fördermaßnahmen nur mit Willen des Beklagten zu 1) beschlossen werden können. Die rechtliche Stellung des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission ist insoweit vergleichbar mit den Vertretern des Staates in Organen von Beteiligungsunternehmen. Die staatlichen Vertreter selbst - und nicht (nur) das Unternehmen - unterliegen dabei der Kontrolle durch den Rechnungshof, sofern sie Einfluss auf die Tätigkeiten des Unternehmens haben (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 13. Dezember 2011- 11/10 -, juris, Rn. 158 f.). Durch das Einstimmigkeitserfordernis ist die Einflussmöglichkeit des Beklagten zu 1) in der Gemeinsamen Kommission gesichert. Randnummer 56
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, durch die Beschlussfassung des Kabinetts erfolge lediglich eine
richtliche Aufnahme der Fördermaßnahmen in das Krankenhausinvestitionsprogramm des Landes; ein Letztentscheidungsrecht des Landes bestehe insoweit nicht. Diese Auslegung liegt allerdings schon
dem Wortlaut der Regelung fern; der Begriff „Beschlussfassung“ spricht für ein Entscheidungsrecht des Kabinetts. Randnummer 57 Eine lediglich
richtliche Aufnahme der aus Benutzerbeiträgen zu finanzierenden Fördermaßnahmen würde auch dem Sinn und Zweck des Investitionsprogramms nicht gerecht. Die von den Ländern aufzustellenden Investitionsprogramme (vgl. § 6 Abs. 1 KHG, § 4 Abs. 1 KHG LSA , Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GSG a.F. bzw. Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GSG n.F.) stellen die vorgesehene Verwendung der zur Verfügung stehenden Fördermittel dar. Bei Investitionen
1 Nr. 1 KHG (Investitionskosten für die Errichtung von Krankenhäusern) hängt der Anspruch auf Förderung davon ab, dass das Krankenhaus in das Investitionsprogramm aufgenommen worden ist. Die Feststellung dieser Aufnahme soll sicherstellen, dass Errichtungsmaßnahmen erst dann vorgenommen werden können, wenn die entsprechenden Haushaltsmittel für die Förderung des konkreten Vorhabens in den Länderhaushalten zur Verfügung gestellt worden sind. Neben dieser haushaltspolitischen Funktion kommt den Investitionsprogrammen auch eine Verteilungs- und Steuerungsfunktion zu für den Fall, dass das Investitionsvolumen nicht ausreicht, um sämtlichen angemeldeten Bedarf zu befriedigen (vgl. Würtenberger / Altschwager / Gerhard , in: Dettling/Gerlach, Krankenhausrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2018, § 6 KHG Rn. 36). Im Hinblick auf die Funktionen des Investitionsprogramms und angesichts des Umstands, dass im Zeitraum von 1995 bis 2012 ca. ein Drittel der gesamten Krankenhausinvestitionen in Sachsen-Anhalt aus Benutzerbeiträgen finanziert wurden (vgl. dazu noch unten II.1.d), konnte das Kabinett die Entscheidung über die in die Investitionsprogramme aufzunehmenden, aus Benutzerbeiträgen finanzierten Maßnahmen nicht auf Dritte übertragen. Randnummer 58
Denn sonst könnte der Kläger die ihm obliegende Aufgabe der Prüfung der öffentlichen Investitionsförderung der Krankenhäuser nicht erfüllen. Randnummer 60
einer vom Kläger vorgelegten Aufstellung z.B. das Krankenhaus P-Stift W-Stadt, wo der erste Bauabschnitt des „Umbau Altbau“ mit C-Fördermitteln finanziert wurde, der zweite und dritte Bauabschnitt des „Umbau Altbau“ hingegen mit A-Fördermitteln. Randnummer 61
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.