Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt 4. Senat 4 K 207/18 Urteil Kalkulation von Kostenbeiträgen für die Nutzung von kommunalen Kindertages

Kalkulation von Kostenbeiträgen für die Nutzung von kommunalen Kindertageseinrichtungen Leitsatz

1. Als Kosten, die bei der Kalkulation der Kostenbeiträge des § 90 Abs. 1 SGB VIII (juris: SGB 8) und § 13 Abs. 1 Satz 1 KiFöG LSA (juris: KiFöG ST) angesetzt werden dürfen, sind die Betriebskosten der Kindertageseinrichtungen im engeren Sinn, d.h. die angemessenen Sach- und Personalkosten, anzusehen. (Rn.27)
2. Unter den Begriff der Sachkosten fallen sämtliche finanziellen Aufwendungen, die mit der Bewirtschaftung der Gebäude und des Grundstücks einer Kindertageseinrichtung verknüpft sind. (Rn.28)
3. Abschreibungen auf die Gebäudeinvestitionen bei den im Eigentum der Kommune stehenden Gebäuden, die als Kindertageseinrichtungen genutzt werden, können als Sachkosten angesehen werden. (Rn.28)
4. Die fiktive Verzinsung des Eigenkapitals fällt dagegen nicht unter die Sachkosten. (Rn.28)
5. Die Berücksichtigung nicht ansatzfähiger Kostenbestandteile hat nicht die Nichtigkeit der Kostenbeitragssatzung zur Folge, wenn diese Kostenbestandteile gegenüber den Gesamtkosten bzw. den auf Hort-, Kita- und Krippenbereich entfallenden Kostenanteilen so gering sind, dass sie als unerheblich anzusehen sind. (Rn.29)
6. Wo genau die Bagatellgrenze verläuft, bei der nicht ansetzbare Kostenbestandteile keine Auswirkungen haben, bleibt offen. (Rn.29) Tatbestand Randnummer 1 Die Antragsteller sind Eltern eines am (…) 2015 geborenen Kindes, das auf der Grundlage eines Betreuungsvertrages ab dem
7. Juli 2016 in einer Kindertageseinrichtung der Antragsgegnerin aufgenommen wurde. Sie wenden sich gegen die Kostenbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom
8. November 2017, die im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom
9. Dezember 2017 bekannt gemacht wurde und am
10. Januar 2018 in Kraft treten sollte. Bemessungsgrundlage für die Festsetzung des jeweiligen Kostenbeitrages sind die vereinbarten Betreuungszeiten; die monatliche Beitragshöhe - getrennt nach Kinderkrippe (0-3 Jahre), Kindergarten (3 Jahre bis Schuleintritt) und Hort (Schuleintritt bis zur Vollendung des
11. Lebensjahres) - staffelt sich im Wesentlichen nach der täglichen Betreuungszeit. Daneben sieht die Satzung auch Sonderkostenbeiträge vor. Randnummer 2 Am
12. Dezember 2018 haben die Antragsteller bei dem Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt einen Normenkontrollantrag gegen die Satzung gestellt. Randnummer 3 Die Antragsgegnerin hat am
13. August 2019 eine
14. Änderungssatzung zu der angegriffenen Kostenbeitragssatzung erlassen, welche im Bereich der Kinderkrippe und des Kindergartens einen 6-Stunden-Tarif einführt. Die Änderungssatzung wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom
15. August 2019 bekannt gemacht und sollte zum
16. August 2019 in Kraft treten. Die Antragsteller haben die Änderungssatzung mit Schriftsatz vom
17. September 2019 in das Verfahren einbezogen. Randnummer 4 Mit Beschluss vom
18. Januar 2020 wurde vor Beginn der mündlichen Verhandlung ein Antrag der Antragsgegnerin gegen die Mitglieder des Senates wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Randnummer 5 Die Antragsteller machen geltend, die Kostenbeitragssatzung sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Es werde bestritten, das der Träger der öffentlichen Jugendhilfe gem. § 13 Abs. 2 Satz 2 KiFöG LSA den Festlegungen der Kostenbeiträge zugestimmt habe. Randnummer 6 Weiterhin verletze die Satzung höherrangiges Recht, weil die Höchstbeiträge rechtswidrig festgesetzt worden seien. Bei den Kostenbeiträgen handele es sich weder um Gebühren noch Abgaben, sondern um sozialrechtliche Abgaben eigener Art. Daher könnten nur Kosten, die durch die Einrichtung selber entstünden, herangezogen werden und die Anwendung des Kommunalabgabengesetzes - KAG - sei für die Festsetzung der Höchstbeiträge ausgeschlossen. In der vorgelegten Nachtragskalkulation vom
19. Oktober 2017 werde jedoch ausdrücklich auf das KAG zur Berechnung der „Gebühren“ Bezug genommen. Die Berechnung der Höchstbeiträge sei kostendeckend erfolgt, was gem. § 90 SGB VIII ausgeschlossen sei. Auch entspreche die Berechnung nicht den Kriterien des § 11a Abs. 4 KiFöG LSA. So seien kalkulatorische Kosten und Zinsen entsprechend dem KAG einberechnet worden. Dass die Kalkulation kostendeckend durchgeführt worden sei, habe die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom
20. August 2019 bestätigt. Die Regelung gem. § 90 SGB VIII sei eine eigenständige Entgeltregelung und gehe dem allgemeinen Gebührenrecht, insbesondere dem KAG, vor. Dies gelte insbesondere bei den Tageseinrichtungen. Daher seien die Prinzipien des Kostendeckungsprinzips und der speziellen Entgeltlichkeit hier nicht anwendbar. Die Entgelte der Eltern dürften somit nur einen Bruchteil des Gesamtaufkommens decken. Das Bundesverfassungsgericht habe eindeutig festgestellt, dass die Höchstbeiträge nicht den rechnerischen Anteil des Leistungsträgers übersteigen dürften. Dabei sei auf die pauschalen Kosten der Einrichtung abzustellen. Der Träger müsse zumindest eine Kalkulation vornehmen, um den rechnerischen Anteil und die durchschnittliche Höchstgebühr zu ermitteln. Bei einer Berechnung nach dem KAG - wie hier - lägen die nach dem KAG errechneten Höchstbeiträge über dem rechnerischen Anteil des Leistungsträgers. Soweit also die Kalkulation nach dem KAG vorgenommen worden sei, wären die Kalkulation der Höchstbeiträge rechtswidrig ergangen und damit die Satzung und die Bescheide nach bundeseinheitlicher oberverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ebenfalls betroffen. Die vorgelegte Kalkulation lasse schließlich nicht die nach § 11a Abs. 4 KiFöG LSA vorgesehene Transparenz erkennen. Insbesondere sei der Träger angehalten, entsprechende Belege vorzulegen. Randnummer 7 Die Antragsteller beantragen, Randnummer 8 die Satzung über die Erhebung von Kostenbeiträgen für die Nutzung von Kindertageseinrichtungen durch Kinder, die ihren Hauptwohnsitz in der Stadt A-Stadt haben, vom
21. November 2017, geändert durch die
22. Änderungssatzung vom
23. August 2019, für ungültig zu erklären. Randnummer 9 Die Antragsgegnerin beantragt, Randnummer 10 den Antrag abzulehnen. Randnummer 11 Sie trägt vor, der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit sei gewahrt, wenn auch der in Relation zum Umfang der Leistung des Jugendhilfeträgers höchste Kostenbeitrag die anteilsmäßig rechnerischen Kosten dieser Leistungen nicht übersteige. Es müsse eine nachvollziehbare und die Abgabepflichtigen nicht zu Unrecht belastende Kalkulation angestellt werden. Dabei seien selbstverständlich auch kalkulatorische Kosten, wie sie von ihr eingestellt worden seien, einer Berechnung der Kostenbeiträge zugänglich. Den kalkulatorischen Kosten vergleichbar seien diejenigen Fixkosten, die sie zu tragen hätte, würden ihr die Grundstücke und Gebäude, in denen sie Kindertageseinrichtungen unterhalte, von vornherein nicht gehören bzw. sie diese veräußern und sich bei den Eigentümern mit ihren Einrichtungen einmieten. Dass die Grundstücke und Gebäude in ihrem Eigentum stünden, bedeute nicht zugleich, dass damit nicht entsprechende Kosten - auch als kalkulatorische Kosten - verbunden seien. Zudem gehe der Einwand der Antragsteller ins Leere, die Satzung sei unwirksam, weil durch die Zugrundelegung von kalkulatorischen Kosten eine kostendeckende Kalkulation angestellt worden sei. Denn die Betriebskosten einer Tageseinrichtung seien regelmäßig, und so auch im Fall ihrer Tageseinrichtungen, nicht durch die Kostenbeiträge gedeckt. Vielmehr komme es dadurch nur zu einem Deckungssatz von einem Bruchteil der Betriebskosten. Der überwiegende Teil der Betriebskosten einer Tageseinrichtung werde von öffentlichen Kassen, hier dem Land, dem Landkreis Saalekreis und ihr selbst getragen. Eine Kostendeckung ergebe sich nicht durch den von den Eltern erhobenen Kostenbeitrag, sondern nur aus der Gesamtschau aller Quellen, die die Kosten der Kindertageseinrichtungen trügen. Sie sei aus Gründen des Haushaltsrechts gehalten, nur dann freiwillige Ausgaben tätigen zu können, wenn ihr die Haushaltslage solche Ausgaben gestatte. Hier sei sie jedoch nicht in der Lage, die von ihr betriebenen Kindertageseinrichtungen dergestalt mehr zu stützen, als sie durch die gesetzliche Mindestmenge als ihrem Anteil bei der viergeteilten Kostentragungslast des KiFöG LSA verpflichtet sei. Bei einem Verzicht auf die Kalkulation kalkulatorischer Kosten würde sie sich wegen Verstoßes gegen das Haushaltsrecht einem Verfahren der Kommunalaufsicht aussetzen. Randnummer 12 Der Einbeziehung der
24. Änderungssatzung in das Verfahren werde widersprochen. Randnummer 13 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist. Entscheidungsgründe Randnummer 14 Der Senat konnte nach Ablehnung des Befangenheitsantrages der Antragsgegnerin entscheiden, da eine Beschwerde gegen die Ablehnung nach § 152 Abs. 1 VwGO ausgeschlossen ist. Randnummer 15 Der Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.). Randnummer 16 I. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 10 AG VwGO LSA statthaft. Er ist auch fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der angegriffenen Kostenbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom
25. November 2017 gestellt worden. Die Antragsteller sind weiterhin gem. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragsteller werden für ihr Kind zu Kostenbeiträgen nach der Satzung herangezogen, sodass ihre Rechtsstellung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO berührt ist. Randnummer 17 Die Einbeziehung der Änderungssatzung vom
26. August 2019, die in entsprechender Anwendung des § 91 Abs. 1 VwGO (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom
27. Dezember 2016 - 4 CN 4.16 -; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom
28. August 2018 - 4 K 221/15 - jeweils juris; Sodan/Ziekow, VwGO,
29. A., § 91 Rdnr. 4, m.w.N.; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 91 Rdnr. 94) auch im Normenkontrollverfahren möglich ist (OVG Niedersachsen, Urteil vom
30. August 2018 - 10 KN 5/18 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom
31. Oktober 2018 - 1 K 562/16 -, jeweils juris), erfolgte ebenfalls innerhalb der Jahresfrist (vgl. dazu OVG Niedersachsen, Urteil vom
32. August 2018, a.a.O., m.w.N.). Dass die Antragsgegnerin einer Einbeziehung der Änderungssatzung in das Verfahren widersprochen hat, steht einer Antragsänderung nicht entgegen. Die Antragsänderung ist i.S.d. § 91 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Änderung des Begehrens die endgültige Beilegung des Streites fördert (vgl. dazu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom
33. Juli 2015 - 3 K 236/13 -, juris, Rdnr. 108 , m.w.N.). Randnummer 18 II. Der Normenkontrollantrag ist unbegründet. Es bestehen weder formelle Bedenken gegen die Kostenbeitragssatzung (1.) noch ist die Satzung aus materiell-rechtlichen Gründen zu beanstanden (2.). Randnummer 19
34. Soweit die Antragsteller geltend machen, die Satzung sei formell rechtswidrig, da der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe nicht gem. § 13 Abs. 2 Satz 2 KiFöG LSA seine Zustimmung zu den Festlegungen der Kostenbeiträge gegeben habe, trifft dies nicht zu. Aus dem Schreiben des Landkreises Saalekreis als örtlichem Träger der öffentlichen Jugendhilfe (§ 1 Abs. 1 KJHG LSA) vom
35. Oktober 2018, mit dem einem Antrag der Antragsgegnerin auf Fristverlängerung hinsichtlich des § 13 Abs. 2 Satz 2 KiFöG LSA „für ein weiteres Jahr mit Fristende 31.12.2019“ zugestimmt wird, lässt sich in (noch) hinreichender Weise entnehmen, dass der Landkreis schon für das Jahr 2018 eine entsprechende Zustimmung erteilt hatte. Weiterhin hat der Landkreis mit Schreiben vom
36. August 2019 eine entsprechende Fristverlängerung bis zum
37. August 2020 erteilt. Randnummer 20
38. Die Kostenbeitragssatzung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Randnummer 21 Rechtsgrundlage für die Satzung ist § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII i.d. bis
39. Juli 2019 geltenden Fassung bzw. § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII. Danach können für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege Kostenbeiträge festgesetzt werden. § 13 Abs. 1 Satz 1 KiFöG LSA sieht ebenfalls vor, dass für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflegestellen von den Eltern Kostenbeiträge erhoben werden können. Randnummer 22 Die Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen wird gem. § 11 Abs. 1 Satz 1 KiFöG LSA gemeinsam durch das Land, die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, bestimmte Kommunen sowie die Eltern finanziert. Soweit der Finanzierungsbedarf eines in Anspruch genommenen Platzes in einer Tageseinrichtung oder in einer Tagespflegestelle nicht vom Land und dem jeweiligen örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt wird, hat die Gemeinde oder Verbandsgemeinde (bis
40. Dezember 2018 zusätzlich auch die Verwaltungsgemeinschaft), in deren Gebiet das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, gem. § 12b Satz 1 KiFöG LSA den verbleibenden Finanzbedarf zu tragen. Zur Deckung des verbleibenden Finanzbedarfs können Kostenbeiträge gem. § 13 KiFöG LSA erhoben werden (§ 12 b Satz 2 KiFöG LSA). Randnummer 23 Die Kostenbeiträge i.S.d. § 90 Abs. 1 SGB VIII, § 13 Abs. 1 Satz 1 KiFöG LSA sind keine kommunale Abgabe i.S.d. § 1 Abs. 1 KAG LSA (Steuer, Gebühr oder Beitrag), insbesondere keine Benutzungsgebühr i.S.d. § 5 KAG LSA, sondern eine öffentlich-rechtliche Abgabe eigener Art (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
41. September 2018 - 12 A 181/17 -; OVG Niedersachsen, Urteil vom
42. Mai 2018 - 9 KN 125/17 -; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom
43. Juni 2015 - 3 MB 14/15 -, jeweils juris; Rosenzweig/Freese/v. Waldthausen, NKAG, § 5 Rdnr. 424; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rdnr. 496a; Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VIII,
44. A., § 90 Rdnr. 35). Von der Benutzungsgebühr unterscheiden sich die Kostenbeiträge vor allem dadurch, dass ihnen das gebührentypische Kostendeckungsprinzip im Sinne einer angestrebten vollständigen Deckung der Betriebskosten und der gebührentypische Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit nicht immanent ist (OVG Niedersachsen, Beschluss vom
45. September 2015 - 4 LB 149/13 -, juris; Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnr. 496a). Zwar sind solche Kostenbeiträge keine volle Gegenleistung, kein volles Entgelt für die in Anspruch genommene Betreuungsleistung; sie sind aber dazu bestimmt, die dafür erforderlichen Kosten mitzutragen. Danach ist für die Bemessung der Kostenbeiträge von Bedeutung, in welcher Höhe durch die Jugendhilfeleistung Kosten entstehen, die nicht bereits durch institutionelle Förderung - freier wie öffentlicher Jugendhilfe - gedeckt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom
46. April 1997 - 5 C 6.96 -, juris; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom
47. März 2019 - OVG 6 A 9.17 -, juris, m.w.N.). Randnummer 24 Nach der von der Antragsgegnerin vorgelegten Kalkulation wurden für die Festsetzung der Kostenbeitragssätze die Aufwendungen der Kindertageseinrichtungen der Antragsgegnerin im Jahr 2016 zugrunde gelegt. Dazu setzte sie Personalkosten, Bewirtschaftungs- und Sachkosten, Verwaltungsgemeinkosten sowie kalkulatorische Kosten an. Die kalkulatorischen Kosten umfassen Abschreibungen auf die Gebäude der Antragsgegnerin, in denen sich Kindertageseinrichtungen befinden, sowie eine fiktive Verzinsung auf Eigenkapital in Höhe von 1,58 %/Jahr. Diese Aufwendungen wurden auf die verschiedenen Kindertageseinrichtungsarten (Hort, Kita und Krippe) je nach der Zahl der Betreuungsstunden verteilt und ein Gesamtaufwand je Kind bzw. Platz ermittelt. Von diesem Gesamtaufwand wurden in der Kalkulation die Landes- und Kreismittel abgezogen und - wie es § 12b KiFöG LSA in der bis
48. Dezember 2017 geltenden Fassung vorsah - das verbliebene Defizit zu mindestens 50 % auf die Antragsgegnerin verteilt. Randnummer 25 a) Diese Vorgehensweise ist im Grundsatz nicht zu beanstanden. Im Gegensatz zur Auffassung der Antragsteller erfolgte die Kalkulation nicht nach den Vorgaben des Kommunalabgabengesetzes. Insbesondere wurden die Kostenbeiträge der Eltern bzw. die Höchstbeiträge nicht kostendeckend kalkuliert. Für jeden Kostenbeitrag liegt der Finanzierungsanteil der Antragsgegnerin jedenfalls nach der Kalkulation hinsichtlich der von Land und Landkreis nicht gedeckten Aufwendungen bei mindestens 50 %. Soweit in der Kalkulation auf das Kommunalabgabengesetz abgestellt wird, geht es lediglich um eine entsprechende Anwendung einer Regelung dieses Gesetzes zur Bestimmung der Höhe des anzusetzenden Zinssatzes für Zinsen auf das Eigenkapital. Auch wenn die Kalkulation auf die Zuweisungen und die Kosten für das Jahr 2016 abstellt, kann sie weiterhin für den gesamten hier streitbefangenen Zeitraum als Grundlage dienen, da nicht nur die Zuweisungen ansteigen, sondern auch die jeweiligen Kosten (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom
49. Oktober 2019 - OVG 6 A 3.18 -, juris, Rdnr. 33). Randnummer 26 b) Nicht durchgreifend ist der Einwand der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe fehlerhaft kalkulatorischen Kosten in die Kalkulation einbezogen. Zwar durfte die Antragsgegnerin zur Festsetzung der Kostenbeiträge nicht auch kalkulatorische Zinsen auf ihr Eigenkapital anrechnen