Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit eines Bestattungsunternehmens durch die Kopplung der Vergabe von Bestattungszeiten an die Nutzung der städtischen Trauerhalle Leitsatz 1. Es ist insbesondere mi

§ 25Abs. 1 Bestatt

G LSA ist insoweit lex specialis gegenüber § 11 Abs. 2 KVG LSA. Randnummer 37 Sowohl die Vorschrift des § 7 Abs. 4 S. 1 FS als auch deren Rechtsanwendung in Gestalt einer generellen Verknüpfung zwischen bestimmten Beisetzungsarten und -zeiten ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hält sich innerhalb des durch § 25 Abs. 1 BestattG LSA vorgegebenen gesetzlichen Rahmens (aa) und ist auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar (bb). Randnummer 38 (aa)

§ 7Abs. 4 S. 1 FS wird § 25 Abs. 1 Bestatt

G gerecht. Die gesetzliche Vorschrift lässt auf satzungsrechtlicher Ebene Regelungen zu, die u. a. die „Benutzung von Bestattungseinrichtungen“ regeln. Diese Regelungsermächtigung wird durch § 7 Abs. 4 S. 1 FS deshalb ausgefüllt, weil es sich bei satzungsrechtlichen Regelungen zu Bestattungszeiten um Bestimmungen zur Art und Weise der Benutzung des Friedhofs, mithin um eine Einrichtung zur Bestattung handelt (vgl. zum Begriff auch § 11 Abs. 1 Ziffer 2 lit.

1. b)KVG LSA ). Randnummer 39 Insoweit ist zuvorderst festzustellen, dass es rechtlich keinen Bedenken begegnet, die Bestimmung über Ort und Zeit der Bestattung, einer - quasi vom Einzelfall abstrahierenden - Verwaltungspraxis zu unterwerfen, nach der - alle möglichen - Bestattungsarten (vgl. § 16 Abs. 2 BestattG LSA ) hinsichtlich ihrer Durchführung an bestimmte Zeiten geknüpft werden. Vielmehr entspricht es den Gepflogenheiten, dass die Verwaltung ihr satzungsrechtlich eingeräumtes Ermessen in Form einer richtliniengeleiteten Praxis konkretisiert. Dies ist vorliegend geschehen und (auch) der Klägerin durch das Schreiben vom 20.12.2017 mitgeteilt worden. Die dort dokumentierte Praxis verlässt den gesetzlich vorgegebenen Rahmen nicht. Für die Anwendung von Richtlinien zur Konkretisierung der Verwaltungspraxis gelten im Übrigen die allgemeinen Grundsätze der Ermessensausübung (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Aufl. § 40 Rn. 45). Im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung von Ermessensentscheidungen ist demzufolge gemäß § 114 S. 1 VwGO zu beachten, dass die Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichte aus Gründen der Gewaltenteilung begrenzt ist (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 24. Aufl., § 114 Rn. 1). Dies zugrunde gelegt, ist die Vergabe von Bestattungsterminen nach Maßgabe einer Verwaltungspraxis auch im Lichte von § 25 Abs. 1 BestattG LSA und § 7 Abs. 4 FS nicht zu beanstanden. Randnummer 40 Auch der Umstand, dass § 7 Abs. 4 S. 2 FS regelt, den Wünschen der Hinterbliebenen Rechnung zu tragen, soweit dies möglich ist, steht einer so bestehenden Verwaltungspraxis nicht entgegen. Denn einerseits stellt die Norm ausweislich ihres Wortlautes ihren Anwendungsbereich selbst unter den Vorbehalt ihrer Realisierbarkeit. Andererseits bietet die Vielzahl der vorhandenen Auswahlmöglichkeiten noch hinreichend Spielraum, dem Anliegen der Vorschrift Rechnung zu tragen. Randnummer 41 Die Ermächtigung des § 25 Abs. 1 BestattG verlangt darüber hinaus nicht, dass, sofern - wie hier - bestimmte Beisetzungsarten nur zu bestimmten Zeiten durchgeführt werden können, die diesbezüglich geltenden Einzelheiten (Verwaltungspraxis) bereits in der Friedhofssatzung selbst geregelt werden. Denn was die Ausgestaltung der Satzungsregelung anbetrifft, finden sich in § 25 Abs. 1 BestattG keine weiteren gesetzlichen Vorgaben. Die gesetzliche Regelung erschöpft sich vielmehr in einer allgemeinen Ermächtigung, was jedoch auch mit Blick auf den aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Gesetzesvorbehalt hinreichend ist (vgl. BVerwG, U. v. 19.06.2019 - 6 CN 1 /18 -, juris). Eine Determinierung der konkreten Regelungsebene erfolgt nicht. Insbesondere ist es auf der Basis von § 25 Abs. 1 BestattG möglich, der Verwaltung eine praxisgerechte Ausformung des durch die Satzung vorgegebenen Rahmens zu überlassen. Randnummer 42 (
2. bb)Die hier in Rede stehende Verknüpfung von bestimmten Beisetzungsarten mit bestimmten Bestattungszeiten ist auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass ein Bestattungsunternehmen, wie das der Klägerin, insoweit in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt ist. Randnummer 43 Da Art. 12 Abs. 1 GG auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, stellt jedoch auch die hier in Rede stehende Regelung einen Eingriff in dieses Grundrecht dar, der bewirkt, dass eine berufliche Tätigkeit nicht in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann (BVerfG, B. v. 05.05.1987 - 1 BvR 981/81 -, juris). Dabei ist es irrelevant, ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich, mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt. Wichtig ist lediglich, dass die freiheitbegrenzende Wirkung von einem zurechenbaren Verhalten der öffentlichen Gewalt ausgeht sowie oberhalb der Bagatellschwelle liegt und nicht von bloßen subjektiven Empfindlichkeiten abhängt. Auch nicht unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielende Maßnahmen können infolge ihrer spürbaren tatsächlichen Auswirkungen geeignet sein, den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG mittelbar erheblich zu beeinträchtigen. Voraussetzung für die Anerkennung solcher faktischen Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit ist, dass ein enger Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs besteht und dass nicht nur vom Staat ausgehende Veränderungen der Marktdaten oder allgemeinen Rahmenbedingungen eintreten, sondern eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 CN 1/12 -, juris). So besteht etwa in zeitlichen Vorgaben für die Ausübung eines Berufes ein Eingriff. Darüber hinaus können sich aus Realakten, die berufliche Freiheiten infolge ihrer tatsächlichen Auswirkung unmittelbar oder mittelbar beeinträchtigen Eingriffe in die Berufsfreiheit ergeben. Dies ist bei der hier in Frage stehenden Regelung des § 7 Abs. 4 FS ersichtlich der Fall, denn die Klägerin ist zur Ausübung ihres Berufes auch von der sachgerechten Vergabe von Bestattungszeiten abhängig; sie tritt insoweit entgegen der Auffassung der Beklagten nicht lediglich als Vermittlerin für die Bestattungspflichtigen auf. Der insoweit erforderliche Zusammenhang zwischen der Ausübung des Berufes und der hiesigen Regelung ist insbesondere deshalb gegeben, weil dadurch auch auf die unternehmerische Tätigkeit eingewirkt wird. Randnummer 44 Der mit § 7 Abs. 4 S. 1 FS in Gestalt der normenausfüllenden Verwaltungspraxis verbundene Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit der Gewerbetreibenden ist indes - soweit hier erheblich - durch die Schranken des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG gedeckt. Die satzungsrechtlichen Vorgaben der Beklagten stellen - jedenfalls bezogen auf Bestattungsunternehmer - keine Berufswahl-, sondern lediglich Berufsausübungsregelungen dar. Denn durch die Einschränkung der Vergabe der Bestattungszeiten wird in keiner Weise auf die Wahl des Berufes Einfluss genommen. Vielmehr wird durch die Regelungen allein die Berufsausübung des Berufes Bestattungsunternehmen reglementiert. Die aufgezeigte Einschränkung der Berufsausübung begegnet mit Blick auf die erwähnte formell-gesetzliche Ermächtigung in § 25 Abs. 1 BestattG unter dem Gesichtspunkt des besonderen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG keinen Bedenken.

§ 25Abs. 1 Bestatt

G LSA entspricht insoweit den Vorgaben des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts, die bereits durch die Rechtsprechung konkretisiert wurden (BVerwG, B. v. 07.09.1992 - 7 NB 2/92 -, juris). So handelt es sich bei § 25 Abs. 1 BestattG zunächst um eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage in Form eines formellen Gesetzes, die zu einer spezifischen Benutzungsregelung von Friedhöfen ermächtigt. Da es sich vorliegend lediglich um eine Berufsausübungsregelung handelt, dürfen die Anforderungen an den Konkretisierungsgrad der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage im Sinne der Wesentlichkeitstheorie nicht überspannt werden. Randnummer 45 Gleichwohl kann aus dem Wortlaut von § 25 Abs. 1 BestattG („Benutzung der Bestattungseinrichtung“) der mögliche Umfang einer Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit abgeleitet werden. Einschränkungen sind danach in Form von Benutzungsregelungen möglich. Davon werden unstreitig auch gewerbliche Betätigungen auf dem Friedhof erfasst. Im Übrigen wurde mit § 30 BestattG auch dem Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG) insoweit Rechnung getragen, als durch das BestattG auch die Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG eingeschränkt wird. Randnummer 46 Darüber hinaus sind normative Eingriffe in die Berufsausübung mit der Verfassung vereinbar, wenn sie auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls bzw. auf Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit beruhen und keine unverhältnismäßige Einschränkung der Berufsausübung mit sich bringen (vgl. BVerfG U. v., 22.05.1996 – 1 BvR 744/88 - stRspr; OVG Greifswald, B. v. 18.06.2009 - 2 L 115/06 -; VGH Baden-Württemberg, B. v. 21.05.2015 - 1 S 383/14 -; alle juris). Randnummer 47 Das ist durch

§ 7Abs.

4 S. 1 FS ersichtlich der Fall. Vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls ergeben sich hier insbesondere daraus, im Rahmen des Einrichtungszwecks von § 2 FS eine geordnete Nutzung des Friedhofs sicherzustellen; wobei zu beachten ist, dass der Gemeinde als Trägerin des Friedhofes im Rahmen des Einrichtungszwecks und der mit ihm im engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang stehenden Tätigkeiten ein weites Ermessen zusteht. Soweit die Beklagte vorliegend auf die Planbarkeit ihrer Personalressourcen (Vorbereitungszeiten, Umkleidezeiten) sowie die Koordinierung von störenden Arbeiten (Wege- und Platzpflege, Baumarbeiten etc.) und die gleichberechtigte Nutzung des Friedhofes verweist, handelt es sich um vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls in diesem Sinne. Randnummer 48

1. b)Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch darauf, festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, Bestattungen um 10:45 Uhr sowie ab 13:15 Uhr, mit Ausnahme von Dienstag 14:15 Uhr, ausschließlich von der Benutzung der Trauerhalle abhängig zu machen; insoweit war ihrem hilfsweisen Begehren stattzugeben. Randnummer 49 Die Beklagte hat sich insoweit bei der Ausübung des nach § 7 Abs. 4 FS zur Bestimmung von Ort und Zeit der Bestattung erforderlichen Ermessens durch die in dem Schreiben vom 20.12.2017 mitgeteilte Verwaltungspraxis gebunden; dessen Inhalt ist zwischen den Beteiligten unstreitig (vgl. Bl. 22, 26 und 57 d. A.). Die Beklagte hat zudem in der mündlichen Verhandlung bekundet, dass sie sich bei der Vergabe von Bestattungszeiten ausnahmslos davon leiten lässt. Dies belegt nicht zuletzt auch die Vergabe eines Bestattungstermins im Zusammenhang mit der Verstorbenen Frau S. Randnummer 50 Dabei kann dahinsehen, ob die der Aufstellung des Bestattungsplans vorausgegangene Analyse von Daten hinsichtlich der tatsächlichen Nutzung der Bestattungstermine zureichend war. Den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen ist insoweit zu entnehmen, dass auf der Basis des neuen Plans ab dem 01.02.2018 jährlich insgesamt ca. 1.200 Termine für Bestattungen zur Verfügung stehen, denen durchschnittlich 472 durchgeführte Bestattungen in den vergangenen Jahren gegenüberstehen und damit für den Benutzer - unabhängig von der jeweiligen Beisetzungsart - 2,5 Möglichkeiten zur Auswahl stehen. Das gilt auch, soweit die Beklagte vorgebracht hat, dass zu den Zeiten, zu denen nunmehr eine Bestattung nur bei Benutzung der städtischen Trauerhalle möglich ist, bereits in der Vergangenheit überwiegend Bestattungen unter Nutzung der Trauerhalle durchgeführt worden seien und der Mittwoch deshalb nicht mehr für Bestattungen zu Verfügung stehe, weil an diesem in der Vergangenheit die wenigsten Bestattungen stattgefunden hätten. Randnummer 51 Jedoch vermögen weder diese noch andere Gründe die Entscheidung der Beklagten zu tragen, wonach in dem oben angeführten Zeitfenster die Vergabe von Bestattungsterminen ausschließlich an die Nutzung der Trauerhalle gekoppelt ist. Randnummer 52 Die Kammer geht insoweit davon aus, dass es sich sowohl bei den wochenendnahen (insbesondere Freitage) als auch den tageszeitlich später liegenden Terminen um solche handelt, die für Bestattungen prioritär sind. Dies insbesondere deshalb, weil diese Termine einerseits die Teilnahme von außerhalb der Kommune lebenden Trauernden und andererseits auch die gebräuchlicher Weise in Betracht kommende Verbindung der Beisetzung mit einem Zusammenkommen der Trauernden (Mittagessen, Kaffeetrinken) eher ermöglichen. Die insoweit in Betracht kommenden Termine sind mithin diejenigen, die insbesondere von dem Zeitfenster erfasst werden, welches die Klägerin mit ihrem hilfsweise geltend gemachten Antrag in den Blick nimmt. Randnummer 53 In diesem Zeitfenster können Beisetzungen (zu 13 Terminen) unter Berücksichtigung des zusätzlichen Termins am Freitag zwischen dem 01.03. und 30.09. durchgeführt werden. Davon hat die Beklagte 10 Termine fest an die Nutzung der Trauerhalle gebunden und bei zwei weiteren Terminen (Erdbestattungen) die Nutzung der Trauerhalle ebenfalls optional gestellt. Hinsichtlich der im Übrigen „trauerhallenfreien“ Termine ist zu konstatieren, dass diese entweder zu einem tageszeitlich frühen Zeitpunkt (08.45 Uhr bzw. 9.45 Uhr) liegen (das betrifft sieben von acht möglichen Terminen) oder - mit Ausnahme Dienstag 14.15 Uhr - sämtlich in der Mittagszeit (12.15 Uhr) belegen sind. Das sind nach Ansicht der erkennenden Kammer typischerweise - was auch zwischen den Beteiligten unstreitig ist - die Termine, die von den Vertragspartnern der Klägerin weniger nachgefragt werden. Randnummer 54 Nachvollziehbare Gründe für diese Art und Weise der Zuordnung von Beisetzungsarten und -zeiten hat die Beklagte weder vorgetragen noch sind diese ersichtlich. Zwar steht, wie bereits oben betont, dem Träger u. a. bei der Ausgestaltung von Regelungen für die Benutzung seiner öffentlichen Einrichtung ein weites Ermessen zur Seite. Diese Ausübung des satzungsrechtlich eingeräumten Ermessens ist vorliegend jedoch deshalb zu beanstanden, weil die Beklagte für die oben festgestellte und aus der Sicht der Kammer durch keine sachlichen Gründe gerechtfertigte Verknüpfung prioritärer Bestattungszeiten mit der Benutzung der Trauerhalle in unzulässiger Weise in die durch Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Berufsausübungsfreiheit eingreift. Randnummer 55 Bei der insoweit vorzunehmenden Abwägung zwischen dem Einrichtungszweck und den grundrechtlich geschützten Interessen der Klägerin ist beachtlich, dass ihre Berufsausübung durch diese Vergabepraxis erheblich eingeschränkt wird. Nicht nur, dass die Durchführung von Bestattungen den Kern der Berufsausübung der Klägerin darstellt; sie verfügt zudem über eine eigene Trauerhalle, was für ein Bestattungsunternehmen nicht ungewöhnlich ist. Insoweit ist sie zwingend auf die Vergabe von Beisetzungszeiten angewiesen, zumal es aus Sicht der zur Totenfürsorge verpflichteten Personen auch zum Qualitätsmerkmal eines mit der Bestattung beauftragten Unternehmens gehören dürfte, Termine zu erhalten, die überwiegend gewünscht werden, ohne dass dafür ein terminabhängiges - jedoch nicht leistungsgerechtes - Entgelt erbracht werden muss. Dies wäre jedoch der Fall, wenn die oben erörterten prioritären Termine zwar gewählt werden können, die Trauerhalle jedoch gar nicht genutzt werden soll, ein Entgelt jedoch gleichwohl zu entrichten wäre. Zwar führt die Praxis der Beklagten nicht zu einem absoluten Ausschluss der Klägerin von den prioritären Terminen, da diese unter Zahlung einer erheblichen zusätzlichen Gebühr trotzdem genutzt werden könnten. Für die Klägerin, die über eine eigene Trauerhalle verfügt, die bei den von ihr durchgeführten Bestattungen regelmäßig genutzt wird, führt dies jedoch dazu, dass sie ihren Vertragspartnern - obwohl die Nutzung der städtischen Trauerhalle nicht geplant ist - diese in Rechnung stellen müssen, obwohl dem keine Leistung zugrunde liegt. Auch im Lichte von § 5 Abs. 1 KAG dürfte es nicht zulässig sein, Benutzungsgebühren über die Verknüpfung von Bestattungsart und -zeit zu gerieren, ohne dass dafür eine Leistung weder gewollt noch in tatsächlicher Hinsicht in Anspruch genommen wird. Soweit die Beklagte darauf verweist, auch in der Vergangenheit sei die Trauerhalle gerade in dem hier beachtlichen Zeitfenster verstärkt genutzt worden, so trägt dies für sich genommen die streitige Vergabepraxis nicht, zumal die näheren Umstände sowohl für die Nachfrage als auch für die Vergabe nicht nachvollzogen werden können.Folglich ist keine Rechtfertigung dafür ersichtlich, die Vergabe von Beisetzungsterminen während des hier beachtlichen Zeitfensters fast ausschließlich von der Nutzung der städtischen Trauerhalle abhängig zu machen. Deshalb muss die Klägerin die mit den Vorgaben der Beklagten auch verbundene Einschränkung ihrer Berufsausübungsfreiheit nicht hinzunehmen (a. A. VGH Baden-Württemberg, U. v. 24.06.2002 - 1 S 2785/00 -, juris, zu Vorgaben für die Grunddekoration in einer Einsegnungshalle). Randnummer 56 Die Belange der Beklagten wiegen auch nicht wegen eines ihr zur Seite stehenden Refinanzierungsinteresses ihrer öffentlichen Einrichtungen über Benutzungsgebühren schwerer (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA; dazu VG Magdeburg, U. v. 17.02.2016 - 9 A 383/14 MD - zur öffentlichen Einrichtung Friedhof). Denn ungeachtet der Frage, ob die Benutzung der Trauerhalle gebührenrechtlich zwingend gesondert betrachtet werden muss (vgl. zu sog. Einheits- und Sondergebühren Schulte/ Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Stand: September 2019, § 6 Rn.209 ff.; dazu auch OVG LSA, U. v. 05.07.2007 - 4 L 264/06 -, juris, bei der Abwasserentsorgung), bleibt es der Beklagten unbenommen, die Nutzung der Trauerhalle zu anderen Zeiten anzubieten. Randnummer 57 Für die Abwägung ist es auch nicht beachtlich, dass sowohl die Bürger als auch andere Bestattungsunternehmen lediglich unter den gleichen Voraussetzungen wie die Klägerin Zugang zum Friedhof haben. Insofern ist keine „Sonderrechtsverletzung“ zu fordern. Vielmehr ist (auch) die Klägerin bereits dann durch Zugangsregelung, hier in der Gestalt des die Terminsvergabe regelnde Bestattungsplanes, in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit verletzt, wenn diese nicht auf vernünftigen Erwägungen beruht und die Tätigkeit der Klägerin auch nicht nur unwesentlich berührt. Randnummer 58
2. c)Den Rechtsgedanken des § 139 BGB zugrunde gelegt, führen die vorstehenden Ausführungen dazu, dass die Klägerin gehalten sein wird, sich insgesamt eine neue Vergabepraxis zu geben, bei der die unter
3. b)vom Gericht getroffenen Feststellungen wegen § 121 VwGO zwingend zu berücksichtigen sind. Dabei können selbstredend auch Termine zu dem unter
4. b)in den Blick genommenen Zeitfenster (teilweise) von der Benutzung der Trauerhalle abhängig gemacht bzw. den Belangen der Bestattungsunternehmer mit eigener Trauerhalle anderweitig Rechnung getragen werden. II. Randnummer 59 Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Da die Klägerin mit ihrem Hautantrag unterlegen und lediglich mit dem Hilfsantrag durchgedrungen ist, hat sie 2/3 der Kosten und die Beklagte 1/3 der Kosten zu tragen. Randnummer 60 Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, 709 S. 1 ZPO.