Beherbergungsverbot im Land Sachsen-Anhalt voraussichtlich nicht verhältnismäßig Leitsatz 1. Das in § 5 Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV (juris: CoronaV8V ST) geregelte (touristische) Beherbergun

§ 4Abs. 3 Nr. 8 der 5. SARS-Co

V-2-EindV [Freizeitpark]; Beschluss vom 13. Mai 2020 - 3 R 78/

§ 5Abs. 1 der 5. SARS-Co

V-2-EindV [Ferienhauspark]; Beschluss vom 20. Mai 2020 - 3 R 86/

§ 4Abs. 3 Nr. 12 der 5. SARS-Co

V-2-EindV [Fitnessstudio]; Beschluss vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/

§§ 3Abs. 2 Satz 1, 7 Abs. 1 Satz 2 der 6. SARS-Co

V-2-EindV [Maskenpflicht im Öffentlichen Personennahverkehr und in Ladengeschäften]; Beschluss vom 3. September 2020 - 3 R 156/

§ 4Abs. 1 Satz 2 der 7. SARS-Co

V-2-EindV [Prostitutionsstätten]). Randnummer 18 Soweit der Antragsteller in diesem Zusammenhang rügt, die hier in Rede stehenden Grundrechte aus Art. 12 und 14 GG würden in § 32 Satz 3 InfSchG nicht benannt, so dass der Verordnungsgeber nicht berechtigt sei, diese einzuschränken, ist hiermit kein Verstoß gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz verbunden. Aus diesem folgt nicht, dass nur die ausdrücklich in § 32 Satz 3 IfSG genannten Grundrechte wesentlich eingeschränkt werden dürfen. Die ausdrückliche Nennung dieser Grundrechte (Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 11 Abs. 1, 8, 13 Abs. 1, Art. 10 GG) geht auf das Zitiergebot in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zurück, wonach ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das eingeschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen muss. Das Zitiergebot ist vorliegend - entgegen der Ansicht des Antragstellers - nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dient es der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden könnten. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier erscheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen. Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen zählen sowohl inhalts- und schrankenbestimmende Normen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als auch berufsregelnde Gesetze im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. NdsOVG, Beschluss vom

April 2020 - 13 MN 98/20 - Rn. 51; OVG NRW, Beschluss vom
April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris m.w.N.; BayVGH, Beschluss vom
März 2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 18.; ThürOVG, Beschluss vom
April 2020, a.a.O. Rn. 37; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom
April 2020, a.a.O. Rn. 16), so dass aus der unterbliebenen Benennung dieser Grundrechte in § 32 Abs. 3 IfSG bzw. § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG nicht geschlossen werden kann, dass sie nicht „wesentlich“ eingeschränkt werden dürften (vgl. Beschluss des Senats vom
Mai 2020 - 3 R 86/20 - juris Rn. 47 ). Randnummer 19 Durch § 32 Satz 1 IfSG in der Fassung der letzten Änderung durch das Gesetz vom
Juni 2020 zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom
März 2020 (BGBl. I S. 1385) werden die Landesregierungen - so auch die Landesregierung des Landes Sachsen-Anhalt - ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Nach dem mit Gesetz vom
März 2020 (BGBl. I S. 587 ff.) neu eingefügten
Halbsatz der Vorschrift kann sie insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Satz 2 der Vorschrift regelt, dass unter den Voraussetzungen von Satz 1 die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen kann. Randnummer 20 Regelungsziel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist es, den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom
April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom
April 2020 - 13 B 398/20.NE - juris Rn. 44 f.; OVG Brem, Beschluss vom
April 2020, a.a.O. Rn. 30; BayVGH, Beschluss vom
März 2020 - 20 NE 20.632 - juris Rn. 46). Denn die Bandbreite an Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, lässt sich im Vorfeld nicht (abschließend) bestimmen. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige“ Schutzmaßnahmen handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind, so dass dem Ermessen durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von vornherein Grenzen gesetzt sind (vgl. OVG Brem, Beschluss vom
April 2020, a.a.O. Rn. 30; unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Die Regelungsmaterie Gefahrenabwehr, zu der auch das Infektionsschutzgesetz gehört, erfordert einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Gerade das Recht der Gefahrenabwehr bedarf daher sprachlich offen gefasster Ermächtigungen, deren Beschränkungen insbesondere aus den von Rechtsprechung und Schrifttum konkretisierten Leitlinien des Opportunitäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips resultieren. Liegen - wie vorliegend - neue, in ihrer Entwicklung nur mit erheblichen Unsicherheiten prognostizierbare Bedrohungslagen vor, ist daher jedenfalls für eine Übergangszeit der Rückgriff auf die Generalklausel selbst dann hinzunehmen, wenn es zu wesentlichen Grundrechtseingriffen kommt (zum Ganzen: OVG Brem, Beschluss vom
April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.). Randnummer 21 Darüber hinaus hat der Gesetzgeber mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können (vgl. OVG Bln-Bbg, Beschluss vom
April 2020 - OVG 11 S 23/20 - juris Rn. 15). Zudem hat der Gesetzgeber auch mit der kürzlich vorgenommenen Anfügung des
Halbsatzes in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach sogar allgemeine Ausgangs- und Betretungsverbote auf Grundlage der Vorschrift erlassen werden können, klargestellt, dass die Vorschrift auch als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen dient, die in besonders erheblichem Maß in Grundrechte eingreifen (vgl. OVG Brem, Beschluss vom
April 2020, a.a.O. Rn. 34 m.w.N.; VGH BW, Beschluss vom
Mai 2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 40 m.w.N.). Randnummer 22

(2)Die Anordnung von Maßnahmen auf der Grundlage des § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG setzt voraus, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Dies ist nach der Risikobewertung des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts im Hinblick auf Infektionsfälle mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 bundesweit und damit auch im Land Sachsen-Anhalt nach wie vor der Fall (vgl.https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Abruf:

Oktober 2020). Folglich sind die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht damit sowohl inhaltlich („soweit“) als auch zeitlich („solange“) unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Unter den Begriff des Verhinderns gehört als ein Weniger auch die Begrenzung der Ausbreitungsgeschwindigkeit der Krankheit (vgl. OVG MV, Beschluss vom
April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 30). Dabei sind auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen, von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urteil vom
März 2012 - 3 C 16.11 - juris Rn. 26). Dessen ungeachtet ist zu beachten, dass eine Vielzahl von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus bereits in der präsymptomatischen Phase oder gar durch vollkommen symptomlose Überträger stattfinden können. Es stellt sich daher schon die Frage, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom
Mai 2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom
Mai 2020 - 13 B 557/20.NE - juris Rn. 66 f. m.w.N.). Randnummer 23

(3)In Anwendung dieser rechtlichen Maßstäbe stellt das bei touristischen Zwecken geregelte Beherbergungsverbot in seiner konkreten Ausgestaltung (Ausnahmetatbestand) bei derzeitiger (summarischer) Betrachtung keine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 IfSG dar. Der mit dieser Maßnahme in erster Linie verbundene Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Beherbergungsbetrieben genügt voraussichtlich nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Randnummer 24 (

a)Zwar besteht nach der für die aktuell geltende 8. SARS-CoV-2-EindV maßgeblichen Einschätzung des Robert-Koch-Instituts in der aktuellen Risikobewertung (Stand: 7. Oktober 2020) auch in Deutschland unverändert eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit „insgesamt als hoch“ eingeschätzt, „für Risikogruppen als sehr hoch“ (abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Abruf am 27. Oktober 2020). Hiervon ausgehend darf der Verordnungsgeber grundsätzlich noch immer davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die diesbezüglich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates weiterhin gebietet (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 15 m.w.N.). Dabei kommt dem Verordnungsgeber, der - wie hier mit der durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen hat, bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, ein weiter - gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer - Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66; s. auch Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 10). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - juris Rn. 18). Randnummer 25 In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach welchem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 35 f.). Randnummer 26 (
b)Dies zugrunde gelegt mag das Verbot von Beherbergungen zu touristischen Zwecken von Personen, die ihren ersten Wohnsitz in einem sog. innerdeutschen Risikogebiet haben, für sich gesehen als geeignet anzusehen sein, um das legitime Ziel der Vermeidung von neuen Infektionsketten und damit verbunden der Eindämmung einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zum Schutz von Leben und Gesundheit zu erreichen. Denn nach den gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt die Übertragung des Virus überwiegend durch Tröpfchen-Infektion zwischen Menschen sowie durch Aerosole, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, sowie durch Schmierinfektionen (vgl. siehe zu den Übertragungswegen die Informationen des Robert-Koch-Instituts unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html [Stand: 16. Oktober 2020, zuletzt abgerufen am 26. Oktober 2020]). Durch die Minimierung von Kontakten zwischen Menschen wird mithin die Ausbreitung des Virus eingedämmt. Das Verbot der Beherbergung von Touristen, die in einem Risikogebiet in Deutschland ihren Wohnsitz haben, erscheint zur Erreichung dieses Ziels zumindest förderlich. Hierdurch können Touristenströme aus innerdeutschen Risikogebieten nach Sachsen-Anhalt und damit verbundene Sozialkontakte jedenfalls reduziert werden. Dies dürfte dazu beitragen, dass sich die Ausbreitung des Coronavirus verlangsamt und sich die Infektionsdynamik verzögert. Randnummer 27 (
c)Das touristische Beherbergungsverbot in seiner konkreten Ausgestaltung dürfte angesichts des Fehlens eines milderen Mittels auch erforderlich sein, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Etwaige alternative - mildere - Maßnahmen wie die bereits in der 8. SARS-CoV-2-EindV normierten und im Beherbergungsgewerbe anzuwendenden Hygienevorschriften sind nicht ebenso effektiv wie ein Beherbergungsverbot, das den potentiellen Eintrag von Infektionen am Beherbergungsort durch Touristen in Gänze ausschließt (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - 1 S 3156/20 - juris Rn. 29 ff.). Randnummer 28 (
d)Die Regelung ist jedoch selbst unter Berücksichtigung der weiten Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Randnummer 29 Die vorzunehmende Zweck-Mittel-Relation offenbart, dass die mit der Maßnahme erreichbare Wirkung in Bezug auf den Eingriffszweck in keinem angemessenen Verhältnis zu dem hiermit verbundenen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit steht (so auch VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O.; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 16. Oktober 2020 - 11 S 87/20 u.a. - juris [nachrichtlich]; NdsOVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O.) und zu einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG führt (vgl. SchlHOVG, Beschluss vom 23. Oktober 2020 - 3 MR 47/20 - [Pressemitteilung]). Randnummer 30 Voranzustellen ist, dass unmittelbare Folge des in § 5 Abs. 1 Satz 5 der 8. SARS-CoV-19-EindV angeordneten Beherbergungsverbots allein ist, dass Personen, die ihren ersten Wohnsitz in einer Region (Landkreis oder kreisfreie Stadt) innerhalb von der Bundesrepublik Deutschland haben, in der innerhalb eines Zeitraums von 7 Tagen vor dem Tag der Anreise die Rate der Neuinfektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 laut der Veröffentlichung des Robert-Koch-Instituts höher als 50 von 100.000 Einwohnern ist, mithin aus sog. innerdeutschen Risikogebieten stammen, zu touristischen Zwecken nicht im Land Sachsen-Anhalt beherbergt werden dürfen. Wie bereits dargestellt, dürfte dies zwar zur Minimierung von Sozialkontakten und damit zur Eindämmung der Ausbreitung des Virus beitragen, so dass die Maßnahme als solche zur Förderung dieses Zwecks geeignet ist. Umfasstes (Teil-)Ziel dieser Maßnahme - so der Verordnungsgeber - soll es aber auch sein, zu verhindern, dass das Corona-Virus aus stark von Neuinfektionen betroffenen Regionen innerhalb Deutschlands über den Tourismus nach Sachsen-Anhalt eingebracht wird (vgl. Begründung des Verordnungsgebers zu § 5 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-19-EindV, S. 20). Inwieweit dieses (Teil-)Ziel mit der getroffenen Regelung tatsächlich erreicht wird, ist jedenfalls nicht ohne Weiteres feststellbar. Denn die zentrale Lage des Landes Sachsen-Anhalt innerhalb der Bundesrepublik ermöglicht auch einen ungehinderten Tagestourismus aus benachbarten Bundesländern, die ihrerseits wiederum über keine einschränkenden Regelungen zur Beherbergung von innerdeutschen Touristen aus Risikogebieten verfügen. Personen aus Risikogebieten ist damit die Einreise bzw. der Aufenthalt zu (tages-)touristischen Zwecken (ohne Übernachtung) weiterhin gestattet. Auch die daneben bestehende Möglichkeit, private Übernachtungsmöglichkeiten (bei Familien und Freunden) zu nutzen, ermöglicht Personen aus einem innerdeutschen Risikogebiet sogar einen fortlaufenden Aufenthalt zu touristischen Zwecken. Hiervon ausgehend werden mit dem Beherbergungsverbot lediglich die touristischen Übernachtungen und die damit verbundenen potentiellen Neuinfektionen unterbunden, nicht aber die Verbreitung potentieller Neuinfektionen durch Touristen aus innerdeutschen Risikogebieten. Randnummer 31 Daneben bestehen weitere Möglichkeiten zur Einreise aus Risikogebieten und eines hieran anknüpfenden Aufenthalts im Land Sachsen-Anhalt. Denn zum einen wird die Beherbergung zu anderen als touristischen Zwecken durch die streitbefangene Verordnung nicht berührt. So sind insbesondere Übernachtungen erlaubt, die beruflich veranlasst sind oder Personen betreffen, die als Schüler, Auszubildende und Studenten mit Erstwohnsitz in Risikogebieten aus diesen einreisen. Zum anderen gilt die Einreise von Berufspendlern, Schülern, Auszubildenden und Studenten, die sogar werktäglich an ihren Wohnort in einem Risikogebiet zurückkehren, ebenso als erlaubt wie die nicht quarantäneauslösende Rückkehr von Bürgern des Landes Sachsen-Anhalt an ihren Wohnort nach einem Urlaubs- oder Arbeitsaufenthalt in einem innerdeutschen Risikogebiet. Die Verordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 9. April 2020 in der Fassung der letzten Änderung vom 15. September 2020 trifft lediglich Regelungen über die Rückkehr aus Auslandsrisikogebieten. Randnummer 32 Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei dem Beherbergungsverbot um eine Maßnahme, die nur eingeschränkt zu einer Reduzierung des touristisch veranlassten Bewegungsstroms aus innerdeutschen Risikogebieten in das Land Sachsen-Anhalt führen kann, obgleich der Verordnungsgeber an anderer Stelle der Einreise und dem Aufenthalt von Personen aus einem innerdeutschen Risikogebiet zu touristischen und sonstigen Zwecken nicht begegnet. Randnummer 33 Fraglos berechtigt die derzeitige Pandemielage - insbesondere auch vor dem Hintergrund fortlaufend steigender Fallzahlen - den Antragsgegner dazu, im Verordnungswege Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie - auch für den Tourismussektor - zu ergreifen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind. Der Verordnungsgeber ist aber durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind (zu dessen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht: vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - juris m.w.N.). Hierbei hat er in den Blick zu nehmen, ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen noch in sich stimmig und tragbar ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44 m.w.N.). Er muss bei beschlossenen Schutzmaßnahmen, die in erheblichem Maße in Grundrechte - hier der Betreiber von Beherbergungsbetrieben - eingreifen, mit zunehmender Dauer besonders streng prüfen, ob es deren uneingeschränkter Beibehaltung bedarf oder nicht andere, weniger grundrechtsintensive Maßnahmen ebenso geeignet sind, den verfolgten Zweck zu erreichen (vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 16; SaarlOVG, Beschluss vom 3. Juni 2020 - 2 B 201/20 - juris Rn. 17; Beschluss des Senates vom 3. September 2020, a.a.O.). In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen begegnet, eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme muss sich schlüssig in dieses vom Verordnungsgeber in Wahrnehmung seines Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. Beschluss des Senates vom 3. September 2020, a.a.O.). Dies ist im Hinblick auf das touristische Beherbergungsverbot in seiner konkreten Ausgestaltung nicht der Fall. Randnummer 34 Zur Pandemiebekämpfung hat der Verordnungsgeber in der Vergangenheit eine Vielzahl umfassender Beschränkungen vorgenommen, die angesichts der Veränderungen im Infektionsgeschehen und dem mittlerweile eingetretenen (wissenschaftlichen) Erkenntnisgewinn nach und nach wieder aufgehoben bzw. angepasst wurden. Der Fokus der Verordnungsbestimmungen ist auf die Sicherstellung der Abstands- und Hygieneregeln in Bereichen gerichtet, in denen sich eine Vielzahl von Menschen begegnen und es daher aufgrund der Ansteckungsgefahr, die v.a. von Tröpfchen und Aerosolen ausgeht, zu einer Ausbreitung von Infektionen kommen kann. Weiterhin beschränkt der Verordnungsgeber aktuell die Gesamtzahl der Teilnehmer insbesondere bei Ansammlungen, Veranstaltungen und Zusammenkünften bzw. nimmt Regelungen im Versammlungsbereich vor (§ 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV). Andererseits sind mit Ausnahme von Tanzlustbarkeiten und Volksfesten in geschlossenen Räumlichkeiten (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV) sämtliche Geschäfte, Freizeit- und Sporteinrichtungen, Gaststätten, Bars und Vergnügungsstätten unter bestimmten Schutzvorkehrungen wieder geöffnet (vgl. § 4, 6 ff. der 8. SARS-CoV-2-EindV). Diese gewähren grundsätzlich allen Personengruppen ungeachtet ihres Erstwohnsitzes in einem innerdeutschen Risikogebiet Zutritt. Nach seinem Gesamtkonzept schätzt der Verordnungsgeber damit für zahlreiche andere Bereiche des privaten und öffentlichen Lebens ein, dass es derzeit genügt, potentiellen Infektionsrisiken - auch aus innerdeutschen Risikogebieten - durch konkrete Vorgaben zu Art und Umfang der Betriebsführung zu begegnen. Damit zeigt er seine Bereitschaft, das Risiko, das mit einem Aufenthalt von Personen aus Risikogebieten verbunden ist, auch in Anbetracht des derzeitigen Infektionsgeschehens in Sachsen-Anhalt grundsätzlich hinzunehmen. Randnummer 35 Dass gerade Beherbergungsbetriebe, in denen nicht zwangsläufig eine große Zahl fremder Menschen aufeinandertreffen, sondern Gäste in abgeschlossenen Räumlichkeiten ggf. mit einer überschaubaren Personenanzahl übernachten und deren Kontaktdaten hinterlegt sind, davon ausgenommen sind, Reisende aus innerdeutschen Risikogebieten zu empfangen, erschließt sich nicht (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44). Der Antragsgegner legt auch nicht dar, dass im Zusammenhang mit der Beherbergung ein besonders hohes Infektionsrisiko besteht. Randnummer 36 Zwar sind nach den Analysen des Robert-Koch-Instituts im ganzen Bundesgebiet zahlreiche Ausbrüche in verschiedenen Lebensbereichen zu beobachten. Beherbergungsbetriebe gehören aber nach wie vor nicht zu den Treibern des Infektionsgeschehens. Ausbrüche stehen insbesondere im Zusammenhang mit Feiern im Familien- und Freundeskreis und bei Gruppenveranstaltungen. Zugleich werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet (RKI-Situationsbericht vom 21. Oktober 2020, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/2020-10-21-de.pdf?__blob=publicationFile; abgerufen am: 23. Oktober 2020). Es erscheint auch im Übrigen als wenig wahrscheinlich, dass gerade die Beherbergung von Touristen aus innerdeutschen Risikogebieten besonders hohe Infektionsrisiken birgt. Die Beherbergung von Personen zu touristischen Zwecken ist bei Einhaltung der (weitreichenden) Hygienevorschriften nach § 1 Abs. 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV und der gründlichen Reinigung vor einer Weitervermietung (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV) zulässig. Hierdurch wird der potentiellen Infektionsgefahr aus Sicht des Verordnungsgebers hinreichend begegnet. Randnummer 37 Darüber hinaus bezieht sich das touristische Beherbergungsverbot auf Sachverhalte, die gerade im Vergleich zu der - dargestellten - erlaubten Einreise und Rückkehr aus Risikogebieten bzw. dem hiermit verbundenen Aufenthalt im Land Sachsen-Anhalt mit keiner erhöhten Gefahr der weiteren Ausbreitung der Viruserkrankung verbunden sind. Anhaltspunkte dafür, dass mit der Übernachtung von Touristen aus Risikogebieten höhere Infektionsgefahren verbunden sind als mit deren bloßem Aufenthalt im Bundesland, werden durch den Antragsgegner ebenfalls nicht dargelegt noch liegen diese für den Senat auf der Hand. Vielmehr ist sogar hinsichtlich der erlaubten privaten Übernachtungen im Familien- und Freundeskreis zu konstatieren, dass die Einhaltung von Hygienemaßnahmen - anders als in Beherbergungsbetrieben - nicht vorgeschrieben ist, mithin die Infektionsgefahr dort sogar erhöht sein dürfte. Randnummer 38 Dass durch das seit Sommer existente touristische Beherbergungsverbot ein messbarer Beitrag zur Eindämmung des Infektionsgeschehens geleistet wurde, legt der Antragsgegner nicht hinreichend dar. Er beschränkt sich auf die bloße Behauptung und verweist auf ansteigende Infektionszahlen im Allgemeinen, ohne den Ort der Infektion in den Blick zu nehmen. Abgesehen davon ist in den vergangenen Wochen aufgrund der in allen Bundesländern vergleichsweise niedrigen Fallzahlen das Beherbergungsverbot in den jeweiligen Landesverordnungen (bspw. auch von Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern) ohnehin (kaum bis gar) nicht zur Anwendung gelangt ist. Daraus wird ersichtlich, dass Reisen mit Übernachtungen gerade auch in diese Bundesländer möglich waren, ohne dass sich die Infektionszahlen - durch potentiell asymptomatische Infizierte - gerade dadurch merklich erhöht hätten oder Ausbruchsgeschehen in Beherbergungsbetrieben bekannt wurden (vgl. hierzu VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 41). Randnummer 39 Vom Beherbergungsverbot gehen - wie der Antragsgegner selbst ausführt - gravierende negative Auswirkungen für die Berufsausübung der betroffenen Betreiber von Beherbergungsbetrieben aus. Diese sind verpflichtet, sich fortlaufend über die täglich aktualisierte Veröffentlichung des Robert-Koch-Institutes zu innerdeutschen Risikogebieten zu informieren und hierbei den Erstwohnsitz und Anreisezeitpunkt zu überprüfen sowie durch Stornierungen gebuchter Aufenthalte und durch Abweisung Reisewilliger aus Risikogebieten das Verbot umzusetzen, um einen mit einer Geldbuße von bis zu 1.000 EUR bewehrten Rechtsverstoß zu vermeiden. Die sich aus diesem erheblichen Organisationsaufwand ergebenden Belastungen werden noch erhöht durch finanzielle Einbußen, die sich aus Stornierungen und mangelnde Wiederbelegungen ergeben können (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 65). Randnummer 40 Der Verweis auf den Ausnahmetatbestand in § 5 Abs. 1 Satz 6 und 7 der 8. SARS-CoV-2-EindV, wonach von dem Verbot nach Satz 5 der Vorschrift Personen nicht erfasst sind, die über ein ärztliches Zeugnis verfügen, das sich auf eine molekularbiologische Testung stützen muss, nicht älter als 48 Stunden sein darf und bestätigt, dass keine Anhaltspunkte für ein Vorliegen einer Infektion mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 vorhanden sind, verfängt entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht. Denn nach derzeitiger Sachlage erscheint es nicht hinreichend gewährleistet, dass ein solcher Test von Reisenden überhaupt so kurzfristig erlangt werden kann (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 45). Das Robert-Koch-Institut erreichen in den letzten Wochen zunehmend Berichte von Laboren, die sich stark an den Grenzen ihrer Auslastung befinden. Dies hat zur Folge, dass Abstrichproben, die nicht zeitnah bearbeitet werden können, aus überlasteten Laboren weiterverschickt werden müssen, was zu verlängerten Bearbeitungszeiten und Verzögerungen bei der Ergebnisübermittlung an die Gesundheitsämter führen kann. Insgesamt hat der Rückstau an PCR-Proben seit KW 32 stark zugenommen. Es gaben 52 Labore einen Rückstau von insgesamt 20.799 abzuarbeitenden Proben an. 37 Labore nannten Lieferschwierigkeiten für Reagenzien, hierbei vermehrt Plastikverbrauchsmaterialien und Pipettenspitzen (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/2020-10-21-de.pdf?__blob=publicationFile; zuletzt abgerufen am 23. Oktober 2020). Ungeachtet dessen ist es - ohne dass der Antragsgegner darauf eingeht - auch aus rein organisatorischer Sicht fraglich, ob das 48-stündige Zeitfenster, in dem eine Abstrichentnahme durch medizinisches Fachpersonal, der Transport der Proben ins Labor sowie die Übermittlung des Ergebnisses und schließlich das Erscheinen des Gastes im Beherbergungsbetrieb stattfinden muss, überhaupt eingehalten werden kann (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020 - a.a.O. Rn. 45). Darüber hinaus ist es nicht plausibel, begrenzte Testkapazitäten dafür bereitzuhalten, um touristische Reisen zu ermöglichen. Nach alledem kommt es schon nicht darauf an, ob die mit der (Frei-)Testung verbundenen finanziellen Belastungen der Reisenden zumutbar sind. Randnummer 41 1.2.2. Aufgrund der gegebenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache und der von dem Antragsteller glaubhaft gemachten - im Übrigen auf der Hand liegenden - beträchtlichen wirtschaftlichen und finanziellen Nachteile infolge des in Beherbergungsverbotes in seiner konkreten Ausgestaltung liegt der Erlass einer einstweiligen Anordnung im überwiegenden Interesse des Antragstellers. Randnummer 42 Neben den - dargestellten - die Betreiber von Beherbergungsbetrieben betreffenden beträchtlichen Folgen sind auch die Auswirkungen für betroffene Reisewillige und die Allgemeinheit in die Betrachtung einzubeziehen. Denn das Beherbergungsverbot greift in die allgemeine Handlungsfreiheit der Reisenden und Reisewilligen nach Art. 2 Abs. 1 GG ein (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 69 m.w.N.). Randnummer 43 Den festgestellten Aussetzungsinteressen stehen keine derart schwerwiegenden öffentlichen Interessen gegenüber, dass eine Außervollzugsetzung der voraussichtlich rechtswidrigen Regelungen im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes unterbleiben müsste. Randnummer 44 Anhaltspunkte dafür, dass das Beherbergungsverbot für den Antragsgegner von so wesentlicher Bedeutung ist, dass dessen vorläufige Außervollzugsetzung die Bekämpfung der Pandemie nachweislich hindert, werden vom Antragsgegner weder hinreichend dargetan noch sind sie für den Senat ersichtlich. Vielmehr ist zu konstatieren, dass dem Beherbergungsverbot - wie dargestellt - nur begrenzte Wirkung zukommen dürfte und es sich in das Gesamtgefüge des derzeitigen Maßnahmenbündels nur unzureichend einfügt. Zudem sind mittlerweile in fast allen Bundesländern (Ausnahme: Freie Hansestaat Hamburg), soweit dort vergleichbare Regelungen zu Beherbergungsverboten überhaupt existierten, diese entweder durch den jeweiligen Verordnungsgeber aufgehoben oder aber gerichtlich vorläufig außer Vollzug gesetzt worden. Die vorläufige Außervollzugsetzung des § 5 Abs. 1 Satz 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV schließt es auch nicht aus, dass Maßnahmen zur Verhinderung einer durch Reisen innerhalb des Bundesgebiets bedingten Verbreitung von COVID-19 getroffen werden dürfen. Dem Antragsgegner bleibt es unbenommen, stimmige und angemessene Reisebeschränkungen zu verordnen, wenn hierfür aufgrund nachvollziehbarer tatsächlicher Erkenntnisse eine objektive Notwendigkeit besteht (so auch: NdsOVG, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 70). Randnummer 45 2. Wegen des bestehenden engen Regelungszusammenhangs zwischen der hier streitbefangenen Norm des § 5 Abs. 1 Satz 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV und den Sätzen 6 bis 8 der Vorschrift waren auch diese (nichtselbstständigen) Teilregelungen vorläufig außer Vollzug zu setzen. Randnummer 46 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Randnummer 47 4. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerin ergebende Bedeutung der Sache mit dem sog. Auffangstreitwert. Dieser ist nicht wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung zu halbieren. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung von vornherein bis zum Ablauf des 18. November 2020 begrenzt sind (vgl. § 15 Abs. 2 der 8. SARS-Cov-2-EindV). Randnummer 48 5. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

🔗 Zur amtlichen Quelle