Influencer-Marketings sowie der Werbung bei öffentlichen Filmvorführungen Leitsatz 1. Verwaltungsakte, die erst mit ihrem Erlass eine Rechtsposition begründen, sind vom Anwendungsbereich
VfG nicht erfasst. Wird ein begünstigender Verwaltungsakt erlassen, der (belastende) Nebenbestimmungen enthält, handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, der in Rechte
Betroffenen eingreift. (Rn.7) 2. Zur Rechtfertigung von Beschränkungen im Bereich
Glücksspielwesens sind empirische Untersuchungen oder wissenschaftliche Erkenntnisse nicht erforderlich. (Rn.38) 3. Das Verbot der Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Medien bei Übertragung
Sportereignisses im Rundfunk und Internet in der Embargozeit (6:00 Uhr bis 21:00 Uhr) ohne einen Zusatz, der auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot hinweist, in einer Nebenbestimmung zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis der Veranstaltung von Sportwetten ist unzulässig. (Rn.86) 4. Das generelle Verbot
Influencer-Marketing in einer Nebenbestimmung zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis der Veranstaltung von Sportwetten ist unzulässig. (Rn.90)
Senats zur Zulässigkeit von Nebenbestimmungen in glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für Online-Glücksspiel (Beschlüsse vom
Verwaltungsgerichts Halle -
Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6 Uhr und 21 Uhr nur zulässig ist, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot (hier Sportwetten) hinweist. Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 280/24 HAL) gegen die Nebenbestimmungen B 14 o und B 14 v in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 wird wiederhergestellt. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Die Kosten
Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin zu 5/6 und die Antragsgegnerin zu 1/6. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.000,00 € festgesetzt. Gründe Randnummer 1 A. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss
Verwaltungsgerichts Halle -
Beschlusses. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Bestimmungen B 14 a Satz 3, B 14 c, B 14 e Satz 1, B 14 e Satz 4, B 14 f, B 14 h, B 14 l, B 14 m bb, B 14 o, B 14 p, B 14 q, B 14 s, B 14 t Abs. 2, B 14 v und B 36 in dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2024 hat nur insoweit Erfolg, als die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen B 14 o und B 14 v und eines Teils der Nebenbestimmung B 14 m bb wiederherzustellen ist. Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Randnummer 3 I. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO hinsichtlich der angefochtenen Bestimmungen statthaft ist. Bei den von der Antragstellerin angefochtenen Regelungen handelt es sich um selbständig anfechtbare Nebenbestimmungen
Erlaubnisbescheides vom 21. Oktober 2024 (vgl. zu ähnlichen Bestimmungen: Beschluss
Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 8 bis 12). Randnummer 4 II. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist nicht aufgrund einer unzureichenden Begründung der Antragsgegnerin formell rechtswidrig (vgl. zur entsprechenden Begründung der Antragsgegnerin in einem anderen Verfahren: Beschluss
Senats vom 15. Juni 2023 a.a.O. Rn. 14 bis 23). Das Vorbringen der Antragstellerin rechtfertigt keine andere Bewertung. Der Einwand der Antragstellerin, die Begründung sei nicht einzelfallbezogen, weil sie lediglich phrasenhaft auf die Ziele
Glücksspielstaatsvertrags verweise, greift nicht durch. Auf diesen Einwand hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O., Rn. 18) ausgeführt, dass allein der Umstand, dass mit der Begründung eine Vielzahl von Fällen auch verschiedener Glücksspielformen erfasst werden können, nicht dazu führt, dass die jeweilige Begründung unzureichend ist, wenn - wie hier - glücksspieltypische Interessenlagen beschrieben werden. Gerade im Bereich der Gefahrenabwehr reicht es aus, wenn die besonderen Gründe, die sich aus der Begründung
zu vollziehenden Verwaltungsakts ergeben können, benannt werden und deutlich gemacht wird, dass sie ein solches Gewicht haben, das ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung zu belegen fähig ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Oktober 2016 - 4 B 852/16 - juris Rn. 5). Die Antragsgegnerin hat auch im vorliegenden (angefochtenen) Bescheid den Aspekt der Gefahrenabwehr angesprochen und auf die Zielsetzungen
Glücksspielstaatsvertrags, deren Sicherung die Nebenbestimmungen dienen sollen, Bezug genommen (vgl. hierzu Beschluss
Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 17). Soweit die Antragstellerin auf die gegenteilige Auffassung
Verwaltungsgerichts in den Verfahren 7 B 119/23 HAL, 7 B 129/23 und 7 B 222/23 verweist, nimmt der Senat Bezug auf seine Ausführungen in den jeweiligen Beschlüssen über die Beschwerde der Antragsgegnerin vom
Sofortvollzugs wurde in dem Bescheid auch hinsichtlich dieser Nebenbestimmung mit Aspekten der Gefahrenabwehr begründet. Das reicht aus, um die formellen Anforderungen
GO zu erfüllen. Entsprechendes gilt für die Erwägung der Antragstellerin zur Frage der ihres Erachtens fehlerhaften Gleichsetzung von Sportwetten mit virtuellen Automatenspielen und Online-Poker. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nimmt auf diese Spielarten keinen Bezug. Randnummer 5 III. Bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Ermessensentscheidung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Nebenbestimmungen das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, hinsichtlich der meisten der Nebenbestimmungen, allerdings nicht hinsichtlich der Nebenbestimmungen B 14 o und B 14 v (insgesamt) sowie B 14 m bb, soweit darin geregelt ist, dass bei dem dort beschriebenen gleichzeitigen Angebot (Automatenspiel, Online-Poker oder Online-Casinospiele) die Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln bei Übertragungen
Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr nur zulässig ist, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot (hier Sportwetten) hinweist. Randnummer 6 1. Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen ist nach der im Verfahren
vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wie folgt zu beurteilen: Randnummer 7 a) Entgegen der Auffassung
Verwaltungsgerichts ist der Bescheid im Hinblick auf die angefochtenen Nebenbestimmungen nicht
halb rechtswidrig, weil die Antragstellerin vor deren Erlass nicht angehört wurde. Randnummer 8 aa) Ein Anhörungserfordernis folgt nicht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG. Die Antragsgegnerin wendet gegen die erstinstanzliche Entscheidung mit Erfolg ein, dass eine Anhörung nicht erforderlich war, weil die Voraussetzungen
VfG nicht erfüllt sind. Randnummer 9 Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG ist eine Anhörung vor Erlass eines Verwaltungsaktes vorgeschrieben, wenn dieser Verwaltungsakt in Rechte eines Beteiligten eingreift. Der zu erlassende Verwaltungsakt muss also in die bisherige Rechtsstellung eines Beteiligten eingreifen („Eingriffsverwaltung“). Dies ist der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung
Beteiligten zu seinem Nachteil verändert, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird. Dies zeigt sich in der Umwandlung eines status quo in einen status quo minus (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 - 3 C 46.81 - juris Rn. 35). Verwaltungsakte, die erst mit ihrem Erlass eine Rechtsposition begründen, sind vom Anwendungsbereich
VfG hingegen nicht erfasst (vgl. BT-Drucks. 7/910, S. 51; BVerwG, Urteil vom
Betroffenen eingreift, weil der status quo nicht zu Lasten
Betroffenen verändert wird. So verhält es sich auch im vorliegenden Fall: Die Antragstellerin war bis zum Erlass der glücksspielrechtlichen Erlaubnis vom 21. Oktober 2024 nicht berechtigt, öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten zu veranstalten ( § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ). Mit der Erteilung der Erlaubnis wurde die Rechtsstellung der Antragstellerin verbessert, weil ihr nunmehr in einem - wenn auch durch Nebenbestimmungen begrenzten Umfang - die Veranstaltung der fraglichen Glücksspiele gestattet wird. Die mit der Erlaubnis begründete Rechtsstellung wird durch die Nebenbestimmungen nicht geändert, weil die Erlaubnis niemals ohne diese bestand. Die Antragstellerin hatte keine Erlaubnis, mit der ihr die Veranstaltung von Sportwetten ohne jede Beschränkung gewährt wurde. Die gegenteilige Argumentation der Antragstellerin, die meint, die ihr in Abschnitt A
Bescheides vom 21. Oktober 2024 gewährte Rechtsstellung, also die Rechtsstellung aus der Hauptregelung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis, werde „nachträglich“ in Abschnitt B eingeschränkt, ist verfehlt. Denn auch wenn üblicherweise erst der erste Teil und dann der zweite Teil eines Bescheides gelesen wird, tritt die Wirksamkeit der Regelungen
Bescheides gleichzeitig - mit
sen Bekanntgabe bzw. Zustellung - ein (vgl. § 43 VwVfG). Vor diesem Hintergrund kommt es auf die von der Antragstellerin behaupteten „wesentlichen Unterschied zu dem Sachverhalt in dem vom OVG Rheinland-Pfalz entschiedenen Fall“ nicht an. Abgesehen davon erscheint die Darstellung der Antragstellerin, dass es in diesem Fall „offenbar“ keine Aufteilung hinsichtlich der Erlaubniserteilung und
Erlasses von Nebenbestimmungen in verschiedene Abschnitte gegeben habe, nicht nachvollziehbar. Im Tatbestand
fraglichen Urteils (a.a.O. Rn. 3) heißt es: Randnummer 11 „Mit Bescheid vom
Erlasses eines begünstigenden Verwaltungsakts, der Nebenbestimmungen enthält, ist nicht mit dem Fall der Rücknahme,
Widerrufs oder auch
nachträglichen Erlasses von Nebenbestimmungen vergleichbar. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass ein Eingriff i.S.
VfG insbesondere dann vorliegt, wenn durch den Verwaltungsakt ein früherer, den Beteiligten begünstigender Verwaltungsakt für nichtig erklärt, zurückgenommen oder widerrufen oder sonst zum Nachteil
Beteiligten verändert wird (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 a.a.O. Rn. 35). In diesen Fällen wird die mit dem Verwaltungsakt gewährte Begünstigung nachträglich ganz oder teilweise aufgehoben, also in die Rechtsposition
Betroffenen („status quo“) eingriffen. Der Annahme
Verwaltungsgerichts, aus der Verwendung
Begriffs „insbesondere“ werde deutlich, dass es nicht zwingend erforderlich sei, dass der begünstigende Verwaltungsakt zeitlich vor der nachträglichen Veränderung liegen müsse, folgt der Senat nicht. Der Begriff „insbesondere“ bezieht sich auf die folgenden Fallgruppen und stellt klar, dass die Aufzählung nicht abschließend sein soll. Es kommt aber nicht zum Ausdruck, dass auch unmittelbar mit der Begünstigung verbundene Einschränkungen als nachteilige Veränderung der Rechtsposition und damit als Eingriff anzusehen sein sollen. Randnummer 14 Auch aus der Ausnahmevorschrift
VfG kann nicht darauf geschlossen werden, dass entgegen dem klaren Wortlaut
VfG auch bei allen Verwaltungsakten, die erst auf Antrag erlassen werden, grundsätzlich ein Anhörungserfordernis bestehen soll (a.A. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 28 Rn. 27). Der Begriff „Antrag“ soll nicht zum Ausdruck bringen, dass in Antragsverfahren grundsätzlich eine Anhörungspflicht besteht. Vielmehr wurde - wie ausgeführt - bereits im Gesetzgebungsverfahren die Auffassung vertreten, dass kein Anhörungserfordernis besteht, „wenn die Entscheidung erst eine Rechtsposition gewähren soll“, obwohl der damalige Gesetzentwurf eine Ausnahme von der Anhörungspflicht vorsah, wenn ein Antrag eines Beteiligten abgelehnt wird, ohne dass die Behörde von den tatsächlichen Angaben
Beteiligten zu
sen Ungunsten abweichen will. Der Ausnahmevorschrift
VfG verbleiben auch im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal „Antrag“ Anwendungsbereiche, insbesondere in den Fällen, in denen nachträglich ein auf Antrag erlassener und damit die Rechtsposition begründender Verwaltungsakt widerrufen, zurückgenommen oder eingeschränkt werden soll (vgl. OVG RhPf, a.a.O. Rn. 79). Randnummer 15 Aus der Argumentation
Verwaltungsgerichts und der Antragstellerin, dass auf die in der erteilten Erlaubnis erfolgte Begünstigung ein Rechtsanspruch bestanden habe und der Beschränkung dieses Anspruchs Eingriffscharakter zukomme, folgt ebenfalls keine Anhörungspflicht. Dabei kann dahinstehen, ob es sich - wofür viel spricht - bei der Erteilung einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag um eine gebundene Entscheidung handelt. Für das von der Antragstellerin veranstaltete Glücksspiel besteht jedenfalls ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Die Antragstellerin hat ohne die Erlaubnis kein Recht darauf, das fragliche Glücksspiel zu veranstalten. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass ein Recht mit einem Antrag geltend gemacht wird. Allein die Antragstellung begründet kein Recht auf die Veranstaltung von Glücksspiel, in das durch Nebenbestimmungen eingegriffen werden könnte. Ein Eingriff in ein Recht liegt auch nicht
halb vor, weil die Antragstellerin nach den maßgeblichen Regelungen
Glücksspielstaatsvertrags einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis hatte. Nebenbestimmungen sind Regelungen, mit denen die Hauptregelung eines Verwaltungsakts ergänzt oder eingeschränkt wird (vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: 6. EL November 2024, § 36 Rn. 20). Sie sind auf die Hauptregelung dermaßen bezogen, dass ihre Wirksamkeit von derjenigen der Hauptregelung abhängig ist, sie also im Sinne einer strengen Akzessorietät mit ihr stehen und fallen (Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 8). Aus diesem engen Zusammenhang mit der Hauptregelung ergibt sich, dass Anknüpfungspunkt für die in den Nebenbestimmungen geregelten Einschränkungen nicht der Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, sondern die Erlaubnis selbst ist. Die Nebenbestimmung schränkt also rechtlich das durch die Hauptregelung gewährte Recht ein, nicht bereits den Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Sähe man dies anders, hinge das Anhörungserfordernis davon ab, ob tatsächlich ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis besteht, also ob die Voraussetzungen hierfür materiell-rechtlich erfüllt sind. Dies wäre mit dem Zweck
Anhörungsverfahrens, das dazu dienen soll, den Sachverhalt im Hinblick auf materiell-rechtlichen Voraussetzungen der fraglichen Rechtsnorm zu klären, nicht zu vereinbaren. Dagegen ist auch nicht einzuwenden, dass die Frage der Erlaubnisvoraussetzungen vorab und unabhängig von Nebenbestimmungen geklärt werden kann, da es bei Nebenbestimmungen gerade darum gehen kann, sicherzustellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Hauptregelung erfüllt werden (vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG). Randnummer 16 Es liegt auch kein Wertungswiderspruch darin, dass nach dem hier vertretenen Verständnis
VfG keine Anhörungspflicht besteht, wenn die Nebenbestimmung mit der Hauptregelung verbunden wird, während eine Anhörung durchgeführt werden muss, wenn Nebenbestimmungen nachträglich erlassen werden. Der Unterschied liegt darin, dass mit dem Erlass eines Verhaltungsakts ohne die fraglichen Nebenbestimmungen bereits eine Rechtsposition begründet wurde, die durch einen späteren Erlass von Nebenbestimmungen nachträglich eingeschränkt würde. Die nachträgliche Beifügung einer Nebenbestimmung ist ein eigenständiger und stets gesondert anfechtbarer Verwaltungsakt (Störmer, in: Fehling/Kastner/Störmer, a.a.O. § 36 Rn. 41), für den das Anhörungserfordernis gilt. Der Betroffene ist in diesem Fall Inhaber eines wirksamen begünstigenden Verwaltungsakts und kann - wenn die Behörde generell auf Nebenbestimmungen oder auf bestimmte Nebenbestimmungen verzichtet hat - in der Regel nicht davon ausgehen, dass seine Rechtsposition nachträglich zu seinen Lasten verändert wird. Er wird sich darauf einstellen, dass er von der Hauptregelung in dem zugelassenen Umfang unbeschränkt Gebrauch machen kann. Demgegenüber kann derjenige, der einen Antrag auf den Erlass eines Verwaltungsakts gestellt hat, nicht ohne weiteres damit rechnen, dass die begehrte Regelung unbeschränkt gewährt wird, insbesondere dann nicht, wenn - wie hier nach Maßstabe der §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 - eine gesetzliche Verpflichtung zum Erlass von Nebenbestimmungen besteht. Randnummer 17 Dementsprechend hat derjenige, der einen Antrag gestellt hat, anders als im Fall der Eingriffsverwaltung, auch die Gelegenheit, im eigenen Antrag als Voraussetzung für den begehrten Erlaubnisbescheid alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen selbst vorzutragen und auch seine Rechtsauffassungen bereits zu äußern (vgl. OVG RhPf, Urteil vom 29. April 2025, a.a.O. juris Rn. 78). Damit ist dem rechtsstaatlichen Anhörungsgebot Genüge getan (vgl. Schwarz, a.a.O.). Dagegen ist auch nicht einzuwenden, dass dem Antragsteller der Inhalt der fraglichen Nebenbestimmungen vorab nicht bekannt ist. Denn der jeweilige Antragsteller kann selbst beurteilen, auf welche Art und Weise er die mit der Hauptregelung zu gestattenden Maßnahmen durchführen will, und dementsprechend bereits im Antragsverfahren darauf hinwirken, insoweit einschränkende Regelungen abzuwehren. Das wird auch im vorliegenden Fall deutlich. Die Antragstellerin wird sich über die Art und Weise der geplanten Werbung im Klaren gewesen sein, auch im Hinblick etwa auf den Einsatz von Steamern, Influencern und Affiliates. Ebenso wird sie bereits in der Zeit der Antragstellung den Einsatz von Boni und Rabatten beabsichtigt haben. Hierzu hätte sie bereits im Antragsverfahren Stellung nehmen können. Die Möglichkeit der Äußerung war auch nicht dadurch eingeschränkt, dass für den Antrag ein Formular vorgesehen war. Selbstverständlich konnte die Antragstellerin auch außerhalb dieses Formulars Angaben machen. Das Formular musste die Antragstellerin nicht zu der Annahme verleiten, dass Erklärungen außerhalb
Formulars von der Antragsgegnerin ignoriert werden. Hiervon ist offensichtlich auch die Antragstellerin nicht ausgegangen. Während
gesamten Erlaubnisverfahrens, in das auch die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin eingebunden waren, erfolgte ein reger Schriftwechsel ohne Verwendung von Formularen. Dabei hatte die Antragsgegnerin im Übrigen bereits u.a. auf die Beschränkungen von Boni und Rabatten sowie auf die Unzulässigkeit von Influencer-Werbung hingewiesen (Schreiben vom 19. Juni 2023). Auf die Frage, ob es in der Zeit
Antragsverfahrens veröffentlichte „Muster-Nebenbestimmungen“ gab, wie es jetzt auf der Internetseite der Antragsgegnerin der Fall ist („Downloadbereich für Glücksspielanbieter“, „Musternebenbestimmungen zur Werbung für Sportwetten“, https://www.gluecksspiel-behoerde.de/images/pdf/Musternebenbestimmungen%20Sportwetten.pdf, abgerufen am 18. Juli 2025), kommt es daher nicht an. Randnummer 18 bb) Auch unionsrechtlich bestand keine Pflicht, die Antragstellerin im Hinblick auf die Nebenbestimmungen vor Erlass
Bescheides vom 21. Oktober 2024 anzuhören. Nach der Rechtsprechung
Europäischen Gerichtshofs ist die Wahrung rechtlichen Gehörs ein allgemeiner Grundsatz
Unionsrechts. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist Bestandteil
Unionsgrundrechts auf ein faires Verfahren (vgl. Nowak, in: Heselhaus, Handbuch der Europäischen Grundrechte, 2. Aufl. 2020, § 57 Rn. 36). Der Rechtsgrundsatz eines fairen Verfahrens fußt als allgemeiner Grundsatz
Unionsrechts auf den Grundrechten, die sich auch aus der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und insbesondere ihrem Art. 6 ergeben (EuG, Urteil vom
Rechts auf eine gute Verwaltung das Recht jeder Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird. Der unionsrechtliche Grundsatz
rechtlichen Gehörs ist anwendbar, wann immer die Verwaltung beabsichtigt, gegenüber einer Person eine sie beschwerende Maßnahme zu erlassen. Nach diesem Grundsatz müssen die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den Gesichtspunkten, auf die sich die Verwaltung zu stützen beabsichtigt, sachdienlich vorzutragen. Diese Verpflichtung besteht für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten, wenn sie Maßnahmen treffen, die in den Anwendungsbereich
Unionsrechts fallen, auch dann, wenn die anwendbaren Unionsvorschriften ein solches Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorsehen (vgl. EuGH, Urteil vom
2 Buchst. b GRCh zu verstehen ist und dementsprechend nicht die Verpflichtung zu einer vorherigen Anhörung begründet. Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist in erster Linie - auch wenn sie mit Nebenbestimmungen verbunden ist - eine begünstigende Maßnahme. Aus den Hinweisen
Verwaltungsgerichts darauf, dass auch Realakte von der Anhörungspflicht umfasst seien, und der Europäische Gerichtshof im Ausländerrecht entschieden habe, dass der Betroffene im Rahmen
Verfahrens über seinen Antrag auf einen Aufenthaltstitel oder gegebenenfalls zur Rechtswidrigkeit seines Aufenthalts rechtswirksam anzuhören sei (EuGH, Urteil vom
StV 2021 bzw. § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 zu messen. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Hiernach sind Werberegulierungen insbesondere dann geboten, wenn sie die Ziele
Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherstellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen
StV 2021 nicht zuwiderlaufen. Randnummer 22 bb) Die Erwägungen der Antragstellerin, mit denen sie sich allgemein gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen wendet, greifen nicht durch. Randnummer 23
Senats vom 19. Dezember 2023 - 3 M 87/23 - juris Rn. 16 ). Bei den angefochtenen Nebenbestimmungen handelt es sich um Einschränkungen der Werbung hinsichtlich der Zeit (Dauerwerbesendungen [B 14 f]; Dachmarkenwerbung innerhalb der Embargo-Zeit [B 14 l]), Medium (Beschränkungen bei öffentlichen Filmveranstaltungen [B 14 v] und bei Rich-Media-Formaten [B 14 q]) sowie Art und Umfang (Verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen [B 14 a Satz 3], Werbung, die Zeitdruck vermittelt [B 14 c], Werbung für Boni und Rabatte [B 14 e Satz 1], Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Sportwetten [B 14 h], Dachmarkenwerbung [B 14 l], Werbung für gleichzeitiges Angebot mehrerer Spielarten [B 14 m bb], Influencer-Marketing [B 14 o], Kooperation mit Streamern [B 14 p], Einsatz von Triggern [B 14 q], Affiliate-Werbung [B 14 s und t], Filmveranstaltungen, die für Minderjährige zugänglich sind [B14 v]). Ein „Totalverbot“ oder „absolutes Verbot“ liegt nicht vor. Werbung ist nicht generell verboten, sondern bis auf die in den Nebenbestimmungen geregelten Ausnahmen erlaubt. Es handelt sich auch nicht um ein „verdecktes“ Werbeverbot, das der Antragstellerin keinerlei oder de facto keinerlei Werbemöglichkeiten mehr bietet. Werbung ist im Wesentlichen ohne zeitliche Beschränkung in diversen verbreiteten Medien (z.B. Fernsehen, Radio, Internet, Zeitungen und Zeitschriften) erlaubt, soweit sie sich an den durch die Nebenbestimmungen vorgegebenen Rahmen hält. Auch Affiliate-Werbung ist zulässig, soweit der Affiliate ausschließlich für lizensierte Veranstalter wirbt. Randnummer 24
StV 2021 und aus dem Umstand, dass diese Regelungen nicht durch Begriffe wie „insbesondere“ oder „unter anderem“ als Regelbeispiele formuliert sind (vgl. auch Ruttig, in: Dietlein/Ruttig, GlüStV, 3. Aufl. 2022, § 5 Rn. 35). Von einer abschließenden Regelung gehen auch die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag nicht aus. Dort heißt es: Randnummer 25 „Für erlaubte Anbieter sind in der glücksspielrechtlichen Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung aufzunehmen. Diese Bestimmungen können sämtliche Bereiche der Werbung betreffen und für einzelne Glücksspiele, Werbeformen und -mittel auch Verbote zur Einhaltung der Ziele
Welche Maßnahmen im Einzelnen vorgesehen werden, liegt im Ermessen der zuständigen Erlaubnisbehörde. Insbesondere, aber nicht abschließend, sind Bestimmungen zur Werbung im Fernsehen und Internet sowie zur Erforderlichkeit und zur Ausgestaltung von Pflichthinweisen aufzunehmen.“ Randnummer 26 Den Vorschriften
Glücksspielstaatsvertrags ist nicht zu entnehmen, dass der Begriff der „Ausgestaltung“ nur die in den folgenden Regelungen genannten Beschränkungen umfassen soll. Eine Formulierung, die auf ein solches Verständnis der Regelung hindeutet (etwa: „zur Ausgestaltung nach Maßgabe der folgenden Vorschriften“) gibt es nicht. Gegen ein enges Verständnis
Begriffs „Ausgestaltung“ spricht auch, dass § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 die Vereinbarkeit der Werbung mit den Zielen
StV 2021 verlangt. Sowohl nach der Gesetzessystematik als auch nach Sinn und Zweck der Regelung gibt es keinen Grund für die Annahme, dass die Vorgabe
StV 2021 nicht durch Nebenbestimmungen i.S.
StV 2021 gesichert werden darf. Eine abschließende Regelung, die Nebenbestimmungen der vorliegenden Art ausschlösse, läge demnach nur dann vor, wenn Werbung für öffentliches Glücksspiel nur nach Maßgabe der in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 näher und detaillierter beschriebenen Vorgaben durch Nebenbestimmungen beschränkt werden dürfte. Dafür geben jedoch weder der Wortlaut, noch die Gesetzessystematik oder Sinn und Zweck der Regelung etwas her. Für eine „Ausgestaltung“ bliebe auch wenig Raum, da die Beschränkungen in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 im Wesentlichen so detailliert beschrieben sind, dass es nicht zwingend ausdrücklicher Regelungen durch Nebenbestimmungen bedarf. Randnummer 27
StV 2021 für zu unbestimmt hält, um eine taugliche Rechtsgrundlage darzustellen, nimmt der Senat auf folgende Ausführungen in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (- 3 M 14/23 - juris Rn. 29 ) Bezug: Randnummer 28 „Der generelle Einwand der Antragstellerin, die Ziele
Glücksspielstaatsvertrags seien zu unbestimmt, um eine taugliche Rechtsgrundlage darzustellen, überzeugt nicht. Dem in Bezug genommenem Aufsatz von Prof. Dr. Rudolf Streinz in der NVwZ-Extra 1-2/2022 (wohl: NVwZ-Extra 3/2022, S. 1-3) lässt sich diese Aussage nicht entnehmen. Insbesondere werden in der Problemstellung (I.) nicht - wie die Antragstellerin vorgibt - entsprechende Ausführungen gemacht. Unter Ziffer II.
Aufsatzes wird am Ende lediglich ausgeführt, dass die Erteilung einer Erlaubnis von objektiven, vorhersehbaren und nichtdiskriminierenden Kriterien abhängen müsse und die Versagungsgründe nicht zu unbestimmt seien dürften, wie dies bei einer generellen Verweisung auf § 1 GlüStV 2021 der Fall sei. Die Versagung der Erlaubnis als solche steht vorliegend schon nicht im Streit.“ Randnummer 29
Senats vom 30. Juni 2022 - 3 K 55/20 - juris Rn. 67 ). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Glücksspielstaatsvertrag - wie bereits ausgeführt - diverse Vorgaben enthält, an denen sich Nebenbestimmungen zur Beschränkung von Werbung zu orientieren haben (vgl. §§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 , 4c Abs. 2 , 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV 2021 ). Zudem handelt es sich bei den fraglichen Nebenbestimmungen um Regelungen zur Berufsausübung, mit denen der Antragstellerin die Werbung für das von ihr betriebene Glücksspiel nicht umfassend untersagt wird. Die Bestimmungen verbieten vielmehr lediglich bestimmte Arten und Formen von Werbung (so bereits Beschluss
Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 32).“ Randnummer 31 Es gibt keinen Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Randnummer 32
Paradigmenwechsels im Glücksspielstaatsvertrag 2021 unverhältnismäßig, ist nicht zu folgen. Die Antragstellerin verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass die frühere Formulierung in § 5 Abs. 1 GlüStV a.F., Art und Umfang der Werbung sei „an den Zielen
auszurichten“ durch die Formulierung, Art und Umfang der Werbung dürfe „den Zielen
Es trifft war zu, dass sich aus der früheren Fassung
Glücksspielstaatsvertrags strengere Anforderungen an die Zulässigkeit der Werbung ergeben, was sich - worauf die Antragstellerin hinweist - im Vergleich zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 auch aus der Beschränkung der Werbung „auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit
Glücksspiels“ ergibt. Mit der Veränderung
Wortlauts
StV sind jedoch insoweit keine Änderungen verbunden, als dass eine Werbemaßnahme rechtswidrig ist, wenn sie den Zielen
StV zuwiderläuft (vgl. Ruttig, a.a.O. § 5 Rn. 35). Insoweit besteht kein Widerspruch zur These der Antragstellerin, dass jedwede Werbung, die in § 5 Abs. 2 bis 6 GlüStV 2021 nicht ausdrücklich verboten ist, grundsätzlich erlaubt ist. Es bedarf einer Prüfung im Einzelfall, ob die jeweiligen Nebenbestimmungen geboten sind, um sicherzustellen, dass die Werbung mit den Zielen
StV 2021 vereinbar ist. Für eine pauschale Unzulässigkeit von Werbeverboten und Werbebeschränkungen für öffentliches Glücksspiel, die nicht ausdrücklich in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 geregelt sind, geben die Neuregelungen
Glücksspielstaatsvertrags - auch wenn man sie unter Bezugnahme auf die Formulierung in dem Beschluss
Verwaltungsgerichts Hamburg vom
Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom
Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom
Europäischen Gerichtshofs vom
Erlaubnisinhabers bereits positiv beurteilt worden sei, rechtfertigt nicht die Annahme, dass Werbebeschränkungen der vorliegenden Art pauschal unzulässig sind. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 lässt Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel ausdrücklich zu, ungeachtet
Umstands, dass der Erlass von Nebenbestimmungen die Erteilung einer Erlaubnis und eine damit verbundene positive Entscheidung über die Zuverlässigkeit
Veranstalters voraussetzt. Es ist nicht davon auszugehen, dass der Glücksspielveranstalter etwa die Frage, ob eine beabsichtigte Werbung mit den Zielen
StV 2021 vereinbar ist, stets richtig beurteilt, selbst wenn er die Voraussetzungen für die Zuverlässigkeit nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 GlüStV 2021 erfüllt. Das vorliegende Verfahren wie auch diverse Verfahren in der Vergangenheit belegen, dass die Glücksspielbehörde und die jeweiligen Veranstalter hierüber oft unterschiedliche Vorstellungen haben. Im Hinblick auf die von Glücksspielen der vorliegenden Art ausgehenden Gefahren kann die Beurteilung nicht allein dem Veranstalter überlassen bleiben, vielmehr bedarf es der Präzisierung durch Nebenbestimmungen. Randnummer 35
Kanalisierungsziels
Glücksspielstaatsvertrags unabdingbar seien, ist zwar zutreffend, lässt sich aber ebenfalls nicht pauschal den vorliegenden Nebenbestimmungen entgegenhalten. Wie bereits ausgeführt, begründen die fraglichen Nebenbestimmungen kein „Totalverbot“; auch unter Berücksichtigung der auferlegten Werbebeschränkungen bleibt noch Raum für Werbung. Die Frage der Zulässigkeit der Nebenbestimmungen lässt sich nicht pauschal beantworten. Vielmehr bedarf es, wie ebenfalls ausgeführt, einer Prüfung im Einzelfall, ob die jeweiligen Nebenbestimmungen geboten sind, um sicherzustellen, dass die Werbung mit den Zielen
StV 2021 vereinbar ist. Dazu gehört auch die Vereinbarkeit mit dem Ziel der Kanalisierung nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021. Im Hinblick auf die Ausführungen der Antragstellerin, dass das Kanalisierungsziel dem Gesundheitsschutz nicht untergeordnet werden dürfe, sondern - wie die Antragstellerin mit der Formulierung „ganz im Gegenteil“ zum Ausdruck bringt - das Ziel der Kanalisierung vorrangig sei, ist darauf hinzuweisen, dass die Ziele
Glücksspielstaatsvertrags gleichrangig sind ( § 1 Satz 1 GlüStV 2021 ). Im Übrigen ist Kanalisierung kein Selbstzweck. Das Ziel, Spieler auf legale und gesicherte Angebote zu lenken, ist ein Mittel zur Suchtprävention. Spieler sollen vor dem gefährlicheren Spiel auf dem Schwarzmarkt geschützt werden. Die Ziele
Gesundheitsschutzes und der Kanalisierung sind also kein Gegensatz. Die Kanalisierungswirkung, die auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht (im Schwarzmarkt) dient, findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern (Beschluss
Senats vom 19. Dezember 2023, a.a.O. juris Rn. 32). Randnummer 36
Europäischen Gerichtshofs die Behörde im Rahmen eines Gerichtsverfahrens empirische Untersuchungen zur Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der von ihr erlassenen Regelungen vorlegen müsse, in dieser Allgemeinheit nicht. Nach summarischer Prüfung liegen den Regelungen
Glücksspielstaatsvertrags 2021 - wie die Erläuterungen zu diesem zeigen - eine Vielzahl empirischer Untersuchungen zugrunde. Zudem war Gegenstand der in Bezug genommenen Entscheidungen
Europäischen Gerichtshofs der Jahre 2010 bis 2018 nicht der GlüStV 2021 (so bereits Beschluss
Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 33).“ Randnummer 38 Den von der Antragstellerin zitierten Entscheidungen
Europäischen Gerichtshofs lässt sich nicht entnehmen, dass Beschränkungen der Werbung für Glücksspiele nur dann dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen, wenn durch empirische Untersuchungen belegt ist, dass die fraglichen Maßnahmen geeignet und erforderlich sind, die Gefahr der Spielsucht zu bekämpfen. Randnummer 39 Nach der Rechtsprechung
Europäischen Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich bei einer Ermessensentscheidung für eine Beschränkung
Angebots an Glücksspielen zu vergewissern, dass die Maßnahme tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - juris Rn. 65 und 85). Ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung
freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lässt, muss dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände vorlegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom
Erlasses der betreffenden Regelung beschränken, sondern hat dabei auch die Entwicklung der Umstände nach dem Erlass der fraglichen Regelung zu berücksichtigen (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 - C-464/15 - juris 30 ff.). Aus dieser Rechtsprechung lässt sich - wie der Europäische Gerichtshof ausdrücklich klargestellt hat - nicht ableiten, dass einem Mitgliedstaat nur
halb die Möglichkeit genommen wäre, zu belegen, dass eine innerstaatliche restriktive Maßnahme diesen Anforderungen genügt, weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen (EuGH, Urteil vom
freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lasse, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden habe, alle Umstände vorlegen müsse, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern könne, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 a.a.O. Rn. 71). Nirgends fordert der Europäische Gerichtshof zur Rechtfertigung von Beschränkungen im Bereich
Glücksspielwesens „empirische Untersuchungen“ oder wissenschaftliche Erkenntnisse (so auch OVG NRW, Urteil vom
Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass die Glücksspielregulierung zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen und in denen diese in Ermangelung einer Harmonisierung durch die Union bei der Bestimmung
ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus
Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen verfügen (vgl. EuGH, Urteil vom 08. September 2016 - C-225/15 - juris Rn. 39). Vor diesem Hintergrund ist nichts dafür ersichtlich, dass im Hinblick auf die Beurteilung der tatsächlichen Grundlagen für die Annahme der Verhältnismäßigkeit einer Regelung im Bereich der Gefahrenabwehr unionsrechtlich strengere Maßstäbe gelten, als sie in der verfassungsrechtlichen nationalen Rechtsprechung allgemein anerkannt sind. Danach liegt es im Einschätzungsspielraum
Gesetzgebers, bei einer nicht eindeutig geklärten und auch nicht ohne Weiteres aufklärbaren Sachlage seinen Entscheidungen über zu ergreifende Maßnahmen eine Gefährdungsprognose zugrunde zu legen, solange er sich dabei nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt. Dieser Prognosespielraum ist erst dann überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die vorgenommene Maßnahme abgeben können (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66 m.w.N.; vgl. auch Urteil
Senats vom
Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom
StV 2021 , weil sie geboten ist, um die Ziele
Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen
StV 2021 nicht zuwiderlaufen (Satz 1). Die Werbung darf nicht übermäßig sein (Satz 2). Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken (EuGH, Urteil vom
Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen (BVerwG, Urteil vom
Europäischen Gerichtshofs und
Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich darauf abgehoben, dass es u.a. unzulässig ist, die Anziehungskraft
(Glücks-)Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, da dies das Übermaßverbot verletzt und nicht erforderlich ist, um dem Kanalisierungsgebot gerecht zu werden. Vielmehr werden durch Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, auch Unentschlossene angereizt und zur Teilnahme motiviert. Dies gilt es auszuschließen. Ob ein ‚verführerisches Inaussichtstellen von Gewinnen‘ vorliegt, hängt vom jeweiligen Einzelfall ab und unterliegt - im Rahmen der Prüfung
unbestimmten Rechtsbegriffs in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 (‚Werbung darf nicht übermäßig sein‘) - der vollständigen gerichtlichen Kontrolle. Für ein behördliches Ermessen besteht kein Raum. Der Senat folgt der Einschätzung der Antragstellerin nicht, dass § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021 , wonach bei der Werbung für einzelne Glücksspiele besondere Merkmale
jeweiligen Glücksspiels hervorgehoben werden dürfen, eher dafür spreche, dass nach dem Willen
Gesetzgebers Gewinne bei virtuellen Automatenspielen besonders hervorgehoben werden dürften. Eine bloße Hervorhebung der Art und Weise der Gewinnerzielung bei virtuellen Automatenspielen ist nicht mit dem verführerischen Inaussichtstellens eines Gewinns gleichzusetzen. Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerin meint, im Glücksspielstaatsvertrag 2021 sei abschließend die Darstellung von Gewinnen in Werbung dahingehend geregelt, dass Ergebnisse von Glücksspielen nicht als beeinflussbar und/oder als Lösung finanzieller Probleme (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 6 GlüStV 2021 ) dargestellt werden dürfen. Dies greift zu kurz und berücksichtigt insbesondere - wie dargestellt - das Übermaßverbot nur unzureichend. Randnummer 46 Der in diesem Zusammenhang geführte Einwand der Antragstellerin, wonach die beiden vorzitierten Entscheidungen
Bundesverwaltungsgerichts und Europäischen Gerichtshofs (a.a.O.) nicht zu lizensierten privaten Glücksspielanbietern, sondern zu den staatlichen Monopolangeboten ergangen und
halb nicht anzuwenden seien, greift nicht durch. Die Antragstellerin zeigt schon nicht auf, weshalb die Rechtsprechung zu Werberegulierungen bei staatlichen Monopolangeboten nicht auf lizensierte private Glücksspielanbieter übertragen werden kann.
sen ungeachtet richten sich die im Glücksspielstaatsvertrag 2021 getroffenen Bestimmungen
Randnummer 47 Soweit die Antragstellerin daneben geltend macht, dass gerade für Staatslotterien nicht die gleichen Vorgaben gelten würden und auf zwei Screenshots der Seite http://www.eurojackpot.de/ vom
sen ungeachtet wird die in Bezug genommene Internetseite von der W. Lotterie GmbH & Co. OHG verantwortet. Hierbei handelt es sich um einen in der Bundesrepublik Deutschland staatlich lizenzierten Glücksspielanbieter (vgl. Whitelist gemäß § 9 Abs. 8 GlüStV 2021), der öffentliche Glücksspiele aufgrund
Glücksspielstaatsvertrags 2021 und
Ausführungsgesetzes in Nordrhein-Westfalen in der jeweils geltenden Fassung auf der Grundlage der hierzu vom Ministerium
Innern
Landes Nordrhein-Westfalen - und nicht etwa von der Antragsgegnerin - erteilten Genehmigung in der jeweils geltenden Fassung veranstaltet (vgl. https://www.eurojackpot.de/impressum). Randnummer 48 Überdies wird die angefochtene Werberegulierung nicht durch die Werbung für staatlich angebotene Glücksspiele in anderen Bereichen konterkariert. Staatliche Glücksspielangebote - wie Eurojackpot - weisen ein deutlich niedrigeres Gefährdungspotential als virtuelle Automatenspiele auf (vgl. Glücksspiel-Survey 2021, https://www.isd-hamburg.de/wp-content/uploads/2022/03/Gluecksspiel-Survey_2021.pdf, Seite 19). Soweit in der Rechtsprechung ausgeführt wurde, dass die Werbung für das staatliche Lottomonopol wegen systematischer Missachtung der Grenzen zulässiger Werbung zur Inkohärenz führte (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10/12 -, juris), ist dies auf die vorliegende Konstellation bereits
halb nicht ohne weiteres übertragbar, weil sich die Rechtsprechung auf das seinerzeit noch bestehende staatliche Glücksspielmonopol bezogen hat und nunmehr in bestimmten Grenzen auch virtuelle Automatenspiele und andere vormals verbotene Glücksspielarten erlaubt sind.“ Randnummer 49 Daran hält der Senat fest. Die Ausführungen sind auf die Veranstaltung von Sportwetten übertragbar, weil auch diese Glücksspielart ein hohes Gefährdungspotential aufweist. Randnummer 50 Die von der Antragstellerin erwähnte Rechtsprechung
Bundesverwaltungsgerichts sowie
Europäischen Gerichtshofs, auf die in der Entscheidung
Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen wird, lässt sich - auch wenn sie sich auf Werbung für Glücksspiel von Inhabern staatlicher Monopole bezieht - jedenfalls entnehmen, dass das verführerische Inaussichtstellen bedeutender Gewinne als ein Mittel angesehen wird, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden (vgl. EuGH, Urteil vom
Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter
Landes Nordrhein-Westfalen (https://www.mags.nrw/system/files/media/document/file/nrw_bericht_konsum_von_gluecksspielen.pdf) darauf hingewiesen, dass Werbung verstärkt spielanreizende Wirkung insbesondere auf vulnerable Personen wie Minderjährige, Suchtgefährdete und Spielsüchtige hat und zugleich zu Fehlvorstellungen über die Beeinflussbarkeit
Spielergebnisses führen kann. Laut der Studie ist aus der Disziplin der Werbepsychologie bekannt, dass ein wichtiger Faktor für den Einfluss auf die Einstellung von Konsumentinnen und Konsumenten zum Produkt in der Erzeugung positiver Gefühle zu sehen ist. Emotionale Werbung scheine die Nutzungsintention für das beworbene Produkt über das Prinzip der „emotionalen Konditionierung“ zu begünstigen (S. 16). Vor diesem Hintergrund besteht eine hinreichende Grundlage für die Annahme, dass Werbung, die „verführerisch“ Gewinne in Aussicht stellt und damit gezielt an Emotionen anknüpft, problematisches Glücksspielverhalten begünstigt. Randnummer 51
Spielbeginns in Verbindung mit der Bewerbung
Wettangebots am Tag der Spielabgabe verbietet, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Randnummer 52 Die Nebenbestimmung ist geboten, um die Einhaltung der Ziele
Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 unter Spielerschutzgesichtspunkten sicherzustellen. Sie zielt darauf ab, spontane und unüberdachte Entschlüsse zur Spielteilnahme zu verhindern, die auf einem durch glücksspielbezogene Reize ausgelösten, nicht willensgesteuerten Impuls beruhen (vgl. VG Minden, Urteil vom
halb Bedenken, weil - wie die Antragstellerin vorträgt - für den Spielteilnehmer von Bedeutung sei, wie viel Zeit ihm vor dem Sportereignis noch verbleibe und der Antragstellerin fast ausschließlich Pre-Match-Wetten erlaubt seien. Mit der Nebenbestimmung werden Spielteilnehmern keine relevanten Informationen vorenthalten. Die Antragsgegnerin hat in der Antragserwiderung ausdrücklich und zutreffend darauf hingewiesen, dass die Nebenbestimmung die Mitteilung
Spielbeginns nicht verbietet. Daraus ist für den Spielteilnehmer - ohne Verwendung externer Quellen - auf einfache Weise erkennbar, wie viel Zeit ihm noch für die Sportwette verbleibt. Dagegen ist eine getaktete Zeitangabe bis zum Spielbeginn, etwa durch einen Countdown, in besonderer Weise geeignet, Spieler zu einer unüberlegten Spielteilnehmer zu veranlassen. Randnummer 53
streitgegenständlichen Bescheids verfolgt - wie dort auch ausgeführt - den Zweck, die Ziele
StV zu verwirklichen. Maßgebende Rechtsgrundlage für die - hier inzident zu prüfende - Beschränkung
Umfangs von Boni und Rabatten sind die §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln
Glücksspiels den Zielen
StV 2021 regelt demgegenüber - wie dargestellt -, dass u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Die Begrenzung der Boni- und Rabattaktionen durch die Nebenbestimmung bewegt sich innerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV 2021. Es ist davon auszugehen, dass Boni- und Rabattaktionen nur dann mit den Zielen
GlüStV 2021 vereinbar sind, wenn sie nicht die Entstehung von Spielsucht fördern und zusätzliche Spielanreize setzen. Denn entsprechende Aktionen fördern bei Spielern das Gefühl, ein ‚Schnäppchen‘ zu machen, wenn sie zu diesen Bedingungen spielen. Das wirkt in besonderem Maße spielfördernd und wird
halb in unterschiedlichen Glücksspielbereichen, insbesondere auch beim unerlaubten Glücksspiel zum Zwecke der Steigerung der Attraktivität
Produkts eingesetzt (zum Ganzen: vgl. VG Hannover, Beschluss vom 19. September 2023 - 10 B 1190/23 - Beschlussabdruck S. 18). Anders gewendet: In Entsprechung der Ziele
GlüStV 2021 dienen Boni- und Rabattaktionen zwar der Lenkung
natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete Bahnen und schützen damit in einem gewissen Umfang vor den Gefahren der Glücksspielsucht bzw. wirken der Schwarzmarktbildung entgegen. Dies findet jedoch dort seine Grenze, wo Boni- und Rabattaktionen geeignet sind, die Entstehung der Spielsucht zu fördern, indem sie insbesondere zusätzliche Spielanreize setzen. Dieses Spannungsverhältnis kann nur durch die Beschränkung
Umfangs von Boni und Rabatten gelöst werden. Soweit die Antragstellerin meint, die Beschränkung diene gerade nicht dem Kanalisierungsziel, sondern wirke diesem diametral entgegen, berücksichtigt sie das beschriebene Spannungsverhältnis nicht. Es mag zutreffen, dass Boni und Rabatte ein ganz wesentlicher Bestandteil
Spielerlebnisses sind und deren Begrenzung dazu führt, dass Erlaubnisinhaber mit Schwarzmarktangeboten nicht konkurrieren können, da erlaubte Angebote demgegenüber als unattraktiv wahrgenommen werden. Hieraus folgt allerdings nicht deren unbegrenzte Zulässigkeit im legalisierten Glücksspielmarkt bzw. ein Recht, in einem vergleichbaren Umfang wie unerlaubte Glücksspielanbieter werben zu dürfen. Der Einwand der Antragstellerin, dass sie mit Boni- und Rabattaktionen auf die Bindung von Bestandskunden und nicht auf die Spielteilnahme Unentschlossener abziele, führt zu keiner anderen Betrachtung. Auch wenn die Antragstellerin allein diese Zielstellung verfolgt, schließt die Werbung mit Boni- und Rabattaktionen nicht aus, dass neue Verbraucherkreise, so auch Spielunentschlossene, einem Spielanreiz ausgesetzt werden. Randnummer 56 Entgegen der Bewertung der Antragstellerin ist die von der Antragsgegnerin gewählte Höchstgrenze von Rabatten und Boni von 10 %
Spieleinsatzes bis zu einem Maximalbetrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist sie verhältnismäßig. Randnummer 57 Es liegt für den Senat auf der Hand, dass das Setzen einer Höchstgrenze geeignet ist, Spielanreize zu begrenzen und damit den Gefahren der Glücksspielsucht wirksam zu begegnen, mithin das oben beschriebene Spannungsverhältnis zwischen dem Kanalisierungsziel und den vorbezeichneten Zielstellungen
GlüStV 2021 zu lösen. Die Boni- und Rabattaktionen zielen als Werbemittel unmittelbar und mittelbar darauf ab, Kunden zu binden bzw. Neukunden (Spielentschlossene und - unentschlossene) zu gewinnen, indem sie zum fortgesetzten bzw. erstmaligen Spiel bei der Antragstellerin angehalten werden. Soweit die Antragstellerin unter Verweis auf die Rechtsprechung
Europäischen Gerichtshofs rügt, die Antragsgegnerin habe die Geeignetheit und Kohärenz der getroffenen Maßnahme nicht empirisch nachgewiesen, bedarf es eines solchen empirischen Nachweises jedenfalls derzeit nicht, da die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, so dass nähere Erkenntnisse nicht abschließend vorliegen können. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin - wie im Folgenden dargestellt - im Beschwerdeverfahren auf empirischen Daten beruhend bereits im Ansatz begründet, weshalb angesichts der branchenüblichen Bonus- und Rabattbedingungen die gesetzte Höchstgrenze verhältnismäßig ist. Auch die im GlüStV 2021 getroffenen Regelungen über Berichtspflichten, die ausweislich der streitbefangenen glücksspielrechtlichen Erlaubnis auch die Antragstellerin treffen, lassen in Zukunft nähere Erkenntnisse erwarten. Randnummer 58 […] Randnummer 59 Nach alledem ist die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen erforderlich, um keinen Konflikt zu den Zielen
Glücksspielstaatsvertrags entstehen zu lassen. Eine nur begrenzte Zulassung im verfügten Umfang ist dafür zwingend, um der spielanreizerhöhenden Wirkung von Boni- und Rabattaktionen zu begegnen. Randnummer 60 Vor diesem Hintergrund ist auch der Bewertung der Antragstellerin, die Höchstgrenze sei willkürlich gegriffen, nicht zu folgen. Bei der Beurteilung der Angemessenheit von Höchstgrenzen kommt der Antragsgegnerin ein Ermessens- und Prognosespielraum zu. Dieser Spielraum lässt sich insbesondere daraus ableiten, dass die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, mithin keine konkreten Erfahrungen im Hinblick auf Boni- und Rabattaktionen und der Auflösung
beschriebenen Spannungsverhältnisses zwischen den einzelnen Zielen
GlüStV 2021 bestehen. Dies kommt auch in Satz 4 der Nebenbestimmung 35 zum Ausdruck, wonach Boni- und Rabattaktionen nur solange und soweit erfolgen dürfen, wie sie geeignet sind, die Ziele
StV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen (Satz 4). Dementsprechend legt die Vorschrift in Satz 5 auch fest, dass die Kanalisierungswirkung und der damit in Zusammenhang stehende Schutz vor den Gefahren der Glücksspielsucht fortgesetzt zu überprüfen ist. Die Kanalisierungswirkung, die zwar auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht (im Schwarzmarkt) dient, findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern. Die Kanalisierung ist kein Selbstzweck. Die Berichtspflicht ist Grundlage zur Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der (beschränkten) Boni- und Rabattaktionen, die konkret von der Antragstellerin durchgeführt werden. Nach alledem bedurfte es der Vorlage statistischer Belege für die gewählte konkrete Höhe der Begrenzung von Boni und Rabatten durch die Antragsgegnerin nicht. Randnummer 61 […] Randnummer 62 Die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen ist zudem hinreichend bestimmt i.S.d. § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die „10 Prozent
Spieleinsatzes (inkl. Gebühren)“ weisen einen festen Bezugspunkt auf und sind damit klar verständlich: Aus dem Wortlaut der Nebenbestimmung ergibt sich, dass bei jedem einzelnen Einsatz, den ein Spieler tätigt, Preisnachlässe maximal in Höhe von 10 %
selben gewährt werden dürfen. Von dem Wort „Gebühren“ sind ohne weiteres sämtliche Gebühren umfasst. Im Übrigen weist auch der in der Nebenbestimmung Nr. 35 verfügte (Maximal-)Betrag von 100 Euro einen ausreichenden Bezugspunkt auf, indem er sich auf die gewährten Preisnachlässe bezieht. Der Preisnachlass darf also den absoluten Wert von 100 Euro jeweils nicht überschreiten. Randnummer 63 Begegnet nach alledem der in Ziffer 35 gestattete Umfang von Boni und Rabatten, auf den nach der hier streitbefangenen Nebenbestimmung in Ziffer 13 e Satz 1 die Werbung zu beschränken ist, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so kommt eine über diesen Umfang hinausgehende Werbung - die die Antragstellerin mit ihrem Eilantrag erstrebt - bereits nicht in Betracht.“ Randnummer 64 Die Erwägung der Antragstellerin, die Rechtsprechung
Senats sei im vorliegenden Fall nicht zu berücksichtigen, weil der Senat in den früheren Entscheidungen davon ausgegangen sei, die damaligen Antragsteller hätten die Nebenbestimmung über die Zulässigkeit von Rabatten und Boni nicht angegriffen, greift nicht durch. Der Senat hat sich in dem Beschluss vom 19. Dezember 2023 (a.a.O.) - wie ausgeführt - mit der Rechtmäßigkeit der Beschränkungen für Rabatte und Boni ausführlich auseinandergesetzt. Der Senat war in diesem Verfahren auch nicht davon ausgegangen, dass die damalige Antragstellerin die Nebenbestimmung zur Höhe von Rabatten und Boni nicht angegriffen hatte. Vielmehr war die fragliche Nebenbestimmung nur
halb nicht Antragsgegenstand, weil die Antragsgegnerin insoweit die sofortige Vollziehung nicht angeordnet hatte. Soweit die Antragsgegnerin für die Annahme, dass eine Höchstgrenze geeignet sei, Spielanreize zu begrenzen und den Gefahren der Glücksspielsucht zu begegnen, eine wissenschaftliche Grundlage vermisst, wird auf die Ausführungen in Abschnitt bb
Glücksspielstaatsvertrags zum 3. Januar 2020 eingeführt, so dass nähere Erkenntnisse nicht abschließend vorliegen können, und die im Glücksspielstaatsvertrag 2021 getroffenen Regelungen über Berichtspflichten in Zukunft nähere Erkenntnisse erwarten lassen. Randnummer 65
StV 2021 zulässig, um die Überwachung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Pflichten zu gewährleisten. Es soll sichergestellt werden, dass Werbung nicht den Zielen
StV 2021 , das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten, zuwiderläuft. Hierzu kann im Rahmen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV 2021 Auskunft und Vorlage aller Unterlagen, Daten und Nachweise verlangt werden, die erforderlich sind, um dem Überwachungsauftrag der Glücksspielbehörde aus § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 gerecht zu werden. Solche Überwachungserfordernisse können - wie sich aus § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ergibt - auch in Nebenbestimmungen geregelt werden. Mittels der in der Nebenbestimmung angegebenen Unterlagen und Daten kann überprüft werden, ob die Werbung den erwünschten Effekt der Kanalisierung erzielt und nicht den Zielen
Glücksspielstaatsvertrags zuwiderläuft. Außerdem können Verstöße gegen Werbeauflagen und Vorschriften
Glücksspielstaatsvertrags festgestellt und auf sie reagiert werden, um rechtmäßige Zustände herzustellen (vgl. Beschluss
Senats vom 24. April 2023, a.a.O. Rn. 43). Randnummer 66 Die Maßnahme ist auch erforderlich. Mildere, gleich effektive Mittel stehen nicht zur Verfügung. Verbraucherbefragungen können eine Evaluation der konkreten Werbemaßnahmen der Antragstellerin nicht in gleichem Umfang gewährleisten. Randnummer 67 Der von der Antragstellerin zitierte Rechtsprechung
Europäischen Gerichtshofs lässt sich nicht entnehmen, dass es der Erlaubnisbehörde unionsrechtlich untersagt sei, die Erlaubnisinhaber zur Evaluation von Auswirkungen ihrer Werbung zu verpflichten. Aus den von der Antragstellerin zitierten Urteilen vom
Gesundheitsschutzes zu erlassen, insbesondere, zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Gesundheitsschutz sicherstellen wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll, wobei die Mitgliedstaaten jedoch verpflichtet sind, dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einzuhalten. Von einem unionsrechtlichen Verbot, Erlaubnisinhaber zur Evaluation zu verpflichten, ist darin nicht die Rede. Soweit der Europäische Gerichtshof in den genannten und den weiteren von der Antragstellerin zitierten Entscheidungen von den jeweiligen Mitgliedstaaten fordert, sich zu vergewissern, dass die Maßnahme tatsächlich dem verfolgten Zweck entspricht (siehe dazu auch oben, Abschnitt bb [9]), ist damit nicht die Aussage verbunden, dass Erlaubnisinhaber nicht in das Verfahren zur Gewinnung von Erkenntnissen zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eingebunden werden dürfen. Bei der hier fraglichen Evaluation der Auswirkungen von Werbung für Rabatte und Boni geht es auch nicht darum, die Verhältnismäßigkeit der Werbebeschränkungen im Zeitpunkt
Erlasses der Erlaubnis zu beurteilen. Wie oben (Abschnitt [3]) ausgeführt, entsprechen die fraglichen Werbebeschränkungen für Rabatte und Boni im aktuellen Zeitpunkt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Bei der geforderten Evaluation handelt es sich um ein Mittel, um gemäß den Anforderungen
Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 a.a.O. juris 30 ff., siehe dazu auch oben, Abschnitt bb [9]) die Auswirkungen und Entwicklungen der Umstände nach dem Erlass der fraglichen Regelungen zu prüfen. Die Evaluierung der Werbung für Rabatte und Boni ist in besonderem Maße geeignet, die Wirksamkeit und Notwendigkeit der Regelungen zu beurteilen, um bei Bedarf Maßnahmen der Glücksspielaufsicht oder - ggf. auch den Erlaubnisinhaber begünstigende - Änderungen der Nebenbestimmungen zu treffen (vgl. Beschluss
Senats vom 24. April 2023 - 3 M 6/23 - juris Rn. 32 ). Randnummer 68
Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 - den Gesundheits-, Spieler- und Minderjährigenschutz - sicherzustellen. Die Nebenbestimmung beinhaltet laut dem Bescheid das Verbot von Sendungen wie beispielsweise Spielshows oder Lospräsentationen - auch auf Eigenwerbekanälen der Erlaubnisinhaberin - von mindestens 90 Sekunden Dauer, in denen Werbung redaktionell gestaltet ist, der Werbecharakter erkennbar im Vordergrund steht und die Werbung einen wesentlichen Bestandteil darstellt. Durch solche Dauerwerbesendungen für Glücksspielprodukte wird - wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt - ein dem Übermaßverbot nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 zuwiderlaufender zusätzlicher übermäßiger spielanreizender und bewerbender Effekt geschaffen, der besonders bei Glücksspielen mit hohem Suchtpotenzial - wie vorliegend - mit den Zielen nicht in Einklang zu bringen ist. Hierbei wird auf die gewöhnliche Dauer von Bildwerbung und die Dauer von Werbesendungen, die die Dauer von 90 Sekunden erreichen bzw. übersteigen, abgestellt. Für erlaubtes Glücksspiel darf zwar dem Kanalisierungsgedanken entsprechend geworben werden. Hierbei besteht jedoch die Pflicht zur Mäßigung. Von Dauerwerbesendungen geht unabhängig vom konkreten Inhalt gerade gegenüber Personen mit einer Affinität zu Glücksspiel eine gesteigerte und mit dem Mäßigungsverbot nicht zu vereinbarende Anreizwirkung aus. Das Verbot von Dauerwerbesendungen der beschriebenen Art ist geeignet und erforderlich, um den oben beschriebenen Zielen
Glücksspielstaatsvertrags 2021 gerecht zu werden.“ Randnummer 70 Soweit die Antragstellerin auch hinsichtlich dieser Nebenbestimmung einen empirischen Nachweis für die Notwendigkeit zur Erreichung
Kanalisierungsziels vermisst, wird auf die Ausführungen in Abschnitt bb
StV 2021 regelt, ist nach summarischer Prüfung ebenfalls rechtmäßig. Die Antragsgegnerin hat die entsprechende Regelungskompetenz, auch wenn es sich insoweit um unentgeltliche Angebote handelt. Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O., Rn. 55) ausgeführt: Randnummer 72 „Die Regelungskompetenz ist der Antragsgegnerin nicht abzusprechen. Mit der Regelung in § 6j GlüStV 2021 geht der Glücksspielstaatsvertrag 2021 davon aus, dass für diesen Regelungsbereich auch Werberegulierungen vorgesehen werden können. Das allein Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen betreffende Werbeverbot umfasst nur den Bereich, in dem Personen an das Glücksspiel herangeführt werden. Entsprechende unentgeltliche Angebote anderer Personen, welche die Definition
Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspiel nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 nicht erfüllen, sind vom Anwendungsbereich
Staatsvertrags nicht umfasst. Insofern enthält auch § 6j GlüStV 2021 hierzu keine Regelung. Ist ein unentgeltliches Angebot einer anderen Person jedoch als Werbung für ein Glücksspiel zu qualifizieren, findet § 5 gleichwohl Anwendung (zum Ganzen: vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, a.a.O., Seite 77 [letzter Absatz]).“ Randnummer 73 Daran hält der Senat fest. Randnummer 74 Das Verbot entspricht auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Senat hat hierzu in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O., Rn. 49 ff.) ausgeführt: Randnummer 75 Auch die Regelung 13 h ist gemäß § 4c Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 geboten, um die Ziele
Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Sie entspricht auch dem Verbot übermäßiger Werbung nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Von der Bewerbung unentgeltlicher Angebote geht besonderer Anreiz aus, weil kein Geldeinsatz erforderlich ist und kein Verlustrisiko besteht. Insoweit erfolgt, wie die Antragsgegnerin in dem Bescheid ausführt, eine ‚maximale Rabattierung‘. Der Glücksspielstaatsvertrag hat solche unentgeltlichen Angebote in der Regelung
StV 2021 besonderen Beschränkungen unterworfen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 77), die auch die Antragstellerin zitiert, wird auf die Gefahren solcher Demospiele hingewiesen. Auf ein Verbot wurde laut den Erläuterungen (a.a.O.) gleichwohl verzichtet, weil nicht staatsvertraglich verhindert werden soll, dass angemeldete volljährige Spieler sich zunächst anhand kostenloser Spiele an das Spielprinzip eines Glücksspiels gewöhnen, welches sie zu spielen beabsichtigen. Sie sollen die Möglichkeit haben, auf der Grundlage eines unentgeltlichen Angebots über die Teilnahme an einem öffentlichen entgeltlichen Glücksspielangebot entscheiden zu können. Daraus ergibt sich, dass der Glücksspielstaatsvertrag mit der Zulässigkeit solcher Demospiele allein bezweckt, den Spielern die Möglichkeit zu gewähren, das Spiel zu verstehen und nachvollziehen zu können. Auch die Antragstellerin hat ausgeführt, dass sie Demo-Versionen ihrer Spiele auch aus diesem Grund zur Verfügung stellt. Randnummer 76 Werbung für diese unentgeltlichen Angebote geht über die Zielsetzung
Glücksspielstaatsvertrags hinaus. Aufgrund der Unentgeltlichkeit besteht die Gefahr, dass auch Personen zur Teilnahme an den Demospielen motiviert werden, die Glücksspiele zuvor wegen
Verlustrisikos gescheut haben. Demospiele sind - wie die Antragstellerin richtig ausführt - aufgrund fehlender Gewinne keine Glücksspiele. Jedoch können nicht Glücksspielwillige aufgrund von Werbung über die Demoversionen an Glücksspiele herangeführt werden, selbst wenn sich die Werbung vordergründig darauf beschränkt, die Teilnahme an einem unentgeltlichen Angebot zu fördern, so dass - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - eine Anreizwirkung mit der Werbung für Demospiele verknüpft ist. Der Zweck, den Spielern die Möglichkeit zu geben, ein Spiel in einer unentgeltlichen Version zu testen, setzt keine Werbung voraus. Die Erwägungen der Antragstellerin, Hinweise auf die Demoversionen könnten nicht unzulässig sein, weil sonst die im Glücksspielstaatsvertrag getroffene Entscheidung, solche Spiele unter den in § 6j GlüStV 2021 genannten Voraussetzungen zuzulassen, umgangen werde, greift nicht durch. Zum einen ist - auch wenn Werbung keine reißerische Aufmachung voraussetzt - nicht jeder Hinweis als Werbung zu verstehen. Voraussetzung für die Annahme einer Werbung ist jedenfalls eine Äußerung, die darauf zielt, den Absatz zu fördern. So ist etwa die Gewährung einer Auswahlmöglichkeit zwischen einer Demoversion und einer Glücksspielversion eines Spiels noch keine Werbung. Sie bietet dem potentiellen Teilnehmer zuvorderst die Möglichkeit, das Spiel vorab ohne einen Geldeinsatz zu testen. Im Übrigen geht der Glücksspielstaatsvertrag, wie sich schon aus den in § 5 GlüStV 2021 geregelten Einschränkungen und Verboten ergibt, nicht davon aus, dass für jede Art zulässigen (Glück-)Spiels auch unbeschränkt Werbung erlaubt sein muss. Dies zugrunde legt, greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, das Bewerben kostenloser Spielteilnahme diene (allein) dazu, spielentschlossene Personen zu überzeugen, bei werbenden erlaubten Glücksspielanbietern und nicht bei der möglicherweise illegalen Konkurrenz zu spielen. Die Annahme, durch das Bewerben kostenloser Demospiele würden ausschließlich Spielwillige angesprochen und aus dem nicht regulierten Markt kanalisiert, ist durch nichts belegt. Anhaltspunkte dafür, dass durch ein Verbot der Werbung für kostenlose Demospiele das erlaubte Angebot nicht mehr hinreichend attraktiv ist oder nicht mehr beworben werden kann, so dass es von spielwilligen Personen tatsächlich nicht mehr wahrgenommen wird, sind nicht ersichtlich. Es spricht also nichts dagegen, dass dem Kanalisierungsgebot aus § 1 Nr. 2 GlüStV 2021 auch ohne Werbung für kostenlose Demospiele hinreichend entsprochen werden kann.“ Randnummer 77 Der Senat stimmt weiterhin der Auffassung der Antragstellerin nicht zu, dass diese mit ihrem Angebot ausschließlich bereits Spielentschlossene anspreche, bei ihr zu spielen, und dass von kostenfreien Angeboten keinerlei Anreizwirkung ausgehe. Wie bereits ausgeführt (Abschnitt bb [9]) bedarf es zur Feststellung der Verhältnismäßigkeit auch keines Nachweises durch empirische Untersuchungen. Randnummer 78 Die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrags 2021 zu § 6j (Seite 77) rechtfertigen ebenfalls nicht die Annahme, dass Werbeverbote für unentgeltliche Online-Glücksspielangebote unzulässig sind. Die von der Antragstellerin angesprochenen Aussage, dass für ein unentgeltliches Angebot einer „anderen Person“, das als Werbung zu qualifizieren sei, § 5 GlüStV 2021 Anwendung finde, stellt klar, dass Personen, die nicht Veranstalter oder Vermittler unentgeltlicher Online-Angebote sind und für die § 6j daher nicht eingreift, die in § 5 GlüStV 2021 geregelten Werbebeschränkungen zu beachten haben. Die fragliche Passage nimmt nicht zu der Frage Stellung, ob und in welchem Umfang § 5 GlüStV 2021 Werbung für unentgeltliche Online-Glücksspiele (für „andere Personen“ oder auch generell) zulässt und ist daher für die Lösung
vorliegenden Rechtsproblems unergiebig. Der Hinweis auf die Anwendbarkeit
StV 2021 wäre auch nicht überflüssig, wenn der Gesetzgeber die Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Sportwetten i.S.
StV 2021 generell als unzulässig erachtet hätte. Abgesehen davon, dass sich der Verweis auf § 5 GlüStV 2021 lediglich auf die Werbung durch „andere Personen“, also gerade nicht auf die im vorliegenden Fall fragliche Werbung durch Veranstalter oder Vermittler bezieht, erwiese sich der Verweis auch dann als zutreffend, wenn aus dieser Regelung ein generelles Verbot der Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Sportwetten hervorginge, das sowohl Veranstalter und Vermittler als auch andere Personen beträfe. Wäre dies der Fall, fehlte es in den Erläuterungen lediglich an einem entsprechenden Hinweis. Aus dem Umstand, dass in den Erläuterungen sowohl zu § 5 GlüStV 2021 als auch zu § 6j GlüStV 2021 eine ausdrückliche Stellungnahme zur Zulässigkeit von Werbung für Online-Sportwetten fehlt, lässt sich jedoch nicht ableiten, ob und ggf. in welchem Umfang der Gesetzgeber solche Werbung für zulässig oder unzulässig hält. Es steht außer Zweifel, dass § 5 GlüStV 2021 die Zulässigkeit von Werbung für unentgeltliche Online-Glücksspiele bzw. speziell Online-Sportwetten nicht ausdrücklich regelt. Daraus lässt sich aber nichts gegen die Zulässigkeit
Verbots solcher Werbung in einer Nebenbestimmung zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis ableiten, weil die Vorschrift - wie bereits ausgeführt (Abschnitt bb [2]) - keine abschließende Regelung der in Inhalts- und Nebenbestimmungen zulässigen Werbebeschränkungen enthält. Auch die Hervorhebung einer bestimmten Art von Werbung, die in den Erläuterungen für eindeutig unzulässig gehalten wird (wenn das nachgebildete Glücksspiel nicht dem beworbenen Glücksspiel entspricht) bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber im Übrigen von der Zulässigkeit der Werbung für unentgeltliche Angebote ausgeht. Randnummer 79
Glücksspielstaatsvertrags 2021 zuwiderlaufende Werbung zu verhindern (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ). Wie die Antragstellerin in der Begründung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nachvollziehbar erläutert hat, ist das Verbot einer uneingeschränkten Dachmarkenwerbung notwendig, weil die Dachmarke von der angebotenen Online-Spielform beeinflusst und assoziiert werden kann. Es soll sicherstellen, dass die mit den zeitlichen Beschränkungen nach § 5 Abs. 3 Satz 1,
Glücksspielstaatsvertrags zu fördern. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (Seite 47) heißt es ausdrücklich, dass die alleinige Bewerbung einer Dachmarke, unter der auch Spielformen angeboten werden, für die zwischen 6:00 Uhr und 21:00 Uhr nicht geworben werden darf, unzulässig sei, da die Dachmarke von diesen Spielformen beeinflusst ist und § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 dadurch unterlaufen würde. Es leuchtet ein, dass die reine Dachmarkenwerbung - ohne einen Hinweis auf das in der Embargozeit bewerbbare Glücksspielangebot - dazu beitragen kann, das allgemeine Image der Dachmarke zu verbessern und insbesondere Minderjährige sowie gefährdete Spieler an die unter der Marke ebenfalls angebotenen reinen Online-Glücksspielangebote i.S.
StV 2021 heranzuführen. Randnummer 82 Wie sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1, 2. Hs. und Abs. 4 GlüStV 2021 ergibt, geht auch der Glücksspielstaatsvertrag 2021 davon aus, dass die in der fraglichen Nebenbestimmung angesprochene Dachmarkenwerbung in der Embargozeit grundsätzlich unzulässig ist. Gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 ist in Sportstätten Werbung für Glücksspiele „nur“ in Form der Dachmarkenwerbung auf Trikots und Banden sowie ähnlichen Werbemitteln erlaubt. Randnummer 83 Der Senat folgt der Antragstellerin nicht darin, dass die Nebenbestimmung - ebenso wie die gesetzliche Regelung - zu unbestimmt sei. Die Antragstellerin führt in diesem Zusammenhang aus, dass die in § 5 Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 geregelte Werbung auf Affiliate-Seiten gerade nicht zeitlich beschränkt und unklar sei, welche Regelung gelte. Insoweit besteht indes keine Unklarheit. § 5 Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 befasst sich allein mit der Werbung für Glücksspiele im Internet, an denen gesperrte Spieler nach § 8 Abs. 2 GlüStV 2021 nicht teilnehmen dürfen, insbesondere in Form von Affiliate-Links. Insoweit darf keine variable, insbesondere umsatz-, einzahlungs- oder einsatzabhängige Vergütung vereinbart oder gezahlt werden. § 5 Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 ist damit ersichtlich keine umfassende und abschließende Regelung über den Umfang zulässiger Affiliate-Werbung. Selbstverständlich gilt das Werbeverbot zur Embargozeit nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 auch für Affiliate-Werbung, weil die Regelung insoweit keine Ausnahme vorsieht. Randnummer 84 Auch die generellen Einwände der Antragstellerin gegen die Verhältnismäßigkeit
Werbeverbots in der Embargozeit nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 greifen nicht durch. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag wird hierzu plausibel ausgeführt, dass die Regelung dem im Vergleich zu anderen Spielformen wie Lotterien erhöhten Suchtgefährdungspotenzial insbesondere aufgrund der erleichterten Verfügbarkeit und dauerhaften Zugänglichkeit solcher Angebote Rechnung trage. Bei der zeitlichen Beschränkung handele es sich um ein milderes Mittel gegenüber einem vollständigen Werbeverbot, wie es in anderen europäischen Ländern vorgeschrieben oder diskutiert werde. Von einem solchen vollständigen Werbeverbot habe man trotz der erhöhten Gefährlichkeit dieser Spielformen aus Gründen der Kanalisierung abgesehen. Eine Werbemöglichkeit ab 21:00 Uhr sei ausreichend, um einen hinreichenden Kanalisierungseffekt zu erreichen, zugleich aber den Umfang der Werbung hinreichend zu beschränken. Ziel sei unter anderem, dass Minderjährige möglichst wenig mit Glücksspielwerbung für diese Spielformen in Kontakt kommen. Randnummer 85 Es entspricht den Zielen
Glücksspielstaatsvertrags, Suchtgefährdungen durch besonders gefährliche Spielformen dadurch zu begegnen, Werbung für diese Spielformen tagsüber zu untersagen, vor allem, um Minderjährige davor zu schützen, überhaupt mit solchen riskanten Spielarten in Berührung zu kommen. Das Verbot entspricht auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es ist geeignet, die Zielsetzung zu fördern, weil dadurch die Werbung für die fraglichen besonders riskanten Glücksspielarten in den Embargozeiten im Rundfunk und Internet minimiert wird. Zwar kann Werbung für solche Spielarten in den fraglichen Medien nicht vollständig unterbunden werden, weil es auch Werbung für illegales Glücksspiel der fraglichen Glücksspielarten gibt. Für die Wahrung
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes reicht es jedoch aus, wenn mit der fraglichen Maßnahme der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (Beschlüsse
Senats vom
Glücksspielangebots auch für diese Glücksspielarten nicht grundlegend in Frage. Wie bereits ausgeführt, ist Kanalisierung kein Selbstzweck. Die Kanalisierungswirkung dient auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht und findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern. Es ist zur Förderung
Ziels der Kanalisierung nicht geboten, Werbung für problematisches, aber erlaubtes Glücksspiel umfassend zuzulassen, um
sen Attraktivität in jeder Hinsicht dem illegalen Angebot gleichzusetzen. Vielmehr geht es bei der Kanalisierung darum, die Nachfrage spielaffiner Personen in Richtung der legalen Angebote zu lenken und das erlaubte Angebot „maßvoll“ zu erweitern (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, Seite 4). Dafür ist es nicht geboten, Werbung zuzulassen, die sich mit dem Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht und insbesondere
Minderjährigenschutzes nicht vereinbaren lassen. Randnummer 86
Sportereignisses im Rundfunk und Internet in der Embargozeit nur zulässig ist, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot (hier Sportwetten) hinweist. Im Übrigen, also hinsichtlich der Regelung zu virtuellen Darstellungen, ist die Nebenbestimmung allerdings rechtmäßig. Randnummer 87 Die Antragstellerin wendet gegen die Zulässigkeit der Nebenbestimmung hinsichtlich programmierbarer Banden und vergleichbarer programmierbarer Werbemittel zutreffend ein, dass § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 Werbung für Glücksspiele in Form der Dachmarkenwerbung u.a. auf Banden sowie ähnlichen Werbemitteln ausdrücklich erlaubt. Der Auffassung der Antragsgegnerin, von den Begriffen „Bande“ und „ähnliche Werbemittel“ seien nur statische Werbemittel erfasst, folgt der Senat nicht. Die Antragsgegnerin meint aus den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag ableiten zu können, dass die in § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 geregelte Ausnahme der Tatsache geschuldet sei, dass es einen übermäßigen Aufwand bedeuten würde, Banner, Trikotwerbung sowie sonstige bei der Übertragung im Hintergrund erkennbare Werbeträger zeitweise anzupassen oder unkenntlich zu machen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag findet sich zwar die Aussage, dass es wegen
unverhältnismäßigen Aufwands nicht erforderlich sei, die in § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 genannte Werbung bei Live-Übertragungen vor 21:00 Uhr unkenntlich zu machen (Seite 47). Unmittelbar im Zusammenhang mit den Erläuterungen zu § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 wird die Ausnahme indes nicht mit dem Aufwand für die Anpassung oder Unkenntlichmachung der fraglichen Werbeträger begründet. Vielmehr wird gerade hervorgehoben, dass bewegte Dachmarkenwerbung - etwa auf Videobanden - durch § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 nicht ausgeschlossen werde. Als „ähnliche Werbemittel“ werden solche Werbemaßnahmen genannt, „die im Wesentlichen im Hintergrund sind“ (Seite 48). Maßgeblicher Gesichtspunkt für die Ausnahme ist demnach der Umstand, dass es sich um Hintergrundwerbung handelt, was nahelegt, dass insoweit von einem geringeren Werbeeffekt ausgegangen wird. Für die Einordnung von Werbung als Hintergrundwerbung ist nicht maßgeblich, ob sie auf statischen Banden angebracht ist oder (programmiert) auf elektronischen Banden erscheint. Auch der Umstand, dass in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag als Beispiele für unzulässige Werbemaßnahmen die unmittelbare Ansprache von Zuschauern sowie das Verteilen von Flyern oder anderer Werbemittel hervorgehoben werden, jedoch programmierbare Werbebanden oder ähnliche Hintergrundwerbung nicht erwähnt sind, spricht gegen die von der Antragsgegnerin vertretene Auslegung
StV 2021. Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass der Hinweis in den Erläuterungen auf den Aufwand für die Anpassung und Unkenntlichmachung der fraglichen Werbung nur als typischer Effekt der Ausnahmeregelung zu verstehen ist, damit jedoch kein gesetzgeberischer Wille für eine einschränkende Auslegung der Regelung zum Ausdruck kommen soll. Randnummer 88 Gegen die Nebenbestimmung B 14 m bb bestehen jedoch im Übrigen, also soweit darin Dachmarkenwerbung in virtuellen Darstellungen angesprochen ist, keine rechtlichen Bedenken. Bei dieser Art von Werbung handelt es sich nicht um die in § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 angesprochene Bandenwerbung. Sie ist auch nicht damit vergleichbar, weil es sich nicht um Werbung „in Sportstätten“ handelt. Daher ist diese Art von Werbung auch nicht als „ähnliches Werbemittel“ anzusehen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag heißt es ausdrücklich, dass virtuelle Werbung, die in der Sportstätte nicht bzw. nicht in dieser Form zu sehen ist, sondern für die Übertragung in das Bild eingefügt wird (z.B. anstelle realer Bandenwerbung in der Sportstätte), nicht als Werbung i.S.
StV 2021 zu verstehen ist (Seite 47). Die in der Nebenbestimmung angesprochene Dachmarkenwerbung in Form virtueller Werbung in der Embargozeit ist demnach mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zu vereinbaren. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Regelung wird auf die Ausführungen in Abschnitt
Verwaltungsakts ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zukommt (BVerwG, Urteil vom
Rechtsmangels die durch den Restverwaltungsakt begründete Regelung getroffen hätte (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
Verbots der Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln bewusst wäre. Dafür spricht auch, dass die Antragsgegnerin für das Verbot der Dachmarkenwerbung auf virtuellen Darstellungen in dem Bescheid vom 20. November 2024 eine besondere Begründung abgegeben hat. Randnummer 90
Senats vom
Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 20. Dezember 2022 - 14 E 3058/22 - juris Rn. 41 f.) zunächst davon aus, dass die Nebenbestimmung auf § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 beruht und den legitimen Zweck verfolgt, die Ziele
Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Senat teilt auch die Auffassung, dass es dem Erlaubnisinhaber nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 schon nicht erlaubt ist, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, weil sie dem Erlaubnisinhaber vollumfänglich inhaltlich zurechenbar sein muss. Dies folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 , wonach der Erlaubnisinhaber vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelungen für die erlaubten Glücksspiele werben und Sponsoring betreiben darf bzw. Dritte mit der Durchführung der Werbung beauftragen kann. Hinsichtlich Satz 2 ist es der ausdrückliche Wille der Länder, dass sich die Beauftragung eines Dritten nur auf die Durchführung beziehen darf (vgl. Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, Seite 44). Überlässt ein Erlaubnisinhaber einem Dritten - so auch beispielsweise einem Social-Media-Multiplikator (sog. Influencer) - entgegen der Regelung in Satz 1 der Vorschrift einen Gestaltungsspielraum, kann die Glücksspielbehörde, ohne dass es der streitgegenständlichen Nebenbestimmung bedarf, gegen die Inhaberin der Erlaubnis mit aufsichtsrechtlichen Mitteln vorgehen, d.h. Entscheidungen im Einzelfall gegenüber dem Erlaubnisinhaber treffen, um dem rechtswidrigen Verhalten zu begegnen. Influencer-Marketing verstößt mithin nicht gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 , soweit die vom Influencer/Social-Media-Multiplikator durchgeführte Werbung durch den Erlaubnisinhaber ‚geskriptet‘ und vollständig kontrolliert wird, so dass sie unbeschränkt diesem zuzurechnen ist. Legt man dies zugrunde, kommt es auf den zwischen den Beteiligten geführten Streit über die Begrifflichkeit
‚Influencers‘ nicht mehr maßgebend an. Gleichwohl folgt der Senat den Ausführungen
Verwaltungsgerichts Hamburg in der vorzitierten Entscheidung, die im Wesentlichen den Meinungsstreit der hiesigen Beteiligten widerspiegelt: Randnummer 93 ‚Die Auffassung
Antragsgegners, dass der Begriff
„Influencer-Marketings“ enger als der Begriff
‚populärwissenschaftlichen Begriff
Influencers‘ sein sollte, erschließt sich dem Gericht nicht (vgl. Troge, Herausforderung: Influencer-Marketing, GRUR-Prax 2018, 87, 87; s.a. Henning-Bodewig, Influencer-Marketing – der „Wilde Westen
Werbens“, WRP 2017, 1415, 1415; Lehmann, Lauterkeitsrechtliche Risiken beim Influencer Marketing, WRP 2017, 772, 772f.; Mallick/Weller, Aktuelle Entwicklungen im Influencer Marketing – Ein Blick in die Praxis, WRP 2018, 155, 155f.). Eine begriffliche Unterscheidung
Influencers und
Influencer-Marketings auf Grundlage
sen, ob die Tätigkeit
Influencers auf einem Manuskript beruht, ist dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht zu entnehmen. Als sogenannte ‚Influencer‘ werden Blogger in sozialen Netzwerken verstanden, die dank einer großen Anzahl sogenannter ‚Follower‘ (Nutzer, die ihnen in dem jeweiligen Social-Media-Kanal folgen) eine große Reichweite haben und für Werbetreibende wegen ihrer Glaubwürdigkeit und ihres zielgruppengenauen Einflusses interessant sind (Troge, a.a.O., 87; s.a. Henning-Bodewig, a.a.O., 1415; Lehmann, a.a.O., 772f.; Mallick/Weller, a.a.O., 155f.). Dass der Antragsgegner den Begriff
Influencer-Marketings in Abgrenzung zu dem
Influencers dem allgemeinen Sprachgebrauch zuwider deutlich enger definiert, kann ihm nicht zugutekommen. Der Begründung
Bescheids vom 22. Juni 2022 ist das im Rahmen
einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vertretene Verständnis
Antragsgegners auch nicht klar und unmissverständlich zu entnehmen. Es heißt in der Begründung: ‚Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung ist das geplante Zusammenwirken eines Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspielen mit Social-Media-Multiplikatoren (Influencer), um durch deren Empfehlungen die Wertigkeit von Markenbotschaftern zu steigern und um das Glücksspielverhalten der Zielgruppen positiv zu beeinflussen. Im Gegensatz zu traditionellen Werbemaßnahmen (TV-Spots, Internet-Anzeigen etc.), bei denen der Veranstalter ganzheitlich Einfluss auf den Inhalt und die Darstellung der Werbemaßnahmen haben, ist diese Einflussnahmemöglichkeit bei dem Einsatz von Influencern nicht gegeben. Die Influencer entscheiden vielmehr selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung‘. Letztere Aussagen sind sachlich ungenau, führen jedoch nicht zu einer Abwandlung der zunächst zutreffenden, üblichen Definition
Influencers bzw.
damit korrespondierenden Influencer-Marketings und so auch nicht zu einer Eingrenzung
weitreichenden Verbots von Influencer-Marketings in Ziffer 5. k.
Bescheids vom 22. Juni 2022.‘“ Randnummer 94 Daran hält der Senat fest. Influencer-Marketing ist, soweit die Gestaltung der Werbung nicht „geskriptet“ ist und vom Erlaubnisinhaber vollständig kontrolliert wird, unzulässig, weil es mit dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zu vereinbaren ist, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen. Randnummer 95 Allerdings hält der Senat nach nochmaliger Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Verbot
Influencer-Marketing lediglich mit einer Ausnahme für Werbung auf Influencer-Eigenkanälen für zu weitgehend, weil es für den jeweiligen Erlaubnisinhaber nicht ausgeschlossen sein dürfte, zu gewährleisten, dass Influencer-Werbung auch außerhalb von Eigenkanälen „geskriptet“ wird und somit unter
sen vollständiger Verantwortung bleibt. Die Antragstellerin verweist insoweit darauf, dass durch vertragliche Regelungen (etwa: kein Entgeltanspruch oder Vertragsstrafen bei Verstößen) sichergestellt werden könne, dass sich Influencer an das Skript halten. Es bestehen auch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass entsprechende Vorgaben für das Influencer-Marketing nicht beachtet würden. Aus der Erwägung der Antragsgegnerin, dass Gefahren durch Influencer-Marketing aus der freien Bestimmbarkeit von Zusammenhang, Umfeld und Ort der Produktplatzierung ausgehen, lässt sich jedenfalls nicht ableiten, dass jegliche Art
„geskripteten“ Influencer-Marketing - unabhängig von den jeweiligen weiteren Umständen - mit besonderen Gefahren für den Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutz verbunden ist, die von anderen Werbemitteln nicht ausgehen. Das Verbot von Influencer-Marketing würde somit, selbst wenn Werbung auf Influencer-Eigenkanälen ausgenommen wäre, auch Werbung erfassen, die nach den Maßstäben
Glücksspielstaatsvertrags nicht als unzulässig anzusehen ist. Soweit sich Gefahren aus den besonderen Umständen
Influencer-Marketing, wie etwa Umfeld und Ort der Produktplatzierung ergeben, ist die Antragsgegnerin gehalten, etwaige Verbote auf diejenige Werbung zu beschränken, die sich aus den fraglichen besonderen Umständen ergeben. Für den Senat ist nach summarischer Prüfung nichts dafür ersichtlich, dass dies nicht möglich wäre. Randnummer 96 Erweist sich demnach die Nebenbestimmung B 14 o als unverhältnismäßig, ist die aufschiebende Wirkung der Klage gegen diese Nebenbestimmung vollständig wiederherzustellen. Eine Beschränkung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auf Influencer-Werbung, die „geskriptet“ ist, kommt nicht in Betracht, weil dieser Begriff zu unbestimmt ist, um eine verlässliche Abgrenzung zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung vornehmen zu können. Hier bedarf es konkreter Vorgaben, um der Antragstellerin Klarheit zu verschaffen, welche Art von Influencer-Marketing als unzulässig angesehen wird, weil die fragliche Werbung Dritten überlassen bleibt. Insoweit besteht ein Unterschied zur Teilbarkeit der Regelung im Hinblick auf Influencer-Marketing auf Eigenkanälen (vgl. Beschluss
Senats vom 19. Dezember 2023, a.a.O.). Im Übrigen dürfte eine teilweise Aufrechterhaltung der Nebenbestimmung B 14 o auch
halb nicht in Betracht kommen, weil es jedenfalls im Hinblick auf „geskriptetes“ Influencer-Marketing Aufgabe der Glücksspielbehörde - und nicht
Gerichts - ist, eine den rechtlichen Vorgaben entsprechende Nebenbestimmung im Rahmen der ihr obliegenden Ermessensentscheidung zu bestimmen (in diesem Sinn: VG Hamburg, Urteil vom 14. November 2024 - 5 K 2624/22 - juris Rn. 378, zur Frage der Teilbarkeit einer entsprechenden Nebenbestimmung im Hauptsacheverfahren). Diese Problematik besteht hier insbesondere
halb, weil die Antragsgegnerin diverse Gründe für das Verbot
Influencer-Marketing aufgeführt hat und
halb nicht auszuschließen ist, dass sie sich in Kenntnis der Unzulässigkeit eines umfassenden Verbots dafür entschieden hätte, die Reichweite
Verbots anhand anderer Kriterien, wie etwa der oben angesprochenen Aspekte von Zusammenhang, Umfeld und Ort der Produktplatzierung zu bestimmen. Randnummer 97 Die Erwägungen
Senats in den Beschlüssen vom
halb unerheblich, weil es in diesen Entscheidungen um virtuelles Automatenspiel ging, für das - anders als für Sportwetten - gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 in dieser Zeit ein allgemeines Werbeverbot gilt. Randnummer 98
Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Einsatz sog. Streamer als Werbepartner für virtuelle Glücksspiele geht über das zulässige Maß an Werbung hinaus. Dem Werbeformat im Rahmen
Streamings ist immanent, dass durch Filmen und Verbreiten/Liveübertragen
eigenen oder fremden Spiels - hier im vorliegenden Fall
zu bewerbenden virtuellen Automatenspiels - für den Zuschauer die Emotionen
Streamers sicht- und erlebbar werden, so dass sie auf emotionaler Ebene mit dem (Glücks-)Spiel konfrontiert werden. Typische, mit der Teilnahme an Glücksspielen verbundene Sinnesreize sprechen überdurchschnittlich Problemspieler an (vgl. Glücksspiel-Survey 2021, Seite 48; siehe auch Schriftsatz der Antragsgegnerin vom
virtuellen Automatenspiels werden Schlüsselreize gesetzt, denen sich insbesondere Problemspieler und Minderjährige nicht entziehen können. Hinsichtlich Minderjähriger ist darüber hinaus festzustellen, dass Streaming die am häufigsten wahrgenommene Werbeform ist. Nach dem Report der U-Commission zur Spielteilnahme Minderjähriger 2022 waren 36 % der 17- bis 18-jährigen und 47 % der 11 bis 16-jährigen d
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.